C-5916/2008 - Abteilung III - Zulassung Pflanzenschutzmittel - Beschwerde gegen Verfügung des BLW vom 4. August 2...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-5916/2008
Urteil vom 17. Dezember 2010
Besetzung Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richter Alberto Meuli, Richter Francesco Parrino,
Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli.
Parteien B._______, AG,
vertreten durch Dr. iur. Adrian Bachmann,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Beschwerde gegen Verfügung des BLW vom 4. August
2008, Anwendungsbeschränkung von carbendazimhaltigen
Pflanzenschutzmittel (P._______ _______).
C-5916/2008
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW; im Folgenden auch:
Vor￿instanz) erteilte der B._______ (Schweiz) AG, _______ (im
Fol￿gen￿den: Be￿schwer￿deführerin) am 28. Mai 2001 erst￿mals eine
teilweise definitive Be￿willigung für das Pflanzenschutzmittel P._______
(_______) als Fungizid, Saat￿beizmittel zur Bekämp￿fung verschiedener
Pilzkrank￿hei￿ten. Das Produkt enthält den Wirkstoff Carbenda￿zim
(BLW-Akten p. 1). Die Bewilli￿gung wurde am 16. Dezember 2002
definitiv für die Indika￿tio￿nen im Obstbau (allg., Apfel), im Gemüse￿bau
(Gewächshaus: Gur￿ken, Knollensellerie, Speise￿pilze, gedeckte
Kulturen: Tomaten), im Feld￿bau (Raps, Saatkar￿toffeln) und in
Zierpflanzen (allg., Blautanne, Primeln, Wacholder) erteilt (BLW-Akten p.
5). Diese unbefristete (alt￿rechtliche) Bewilli￿gung wurde am 12. April
2007 durch eine auf zehn Jahre befristete Bewilligung ersetzt (BLW-
Akten p. 13).
B.
Mit Schreiben vom 15. November 2007 informierte das BLW die
Be￿schwer￿deführerin darüber, dass der Wirkstoff Carbendazim in den
Anhang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 (im
Folgen￿den: RL 91/414/EWG) aufgenommen worden sei, jedoch nur für
drei Jahre und mit Auflagen. Carbendazimhaltige Produk￿te könnten in
der Europäischen Union (EU) nur noch zur Anwendung in Getreide, Mais,
Rapssamen und Zuckerrüben zugelassen werden. Das BLW teilte weiter
mit, es beab￿sichtige den Anwen￿dungsbereich in der Schweiz
demjenigen in der EU anzu￿passen. Von dieser Massnahme seien
mehrere Produkte der Be￿schwer￿de￿führerin betroffen. Die
An￿wen￿dung im Kernobst sei allerdings von den Experten des BLW als
wichtig erachtet worden. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) werde
durch eine Risikobeur￿teilung abklären, ob diese Anwendung weiter
bewilligt werden könne (BLW-Akten p. 17).
C.
Die Beschwerdeführerin wandte sich mit Schreiben vom 13. Dezember
2007 gegen diese Ankündigung und führte im Wesentlichen aus, mit der
Aufhebung der Be￿willigungen des Pflan￿zen￿schutzmittels P._______
für den Einsatz in "fresh crops" sei sie einverstanden. Sie sei aber der
Auf￿fassung, dass die Bewilligung für den Einsatz in Zierpflanzen und in
Sonnenblu￿men aufrecht erhalten werden sollte (BLW-Akten p. 19).
C-5916/2008
Seite 3
D.
Nachdem das BLW mit Schreiben vom 7. Februar 2008 erneut seine
Ab￿sicht der Angleichung an die Situation in der EU bekräftigt hatte
(BLW-Akten, p. 21), beschränkte es mit Ver￿fügung vom 4. August 2008
die Bewilligung für P._______ per sofort auf die Indikation in Raps (BLW-
Akten, p. 23). Zur Begründung führte es aus, carbendazimhaltige
Pflanzen￿schutz￿mittel dürften aus human￿toxikologischen Gründen
nur noch für die Indikationen Getreide, Mais, Raps und Zuckerrübe
zu￿gelassen werden, und verwies auf Art. 22 der
Pflanzen￿schutz￿mittel￿verordnung vom 18. Mai 2005 (PSMV, SR
916.161). Zusätzlich seien weitere Sicherheitshinweise auf der Etikette
und in der Gebrauchs￿anweisung aufzunehmen. Dem Antrag auf
Beibe￿hal￿tung der Zulassung für die Anwendung in Zier￿pflan￿zen
und Sonnenblumen könne nicht zugestimmt werden.
E.
Am 15. September 2008 erhob die Beschwerdeführerin beim
Bundes￿verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, die Verfügung
vom 4. August 2008 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge
aufzu￿heben. Eventualiter sei die Verfügung dahingehend abzuändern,
dass die Bewilligung für P._______ über die bewilligte Indikation in Raps
hin￿aus auch für die Indikationen in Sonnenblumen, Zierpflanzen und
Apfel￿anbau erteilt werde.
Zur Begründung ihrer Anträge führte die Beschwerdeführerin aus,
P._______ werde seit mehr als zwanzig Jahren erfolgreich im Obst-,
Gemüse- und Feldbau sowie bei Zier￿pflan￿zen eingesetzt, ohne dass
es zu irgendwelchen bekannten Schadenfällen oder toxikologischen
Prob￿le￿men gekommen sei. So sei erst am 12. April 2007 eine neue
Be￿willigung für die maximale Bewilli￿gungsdauer von 10 Jahre erteilt
wor￿den. Die Vor￿in￿stanz habe während Jahren keine weiteren
Unter￿lagen zur Toxikologie einverlangt. Wenn sie nun die Bewilligung
insofern ändere, als verschie￿dene Indikationen nicht mehr zugelassen
würden, komme dies faktisch einem Widerruf gleich. Dieser Widerruf
ver￿letzte den Grundsatz des Ver￿trauens￿schut￿zes nach Art. 9 der
Bun￿des￿ver￿fassung der Schweize￿rischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) und die in Lehre und Praxis dazu
entwickelten Grund￿sätze.
Der Vertrau￿ens￿schutz könne entweder in Form des sogenannten
Be￿stan￿des￿schutzes eine Bindung der Behörden an die
C-5916/2008
Seite 4
Vertrauens￿grund￿lage be￿wirken oder aber dem betroffenen Privaten
einen Entschä￿digungs￿an￿spruch gegen￿über dem Staat verschaffen.
In der schweize￿rischen Recht￿sprechung stehe der Bestandesschutz
im Vordergrund. Insbe￿son￿dere wenn das Interesse am
Vertrauensschutz gegenüber dem Interesse an der Ge￿setzmässigkeit
eindeutig dominiere, sei die Ver￿trauen erweckende An￿ord￿nung
aufrecht zu erhalten. Da vorliegend keine überwiegenden öffent￿lichen
Interessen vorlägen, die dem Ver￿trauensschutz im Sinne des
Bestandesschutzes entgegen ständen, sei grundsätzlich die gülti￿ge
Bewilligung aufrecht zu erhalten.
Abschliessend machte sie zusammenfassend geltend, der
Vertrauens￿schutz könne entweder in Form des sogenannten
Bestandesschutzes eine Bindung der Behörden an die
Vertrauensgrundlage bewirken oder aber dem betroffenen Privaten einen
Entschädigungsanspruch gegen￿über dem Staat verschaffen. In der
schweizerischen Rechtsprechung stehe der Bestandesschutz im
Vordergrund. Insbesondere wenn das Interesse am Vertrauensschutz
gegenüber dem Interesse an der Ge￿setz￿mässigkeit eindeutig
dominiere, sei die Vertrauen erweckende An￿ord￿nung aufrecht zu
erhalten. Da vorliegend keine überwiegenden öffent￿lichen Interessen an
einem Widerruf vorlägen, sei die gülti￿ge Bewilligung auf￿recht zu
erhalten.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 1. Dezember 2008 beantragte die
Vor￿instanz die Abweisung der Beschwerde – unter Kostenfolge zu
Lasten der Be￿schwerdeführerin.
Zunächst hielt die Vorinstanz insbeson￿dere fest, die altrechtliche,
unbe￿fristete Bewilligung sei am 14. Sep￿tember 2007 (recte: 12. April
2007) durch eine auf zehn Jahre befris￿tete Be￿willigung ersetzt
worden, ohne dass zu diesem Zeitpunkt oder später geprüft worden sei,
ob noch alle Bewilli￿gungs￿vo￿raus￿set￿zun￿gen erfüllt seien. Am
12. De￿zem￿ber 2006 sei im Amtsblatt der Europäischen Union (L
349/37) die Richtlinie 2006/135/EG der Kom￿mis￿sion vom
11. Dezem￿ber 2006 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates
zwecks Aufnahme des Wirk￿stoffes Carben￿dazim (im Folgenden: RL
2006/135/EG) veröffentlicht worden. Gemäss dem ergänzten Anhang I
der RL 91/414/EWG (vgl. Art. 1 der RL 2006/135/EG) unterstehe die
Anwendung des Wirkstoffes Carbendazim als Fun￿gizid restriktiven
C-5916/2008
Seite 5
Einschränkungen und dürfe insbesondere nur noch in den Kulturen
Getreide, Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais zu￿gelassen werden.
