C-5918/2008 - Abteilung III - Zulassung Pflanzenschutzmittel - Widerruf der Bewilligung Carbendazim, Verfügung de...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-5918/2008
Urteil vom 17. Dezember 2010
Besetzung Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richter Alberto Meuli, Richter Francesco Parrino,
Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli.
Parteien B._______ AG,
vertreten durch Dr. iur. Adrian Bachmann,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Widerruf der Bewilligung P._______ (_______), Verfügung
des BLW vom 4. August 2008.
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Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW; im Folgenden auch:
Vor￿in￿stanz) er￿teilte der A._______ AG am 1. Januar 1995 erst￿mals
eine provisori￿sche Bewilligung für das Pflanzenschutzmittel P._______
(_______) als Fungizid, Saatbeizmittel zur Bekämp￿fung verschiedener
Pilzkrankheiten im Obstbau (allg., Apfel), Gemüse￿bau (Knollensellerie,
gedeckte Kulturen Tomaten und Gurken), im Feldbau (Saatkartoffeln) und
Zierpflanzen (allg. Primeln, Wacholder, Blau￿tanne). Das Produkt enthält
den Wirkstoff Carbenda￿zim. Die Bewilli￿gung wurde in der Fol￿ge
definitiv erteilt und mehrmals erneuert.
Die definitive, unbefristete (altrechtliche) Bewilligung vom 7. Februar 2000
(BLW-Akten p. 11) wurde am 25. April 2006 vom BLW durch eine auf
zehn Jahre befristete Bewilligung ersetzt (BLW-Akten p. 13). Letzt￿mals
wurde sie am 18. Mai 2006 ergänzt (BLW-Akten p. 17 ff.). Als
Rechts￿nach￿fol￿gerin der A._______ AG ist heute die B._______
(Schweiz) AG (im Fol￿gen￿den: Be￿schwer￿de￿führerin)
Bewilligungs￿inha￿berin.
B.
Mit Schreiben vom 15. November 2007 informierte das BLW die
Be￿schwer￿deführerin darüber, dass der Wirkstoff Carbendazim in den
An￿hang I der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 (im
Fol￿gen￿￿den: RL 91/414/EWG) aufgenommen worden sei, jedoch nur
für drei Jahre und mit Auflagen. Carbendazimhaltige Produk￿te könnten
in der Eu￿ropäischen Union (EU) nur noch zur Anwendung in Getreide,
Mais, Raps￿samen und Zuckerrüben zugelassen werden. Das BLW teilte
weiter mit, es beab￿sichtige den Anwen￿dungsbereich in der Schweiz
demjenigen in der EU anzu￿passen. Von dieser Massnahme seien
mehrere Produkte der Be￿schwer￿de￿führerin betroffen. Die
An￿wen￿dung im Kernobst sei aller￿dings von den Experten des BLW
als wichtig erachtet worden. Das Bun￿des￿amt für Gesundheit (BAG)
werde durch eine Risikobeur￿teilung abklä￿ren, ob diese Anwendung
weiter bewilligt werden könne (BLW-Akten p. 29).
C.
Die Beschwerdeführerin wandte sich mit Schreiben vom 13. Dezember
2007 gegen diese Ankündigung und beantragte die Aufrechterhaltung der
Bewilli￿gung des Pflan￿zen￿schutzmittels P._______ für den Einsatz in
Zierpflanzen. Mit der Einschränkung, dass Gemü￿se￿kulturen, die frisch
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verzehrt würden (fresh crops), nicht behan￿delt werden dürften, sei sie
demgegenüber einverstanden (BLW-Akten p. 31).
D.
Nachdem das BLW mit Schreiben vom 7. Februar 2008 erneut seine
Ab￿sicht der Angleichung an die Situation in der EU bekräftigt hatte
(BLW-Ak￿ten p. 33), widerrief es mit Verfügung vom 4. August 2008 die
Bewilligung von P._______ mit sofortiger Wirkung (BLW-Akten p. 35). Zur
Be￿gründung führte es aus, carbendazimhaltige Pflanzen￿schutz￿mittel
dürften aus human￿toxikologi￿schen Gründen nur noch für die
Anwendung in Ge￿treide, Mais, Raps und Zuckerrübe zugelassen
werden. Da P._______ für keine dieser Indi￿kationen zuge￿las￿sen sei,
müsse die Bewilligung in An￿wendung von Art. 22 der
Pflan￿zen￿schutz￿mittelverordnung vom 18. Mai 2005 (PSMV, SR
916.161) widerrufen wer￿den. Zudem wurde der Beschwerde￿führerin
eine Aus￿verkaufsfrist für die Lagerbe￿stän￿de bis zum 31. De￿zember
2008 gewährt.
E.
Am 15. September 2008 erhob die Beschwerdeführerin beim
Bundes￿ver￿waltungsgericht Beschwerde und beantragte, die
Verfügung vom 4. Au￿gust 2008 sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolge aufzu￿heben. Even￿tua￿liter sei die Verfügung
dahingehend abzuändern, dass die Aus￿ver￿kaufs￿frist für
Lagerbestände des Produktes P._______ bis zum 31. De￿zember 2009
erstreckt werde.
Zur Begründung führte sie aus, P._______ werde seit 1995 erfolg￿reich
im Obst-, Gemüse- und Feldbau sowie bei Zierpflanzen ein￿ge￿setzt,
ohne dass es zu irgendwelchen bekannten Schadenfällen oder
toxiko￿lo￿gi￿schen Prob￿le￿men gekommen sei. So sei erst am 18.
Mai 2006 eine neue Be￿willigung für die maximale Bewilligungsdauer
von 10 Jahre erteilt wor￿den. Die Vorinstanz habe während Jahren keine
wei￿teren Unterlagen zur Toxikologie einverlangt. Wenn sie nun die
Be￿willi￿gung widerrufe, verletze sie den Grundsatz des
Vertrauens￿schut￿zes nach Art. 9 der Bundes￿ver￿fassung der
Schweizerischen Eidgenos￿sen￿schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
und die dazu von Lehre und Praxis erarbeiteten Grundsätze. Weiter habe
die Vorin￿stanz ihren Widerruf auf Art. 22 Abs. 1 PSMV ge￿stützt,
wo￿nach aufgrund der ver￿fügbaren Ergebnisse des EG-Verfahrens zur
Über￿prü￿fung der Wirk￿stoffe eine Be￿wil￿ligung geändert oder mit
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neuen Auflagen ver￿sehen werden kön￿ne. Vorliegend handle es sich
jedoch nicht um eine Bewil￿ligungs￿änderung, sondern um den Widerruf
einer Bewil￿li￿gung, der in Art. 23 PSMV geregelt werde. In dieser
Bestim￿mung sei von einer Be￿rück￿sichtigung des EG-Verfahrens
keine Rede. Die formellen Voraus￿setzungen für einen Widerruf seien
demnach nicht erfüllt. Zudem habe die Vorinstanz offenbar übersehen,
dass in derartigen Fällen Ausver￿kaufsfristen von bis zu drei Jahren
einge￿räumt werden könnten.
Abschliessend machte sie zusammenfassend geltend, der
Vertrauens￿schutz könne entweder in Form des sogenannten
Bestandesschutzes eine Bindung der Behörden an die
Vertrauensgrundlage bewirken oder aber dem betroffenen Privaten einen
Entschädigungsanspruch gegen￿über dem Staat verschaffen. In der
schweizerischen Rechtsprechung ste￿he der Bestandesschutz im
Vordergrund. Insbesondere wenn das Interes￿se am Vertrauensschutz
gegenüber dem Interesse an der Ge￿setzmässig￿keit eindeutig
dominiere, sei die Vertrauen erweckende An￿ord￿nung auf￿recht zu
erhalten. Da vorliegend keine überwiegenden öffent￿lichen Inte￿res￿sen
an einem Widerruf vorlägen, sei die gülti￿ge Bewilligung aufrecht zu
erhalten. Zumindest aber sei der Beschwer￿de￿führerin eine genügende
Ausverkaufsfrist einzuräumen.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 1. Dezember 2008 beantragte die
Vor￿in￿stanz die Abweisung der Beschwerde – unter Kostenfolge zu
Lasten der Be￿￿schwerdeführerin.