Nach Art. 3 Abs. 1 RL 2006/ 135/EG hätten die Mit￿gliedstaaten bis zum
30. Juni 2007 zu prüfen, ob die geltenden Zulas￿sungen
carbendazimhaltiger Pflanzen￿schutzmittel die Bedin￿gun￿gen des
Anhangs I der RL 91/414/EWG erfüllten (mit Ausnahme der Bedingungen
gemäss Anhang I Teil B). Treffe dies nicht zu, müssten die
Mitgliedstaaten innert dieser Frist die Zulassungen ändern oder
widerrufen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 RL 2006/135/EG müss￿ten die
Mitgliedstaaten bis spätestens 31. De￿zem￿ber 2009 zudem je￿des
zugelassene Pflanzenschutz￿mittel mit dem Wirkstoff Carben￿dazim
einer vollumfänglichen Neube￿wertung – in￿klusive der Bedin￿gun￿gen
gemäss Anhang I Teil B – unterziehen und allenfalls die Bewilli￿gungen
anpassen oder widerrufen.
Das BLW sei aufgrund der Erwägungen der Kommission der
Euro￿päi￿schen Gemeinschaft (im Folgenden: Kommission) zur
Überzeugung ge￿langt, dass das Gefährdungspotenzial des Wirkstoffes
Carbendazim ausser￿halb der Indikationen Getreide, Mais, Raps und
Zuckerrübe als unannehmbar zu beurteilen sei. Eine Aufrechterhaltung
der Zulassung für andere Indikationen gefährde den Menschen zu sehr,
weshalb in Anwendung von Art. 22 PSMV die Zulassung für das
Pflanzen￿schutz￿mittel P._______ abgeändert worden sei. Diese
Massnahme sei recht- und verhältnismässig.
G.
In ihrer Replik vom 17. Februar 2009 hielt die Beschwerdeführerin an den
gestellten Rechtsbegehren fest.
Sie rügte vorab, obwohl die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen habe, sei die
Bewilligung für P._______ laut ihrer Webseite per sofort auf die
Anwendung in Raps beschränkt worden. Diese Information sei auch
durch Agroscope weiterver￿breitet worden, worauf der Umsatz von
P._______ eingebrochen sei. Die Be￿schwerde￿führerin habe daher
umge￿hend beim BLW interve￿niert, worauf dieses die Angaben im
Pflanzen￿schutzmittelver￿zeich￿nis kor￿rigiert und auch Agroscope
aufgefordert ha￿be ihre Mitteilungen zu berich￿ti￿gen. Da der Verkauf
von P._______ den￿noch praktisch zu Erliegen gekom￿men sei, werde
dies Schadenersatz￿an￿sprüche im Sinne von Art. 55 Abs. 4 des
Bundes￿gesetzes vom 20. De￿zember 1968 über das
C-5916/2008
Seite 6
Verwaltungs￿ver￿fahren (VwVG, SR 172.021) zur Folge haben, welche
beim Eidge￿nössischen Finanzde￿par￿tement geltend gemacht werden
könnten.
Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, das BLW setze sich in der
Ver￿nehmlassung nicht mit den Vorbringen in der Beschwerde
ausei￿nan￿der, sondern zitiere lediglich die gesetzlichen Regelungen in
der Schweiz und der EU. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die
Vor￿instanz vier Monate nach Bekanntwerden der neuen EU-Regelung
der Beschwerde￿führerin noch am 12. April 2007 eine unbeschränkte
zehn￿jährige Be￿will￿ligung erteilt habe. Das BLW habe keine eigenen
Abklä￿rungen vorge￿nommen, sondern sich lediglich auf die vorläufigen,
ge￿ne￿rellen Erkennt￿nisse der EU gestützt.
H.
Mit Duplik vom 23. März 2009 beantragte die Vorinstanz erneut, die
Beschwerde sei abzuweisen.
Zu den Vorbringen in der Replik führte die Vorinstanz im Wesentlichen
aus, es sei unbestritten, dass der Beschwerde die auf￿schie￿bende
Wir￿kung zukomme. Die Aus￿führungen der Beschwerdeführerin seien
im vor￿lie￿genden Verfahren, in dem es um eine
Anwendungs￿be￿schrän￿kung gehe, insoweit irrelevant, als sie die
Pflanzenschutz￿mittel C._______, M.________ und O._______ beträfen.
Der Vertrauens￿schutz könne vorliegend nicht greifen, da sie
gegen￿über der Beschwerde￿führerin nie die Zusicherung abgegeben
habe, die Bewil￿li￿gung könne in den nächsten zehn Jahren nicht
geändert werden. Die Statuierung der zehnjährigen Bewilligungsdauer im
Jahre 2007 sei einzig zur Anpassung an die (zwischenzeitlich revidierte)
PSMV im Rahmen einer Bewilligungsänderung erfolgt, die auf￿grund des
Antrags der Be￿schwerdeführerin vom 16. Juni 2006 um Streichung
einer Indikation ver￿fügt worden sei.
Der Beschwerdeführerin sei es zudem vor Erlass der
Widerrufsver￿fügung offen ge￿standen, die Entscheidung des BLW
durch die Nach￿rei￿chung von Unter￿lagen zu beeinflussen. Dies habe
sie jedoch unter￿lassen.
I.
In seinem Schreiben vom 8. April 2009 verzichtete das BAG auf die
C-5916/2008
Seite 7
Einreichung einer Stellungnahme im Be￿schwer￿de￿verfahren. Das
Staats￿sekretariat für Wirtschaft (seco) liess sich nicht vernehmen.
J.
Mit Verfügung vom 17. April 2009 schloss der Instruktionsrichter den
Schriftenwechsel.
K.
Am 23. Dezember 2009 reichte die Beschwerdeführerin eine
Noven￿ein￿gabe ein und beantragte erneut, die Verfügung der
Vorinstanz vom 4. Au￿gust 2008 sei aufzuheben – unter Kosten- und
Entschädi￿gungs￿folge.
Sie machte im Wesentlichen geltend, seit der Einreichung ihrer frühe￿ren
Rechtsschriften habe sich die Rechtslage in der EU geändert. Mit der
Richtlinie 2009/152/EG der Kommission vom 30. No￿vember 2009 zur
Änderung der RL 91/414/EWG des Rates hin￿sicht￿lich des Ablaufs der
Frist für die Aufnahme des Wirkstoffs Carbendazim in Anhang I (im
Folgenden: RL 91/414/EWG) sei die RL 91/414/EWG insofern revidiert
worden, als die Frist zur Überprüfung der ak￿tuellen Zulas￿sungen von
carbendazimhaltigen Produkten in der EU bis zum 31. De￿zember 2010
er￿streckt worden sei. Begründet werde dies im Wesent￿lichen mit dem
Um￿stand, dass es un￿möglich sei, die zur Erneuerung der
Bewilligungen er￿forderlichen Abklä￿rungen bis Ende 2009
vorzu￿neh￿men. Dies belege, dass die von der Vorinstanz geltend
gemachte Gefährdung durch den Wirkstoff nicht gewichtig sein könne,
hätte doch die EU andernfalls die Bewilligun￿gen kaum generell, ohne
irgend￿welche neuen Unter￿suchungsresultate um ein weiteres Jahr
erstreckt. Es bestehe demnach nach heutigem Erkenntnisstand kein
Grund für einen Änderung der Bewilligung für P._______.
L.
Nachdem der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel wieder eröffnet
hatte, bekräftige das BLW mit Stellungnahme vom 12. Januar 2010 seine
Rechtsbegehren.
Zu den neuen Vorbringen der Beschwerdeführerin hielt es fest, die
Frist￿verlängerung der EU diene einzig dazu, das Verfahren zur
Er￿neue￿rung der Aufnahme von carbendazimhaltigen Produkten vor
Ab￿lauf der Eintragungsfrist abzuschliessen. Anhang 1 der RL 91/414/
EWG bleibe ansonsten un￿ver￿ändert; insbesondere würden die
C-5916/2008
Seite 8
Anwen￿dungs￿beschrän￿kungen nicht geändert. Es sei unzutreffend,
dass aus dem Vorgehen der EU geschlossen werden könne, dass die
Ge￿fähr￿dung durch den Wirkstoff Carbendazim nicht gewichtig sei.
Vielmehr sei das Gefähr￿dungs￿potenzial ausserhalb der
Anwendungs￿bereiche Getreide, Raps￿sa￿men, Zuckerrüben und Mais
weiterhin als unannehm￿bar zu beurteilen. Die angefochtene Verfügung
sei daher weiter￿hin recht- und verhältnismässig.
M.
Mit Verfügung vom 13. Januar 2010 schloss der Instruktionsrichter
er￿neut den Schriftenwechsel.
N.