Zunächst hielt die Vorinstanz insbeson￿dere fest, die altrechtliche,
un￿be￿fristete Bewilligung sei am 25. April 2006 durch eine auf zehn
Jahre be￿fris￿￿tete Be￿willigung ersetzt worden, ohne dass zu diesem
Zeitpunkt oder später geprüft worden sei, ob noch alle
Bewilli￿gungs￿vo￿raus￿set￿zun￿gen er￿füllt seien. Am
12. De￿zem￿ber 2006 sei im Amtsblatt der Eu￿ropäischen Un￿ion (L
349/37) die Richtlinie 2006/135/EG der Kom￿mis￿sion vom
11. De￿zember 2006 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates
zwecks Auf￿nahme des Wirk￿stoffes Carben￿dazim (im Fol￿gen￿den:
RL 2006/135/EG) veröffentlicht worden. Gemäss dem ergänzten Anhang
I der RL 91/414/EWG (vgl. Art. 1 der RL 2006/135/EG) unter￿stehe die
An￿wen￿dung des Wirkstoffes Carben￿dazim als Fun￿gizid
re￿strik￿tiven Ein￿schrän￿kun￿gen und dürfe insbe￿sondere nur noch
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in den Kul￿turen Getreide, Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais
zu￿gelassen wer￿den. Nach Art. 3 Abs. 1 RL 2006/ 135/EG hätten die
Mit￿glied￿staa￿ten bis zum 30. Juni 2007 zu prüfen, ob die geltenden
Zulas￿sungen carbendazimhaltiger Pflanzen￿schutzmittel die
Bedin￿gun￿gen des An￿hangs I der RL 91/414/EWG erfüll￿ten (mit
Aus￿nahme der Bedingungen gemäss Anhang I Teil B). Treffe dies nicht
zu, müssten die Mitglied￿staaten innert dieser Frist die Zulassungen
ändern oder widerrufen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 RL 2006/135/EG müssten
die Mitgliedstaaten bis spätestens 31. De￿zem￿ber 2009 zudem jedes
zugelassene Pflanzen￿schutz￿mittel mit dem Wirkstoff Carben￿dazim
einer vollumfänglichen Neube￿wertung – in￿klusive der Bedin￿gungen
gemäss Anhang I Teil B – unterziehen und allenfalls die Bewilligungen
anpassen oder wider￿rufen.
Das BLW sei aufgrund der Erwägungen der Kommission der
Euro￿päi￿schen Gemeinschaft (im Folgenden: Kommission) zur
Überzeugung ge￿langt, dass das Gefährdungspotenzial des Wirkstoffes
Carbendazim aus￿ser￿halb der Indikationen Getreide, Mais, Raps und
Zuckerrübe als unan￿nehm￿bar zu beurteilen sei. Eine
Aufrechterhaltung der Zulassung für an￿dere Indikationen gefährde die
Gesundheit des Menschen zu sehr, wes￿halb in Anwendung von Art. 23
PSMV die Zulassungen für Pflanzen￿schutz￿￿mittel mit Carbendazim
widerrufen worden seien. Zudem könne das BLW gestützt auf Art. 22
Abs. 1bis und 2 PSMV von sich aus eine Be￿wil￿ligung ändern. Die
gewährte Ausver￿kaufs￿frist von vier Monaten sei – ins￿besondere im
internationalen Vergleich – ange￿messen lang. Die in Art. 23 PSMV
genannten Widerrufsgründe seien stets stärker zu gewichten als das
Vertrauen der Zulassungsin￿haberin in den Fortbestand der
Be￿willi￿gung. Die angefochtene Verfü￿gung sei recht- und
verhältnismässig und verstosse nicht gegen den Ver￿trauens￿schutz.
G.
In ihrer Replik vom 17. Februar 2009 hielt die Beschwerdeführerin an den
gestellten Rechtsbegehren fest.
Sie rügte vorab, obwohl die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen habe,
er￿klä￿re sie auf ihrer Website die Bewilligung für P._______ als
„beendet“. Diese Information sei auch durch Agroscope
weiterver￿brei￿tet worden, wo￿rauf der Umsatz von P._______
ein￿gebro￿chen sei. Die Be￿schwer￿de￿führerin habe daher
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umgehend beim BLW inter￿veniert, worauf dieses die Angaben im
Pflanzenschutzmittelver￿zeich￿nis kor￿rigiert und auch Agro￿scope
aufgefordert habe ihre Mitteilungen zu berichtigen. Da der Verkauf von
P._______ den￿noch praktisch zu Erliegen gekommen sei, wer￿de dies
Schaden￿ersatzan￿sprüche im Sinne von Art. 55 Abs. 4 des
Bun￿des￿gesetzes vom 20. De￿zember 1968 über das
Verwaltungs￿ver￿fahren (VwVG, SR 172.021) zur Folge haben, welche
beim Eidgenös￿si￿schen Finanz￿departement gel￿tend gemacht
werden könnten.
Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, das BLW setze sich in der
Ver￿nehmlassung nicht mit den Vorbringen in der Beschwerde
ausein￿ander, sondern zitiere lediglich die gesetzlichen Regelungen in
der Schweiz und der EU. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die
Vor￿instanz vier Monate nach Bekanntwerden der neuen EU-Regelung
der Be￿schwerdeführerin noch am 12. April 2007 eine unbeschränkte
zehn￿jährige Bewilligung erteilt habe.
Das BLW habe seine Verfügung mit den Änderungsgründen nach Art. 22
PSMV begründet und argumentiere erst im Beschwerde￿ver￿fahren mit
Art. 23 PSM (Widerrufsgründe). Mit dem Kernthema des Ver￿fahrens,
dem Vertrauensschutz, habe es sich zudem in seiner Ver￿nehmlassung
kaum auseinander gesetzt, und es habe auch keine eigenen Abklärungen
vor￿ge￿nommen, sondern sich ausschliesslich auf die vorläufigen,
allgemeinen Erkenntnisse der RL 2006/135/EG ge￿stützt.
H.
Mit Duplik vom 23. März 2009 beantragte die Vorinstanz erneut die
Be￿schwerde abzuweisen.
Zu den Vorbringen in der Replik führte sie im Wesentlichen aus, es sei
un￿bestritten, dass der Beschwerde die auf￿schie￿bende Wirkung
zukom￿me. Es habe denn auch den irrtümlichen Eintrag be￿tref￿fend
P._______ in der Liste „Ausverkaufs- und Verwen￿dungs￿fristen von
Pflan￿zen￿schutz￿mitteln mit geänderter Zulassung“ unverzüglich
ent￿fernt. Mit Schreiben vom 18. Februar 2009 habe sie auch andere
Behörden und Personen umgehend über diese Korrektur informiert. Im
vorliegenden Verfahren stelle sich aber – wie von der
Beschwerde￿führerin zu Recht festgehalten – die Frage einer
Schaden￿ersatzpflicht nicht.
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Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin habe sie den
Sach￿verhalt im Wesentlichen korrekt dargestellt. Der
Vertrauens￿schutz könne vorliegend nicht greifen, da sie gegenüber der
Beschwerde￿führerin nie die Zusicherung abgegeben habe, die
Bewilligung könne in den nächsten zehn Jahren nicht widerrufen werden.
Die Statuierung der zehnjährigen Bewilligungsdauer im Jahre 2007 sei
einzig zur An￿passung an die (zwischenzeitlich revidierte) PSMV im
Rahmen einer Bewilligungsän￿de￿rung erfolgt, die auf￿grund des
Antrags der Be￿schwer￿deführerin vom 16. Ju￿ni 2006 um Streichung
einer Indikation verfügt worden sei.
Der Beschwerdeführerin sei es zudem vor Erlass der
Widerrufsver￿fügung offen ge￿standen, die Entscheidung des BLW
durch die Nach￿rei￿chung von Unter￿lagen zu beeinflussen. Dies habe
sie jedoch unter￿lassen.
I.
In seinem Schreiben vom 8. April 2009 verzichtete das BAG auf die
Ein￿reichung einer Stellungnahme im Be￿schwer￿de￿verfahren. Das
Staats￿sek￿re￿tariat für Wirtschaft (seco) liess sich nicht vernehmen.
J.
Mit Verfügung vom 17. April 2009 schloss der Instruktionsrichter den
Schriftenwechsel.
K.
Am 23. Dezember 2009 reichte die Beschwerdeführerin eine
Noven￿ein￿gabe ein und beantragte, die Verfügung der Vorinstanz vom
4. Au￿gust 2008 sei aufzuheben – unter Kosten- und
Entschädi￿gungsfolge. Even￿tua￿li￿ter sei die Verfügung dahingehend
abzuändern, dass die Ausver￿kaufsfrist für Lagerbestände des
Produktes P._______ bis zum 31. Dezember 2010 erstreckt werde.
Sie machte im Wesentlichen geltend, seit der Einreichung ihrer frühe￿ren
Rechtsschriften habe sich die Rechtslage in der EU geändert. Mit der
Richtlinie 2009/152/EG der Kommission vom 30. No￿vember 2009 zur
Ände￿rung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates hin￿sicht￿lich des
Ab￿laufs der Frist für die Aufnahme des Wirkstoffs Carbendazim in
An￿hang I (im Folgenden: RL 2009/152/EG) sei die RL 91/414/EWG
inso￿fern revidiert worden, als die Frist zur Überprüfung der ak￿tuellen
Zulas￿sun￿gen von carbendazimhaltigen Produkten in der EU bis zum
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31. De￿zem￿ber 2010 er￿￿streckt worden sei. Begründet werde dies im
We￿sent￿lichen mit dem Um￿￿stand, dass es un￿möglich sei, die zur
Er￿neue￿rung der Bewilligungen er￿forderlichen Abklä￿rungen bis
Ende 2009 vorzu￿nehmen. Dies belege, dass die von der Vorinstanz
geltend ge￿machte Gefährdung durch den Wirkstoff nicht gewichtig sein
könne, hätte doch die EU andernfalls die Bewilligun￿gen kaum generell,
ohne irgend￿welche neuen Unter￿suchungs￿re￿sultate um ein weiteres
Jahr er￿streckt. Es bestehe demnach nach heuti￿gem Erkenntnisstand
kein Grund für einen Widerruf der Bewilligung für P._______. Weiter sei
zu￿mindest die Ausverkaufsfrist ent￿spre￿chend der neuen EU-
Richt￿linie zu erstrecken, was eine entsprechende Ände￿rung des
Even￿tual￿begehrens erfordere.
L.
Nachdem der Instruktionsrichter den Schriftenwechsel wieder eröffnet
hatte, bekräftige das BLW mit Stellungnahme vom 12. Januar 2010 seine
Rechtsbegehren.
Zu den neuen Vorbringen der Beschwerdeführerin hielt es fest, die
Frist￿verlängerung der EU diene einzig dazu, das Verfahren zur
Er￿neue￿rung der Aufnahme von carbendazimhaltigen Produkten vor
Ab￿lauf der Ein￿tra￿gungsfrist abzuschliessen. Anhang 1 der RL
91/414/ EWG bleibe ansonsten un￿ver￿ändert; insbesondere würden die
Anwen￿dungsbeschrän￿kun￿gen nicht geändert. Es sei unzutreffend,
dass aus dem Vorgehen der EU geschlossen werden könne, dass die
Ge￿fähr￿dung durch den Wirkstoff Carbendazim nicht gewichtig sei.
Vielmehr sei das Gefähr￿dungs￿potenzial ausserhalb der
Anwendungs￿bereiche Getreide, Raps￿sa￿men, Zuckerrüben und Mais
weiterhin als unannehm￿bar zu beurteilen. Daraus folge auch, dass die
Ausver￿kaufsfrist nicht verlängert werden sollte.
M.
Mit Verfügung vom 13. Januar 2010 schloss der Instruktionsrichter
er￿neut den Schriftenwechsel.
N.
Am 9. September 2010 wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zur
An￿wend￿bar￿keit und den allfälligen Auswirkungen der am 1. Juni
2010 in Kraft getretenen Änderungen der PMSV Stellung zu nehmen.
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O.
Die Vorinstanz führte am 24. September 2010 aus, der angeordnete
Wi￿der￿ruf der Be￿willigung von P._______ bleibe auch bei der
Anwen￿dung der ge￿än￿derten PSMV rechtsmässig. Gemäss Art. 23
Abs. 3 PSMV könne zudem keine Ausverkaufsfrist mehr gewährt werden,
wenn die Gründe für den Widerruf der Bewilligung eine als
un￿annehm￿bar erach￿tete, potenziell gefährliche Wirkung des
Pflanzen￿schutz￿mit￿tels beträfen.
P. Grundsätzlich sei die Änderung auf das vorliegende Verfahren
an￿wend￿￿bar, andernfalls hätte der Verordnungsgeber eine
Übergangsfrist vorsehen müssen. Aufgrund des Vertrauensschutzes der
Beschwerde￿füh￿rerin erscheine es aber vorliegend sachgerecht, das
neue Recht nicht anzuwenden.
Q.
Mit Eingabe vom 7. Oktober 2010 beantragte die Beschwerdeführerin,
angesichts der Verfahrensdauer sei die Ausverkaufsfrist auf zwölf
Mo￿nate ab Rechtskraft des Urteils des Bundesverwaltungsgerichtes
fest￿zusetzen. Im Weitern verwies sie auf die Rechtsprechung des
Bundes￿gerichts und kam zum Schluss, dass die Anwendung des neuen
Rechts dann unzu￿lässig sei, wenn das Verfahren übermässig lange
ge￿dauert habe und ohne diese Verzögerung das alte Recht
angewen￿det worden wäre. Die Frage der Anwendbarkeit des neuen
Rechts brauche jedoch nicht weiter vertieft zu werden, da die
ange￿foch￿tene Verfügung bereits in allen Punkten dem neuen Recht
entspreche.
R.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten
Unter￿lagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist die Verfügung des BLW vom 4. August 2008, mit welcher
die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutz￿mittels
P._______ (_______) widerrufen wurde.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
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gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Zu den
anfechtbaren Verfügungen gehören jene, die das BLW in Anwendung des
Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Land￿wirtschaft (LwG, SR
910.1) und dessen Ausführungs￿bestimmun￿gen erlässt, zumal das
BLW eine Dienststelle der Bundesverwaltung ist (Art. 33 Bst. d VGG in
Ver￿bindung mit Art. 166 Abs. 2 LwG). Eine Ausnahme, was das
Sach￿gebiet betrifft, ist in casu nicht gegeben (Art. 32 VGG).
1.2. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem
Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am
Ver￿fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung
beson￿ders berührt ist und ein schützenswertes Interesse an deren
Aufhe￿bung oder Änderung hat. Die Voraussetzungen der
Beschwerde￿befugnis müssen grundsätzlich im Urteilszeitpunkt
vorliegen (vgl. ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bun￿des￿ge￿setz über das Verwaltungsverfahren,
Zürich 2008 [im Folgenden: Kommentar VwVG], Rz. 1 ff. zu Art. 48 Abs.
1).
1.3. Die Beschwerdeführerin hat als Bewilligungsinhaberin am
vorins￿tanz￿li￿chen Verfahren teil￿genommen. Sie ist als Adressatin
durch die angefoch￿te￿ne Verfü￿gung ohne Zweifel besonders berührt
und hat an deren Aufhe￿bung bzw. Änderung ein schutzwürdiges
Interesse. Nach￿dem der Ver￿fah￿rens￿￿kosten￿vorschuss innert
gesetzter Frist geleistet worden ist, kann auf die frist- und formgerecht
eingereichte Be￿schwer￿de eingetreten wer￿den.