Am 9. September 2010 wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zur
An￿wend￿bar￿keit und den allfälligen Auswirkungen der am 1. Juni
2010 in Kraft getretenen Änderungen der PMSV Stellung zu nehmen.
O.
Die Vorinstanz führte am 24. September 2010 aus, die Änderung der
Be￿willigung von P._______ bleibe auch bei der Anwendung der
ge￿än￿derten PSMV rechtsmässig. Gemäss Art. 23 Abs. 3 PSMV könne
zu￿dem keine Ausverkaufsfrist mehr gewährt werden, wenn die Gründe
für den Widerruf der Bewilligung eine als un￿annehm￿bar er￿achtete,
potenziell gefährliche Wirkung des Pflanzen￿schutz￿mit￿tels beträfen.
Grundsätzlich sei die Änderung auf das vorliegende Verfahren
an￿wend￿bar, andernfalls hätte der Verordnungsgeber eine
Übergangsfrist vor￿sehen müssen. Aufgrund des Vertrauensschutzes
der Beschwerde￿füh￿rerin erscheine es aber vorliegend sachgerecht,
das neue Recht nicht an￿zuwenden.
P.
Mit Eingabe vom 7. Oktober 2010 verwies die Beschwerdeführerin auf die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und kam zum Schluss, dass die
Anwendung des neuen Rechts dann unzulässig sei, wenn das Verfahren
übermässig lange gedauert habe und ohne diese Ver￿zögerung das alte
Recht angewendet worden wäre. Die Frage der Anwendbarkeit des
neuen Rechts brauche jedoch nicht weiter vertieft zu werden, da die
an￿ge￿￿foch￿tene Verfügung bereits in allen Punkten dem neuen
Recht entspreche.
C-5916/2008
Seite 9
Q.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten
Unter￿lagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist die Verfügung des BLW vom 4. August 2008, mit welcher
die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutz￿mittels
P._______ (_______) geändert und ver￿schiedene Indika￿tionen
gestrichen wurden.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Zu den
an￿fechtbaren Verfügungen gehören jene, die das BLW in Anwendung
des Bun￿desgesetzes vom 29. April 1998 über die Land￿wirtschaft
(LwG, SR 910.1) und dessen Ausführungs￿bestimmun￿gen erlässt,
zumal das BLW eine Dienststelle der Bundesverwaltung ist (Art. 33 Bst. d
VGG in Verbin￿dung mit Art. 166 Abs. 2 LwG). Eine Ausnahme, was das
Sachgebiet betrifft, ist in casu nicht gegeben (Art. 32 VGG).
1.2. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem
Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am
Ver￿fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung
beson￿ders berührt ist und ein schützenswertes Interesse an deren
Aufhe￿bung oder Änderung hat. Die Voraussetzungen der
Beschwerde￿befugnis müssen grundsätzlich im Urteilszeitpunkt
vorliegen (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bun￿des￿ge￿setz über das Verwaltungsverfahren,
Zürich 2008 [im Folgenden: Kommentar VwVG], Rz. 1 ff. zu Art. 48 Abs.
1).
1.3. Die Beschwerdeführerin hat als Bewilligungsinhaberin am
vorins￿tanz￿lichen Verfahren teil￿genommen. Sie ist als Adressatin
durch die ange￿fochtene Verfü￿gung ohne Zweifel besonders berührt
und hat an deren Aufhebung bzw. Änderung ein schutzwürdiges
Interesse. Nach￿dem der Verfahrens￿kosten￿vorschuss innert gesetzter
Frist geleistet worden ist, kann auf die frist- und formgerecht eingereichte
Be￿schwerde eingetreten wer￿den.
C-5916/2008
Seite 10
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob das Institut zu Recht die Bewilligung für das
Pflanzenschutzmittel P._______ geändert und verschiedene
Indika￿tionen gestrichen hat.
2.1. Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des
Beschwerde￿verfah￿rens die Verletzung von Bundesrecht unter
Einschluss des Miss￿brauchs oder der Überschreitung des Ermessens,
die unrichtige oder unvoll￿ständige Feststellung des Sachverhalts sowie
die Unan￿gemes￿sen￿heit des Entscheids beanstanden (Art. 49
VwVG).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechts￿anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die
Beschwer￿de auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ
GYGI, Bun￿desverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212).
2.3. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft nur den Entscheid der
un￿teren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Insbesondere
dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter
Rechts￿begriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende,
spe￿zia￿lisierte technische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert,
ist eine Zurück￿hal￿tung des Gerichts bei der Überprüfung
vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE
126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl. auch
VPB 67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; Sozialversicherungsrecht –
Recht￿spre￿chung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozes￿sieren vor dem
Bun￿des￿￿ver￿waltungsgericht, Basel 2008, S. 74 f. Rz. 2.154 ff.; YVO
HANGARTNER, Behörden￿rechtliche Kognitions￿be￿schrän￿kun￿gen in
der Ver￿wal￿tungsrechtspflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen
[Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f.,
BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Zum Ver￿hält￿nis von fachtech￿ni￿scher
Beurteilung und rechtlicher Würdigung im Ver￿wal￿tungs￿ver￿fah￿ren,
in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
3.
Vorschriften über den Umgang mit Pflanzenschutzmitteln finden sich
C-5916/2008
Seite 11
so￿wohl in der Chemikalien- als auch in der
Landwirtschafts￿gesetz￿gebung.
3.1. Gemäss Art. 6 Bst. b des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000
über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen (ChemG,
SR 813.1) bedarf das Inverkehrbringen von Pflanzen￿schutz￿mitteln
einer behördlichen Zulassung. Diese wird erteilt, wenn ein derartiges
Produkt bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine
unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen
oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 11 Abs. 1 ChemG). Die
Zulassungsarten und –ver￿fah￿ren sowie die Ausnahmen von der
Zulassungspflicht werden in der Land￿wirtschaftsgesetzgebung
gere￿gelt, wobei der Bundesrat beim Erlass der entsprechenden
Ausfüh￿rungs￿bestimmungen den Gesundheitsschutz im Sinne des
Chemika￿lien￿gesetzes zu berücksichtigen hat (Art. 11 Abs. 2 ChemG).
3.2. Gemäss Art. 160 Abs. 1 LwG erlässt der Bundesrat Vor￿schriften
über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirt￿schaft￿lichen
Hilfsstof￿fen. Darunter fallen ins￿be￿sondere auch Pflanzenschutzmittel
(Art. 158 Abs. 1 LwG). Diese dür￿fen nur eingeführt oder in Verkehr
gebracht wer￿den, wenn sie sich zur vorgesehenen Verwendung eignen,
bei vorschrifts￿gemässer Verwen￿dung keine unannehmbaren
Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit
be￿handelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und
Gebrauchs￿gegen￿stände ergeben, welche die Anforde￿run￿gen der
Lebensmittel￿gesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 LwG). Diese
Voraussetzungen müssen kumu￿lativ erfüllt sein.
3.3. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen hat der Bundesrat im
Rahmen der PSMV detaillierte Vorschriften über die Zulassung und das
Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln erlassen.
3.3.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 PSMV dürfen Pflanzenschutzmittel nur dann
in Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (abge￿sehen von
Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang sind). Die
Zu￿lassungspflicht soll sicherstellen, dass Pflanzen￿schutz￿mittel
hinreichend geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Um￿gang keine
unannehm￿baren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben
(Art. 1 PSMV). Die Zulassung wird jeweils für ein be￿stimmtes
Pflanzen￿schutz￿mittel in einer bestimmten Zusammen￿set￿zung, mit
einem bestimmten Han￿delsnamen, für bestimmte
C-5916/2008
Seite 12
Verwen￿dungs￿zwecke, einer bestimmten Her￿stellerin erteilt (Art. 4
Abs. 2 Bst. a bis d PSMV). Für Pflanzen￿schutzmittel gibt es drei Arten
der Zu￿las￿sung: Die Zulassung aufgrund eines Bewilligungsverfahrens
(Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV), die Zulassung zur Bewältigung von
Ausnahme￿situationen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b PSMV) und die Zulassung
durch Auf￿nahme in eine Liste von im Ausland zuge￿lassenen
Pflanzenschutz￿mit￿teln, die in der Schweiz bewilligten
Pflanzen￿schutzmitteln ent￿sprechen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c PSMV). Das
Bewilligungs￿ver￿fahren gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV wird
insbesondere in den Art. 11 bis 29 PSMV einlässlich geregelt.
3.3.2. Gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b PSMV wird ein Pflanzenschutz￿mittel
bewilligt, wenn alle im Produkt enthaltenen Wirkstoffe in Anhang 1 PSMV
aufgenommen sind (Abs. 1 Bst. a) und nach dem jeweiligen Stand der
wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse und den An￿forderungen
nach den Anhängen 2 und 3 PSMV sichergestellt ist, dass es bei
sach￿ge￿mässer Anwendung und im Hinblick auf alle nor￿malen
Verhältnisse, unter denen es angewendet wird, sowie im Hin￿blick auf
die Folgen dieser An￿wen￿dung hinreichend geeignet ist (Abs. 1 Bst. b
Ziff. 1) und keine unan￿nehmbaren Nebenwirkungen auf die Um￿welt,
auf Kulturpflanzen oder Erntegüter sowie auf die Gesundheit von Mensch
und Tier hat (Abs. 1 Bst. b Ziff. 2, 4 und 5). Die
Bewilligungs￿voraussetzungen werden im An￿hang 6 PSMV
konkretisiert (vgl. Art. 10 Abs. 2 PSMV).