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob das Institut zu Recht die Zulassung für das
Pflanzenschutzmittel P._______ widerrufen hat.
2.1. Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des
Beschwerde￿ver￿fah￿rens die Verletzung von Bundesrecht unter
Einschluss des Miss￿brauchs oder der Überschreitung des Ermessens,
die unrichtige oder un￿voll￿ständige Feststellung des Sachverhalts
sowie die Unan￿gemes￿sen￿heit des Entscheids beanstanden (Art. 49
VwVG).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechts￿￿anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
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Be￿gehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die
Be￿schwer￿￿de auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gut￿heis￿sen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer
Be￿grün￿dung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl.
FRITZ GYGI, Bun￿desverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983,
S. 212).
2.3. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft nur den Entscheid der
un￿teren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Insbesondere
dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter
Rechts￿be￿grif￿fe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende,
spe￿zia￿lisierte tech￿ni￿sche oder wissenschaftliche Kenntnisse
erfordert, ist eine Zurück￿hal￿tung des Gerichts bei der Überprüfung
vorinstanzlicher Bewertungen an￿ge￿zeigt (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1,
BGE 126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; vgl.
auch VPB 67.31 E. 2, VPB 68.133 E. 2.4; Sozialversicherungsrecht –
Recht￿spre￿chung [SVR] 1994 KV Nr. 3 E. 3b;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozes￿sieren vor dem
Bun￿des￿ver￿waltungsgericht, Basel 2008, S. 74 f. Rz. 2.154 ff.; YVO
HANGARTNER, Behörden￿rechtliche Kognitions￿be￿schrän￿kun￿gen in
der Verwaltungsrechts￿pflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen
[Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f.,
BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Zum Ver￿hält￿nis von fachtech￿ni￿scher
Beurteilung und rechtlicher Würdigung im Ver￿wal￿tungs￿ver￿fah￿ren,
in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).
3.
Vorschriften über den Umgang mit Pflanzenschutzmitteln finden sich
sowohl in der Chemikalien- als auch in der
Landwirtschafts￿gesetz￿ge￿bung.
3.1. Gemäss Art. 6 Bst. b des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000
über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen (ChemG,
SR 813.1) bedarf das Inverkehrbringen von Pflanzen￿schutz￿mitteln
einer behördlichen Zulassung. Diese wird erteilt, wenn ein der￿artiges
Produkt bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine
unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen
oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 11 Abs. 1 ChemG). Die
Zulas￿sungsarten und –ver￿fah￿ren sowie die Ausnahmen von der
Zulassungs￿pflicht werden in der Land￿wirt￿schaftsgesetzgebung
gere￿gelt, wobei der Bundesrat beim Erlass der entsprechenden
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Ausfüh￿rungs￿bestim￿mun￿gen den Gesundheitsschutz im Sinne des
Chemika￿lien￿gesetzes zu berücksichtigen hat (Art. 11 Abs. 2 ChemG).
3.2. Gemäss Art. 160 Abs. 1 LwG erlässt der Bundesrat Vor￿schriften
über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirt￿schaft￿lichen
Hilfs￿stoffen. Darunter fallen ins￿be￿sondere auch Pflanzenschutzmittel
(Art. 158 Abs. 1 LwG). Diese dür￿fen nur eingeführt oder in Verkehr
gebracht wer￿den, wenn sie sich zur vorgesehenen Verwendung
eig￿nen, bei vorschrifts￿gemässer Verwen￿dung keine unannehmbaren
Neben￿wirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit
be￿han￿delte Ausgangsprodukte Lebensmittel und
Gebrauchs￿gegen￿stände er￿ge￿ben, welche die Anfor￿derungen der
Lebensmittel￿gesetzgebung er￿fül￿len (Art. 159 Abs. 1 LwG). Diese
Voraussetzungen müssen kumu￿lativ erfüllt sein.
3.3. Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen hat der Bundesrat im
Rahmen der PSMV detaillierte Vorschriften über die Zulassung und das
Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln erlassen.
3.3.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 PSMV dürfen Pflanzenschutzmittel nur dann
in Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (abge￿sehen von
Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang sind). Die
Zu￿lassungspflicht soll sicherstellen, dass Pflanzen￿schutz￿mittel
hinreichend geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Um￿gang keine
unan￿nehm￿ba￿ren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt
haben (Art. 1 PSMV). Die Zulassung wird jeweils für ein be￿stimmtes
Pflanzenschutzmittel in einer bestimmten Zusammen￿set￿zung, mit
einem bestimmten Handels￿na￿men, für bestimmte
Verwen￿dungs￿zwecke, einer bestimmten Herstellerin erteilt (Art. 4 Abs.
2 Bst. a bis d PSMV). Für Pflanzenschutzmittel gibt es drei Arten der
Zu￿las￿sung: Die Zulassung aufgrund eines Bewilligungs￿ver￿fahrens
(Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV), die Zulassung zur Bewältigung von
Ausnahme￿situationen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b PSMV) und die Zulassung
durch Auf￿nahme in eine Liste von im Ausland zugelassenen
Pflanzen￿schutz￿￿mit￿teln, die in der Schweiz bewilligten
Pflanzenschutzmitteln ent￿sprechen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c PSMV). Das
Bewilligungsverfahren gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV wird
insbesondere in den Art. 11 bis 29 PSMV einlässlich geregelt.
3.3.2. Gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b PSMV wird ein Pflanzenschutz￿mittel
bewilligt, wenn alle im Produkt enthaltenen Wirkstoffe in Anhang 1 PSMV
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aufgenommen sind (Abs. 1 Bst. a) und nach dem jeweiligen Stand der
wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse und den An￿forderungen
nach den Anhängen 2 und 3 PSMV sichergestellt ist, dass es bei
sachge￿mässer Anwendung und im Hinblick auf alle nor￿malen
Verhältnisse, unter denen es angewendet wird, sowie im Hin￿blick auf
die Folgen dieser Anwendung hinreichend geeignet ist (Abs. 1 Bst. b Ziff.
1) und keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Um￿welt, auf
Kulturpflanzen oder Erntegüter sowie auf die Gesundheit von Mensch
und Tier hat (Abs. 1 Bst. b Ziff. 2, 4 und 5). Die
Bewilligungs￿voraussetzungen werden im Anhang 6 PSMV konkretisiert
(vgl. Art. 10 Abs. 2 PSMV).
3.4. Die Bewilligung wird in Form einer förmlichen
Dauer￿rechts￿ver￿fügung erteilt, die ein Rechtsverhältnis in
verbindlicher Art und Weise regelt. Die￿se Verbindlichkeit äussert sich
zunächst als Rechts￿wirk￿sam￿keit, Rechts￿kraft und
Rechtsbeständigkeit. Durch die Rechts￿wirksam￿keit darf von den
ein￿geräumten Befugnissen Gebrauch ge￿macht wer￿den; die in der
Verfü￿gung festgelegten Rechte und Pflich￿ten werden verbindlich. In
Lehre und Recht￿sprechung wird zwischen materieller und formeller
Rechtskraft unter￿￿schieden: Ist die Verfügung mit keinem ordentlichen
Rechtsmittel mehr anfechtbar, wird sie formell rechtskräf￿tig. Aus der
formellen fliesst grund￿sätzlich die materielle Rechtskraft, welche zur
Folge hat, dass eine Verfügung mit ordentlichen Rechts￿mitteln nicht
erneut zum Gegenstand eines Justizverfahrens ge￿macht werden kann.