3.4. Die Bewilligung wird in Form einer förmlichen
Dauer￿rechts￿ver￿fügung erteilt, die ein Rechtsverhältnis in
verbindlicher Art und Weise regelt. Diese Verbindlichkeit äussert sich
zunächst als Rechts￿wirk￿samkeit, Rechtskraft und
Rechtsbeständigkeit. Durch die Rechts￿wirk￿samkeit darf von den
eingeräumten Befugnissen Gebrauch ge￿macht werden; die in der
Verfügung festgelegten Rechte und Pflich￿ten wer￿den verbindlich. In
Lehre und Rechtsprechung wird zwischen materiel￿ler und formeller
Rechts￿kraft unter￿schieden: Ist die Verfügung mit keinem ordentlichen
Rechts￿mittel mehr anfechtbar, wird sie formell rechtskräftig. Aus der
for￿mellen fliesst grundsätzlich die materielle Rechtskraft, welche zur
Folge hat, dass eine Verfügung mit ordentli￿chen Rechtsmitteln nicht
erneut zum Gegenstand eines Justizver￿fah￿rens ge￿macht werden
kann. Der Begriff der materiellen Rechtskraft eignet sich jedoch nicht für
die Anwendung im Ver￿waltungsrecht, weil ins￿besondere
Dauerrechtsverfügungen ange￿sichts sich ändernder tat￿säch￿licher
C-5916/2008
Seite 13
und rechtlicher Verhältnisse grundsätzlich nicht unumstöss￿lich sein
können. Da Verfügungen unter bestimmten Umständen ab￿än￿der￿bar
sein müssen, erwachsen diese nicht in materielle Rechtskraft, sondern
werden – nach verwaltungs￿recht￿lichem Sprachge￿brauch –
rechtsbeständig. Die Rechtsbeständig￿keit einer formell
rechts￿kräf￿ti￿gen Verfügung äus￿sert sich darin, dass sie nur unter
bestimmten Voraus￿￿setzungen ein￿seitig aufgehoben oder zum
Nachteil des Adressa￿ten abgeändert wer￿den darf (vgl. zum Ganzen
etwa TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 283 f. Rz. 5 f. mit
Hin￿weisen).
3.5. Die Terminologie bezüglich der Abänderung von Verfügungen ist in
Lehre und Rechtsprechung nicht einheitlich; es werden Begriffe wie
Widerruf, Änderung, Revision, Wiedererwägung u.a. verwendet, ohne
dass immer der gleiche zugrunde liegende Sachverhalt gemeint ist.
Allgemein Einigkeit herrscht aber darüber, dass immer in einem ersten
Schritt geprüft werden muss, ob ausreichende Gründe für ein
Rück￿kom￿men auf eine formell rechtskräftige Verfügung bestehen, und
in einem zweiten Schritt, ob ausreichende Gründe vorliegen, die – der
for￿mellen Rechtskraft nunmehr entkleidete – Verfügung in der Sache zu
ändern. Werden die Voraussetzungen für die Abänderung einer
Ver￿fügung spezialgesetzlich näher umschrieben, so ist bei der
Beur￿teilung der Zu￿lässigkeit einer Änderung oder eines teilweisen
Widerrufs in erster Linie auf die rechtssatzmässige Regelung
ab￿zustellen. (vgl. TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 290 ff. Rz.
29 ff.).
3.6. Die PSMV regelt in Art. 21 ff. PSMV die Überprüfung, die Ände￿rung
und den Widerruf von Bewilligungen.
3.6.1. Die Zulassungsstelle kann eine Bewilligung jederzeit überprüfen
(Art. 21 Abs. 1 PSMV). Gemäss Art. 21 Abs. 2 PSMV muss sie eine
Überprüfung vornehmen, wenn ihr neue Informationen vorliegen oder
wenn es Anzeichen dafür gibt, dass die Bewilligungsvoraussetzungen
nicht mehr erfüllt sind. Zu diesem Zweck verlangt sie von sich aus oder
auf Antrag einer Beurteilungsstelle von der Bewilligungsinhaberin
zu￿sätzliche Informationen, Unterlagen oder Abklärungen, die für die
Über￿prüfung notwendig sind (Art. 21 Abs. 3 PSMV). Art. 21 PSMV
ent￿hält keine Vorschriften darüber, welche Massnahmen in Folge einer
Über￿prüfung der Bewilligung getroffen werden können.
C-5916/2008
Seite 14
3.6.2. Auf begründetes Gesuch der Bewilligungsinhaberin hin kann eine
Bewilligung geändert oder mit Auflagen versehen werden, sofern die
Bewilligungsvoraussetzungen weiter erfüllt sind (Art. 22 Abs. 1 PSMV).
Ebenfalls geändert oder mit neuen Auflagen versehen werden, kann eine
Bewilligung aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-Ver￿fahrens
zur Überprüfung der Wirkstoffe (Art. 22 Abs. 1bis PSMV in der Fassung
vom 8. November 2006, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Mai
2010 [AS 2006 4851 und 2010 2101]). Zudem kann die
Zulas￿sungs￿stelle von sich aus oder auf Antrag einer Beurteilungsstelle
eine Bewilligung ändern, wenn dies nach dem neuesten Stand von
Wissen￿schaft und Technik zum Schutz von Mensch, Tier und Umwelt
er￿for￿derlich ist (Art. 22 Abs. 2 PSMV). Die Änderung wird durch die
Zu￿lassungsstelle verfügt (Art. 56 Abs. 4 PSMV).
3.6.3. In Art. 23 Abs. 1 Bst. a bis j PSMV werden in einer ausführlichen
Liste die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligung geregelt. Die
genannten Gründe für den Widerruf einer Verfügung dienen – im
Einklang mit dem Zweckartikel der Pflanzenschutzmittelverordnung (Art.
1 PSMV) – alle dem Schutz von Mensch, Tier und Umwelt vor möglichen
Gefahren, die vom Einsatz eines bereits bewilligten
Pflan￿zen￿schutzmittels ausgehen könnten (vgl. Erläuterungen vom 18.
Juni 2003 zur PSMV, S. 9 f.). Nur solche Produkte, die nach dem neusten
Stand von Wissenschaft und Technik ausreichend sicher und wirksam
sind, sollen in Verkehr gebracht werden. Als mögliche Widerrufsgründe
werden sowohl Fälle aufgeführt, in denen die Verfügung bereits
ur￿sprünglich fehlerhaft war (z.B. der Fall, in dem die Verfügung
aufgrund falscher oder irreführender Angaben ausgestellt wurde, Art. 23
Abs. 1 Bst. e), als auch solche, in denen die Bewilligung aufgrund von
Ände￿rungen der tatsächlichen Verhältnisse nachträglich fehlerhaft
wurde (z. B. Bst. a, b, c, d, h, i und j). Gemäss Art. 23 Abs. 1 Bst. c PSMV
widerruft die Zulassungsstelle eine Bewilligung von sich aus oder auf
Antrag einer Beurteilungsstelle, wenn ein be￿will￿ligtes
Pflanzenschutz￿mittel die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr
erfüllt. Ein Widerruf ist etwa auch dann zulässig, wenn die
Bewilli￿gungs￿nehmerin entgegen dem Bewilligungsinhalt handelt (Bst.
f) oder entgegen der Auffor￿de￿rung der Bewilligungsbehörde
zusätzliche Angaben nicht rechtzeitig vorlegt (Bst. g).
3.7. Die Vorinstanz hat sich bei Erlass der angefochtenen Verfügung auf
Art. 22 Abs. 1bis PSMV abgestützt. Diese Bestimmung lautet (in der
Fassung vom 8. November 2006) wie folgt:
C-5916/2008
Seite 15
Die Zulassungsstelle kann aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-
Ver￿fahrens zur Überprüfung der Wirkstoffe eine Bewilligung ändern oder mit
neuen Auflagen versehen.
Nach ihrem klaren Wortlaut bildet diese Regelung einzig eine
Rechts￿grundlage für die Änderung von Bewilligungen, nicht aber für
deren Widerruf. Dieser ist nur zulässig, wenn eine der Voraussetzungen
von Art. 23 PSMV gegeben ist.
3.7.1. In der Vernehmlassung machte die Vorinstanz allerdings – im
Sinne einer Motivsubstitution – geltend, das Gefährdungspotenzial des
Wirk￿stoffes Carbendazim ausserhalb der Indikationen Getreide, Mais,
Raps und Zuckerrübe sei zu hoch, weshalb die Zulassung in
An￿wendung von Art. 23 PSMV widerrufen worden sei.