Der Begriff der materiellen Rechtskraft eignet sich je￿doch nicht für die
Anwendung im Ver￿waltungs￿recht, weil insbesondere
Dauerrechtsverfügungen ange￿sichts sich än￿dern￿der tatsächlicher
und rechtlicher Verhältnisse grundsätzlich nicht un￿um￿stösslich sein
kön￿nen. Da Verfügungen unter bestimmten Umständen ab￿änderbar
sein müssen, erwachsen diese nicht in materielle Rechts￿kraft, sondern
werden – nach verwaltungs￿recht￿lichem Sprachgebrauch –
rechtsbe￿stän￿dig. Die Rechtsbeständig￿keit einer formell
rechtskräftigen Verfü￿gung äus￿sert sich darin, dass sie nur unter
bestimmten Voraus￿setzun￿gen ein￿seitig aufgehoben oder zum
Nachteil des Adressaten abge￿ändert wer￿den darf (vgl. zum Ganzen
etwa TSCHANNEN/ZIMMERLI/￿MÜLLER, a.a.O., S. 283 f. Rz. 5 f. mit
Hin￿weisen).
3.5. Die Terminologie bezüglich der Abänderung von Verfügungen ist in
Lehre und Rechtsprechung nicht einheitlich; es werden Begriffe wie
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Widerruf, Änderung, Revision, Wiedererwägung u.a. verwendet, ohne
dass immer der gleiche zugrunde liegende Sachverhalt gemeint ist.
Allgemein Einigkeit herrscht aber darüber, dass immer in einem ersten
Schritt geprüft werden muss, ob ausreichende Gründe für ein
Rück￿kom￿men auf eine formell rechtskräftige Verfügung bestehen, und
in einem zweiten Schritt, ob ausreichende Gründe vorliegen, die – der
for￿mellen Rechtskraft nunmehr entkleidete – Verfügung in der Sache zu
ändern. Werden die Voraussetzungen für die Abänderung einer
Verfügung spezialgesetzlich näher umschrieben, so ist bei der
Beurteilung der Zulässigkeit einer Änderung oder eines teilweisen
Widerrufs in erster Linie auf die rechtssatzmässige Regelung
ab￿zustellen. (vgl. TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 290 ff. Rz.
29 ff.).
3.6. Die PSMV regelt in Art. 21 ff. PSMV die Überprüfung, die Ände￿rung
und den Widerruf von Bewilligungen.
3.6.1. Die Zulassungsstelle kann eine Bewilligung jederzeit überprüfen
(Art. 21 Abs. 1 PSMV). Gemäss Art. 21 Abs. 2 PSMV muss sie eine
Über￿prüfung vornehmen, wenn ihr neue Informationen vorliegen oder
wenn es Anzeichen dafür gibt, dass die Bewilligungsvoraussetzungen
nicht mehr erfüllt sind. Zu diesem Zweck verlangt sie von sich aus oder
auf Antrag einer Beurteilungsstelle von der Bewilligungsinhaberin
zu￿sätzliche Informationen, Unterlagen oder Abklärungen, die für die
Über￿prüfung notwendig sind (Art. 21 Abs. 3 PSMV). Art. 21 PSMV
ent￿hält keine Vor￿schriften darüber, welche Massnahmen in Folge
einer Überprüfung der Bewilligung getroffen werden können.
3.6.2. Auf begründetes Gesuch der Bewilligungsinhaberin hin kann eine
Bewilligung geändert oder mit Auflagen versehen werden, sofern die
Bewilligungsvoraussetzungen weiter erfüllt sind (Art. 22 Abs. 1 PSMV).
Ebenfalls geändert oder mit neuen Auflagen versehen werden, kann eine
Bewilligung aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-Ver￿fahrens
zur Überprüfung der Wirkstoffe (Art. 22 Abs. 1bis PSMV in der Fassung
vom 8. November 2006, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Mai
2010 [AS 2006 4851 und 2010 2101]). Zudem kann die
Zulas￿sungs￿stelle von sich aus oder auf Antrag einer Beurteilungsstelle
eine Bewilligung ändern, wenn dies nach dem neuesten Stand von
Wissen￿schaft und Technik zum Schutz von Mensch, Tier und Umwelt
er￿for￿derlich ist (Art. 22 Abs. 2 PSMV). Die Änderung wird durch die
Zu￿lassungsstelle verfügt (Art. 56 Abs. 4 PSMV).
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3.6.3. In Art. 23 Abs. 1 Bst. a bis j PSMV werden in einer ausführlichen
Liste die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligung geregelt. Die
genannten Gründe für den Widerruf einer Verfügung dienen – im
Einklang mit dem Zweckartikel der Pflanzenschutzmittelverordnung (Art.
1 PSMV) – alle dem Schutz von Mensch, Tier und Umwelt vor möglichen
Gefahren, die vom Einsatz eines bereits bewilligten
Pflan￿zen￿schutzmittels ausgehen könnten (vgl. Erläuterungen vom 18.
Juni 2003 zur PSMV, S. 9 f.). Nur solche Produkte, die nach dem neusten
Stand von Wissenschaft und Technik ausreichend sicher und wirksam
sind, sollen in Verkehr gebracht werden. Als mögliche Widerrufsgründe
werden sowohl Fälle aufgeführt, in denen die Verfügung bereits
ur￿sprünglich fehlerhaft war (z.B. der Fall, in dem die Verfügung
aufgrund falscher oder irreführender Angaben ausgestellt wurde, Art. 23
Abs. 1 Bst. e), als auch solche, in denen die Bewilligung aufgrund von
Ände￿rungen der tatsächlichen Verhältnisse nachträglich fehlerhaft
wurde (z. B. Bst. a, b, c, d, h, i und j). Gemäss Art. 23 Abs. 1 Bst. c PSMV
wider￿ruft die Zulassungsstelle eine Bewilligung von sich aus oder auf
Antrag einer Beurteilungsstelle, wenn ein bewilligtes
Pflanzenschutz￿mittel die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr
erfüllt. Ein Widerruf ist etwa auch dann zulässig, wenn die
Bewilligungsnehmerin entgegen dem Bewilligungsinhalt handelt (Bst. f)
oder entgegen der Auffor￿de￿rung der Bewilligungsbehörde zusätzliche
Angaben nicht rechtzeitig vorlegt (Bst. g).
3.7. Die Vorinstanz hat sich bei Erlass der angefochtenen Verfügung auf
Art. 22 Abs. 1bis PSMV abgestützt. Diese Bestimmung lautet (in der
Fassung vom 8. November 2006) wie folgt:
Die Zulassungsstelle kann aufgrund der verfügbaren Ergebnisse des EG-
Verfahrens zur Überprüfung der Wirkstoffe eine Bewilligung ändern oder
mit neuen Auflagen versehen.
Nach ihrem klaren Wortlaut bildet diese Regelung einzig eine
Rechts￿grundlage für die Änderung von Bewilligungen, nicht aber für
deren Wider￿ruf. Dieser ist nur zulässig, wenn eine der Voraussetzungen
von Art. 23 PSMV gegeben ist.
3.7.1. In der Vernehmlassung machte die Vorinstanz allerdings – im
Sinne einer Motivsubstitution – geltend, das Gefährdungspotenzial des
Wirk￿￿stoffes Carbendazim ausserhalb der Indikationen Getreide, Mais,
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Raps und Zuckerrübe sei zu hoch, weshalb die Zulassung in
Anwen￿dung von Art. 23 PSMV widerrufen worden sei.