In Art. 23 PSMV wird nicht ausdrücklich geregelt, ob auch nur Teile einer
Bewilligung widerrufen werden können. Nach dem Grundsatz der
Ver￿hältnismässigkeit muss dies allerdings dann möglich sein, wenn sich
mögliche Gefahren für Mensch, Tier und Umwelt oder eine
un￿genügende Wirksamkeit nur bei gewissen Anwendungsmöglichkeiten
realisieren. Entscheidend für die Ab￿grenzung zwischen einer
Ände￿rung und (allenfalls teilweisem) Widerruf ist, ob festgestellte
Mängel oder Un￿stimmigkeiten in der Zulassung in einer Weise den
Gesund￿heits- und umweltpolizeilichen Anliegen zu￿widerlaufen, dass
die Be￿willi￿gungs￿voraussetzungen nicht (mehr) als gegeben
angesehen werden können (vgl. Urteil der Eidgenös￿si￿schen
Rekurs￿kommission für Chemikalien [REKO CHEM] CHEM 06.007 vom
12. September 2006 E. 5.1.2). Ist dies der Fall, so ist von einem
teilweisen Widerruf gemäss von Art. 23 PSMV auszugehen (vgl. zum
Ganzen Urteil des Bundes￿verwaltungsgerichts C-6683/2008 vom 10.
Juni 2010 E. 4.2.1).
Vorliegend hat die Vorinstanz die Bewilligung für P._______ aus Gründen
des Gesundheitsschutzes auf eine einzige Indikation beschränkt. Darin
liegt nicht bloss eine Änderung der Zulassung, sondern ein teil￿weiser
Widerruf der Bewilligung.
3.7.2. Vor dem Erlass einer Widerrufsverfügung hat die zuständige
Be￿hörde von Amtes wegen die rechtserheblichen Tatsachen zu
ermit￿teln (Unter￿suchungsgrundsatz, Art. 12 VwVG; vgl. CHRISTOPH
AUER, in: Kommentar VwVG, Rz. 2 ff. zu Art. 12), wobei es nicht
C-5916/2008
Seite 16
grund￿sätzlich ausge￿schlossen ist, auf die verfügbaren Ergeb￿nisse
des EU-Ver￿fah￿rens abzustellen (vgl. hiezu E. 4 hiernach). Die
Erwägungen und Ent￿scheide der EU-Kommission betreffend die
Aufnahme eines Wirk￿stoffs in Anhang I der RL 91/414/EWG und die
Erwägungen und Ent￿scheide der Mitglied￿staaten über die Zulassung
eines Pflan￿zen￿schutz￿mittels, in dem dieser Wirkstoff enthalten ist,
haben die Zu￿lassungs￿stelle und die Beurtei￿lungs￿stellen bloss zu
berücksichtigen – daran gebunden sind sie aber nicht (Art. 13 Abs. 2
PSMV). Die Bewilligungs￿inhaberin hat an der Sachver￿halts￿ermittlung
mitzuwirken, zumindest dann, wenn sie eigene Anträge stellt oder von der
zustän￿di￿gen Behör￿de dazu aufge￿fordert wird (vgl. CHRISTOPH
AUER, in: Kommen￿tar VwVG, Rz. 8 ff. zu Art. 12; vgl. auch Art. 13
VwVG). Zudem schreibt Art. 21 Abs. 3 PSMV vor, dass die Behörde von
der Bewil￿li￿gungs￿in￿haberin zusätzliche Infor￿ma￿tionen,
Unterlagen oder Ab￿klärun￿gen ver￿langt, die für die Über￿prü￿fung
notwendig sind. Bei der Be￿urteilung der Frage, ob und wie weit auf die
Ergebnisse der EU-Ver￿fahrens abzu￿stellen ist und ob die
Ein￿forderung zusätzlicher Unterlagen bei der Vor￿in￿stanz erforderlich
ist, kommt der zuständigen Behörde ein erheb￿li￿cher
Beur￿tei￿lungs￿spiel￿raum zu, bei dessen Überprüfung das
Bun￿des￿￿verwaltungsge￿richt grund￿sätzlich Zurückhaltung übt.
Voraus￿setzung für diese Zu￿rück￿hal￿tung ist aller￿dings, dass es im
konkreten Fall keine An￿halts￿punkte für eine unrich￿ti￿ge oder
un￿vollständige Fest￿stellung des Sach￿verhaltes gibt und davon
ausge￿gangen werden kann, dass die Vorin￿stanz die für den Entscheid
wesentlichen Gesichts￿punkte geprüft und die erfor￿derlichen
Abklä￿rungen sorgfältig und um￿fas￿send vorge￿nom￿men hat (vgl.
BGE 126 II 43 E. 4c).
3.7.3. Entscheidend für die Beantwortung der Frage nach der
Recht￿mäs￿sig￿keit des Vorgehens der Vorinstanz ist mithin, ob sie bei
der Beurteilung des Wirkstoffs Carbendazim und damit des Produktes
P._______ die rechts￿erheblichen Abklärungen vorgenommen und
not￿wendigen Daten einge￿holt hat, also in Beachtung des
Unter￿suchungs￿grundsatzes den Sachver￿halt rechtsgenüglich
abgeklärt hat.
4.
Den teilweisen Widerruf der Bewilligung für P._______ hat die Vorinstanz
in der angefochtenen Verfügung allein damit begründet, dass der
Pflan￿zen￿schutzmitteln mit dem Wirkstoff Carbendazim laut Anhang I
C-5916/2008
Seite 17
der RL 91/414/EWG nur noch befristet, unter Auflagen und
aus￿schlies￿slich für den Einsatz in Getreide, Mais, Rapssamen und
Zucker￿rüben zugelas￿sen werden könnten. P._______ könne einzig für
die Indikation in Raps zu￿ge￿las￿sen bleiben. Im Rahmen des
Beschwerde￿verfahrens hat die Vorin￿stanz ergänzend festgehalten,
auf￿grund der Erwägungen der Kommission in der RL 2006/135/EG sei
sie zur Überzeugung gelangt, dass das Ge￿fährdungs￿potenzial des
Wirkstoffes Carbendazim ausser￿halb der Indi￿kationen Getreide, Mais,
Raps und Zuckerrübe als unan￿nehm￿bar zu be￿zeichnen sei. Eine
Aufrechter￿hal￿tung der Zulassung für andere Indi￿ka￿tio￿nen
gefährde den Men￿schen zu sehr, da der Wirkstoff human￿toxisch
wir￿ke. Es sei festgestellt worden, dass Carbendazim bei in-vivo-
Exposition numeri￿sche Chro￿mo￿somenaberrationen bei
Säuge￿tier￿zellen verur￿sache. Der Wirkstoff könne deshalb nur noch
für An￿wen￿dungsbereiche zu￿gelassen werden, die tatsächlich – und
nach heuti￿gem Standard – geprüft worden sind. Aufgrund des neu
erkann￿ten Gefährdungs￿potenzials des Wirkstoffes sei sie zum Schluss
ge￿langt, dass eine Auf￿rechterhaltung der Zulassung von
carbendazim￿haltigen Pflanzen￿schutz￿mitteln für an￿de￿re
Indikationen nicht möglich sei.
4.1. Die angefochtene Verfügung stützte demnach die Vorinstanz
aus￿schliesslich auf die im Rahmen des EU-Verfahrens gewonnenen
und allgemein zugänglichen Daten. Den Vorakten kann nicht entnommen
werden, dass sie bzw. die Beurteilungsstellen eigene Abklärungen
ge￿trof￿fen oder bei der Beschwerdeführerin weitere Informationen oder
Unter￿lagen eingeholt hätten. Auch im Beschwerdeverfahren haben
weder die Vorinstanz noch die Beurteilungsstellen diesbezüglich Akten
vorgelegt. Zwar hat die Vorinstanz die Beschwerde￿führerin mit
Schrei￿ben vom 15. No￿vember 2007 über ihre Absicht informiert, die
schwei￿ze￿rischen Zu￿las￿sungen von carbendazim￿haltigen
Pflanzen￿schutz￿mit￿teln an die Erkennt￿nisse der EU anzupassen
und hat ihr diesbezüglich das rechtliche Gehör gewährt. Eine
Aufforderung oder zumindest Ein￿ladung zur Einreichung von Daten zu
den bis anhin zugelassenen Indi￿kationen erging aber nie.
4.2. Die von der Vorinstanz zur Begründung ihres Entscheides
an￿ge￿rufene Beurteilung durch die EU basiert auf der RL 91/414/EWG
(ab Juni 2011 Ver￿ordnung (EG) Nr. 1107/2009), in welcher zur
Harmoni￿sierung des Verbraucher- und Umweltschutzes bereits im Jahre
1991 eine gemeinschaftliche Prüfung jener Wirkstoffe ein￿ge￿führt
C-5916/2008
Seite 18
worden ist, die in Pflan￿zen￿schutzmitteln ein￿gesetzt werden.
Pflanzen￿schutz￿mittel kön￿nen danach in den Mitgliedstaaten nur noch
dann zugelassen werden, wenn de￿ren Wirkstoffe dieses
Gemeinschafts￿verfahren durch￿laufen haben und in die Positivliste
gemäss Anhang I der RL 91/414/EWG aufgenommen worden sind.