3.7.2. Vor dem Erlass einer Widerrufsverfügung hat die zuständige
Be￿hör￿￿de von Amtes wegen die rechtserheblichen Tatsachen zu
ermitteln (Unter￿suchungsgrundsatz, Art. 12 VwVG; vgl. CHRISTOPH
AUER, in: Kom￿mentar VwVG, Rz. 2 ff. zu Art. 12), wobei es nicht
grund￿sätzlich aus￿ge￿schlossen ist, auf die verfügbaren Ergeb￿nisse
des EU-Verfahrens abzu￿stellen (vgl. hiezu E. 4 hiernach). Die
Erwägungen und Ent￿scheide der EU-Kommission betreffend die
Aufnahme eines Wirk￿stoffs in Anhang I der RL 91/414/EWG und die
Erwägungen und Ent￿scheide der Mitgliedstaaten über die Zulassung
eines Pflan￿zen￿schutz￿mittels, in dem dieser Wirkstoff enthalten ist,
haben die Zu￿lassungs￿stelle und die Beurteilungsstellen bloss zu
berücksichtigen – daran gebunden sind sie aber nicht (Art. 13 Abs. 2
PSMV). Die Bewilligungs￿inhaberin hat an der Sachverhaltser￿mitt￿lung
mitzuwirken, zumindest dann, wenn sie eige￿ne Anträge stellt oder von
der zustän￿di￿gen Behör￿de dazu aufge￿fordert wird (vgl. CHRISTOPH
AUER, in: Kommen￿tar VwVG, Rz. 8 ff. zu Art. 12; vgl. auch Art. 13
VwVG). Zudem schreibt Art. 21 Abs. 3 PSMV vor, dass die Behörde von
der Bewil￿li￿gungs￿in￿haberin zusätzliche Infor￿mationen, Unterlagen
oder Ab￿klärun￿gen ver￿langt, die für die Überprü￿fung notwendig
sind. Bei der Beur￿teilung der Frage, ob und wie weit auf die Ergebnisse
der EU-Verfahrens abzu￿stellen ist und ob die Ein￿forderung
zusätzlicher Unterlagen bei der Vor￿in￿stanz erforderlich ist, kommt der
zuständigen Behörde ein erheb￿li￿cher Beur￿tei￿lungs￿spiel￿raum zu,
bei dessen Überprüfung das Bundes￿verwal￿tungs￿ge￿richt
grund￿sätzlich Zurückhaltung übt. Voraus￿setzung für diese
Zu￿rück￿hal￿tung ist allerdings, dass es im konkreten Fall keine
An￿halts￿punkte für eine unrichtige oder un￿vollständige Fest￿stellung
des Sach￿verhaltes gibt und davon ausge￿gangen werden kann, dass
die Vor￿instanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichts￿punkte
geprüft und die erfor￿derlichen Abklä￿rungen sorgfältig und
um￿fas￿send vorge￿nom￿men hat (vgl. BGE 126 II 43 E. 4c).
3.7.3. Entscheidend für die Beantwortung der Frage nach der
Recht￿mäs￿sig￿keit des Vorgehens der Vorinstanz ist mithin, ob sie bei
der Beurteilung des Wirkstoffs Carbendazim und damit des Produktes
P._______ die rechtserheblichen Abklärungen vorgenommen und
not￿wen￿di￿gen Daten eingeholt hat, also in Beachtung des
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Unter￿suchungs￿grund￿satzes den Sachver￿halt rechtsgenüglich
abgeklärt hat.
4.
Den Widerruf der Bewilligung für P._______ hat die Vorinstanz in der
angefochtenen Verfügung allein damit begründet, dass
Pflan￿zen￿schutzmittel mit dem Wirkstoff Carbendazim laut Anhang I
der RL 91/414/EWG nur noch befristet, unter Auflagen und
aus￿schliess￿lich für den Einsatz in Getreide, Mais, Rapssamen und
Zucker￿rüben zugelas￿sen wer￿den könnten. P._______ sei für keine
dieser Indikatio￿nen zu￿gelassen. Im Rahmen des
Beschwerde￿ver￿fah￿rens hat die Vorin￿stanz er￿gän￿zend
festgehalten, auf￿grund der Erwä￿gun￿gen der Kommis￿sion in der RL
2006/135/EG sei sie zur Über￿zeu￿gung gelangt, dass das
Ge￿fähr￿dungs￿￿potenzial des Wirkstoffes Carben￿da￿zim
ausserhalb der Indi￿kationen Getreide, Mais, Raps und Zucker￿rübe als
unannehm￿bar zu bezeichnen sei. Eine Aufrechter￿hal￿tung der
Zulassung für an￿dere Indikationen ge￿fährde den Men￿schen zu sehr,
da der Wirkstoff human￿toxisch wirke. Es sei festgestellt worden, dass
Carbendazim bei in-vivo-Exposition numeri￿sche
Chro￿mo￿somen￿aberra￿tionen bei Säuge￿tier￿zellen verur￿sache.
Der Wirk￿stoff könne deshalb nur noch für An￿wendungsbereiche
zugelassen werden, die tatsächlich – und nach heutigem Standard –
geprüft worden sind. Aufgrund des neu erkann￿ten
Gefährdungs￿potenzials des Wirkstoffes sei sie zum Schluss gelangt,
dass eine Auf￿rechterhaltung der Zulassung von
car￿ben￿dazim￿haltigen Pflanzen￿schutz￿mitteln für an￿de￿re
Indikationen nicht möglich sei.
4.1. Die angefochtene Verfügung stützte demnach die Vorinstanz
aus￿schliesslich auf die im Rahmen des EU-Verfahrens gewonnenen
und all￿gemein zugänglichen Daten. Den Vorakten kann nicht
entnommen wer￿den, dass sie bzw. die Beurteilungsstellen eigene
Abklärungen getroffen oder bei der Beschwerdeführerin weitere
Informationen oder Unterlagen eingeholt hätten. Auch im
Beschwerdeverfahren haben weder die Vor￿instanz noch die
Beurteilungsstellen diesbezüglich Akten vorgelegt. Zwar hat die
Vorinstanz die Beschwerde￿führerin mit Schreiben vom 15.
No￿￿vem￿ber 2007 über ihre Absicht informiert, die schweizerischen
Zulassun￿gen von carbendazim￿haltigen Pflanzen￿schutzmitteln an die
Erkenntnisse der EU anzupassen und hat ihr diesbezüglich das rechtliche
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Gehör gewährt. Eine Aufforderung oder zumindest Einladung zur
Einreichung von Daten zu den bis anhin zugelassenen Indikationen
erging aber nie.
4.2. Die von der Vorinstanz zur Begründung ihres Entscheides
an￿ge￿rufene Beurteilung durch die EU basiert auf der RL 91/414/EWG
(ab Juni 2011 Ver￿ordnung (EG) Nr. 1107/2009), in welcher zur
Harmoni￿sierung des Verbraucher- und Umweltschutzes bereits im Jahre
1991 eine ge￿mein￿schaftliche Prüfung jener Wirkstoffe ein￿ge￿führt
worden ist, die in Pflan￿￿zen￿schutzmitteln ein￿gesetzt werden.
Pflanzen￿schutz￿mittel kön￿nen da￿nach in den Mitgliedstaaten nur
noch dann zugelassen werden, wenn de￿ren Wirkstoffe dieses
Gemeinschafts￿verfahren durch￿laufen haben und in die Positivliste
gemäss Anhang I der RL 91/414/EWG aufgenommen worden sind.
Wirk￿stoffe, die vor Juli 1993 in einem der Mit￿gliedstaaten auf dem
Markt waren, werden als Alt￿wirkstoffe (existing active substances)
bezeich￿net. Die gemeinschaft￿liche Überprüfung dieser rund 1000
Alt￿wirkstoffe wurde im Dezem￿ber 2009 abgeschlossen.
4.2.1. Der Wirkstoff Carbendazim gehört zu den Altwirkstoffen, die im
Rahmen des EU-Programms überprüft wurden. Mit der am 1. Januar
2007 in Kraft getretenen RL 2006/135/EG wurde er unter
Einschrän￿kun￿gen in die Positivliste des Anhangs I der RL
91/414/EWG aufge￿nommen. Den Mitglied￿staaten wurde bis zum
31. De￿zember 2009 Frist gegeben, die entsprechenden
Pflanzen￿schutz￿mittel neu zu bewerten und allenfalls ihre
Bewilligungen ent￿spre￿chend anzupassen oder zu widerrufen. Der
Eintrag für Car￿ben￿dazim wurde zunächst bis 31. De￿zember 2009
befristet und schlies￿slich bis zum 31. Dezember 2010 verlängert. Mit
dem Eintrag in An￿hang I wurden neue Anwen￿dungs- und
Indikationsbeschränkungen ver￿hängt. So dürfen Pflanzenschutz￿mittel
mit diesem Wirkstoff insbeson￿dere nur noch für die Anwendung als
Fungizid in Getreide, Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais zuge￿lassen
werden.