Wirk￿stoffe, die vor Juli 1993 in einem der Mit￿gliedstaaten auf dem
Markt waren, werden als Alt￿wirkstoffe (existing active substances)
bezeich￿net. Die gemeinschaft￿liche Überprüfung dieser rund 1000
Alt￿wirkstoffe wurde im Dezem￿ber 2009 abgeschlossen.
4.2.1. Der Wirkstoff Carbendazim gehört zu den Altwirkstoffen, die im
Rahmen des EU-Programms überprüft wurden. Mit der am 1. Januar
2007 in Kraft getretenen RL 2006/135/EG wurde er unter
Einschrän￿kun￿gen in die Positivliste des Anhangs I der RL
91/414/EWG aufge￿nommen. Den Mitglied￿staaten wurde bis zum
31. De￿zember 2009 Frist gegeben, die entsprechenden
Pflanzen￿schutz￿mittel neu zu bewerten und allenfalls ihre
Bewilligungen ent￿spre￿chend anzupassen oder zu widerrufen. Der
Eintrag für Car￿ben￿dazim wurde zunächst bis 31. De￿zember 2009
befristet und schlies￿slich bis zum 31. Dezember 2010 verlängert. Mit
dem Eintrag in An￿hang I wurden neue Anwen￿dungs- und
Indikationsbeschränkungen ver￿hängt. So dürfen Pflanzenschutz￿mittel
mit diesem Wirkstoff insbeson￿dere nur noch für die Anwendung als
Fungizid in Getreide, Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais zuge￿lassen
werden.
4.2.2. Aus der RL 2006/135/EG geht hervor, dass die Auf￿nahme von
Carbendazim in Anhang I der RL 91/414/EWG im Interesse eines
ein￿heit￿lich hohen Schutzniveaus auf dieje￿ni￿gen An￿wendungen
beschränkt wer￿den müsse, die im Rahmen der Be￿wer￿tung durch die
Gemeinschaft tat￿sächlich geprüft worden sind und für die festgestellt
worden ist, dass sie den Bedingungen der RL 91/414/EWG entsprechen.
Dies habe zur Folge, dass andere, von die von dieser Bewertung nicht
oder nur teilweise abge￿deckte An￿wen￿dungen erst dann in den
Anhang I aufgenommen werden könnten, wenn sie einer voll￿ständigen
Bewer￿tung unterzogen worden sind. Weiter sei im Hin￿blick auf das
von der Gemeinschaft angestrebte hohe Schutzniveau für die Gesundheit
von Mensch und Tier und eine umweltschonende Entwicklung
angebracht, den Aufnahmezeitraum von sieben auf drei Jahre
herabzusetzen, wer￿de doch das Risiko durch eine vor￿ge￿zogene
C-5916/2008
Seite 19
Neube￿wer￿tung dieses Wirkstoffes weiter verringert (vgl. RL
2006/135/EG E. 4 ff.).
4.2.3. Die Vorschriften über die Durchführung des EU-
Gemeinschafts￿verfahrens finden sich in den Verordnungen (EWG) Nr.
3600/92 der Kommission vom 11. Dezember 1992, (EG) Nr. 451/2000
der Kom￿mission vom 28. Februar 2000, (EG) 1490/2001 der
Kommission und (EG) Nr. 33/2008 der Kommission vom 17. Januar 2008
(vgl. für Letztere ABl L 15/6 vom 18. Januar 2008 mit Hinweisen auf die
übrigen Fundstellen). Danach wird das Überprüfungsverfahren auf Antrag
der Herstellerin eines Wirkstoffes bzw. Pflanzenschutzmittels oder
anderer interessierter Personen eingeleitet und im Wesentlichen aufgrund
jener Unterlagen durchgeführt, die von der Antragstellerin mit dem
Überprüfungsdossiers vorgelegt werden oder von Dritten bei￿gebracht
werden. Die zuständige EU-Behörde bzw. der bericht￿erstat￿ten￿de
EU-Staat stellt in der Folge der EU-Kommission Antrag auf Auf￿nahme
des Wirkstoffs in den Anhang I der RL 91/414/EWG – allen￿falls
beschränkt auf bestimmte Indikationen oder mit anderen
Ein￿schrän￿kungen.
4.2.4. Der Wirkstoff Car￿bendazim ist mit Hinweis auf die
Anwendungs￿ein￿schränkungen (insb. bezüglich der Indikationen) in der
Pestizid-Daten￿bank der EU aufgeführt
( index.cfm). Da￿selbst wird
auch auf die Prüfungsresultate ver￿wie￿sen, die im „rewiev report for the
active substance carben￿dazim“ vom 5. Januar 2007 (im Folgenden:
Prüfrapport) veröf￿fentlicht worden sind
(
ndazim.pdf, beide Sei￿ten zu￿letzt besucht am 15. Sep￿tember 2010).
Dem Prüfrapport ist zu entnehmen, dass der Wirkstoff im EU-Raum nicht
grundsätzlich verboten, sondern für bestimmte Indika￿tionen (Ge￿treide,
Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais) seine Anwendung unter
bestimmten Bedingungen weiterhin als tragbar erachtet wurde. Der
Ausschluss an￿de￿rer Indikationen erfolgte einzig und allein daher, weil
für diese im Gemein￿schaftsverfahren keine Dokumentation vorgelegt
worden war – und nicht etwa deshalb, weil eine Prüfung zusätzlicher
Indikationen ein inakzep￿tables Gefährdungspotential ergeben hätte.
Die Bayer Crop￿Sience AG, der im Verfahren der Überprüfung des
Wirk￿stoffes Car￿bendazim die Aufgabe als Daten￿lie￿ferantin
übertragen worden war (Prüfrapport S. 2), hatte offenbar nur Unterlagen
C-5916/2008
Seite 20
für die genannten vier In￿dikationen ein￿gereicht und nur deren
Aufnahme in den Anhang I der RL 91/414/EWG be￿antragt (Prüfrapport
S. 4 und Anhang IV). Der Ausschluss weiterer Indika￿tionen erfolgte
damit allein aufgrund der allgemeinen Ein￿schätzung des
Gefährdungs￿potentials des Wirkstoffs an sich – ohne
Berück￿sich￿tigung der indikations￿spezifischen Besonderheiten.
Vorliegend fällt auf, dass die grosse Mehrzahl der im EU-Ver￿fah￿ren
vor￿ge￿legten und berücksichtigten Studien aus den Jahren 1980 bis
2000 stam￿men (Prüfrapport S. 7 sowie Anhänge IIIA und IIIB). Nur
wenige wurden in den Jahren 2001 bis 2003 verfasst. Im Wesentlichen
finden sich Studien und Untersuchungen, welche das
Gefährdungs￿potential des Wirk￿stoffes betreffen. Auf die toxikologische
Risiken wurde bereits seit langem hingewiesen: „CLEMONS AND SISLER
(1971) have suggested that carbendazim appears to interfere with DNA
synthesis or some closely related process such as nuclear or cell division
in fungi“ (International Programm on Chemical Safety [IPCS],
jmpr/jmpmono/￿v073pr11.htm; vgl.
auch H. HÜNIGEN/A. ZEUNER, Histo￿logische Unter￿suchungen zum
Ein￿fluss von Carbendazim auf den Hoden von Besa￿mungs￿ebern, in:
Repro￿duction in Domestic Animals, Berlin, 1994, S. 503 ff.; das Fact
Sheet der Weltgesundheitsorganisation [WHO] von 1996 zu
Car￿ben￿dazim [
pds/pest89_e.htm#2.1] und die amerikanische International Chemical
Safety Card Nr. 1277 von 1998 [
neng1277.html]). Zur numerischen Chromosomenaberration
(Aneu￿ploidie) bei Säuge￿tier￿zellen findet sich eine Studie aus dem
Jahre 2002, wel￿che Bezug auf eine Vielzahl älterer Studien nimmt (ILSE
DECORDIER/ LUBINA DILLEN/ ENRICO CUNDARI/ MICHELINE KIRSCH-VOLDERS,
Elimination of mic￿ronucleated cells by apop￿tosis after treatment with
inhibitors of mic￿rotubules, Oxford, 2002
[￿50373790, alle an￿gegebenen
Internet￿seiten zuletzt besucht am 15. September 2010]).
4.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den
an￿ge￿fochtenen teilweisen Widerruf ohne eigene Abklärungen und
ohne Ein￿holung von Daten bei der Beschwerdeführerin allein gestützt
auf die Ergebnisse des EU-Überprüfungsverfahrens verfügt hat. In
die￿sem EU-Verfahren wurden die übrigen bisherigen Indikationen von
P._______ (Ein￿satz im Obstbau, im Gemüsebau, im Feldbau und in
Zier￿pflan￿zen) nicht ge￿prüft. Deren Aufnahme in den Anhang I der
C-5916/2008
Seite 21
Richtlinie 91/414/EWG er￿folgte deshalb nicht, weil sie weder beantragt
war, noch hiezu Unter￿lagen geliefert wurden.
Die Beurteilung der Sicherheit des Wirkstoffs durch die EU beruhte im
Wesentlichen auf älteren, anfangs der 2000er-Jahre bereits bekannten
Studien, welche auch die Vorinstanz bei Erteilung der ersten
proviso￿ri￿schen Bewilligung von P._______ im Jahre 2001 sowie
insbesondere auch bei der späteren definitiven Zulassung kennen
musste. Neue wis￿sen￿schaft￿liche Erkenntnisse, insbesondere auch
für sei￿nen Einsatz in den von der EU nicht geprüften, vorliegend
umstrittenen Indikationen, lassen sich weder aus den veröffentlichten
Unterlagen der EU noch aus den Akten entnehmen.
5.
Damit steht fest, dass die von der Anwendung des carbendazim-
hal￿tigen Pflanzenschutzmittels P._______ in den umstrittenen
Indika￿tionen ausge￿henden Gefahren im vorinstanzlichen Verfahren
nicht aus￿rei￿chend ab￿geklärt worden sind. Angesichts der
beschränkten Über￿prü￿fung einzelner Indikationen im EU-Verfahren
und der seit längerem bekannten allge￿meinen Risiken des Einsatzes
von Carben￿dazim wäre die Vorinstanz ge￿halten gewesen, eigene
Abklärungen vorzunehmen oder doch zumindest die Beschwerdeführerin
aufzu￿fordern, zusätz￿li￿che Daten vorzulegen. Dass die
Beschwerdeführerin nicht von sich aus weitere Unter￿lagen zum
Nach￿weis der aus￿rei￿chen￿den Sicherheit des Wirkstoffes
Carben￿dazim in anderen Kulturen als den EU-geprüf￿ten eingereicht
hat, kann ihr nicht zum Vorwurf gemacht werden (Art. 21 Abs. 3 PSMV,
vgl. auch Art. 14 PSMV). Die Vorinstanz hat die ihr obliegende Pflicht zur
rechts￿ge￿nüglichen Abklärung des Sachverhalts (Art. 12 Abs. 1 VwVG)
verletzt.
Die Vorinstanz war zwar trotz der vor Kurzem verlängerten
Zu￿las￿sungs￿bewilligung gestützt auf Art. 21 Abs. 1 PSMV berechtigt,
auf￿grund der Ergeb￿nis￿se im EU-Verfahren die Be￿willigung für das
Pflan￿zen￿schutzmittel P._______ zu über￿prüfen. Im Rahmen dieser
Über￿prü￿fung hätte sie aber abklären müssen, ob – trotz der nicht zu
bestrei￿tenden toxikologische Wirkung des Wirk￿stoffes Carbendazim,
welche ein Risiko für Mensch und Tier darstellt – die von der EU nicht
geprüfte Anwendung von P._______ in den widerrufenen Indikationen im
Obstbau, im Gemüsebau, im Feldbau und in Zier￿pflan￿zen weiterhin
C-5916/2008
Seite 22
zugelassen bleiben kann. Diese Ab￿klä￿rungen unterliess die
Vorinstanz.
6.
Zu beachten ist allerdings, dass der Bundesrat mit Wirkung ab dem 1.
Juni 2010 Art. 22 Abs. 1bis PSMV revidiert hat (Ziff. I der Verordnung vom
12. Mai 2010, AS 2010 2101). Die Bestimmung lautet heute wie folgt:
Die Zulassungsstelle kann Pflanzenschutzmittel, die einen Wirkstoff ent￿halten,
für den die EU bei der Genehmigung oder bei der Erneuerung der
Ge￿neh￿mi￿gung Bedingungen oder Einschränkungen festgelegt hat, jederzeit
überprüfen. Sie kann bei der Bewilligungsinhaberin die für die Überprüfung
dieser Bedin￿gun￿gen oder Einschränkungen notwendigen Daten einfordern,
einschliesslich der rele￿van￿ten Informationen für Wirkstoffe, und legt eine Frist
für deren Einreichung fest. Sie kann direkt auf der Basis der verfügbaren
Ergebnisse des Verfahrens zur Genehmigung oder zur Erneuerung der
Genehmigung in der EU die Be￿will￿ligung anpassen oder entziehen oder die
Bewilligung mit neuen Auflagen ver￿sehen.
Mit dieser Regelung wurden nicht nur die die Voraussetzungen und das
Verfahren für die Änderung von Bewilligungen aufgrund (neuer) EU-
Vorschriften gelockert, sondern überdies die Möglichkeit ge￿schaf￿fen,
aufgrund von EU-rechtlichen Bedingungen oder Einschrän￿kungen der
Zulassung die Bewilligung zu entziehen. Damit wurden für die
an￿ge￿sprochenen Fälle unter dem Titel der Bewil￿ligungsänderung
zum einen Abweichungen vom Überprüfungsverfahren gemäss Art. 21
PSMV vor￿ge￿sehen, zum andern aber auch ein zusätzlicher, zu Art. 23
PSMV hinzu￿tretender Widerrufsgrund geschaffen – was zwar
recht￿setzungstechnisch unschön ist, die Verbindlichkeit der Norm aber
nicht zu beeinträchtigen vermag. Weiterhin in Kraft blieb allerdings Art. 13
Abs. 2 PSMV, der die Zulassungsstelle und die Beurteilungsstellen
ver￿pflichtet, bei der Prüfung eines Wirkstoffs, der in Anhang I der
Richt￿linie 91/414/EWG aufgeführt ist, die Erwägungen und Entscheide
der EU-Kommission betreffend die Aufnahme in den Anhang I und die
Erwägungen und Entscheide der Mitgliedstaaten über die Zulassung
entsprechender Pflanzenschutzmittel – wenn zugänglich – zu
berück￿sichtigen.
6.1. Da die Revision der PSMV während hängigem
Beschwerde￿ver￿fahren in Kraft getreten ist, stellt sich die Frage, ob Art.
22 Abs. 1bis PSMV in der bei Erlass der angefochtenen Verfügung
C-5916/2008
Seite 23
gültigen oder in der heute, im Urteilszeitpunkt in Kraft stehenden Fassung
anzuwenden ist. Die Parteien vertraten grundsätzlich die Ansicht, es sei
die bis am 31. Mai 2010 gültige Version anzuwenden.
6.1.1. Gemäss Lehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist in aller
Regel vom Rechtszustand auszugehen, wie er sich im Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verfügung dargestellt hat – soweit nicht
Über￿gangsbestimmungen eine andere Regelung vorsehen (zu den
allgemeinen intertemporal￿rechtlichen Grundsätzen vgl. etwa BGE 125 II
598 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere dann, wenn das alte Recht für
den Beschwerdeführenden im Ergebnis milder ist. Im Laufe des
Be￿schwer￿deverfahrens ein￿getretene Rechts￿änderungen sind an
sich un￿beachtlich, es sei denn, zwingende Grün￿de sprächen für die
sofortige Anwendung des neuen Rechts. Das trifft vor allem dann zu,
wenn Vorschriften um der öffent￿lichen Ordnung wil￿len oder zur
Durch￿setzung erheblicher öffent￿licher Interessen er￿lassen worden
sind, die auch in hängigen Beschwerde￿verfahren zu beachten sind –
wie dies insbe￿son￿dere bei gewissen Vorschriften der
Umwelt￿schutzge￿setz￿ge￿bung der Fall ist.
Darüber hin￿aus soll bei der gerichtlichen Überprüfung von
Dauer￿rechts￿verhält￿nissen neues Recht angewandt werden, wenn
die Rechts￿änderung den Widerruf der Bewilligung rechtfertigen würde.
Zu be￿achten ist damit, dass eine nach altem Recht unhaltbare
Verfügung im Beschwerde￿ver￿fahren nicht aufzuheben ist, wenn nach
neuem Recht eine identische Verfügung erlassen werden könnte (vgl.
BGE 129 II 497 E. 5.3.2, 127 II 306 E. 7, 126 II 522 E. 3b mit Hinweisen;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Ver￿waltungs￿recht, 5. Aufl., Zürich/ Basel/Genf 2006, Rz. 322 ff., S. 64
ff.; PIERRE TSCHANNEN/ ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge￿meines
Verwaltungs￿recht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 191 Rz. 20).
6.1.2. Weder in der PSMV noch im LwG oder im ChemG finden sich
Über￿gangsbestimmungen, die vorliegend anwendbar wären. So ist
ins￿besondere die allgemeine Übergangsbestimmung von Art. 187 Abs.
1 LwG, wonach aufgehobene materiellrechtliche Vorschriften auf alle
wäh￿rend ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tatsachen weiterhin
an￿wendbar bleiben, nicht weiterführend, finden sich doch im
vorlie￿gen￿den Dauer￿rechtsverhältnis keine abgeschlossenen
Sachver￿halte, wel￿che die An￿wendung neuen Rechts ausschliessen
würden. Art. 54 Abs. 4 ChemG, der die Anwendung neuen Rechts
C-5916/2008
Seite 24
nahelegen könnte, findet keine An￿wen￿dung, da die Vorschriften des
Land￿wirtschaftsrechts über Pflanzen￿schutz￿mittel nach ständiger
Praxis den Vorschriften des Chemi￿kaliengesetzes als leges speciales
vorgehen (vgl. Urteil der Eid￿genössischen Rekurs￿kommission für
Chemikalien CHEM 05.002 vom 28. Februar 2006 E. 4.1).