4.2.2. Aus der RL 2006/135/EG geht hervor, dass die Auf￿nahme von
Carbendazim in Anhang I der RL 91/414/EWG im Interesse eines
ein￿heit￿lich hohen Schutzniveaus auf dieje￿ni￿gen An￿wendungen
beschränkt wer￿den müsse, die im Rahmen der Be￿wer￿tung durch die
Gemeinschaft tat￿säch￿lich geprüft worden sind und für die festgestellt
worden ist, dass sie den Bedingungen der RL 91/414/EWG entsprechen.
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Dies ha￿be zur Folge, dass andere, von die von dieser Bewertung nicht
oder nur teilweise abge￿deckte An￿wen￿dungen erst dann in den
Anhang I auf￿genommen werden könnten, wenn sie einer voll￿ständigen
Bewer￿tung unterzogen worden sind. Weiter sei im Hin￿blick auf das
von der Ge￿meinschaft angestrebte hohe Schutzniveau für die
Gesundheit von Mensch und Tier und eine umweltschonende
Entwicklung angebracht, den Aufnahmezeitraum von sieben auf drei
Jahre herabzusetzen, werde doch das Risiko durch eine vor￿ge￿zogene
Neube￿wer￿tung dieses Wirkstoffes weiter verringert (vgl. RL
2006/135/EG E. 4 ff.).
4.2.3. Die Vorschriften über die Durchführung des EU-
Gemeinschafts￿ver￿fahrens finden sich in den Verordnungen (EWG) Nr.
3600/92 der Kommis￿sion vom 11. Dezember 1992, (EG) Nr. 451/2000
der Kom￿mission vom 28. Feb￿ruar 2000, (EG) 1490/2001 der
Kommission und (EG) Nr. 33/2008 der Kommission vom 17. Januar 2008
(vgl. für Letztere ABl L 15/6 vom 18. Januar 2008 mit Hinweisen auf die
übrigen Fundstellen). Danach wird das Überprüfungsverfahren auf Antrag
der Herstellerin eines Wirkstoffs bzw. Pflanzenschutzmittels oder anderer
interessierter Personen einge￿leitet und im Wesentlichen aufgrund jener
Unterlagen durchgeführt, die von der Antragstellerin mit dem
Überprüfungsdossiers vorgelegt werden oder von Dritten beigebracht
werden. Die zuständige EU-Behörde bzw. der bericht￿er￿stattende EU-
Staat stellt in der Folge der EU-Kommission Antrag auf Aufnahme des
Wirkstoffs in den Anhang I der RL 91/414/EWG – allen￿falls beschränkt
auf bestimmte Indikationen oder mit anderen Ein￿schränkungen.
4.2.4. Der Wirkstoff Car￿bendazim ist mit Hinweis auf die
Anwendungs￿ein￿schränkungen (insb. bezüglich der Indikationen) in der
Pestizid-Daten￿bank der EU aufgeführt
( index.cfm). Da￿selbst wird
auch auf die Prüfungsresultate ver￿wie￿sen, die im „ review report for
the active substance carben￿dazim“ vom 5. Januar 2007 (im Folgenden:
Prüfrapport) veröf￿fentlicht worden sind
(
ndazim.pdf, beide Sei￿ten zu￿letzt besucht am 15. Sep￿tember 2010).
Dem Prüfrapport ist zu entnehmen, dass der Wirkstoff im EU-Raum nicht
grundsätzlich verboten, sondern für bestimmte Indika￿tionen (Ge￿treide,
Rapssamen, Zucker￿rüben und Mais) seine Anwendung unter
bestimmten Bedingungen weiterhin als tragbar erachtet wurde. Der
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Ausschluss and￿erer Indikationen erfolgte einzig und allein daher, weil
für diese im Ge￿mein￿schaftsverfahren keine Dokumentation vorgelegt
worden war – und nicht etwa deshalb, weil eine Prüfung zusätzlicher
Indikationen ein inak￿zep￿tables Gefährdungspotential ergeben hätte.
Die Bayer Crop￿Sience AG, der im Verfahren der Überprüfung des
Wirkstoffes Car￿bendazim die Aufgabe als Daten￿lie￿ferantin
übertragen worden war (Prüfrapport S. 2), hatte offenbar nur Unterlagen
für die genannten vier In￿dikationen einge￿reicht und nur deren
Aufnahme in den Anhang I der RL 91/414/EWG be￿antragt (Prüfrapport
S. 4 und Anhang IV). Der Ausschluss weiterer Indika￿tionen erfolgte
damit allein auf￿grund der allgemeinen Ein￿schätzung des
Gefährdungs￿potentials des Wirkstoffs an sich – ohne Berücksichtigung
der indikations￿spezi￿fischen Besonderheiten.
Vorliegend fällt auf, dass die grosse Mehrzahl der im EU-Ver￿fah￿ren
vorge￿legten und berücksichtigten Studien aus den Jahren 1980 bis
2000 stam￿men (Prüfrapport S. 7 sowie Anhänge IIIA und IIIB). Nur
wenige wurden in den Jahren 2001 bis 2003 verfasst. Im Wesentlichen
finden sich Studien und Untersuchungen, welche das
Gefährdungs￿potential des Wirk￿stoffes be￿treffen. Auf die
toxikologische Risiken wurde bereits seit langem hin￿ge￿wiesen:
„CLEMONS AND SISLER (1971) have suggested that carbendazim appears
to interfere with DNA synthesis or some closely related process such as
nuclear or cell division in fungi“ (International Programm on Chemical
Safety [IPCS],
jmpr/jmpmono/￿v073pr11.htm; vgl. auch H. HÜNIGEN/A. ZEUNER,
Histolo￿gi￿sche Unter￿suchungen zum Ein￿fluss von Carbendazim auf
den Hoden von Besa￿mungs￿ebern, in: Repro￿duction in Domestic
Animals, Berlin, 1994, S. 503 ff.; das Fact Sheet der
Weltgesundheitsorganisation [WHO] von 1996 zu Car￿ben￿dazim
[ pest89_e.htm#2.1] und die
amerikanische International Chemical Safety Card Nr. 1277 von 1998
[ neng1277.html]). Zur numerischen
Chromosomenaberration (Aneuploi￿die) bei Säuge￿tier￿zellen findet
sich eine Studie aus dem Jahre 2002, wel￿che Bezug auf eine Vielzahl
älterer Studien nimmt (ILSE DECORDIER/ LUBINA DILLEN/ ENRICO CUNDARI/
MICHELINE KIRSCH-VOLDERS, Elimination of mic￿ronucleated cells by
apop￿tosis after treatment with inhibitors of mic￿rotubules, Oxford, 2002
[￿50373790, alle angegebenen
Internet￿seiten zuletzt besucht am 15. September 2010]).
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4.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die
an￿ge￿fochtene Widerrufsverfügung ohne eigene Abklärungen und ohne
Ein￿ho￿lung von Daten bei der Beschwerdeführerin allein gestützt auf
die Ergeb￿nis￿se des EU-Überprüfungsverfahrens erlassen hat. In
die￿sem EU-Ver￿fah￿ren wurden die bisherigen Indikationen von
P._______ (Ein￿satz im Obstbau, im Gemüsebau, im Feldbau und in
Zier￿pflan￿zen) nicht ge￿prüft. Deren Aufnahme in den Anhang I der RL
91/414/EWG er￿folgte des￿halb nicht, weil sie weder beantragt war,
noch hiezu Unter￿lagen geliefert wurden.
Die Beurteilung der Sicherheit des Wirkstoffs durch die EU beruhte im
Wesentlichen auf älteren, anfangs der 2000er-Jahre bereits bekannten
Studien, welche auch die Vorinstanz bei Erteilung der definitiven
Bewilli￿gung für P._______ im Jahre 2000 kennen musste. Neue
wissen￿schaft￿liche Erkenntnisse, insbesondere auch für seinen Einsatz
in den von der EU nicht geprüften, vorliegend umstrittenen Indikationen,
las￿sen sich weder aus den veröffentlichten Unterlagen der EU noch aus
den Akten entnehmen.
5.
Damit steht fest, dass die von der Anwendung des carbendazim-haltigen
Pflanzenschutzmittels P._______ in den umstrittenen Indika￿tionen
ausgehenden Gefahren im vorinstanzlichen Verfahren nicht ausreichend
abgeklärt worden sind. Angesichts der beschränkten Über￿prüfung
einzel￿ner Indikationen im EU-Verfahren und der seit längerem
bekannten allge￿meinen Risiken des Einsatzes von Carben￿dazim wäre
die Vorinstanz ge￿hal￿ten gewesen, eigene Abklärungen vorzunehmen
oder doch zumindest die Beschwerdeführerin aufzu￿fordern, zusätzliche
Daten vorzulegen. Dass die Beschwerdeführerin nicht von sich aus
weitere Unter￿lagen zum Nach￿weis der aus￿reichenden Sicherheit des
Wirkstoffes Carben￿dazim in anderen Kulturen als den EU-geprüften
eingereicht hat, kann ihr nicht zum Vorwurf gemacht werden (Art. 21 Abs.
3 PSMV, vgl. auch Art. 14 PSMV). Die Vorinstanz hat die ihr obliegende
Pflicht zur rechts￿ge￿nügli￿chen Abklärung des Sachverhalts (Art. 12
Abs. 1 VwVG) verletzt.
Die Vorinstanz war zwar trotz der vor Kurzem verlängerten
Zu￿lassungs￿be￿willigung für P._______ gestützt auf Art. 21 Abs. 1
PSMV berechtigt, aufgrund der Ergeb￿nis￿se im EU-Verfahren die
Be￿willigung für das Pflanzenschutzmittel P._______ zu über￿prü￿fen.
Im Rahmen dieser Überprüfung hätte sie aber abklären müssen, ob –
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trotz der nicht zu bestreitenden toxikologische Wirkung des Wirk￿stoffes
Carbendazim, wel￿che ein Risiko für Mensch und Tier darstellt – die von
der EU nicht ge￿prüfte Anwendung von P._______ in den bis￿herigen
Indikationen im Wein￿bau, im Gemüsebau und in Zier￿pflan￿zen
weiterhin zugelassen bleiben kann. Diese Abklärungen unterliess die
Vorinstanz.
6.
Zu beachten ist allerdings, dass der Bundesrat mit Wirkung ab dem 1.
Juni 2010 Art. 22 Abs. 1bis PSMV revidiert hat (Ziff. I der Verordnung vom
12. Mai 2010, AS 2010 2101). Die Bestimmung lautet heute wie folgt:
Die Zulassungsstelle kann Pflanzenschutzmittel, die einen Wirkstoff ent￿halten,
für den die EU bei der Genehmigung oder bei der Erneuerung der
Ge￿nehmigung Bedingungen oder Einschränkungen festgelegt hat, jederzeit
überprüfen. Sie kann bei der Bewilligungsinhaberin die für die Überprüfung
dieser Bedingungen oder Einschränkungen notwendigen Daten einfordern,
einschliesslich der rele￿van￿ten Informationen für Wirkstoffe, und legt eine Frist
für deren Einreichung fest. Sie kann direkt auf der Basis der verfügbaren
Ergebnisse des Verfahrens zur Genehmigung oder zur Erneuerung der
Genehmigung in der EU die Bewil￿li￿gung anpassen oder entziehen oder die
Bewilligung mit neuen Auflagen versehen.
Mit dieser Regelung wurden nicht nur die die Voraussetzungen und das
Verfahren für die Änderung von Bewilligungen aufgrund (neuer) EU-
Vorschriften gelockert, sondern überdies die Möglichkeit ge￿schaffen,
auf￿grund von EU-rechtlichen Bedingungen oder Einschrän￿kungen der
Zulas￿sung die Bewilligung zu entziehen. Damit wurden für die
angesprochenen Fälle unter dem Titel der Bewil￿ligungsänderung zum
einen Abweichungen vom Überprüfungsverfahren gemäss Art. 21 PSMV
vorgesehen, zum andern aber auch ein zusätzlicher, zu Art. 23 PSMV
hinzutretender Widerrufsgrund geschaffen – was zwar
recht￿setzungstechnisch unschön ist, die Verbindlichkeit der Norm aber
nicht zu beeinträchtigen vermag. Weiterhin in Kraft blieb allerdings Art. 13
Abs. 2 PSMV, der die Zulas￿sungsstelle und die Beurteilungsstellen
verpflichtet, bei der Prüfung eines Wirk￿stoffs, der in Anhang I der RL
91/414/EWG aufgeführt ist, die Erwä￿gungen und Entscheide der EU-
Kommission betreffend die Aufnahme in den Anhang I und die
Erwä￿gun￿gen und Entscheide der Mitgliedstaaten über die Zulassung
ent￿sprechender Pflanzenschutzmittel – wenn zu￿gäng￿lich – zu
berück￿sich￿tigen.
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6.1. Da die Revision der PSMV während hängigem
Beschwerde￿ver￿fahren in Kraft getreten ist, stellt sich die Frage, ob Art.
22 Abs. 1bis PSMV in der bei Erlass der angefochtenen Verfügung
gültigen oder in der heute, im Urteilszeitpunkt in Kraft stehenden Fassung
anzuwenden ist. Die Parteien vertraten grundsätzlich die Ansicht, es sei
die bis am 31. Mai 2010 gültige Version anzuwenden.
6.1.1. Gemäss Lehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist in aller
Regel vom Rechtszustand auszugehen, wie er sich im Zeitpunkt des
Er￿lasses der angefochtenen Verfügung dargestellt hat – soweit nicht
Über￿gangs￿bestimmungen eine andere Regelung vorsehen (zu den
allge￿mei￿nen intertemporal￿rechtlichen Grundsätzen vgl. etwa BGE
125 II 598 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere dann, wenn das alte
Recht für den Be￿schwerdeführenden im Ergebnis milder ist. Im Laufe
des Beschwerde￿ver￿fahrens ein￿getretene Rechts￿änderungen sind
an sich unbeachtlich, es sei denn, zwingende Grün￿de sprächen für die
sofortige Anwendung des neuen Rechts. Das trifft vor allem dann zu,
wenn Vorschriften um der öffent￿lichen Ordnung wil￿len oder zur
Durch￿setzung erheblicher öffent￿licher Interessen er￿lassen worden
sind, die auch in hängigen Beschwer￿de￿verfahren zu beachten sind –
wie dies ins￿besondere bei gewissen Vorschriften der
Umwelt￿schutzgesetz￿gebung der Fall ist.
Darüber hin￿aus soll bei der gerichtlichen Überprüfung von
Dauer￿rechts￿verhält￿nissen neues Recht angewandt werden, wenn
die Rechts￿änderung den Widerruf der Bewilligung rechtfertigen würde.
Zu be￿achten ist damit, dass eine nach altem Recht unhaltbare
Verfügung im Beschwerde￿ver￿fahren nicht aufzuheben ist, wenn nach
neuem Recht eine identische Verfügung erlassen werden könnte (vgl.
BGE 129 II 497 E. 5.3.2, 127 II 306 E. 7, 126 II 522 E. 3b mit Hinweisen;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Ver￿waltungs￿recht, 5. Aufl., Zürich/ Basel/Genf 2006, Rz. 322 ff., S. 64
ff.; PIERRE TSCHANNEN/ ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge￿meines
Verwaltungs￿recht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 191 Rz. 20).
6.1.2. Weder in der PSMV noch im LwG oder im ChemG finden sich
Über￿