6.1.3. Die neue Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV bringt kein
um￿fas￿sendes neues System der Berücksichtigung der Entwicklungen
des Pflan￿zen￿schutzmittelrechts in der EU. Bereits die alte Fassung
der Be￿stim￿mung erlaubte es, auf die verfügbaren Ergebnisse des EG-
Ver￿fah￿rens zur Überprüfung der Wirkstoffe zu reagieren und
Be￿willigungen anzupassen und – sofern zusätzlich eine der
Voraus￿setzungen von Art. 23 PSMV gegeben war – zu widerrufen. Mit
der neuen Regelung werden die selben öffentlichen Interessen verfolgt,
deren Durchset￿zung aber erleichtert: Weiterhin ist es Ziel der
Be￿stimmung, eine international einheitliche Beur￿teilung von
Wirk￿stoffen zu erreichen und damit in erster Linie technische
Handels￿hemmnisse abzubauen. Im Vordergrund stehen damit
wirt￿schafts￿politische und nicht gesundheits- oder umweltpolizeiliche
Interes￿sen. Es kann daher nicht davon ausge￿gangen werden, dass
die Revision von Art. 22 Abs. 1bis PSMV um der öffent￿lichen Ordnung
wil￿len oder zur Durchsetzung erheblicher öffent￿licher, insbesondere
gesundheits- oder umwelt￿polizei￿licher Interes￿sen erfolgt ist.
Zu beachten ist allerdings, dass die Bestimmung erstmals
aus￿drück￿lich die Möglichkeit des Widerrufs von Zulassungen direkt
ge￿stützt auf die verfügbaren Ergebnisse des EU-Verfahrens, also ohne
selbstän￿dige schweizerische Abklärungen, eröffnet. Bereits bis anhin
war ein Widerruf möglich, wenn dies aufgrund selbständiger
Abklä￿rungen der Schweizer Behörden gestützt auf Art. 23 PSMV
angezeigt war (insbe￿sondere dann, wenn das Gefährdungspotenzial als
unan￿nehm￿bar be￿ur￿teilt wurde [Abs. 1 Bst. b], oder es sich
nachträglich ergab, dass die Bewilligungs￿voraus￿setzungen nicht mehr
erfüllt waren [Abs. 1 Bst. c]). Nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts stellt die Erleich￿te￿rung der Widerrufbarkeit
von Zulassungen aufgrund der Erkenntnisse des EU-Verfahrens keinen
ausreichenden Grund für die sofortige An￿wen￿dung der neuen
Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV im vorlie￿gen￿den
Beschwerdeverfahren dar.
C-5916/2008
Seite 25
6.1.4. Das neue, während dem vorliegenden Beschwerdeverfahren in
Kraft getretene Recht könnte folglich nur dann zur Anwendung
gelan￿gen, wenn es unmittelbar den Widerruf der Bewilligung erfordern
wür￿de, so dass deren Aufhebung selbst dann ge￿rechtfertigt wäre,
wenn sie nach altem Recht unzulässig gewesen wäre.
6.2. Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung) eröffnet der
zuständigen Behörde zwar die Möglichkeit, Zulassungsbewil￿ligungen
direkt gestützt auf die Ergebnisse des EU-Verfahrens zu entziehen bzw.
zu widerrufen. Die Bestimmung sieht aber keinen Auto￿matismus vor.
Vielmehr hat die Behörde zu prüfen, ob selbständige Abklärungen in der
Schweiz angezeigt sind oder die EU-Beurteilung direkt über￿nommen
werden. Art. 13 Abs. 3 PSMV, der zwar in erster Linie für das
Zulas￿sungs￿verfahren gilt, nach Auffassung des
Bundesverwal￿tungs￿ge￿richts aber auch bei Zulassungsänderungen
und -widerrufen zu beach￿ten ist, ver￿langt zwar die Berücksichtigung
von Erwägungen und Ent￿scheiden der EU-Behörden, statuiert aber
keine Bindung an das EU-Recht.
Auch nach neuem Recht hat die zuständige Behörde die gemäss Art. 12
VwVG erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen.
Ins￿beson￿dere hat sie abzuklären, ob sie direkt aufgrund der
Ergeb￿nisse des EU-Verfahrens entscheiden kann oder ob zusätzliche
eigene Ab￿klärungen erforderlich und bei der Bewilligungs￿inhaberin die
notwen￿digen Daten zur Überprüfung der im EU-Ver￿fahren
festgelegten Be￿din￿gungen oder Ein￿schränkungen einzu￿holen sind.
6.3. Soweit vorliegend entscheidwesentlich stimmen damit die
neu￿recht￿lichen Anforde￿rungen an die Überprüfung der
Zulassungsvoraus￿setzungen im Rahmen eines Widerrufsverfahrens mit
jenen, die bis zum 31. Mai 2010 gültig gewesen sind, überein.
Auch unter neuem Recht wäre die Vorinstanz verpflichtet gewesen, die
er￿forderlichen Sachverhaltsabklärungen betreffend die von der EU nicht
geprüften Anwendung von P._______ in den bisherigen Indikationen
(Obst￿bau, Gemüsebau, Feldbau und Zier￿pflan￿zen) vorzunehmen
und der Be￿schwerdeführerin Gelegenheit zur Vorlage der notwendigen
Da￿ten zu geben. Dadurch, dass sie dies unterliess, verletzte sie Art. 12
VwVG und Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung).
Vorliegend erlaubt damit das neue Recht nicht unmittelbar den
C-5916/2008
Seite 26
(teil￿wei￿sen) Wider￿ruf der Zulassungsbewilligung für P._______, so
dass es nicht anzu￿wen￿den ist.
7.
Damit steht fest, dass die Vorinstanz die ihr obliegende Pflicht zur
rechts￿genüglichen Sachverhaltsabklärung verletzt hat, so dass sich die
ange￿fochtene Verfügung als rechtswidrig erweist und aufzuheben ist.
7.1. Nach Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz
grund￿sätzlich in der Sache selbst; nur ausnahmsweise weist sie die
Streit￿sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Ein
sol￿cher Ausnahmefall ist vorliegend wegen der in ent￿scheidenden
Punkten unvollständigen Aktenlage und den noch durchzuführenden
wissenschaftlichen Abklärungen gegeben. Die Vorinstanz ist wesent￿lich
besser als das Bundesverwaltungsgericht in der Lage,
rechtsge￿nüg￿lich ab￿zuklären, ob das Pflanzen￿schutz￿mittel
P._______ weiter ohne Ein￿schrän￿kungen zuzu￿lassen ist – oder ob
auf￿grund der neueren wiss￿en￿schaftli￿cher Erkennt￿nisse oder einer
geän￿der￿ten Risikenbeur￿teilung ein (teilweiser) Wider￿ruf
not￿wen￿dig ist.
7.2. Die Beschwerde ist demnach in dem Sinne gutzuheissen, dass die
angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache zur Ergänzung der
Sachverhaltsabklärungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. Unter
diesen Umständen ist auf die weiteren Vor￿bringen der
Be￿schwer￿deführerin nicht weiter einzu￿gehen. Insbesondere kann
offen gelassen werden, ob die Vorinstanz mit ihrem Entscheid gegen Art.
5 bzw. 9 BV verstossen hat.
8.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
8.1. Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu
tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der im Wesentlichen unterliegenden
Vor￿instanz sind allerdings keine Ver￿fahrenskosten aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegen￿den Partei von Amtes wegen oder auf
Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten
zu￿sprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Fe￿bruar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes￿ver￿waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die
C-5916/2008
Seite 27
Parteient￿schädigung um￿fasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Aus￿lagen
der Partei (Art. 8 VGKE). Der anwaltlich ver￿tretenen Partei ist daher eine Parteientschädigung für die ihr
ent￿standenen notwendigen Kosten zuzusprechen (Art. 10 Abs. 2 VGKE). Da keine Kostennote
eingereicht wurde, ist die Parteientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 S. 2 VGKE),
wobei vorliegend zu berücksichtigen ist, dass weitere Verfahren der Be￿schwerde￿führerin den im
Wesentlichen gleichen Sachverhalt betreffen. Eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'500.-
erscheint als angemessen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die
an￿ge￿foch￿tene Verfügung vom 4. August 2008 aufgehoben und die
Sache im Sinne der Erwägungen zur Ergänzung der
Sachverhalts￿abklärungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Der bereits geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 1'200.- wird der
Beschwerde￿führerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils
zurückerstattet.
4.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine
Partei￿ent￿schädigung von Fr. 2'500.- zugesprochen.
5.
Dieser Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
C-5916/2008
Seite 28
Stefan Mesmer Ingrid Künzli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: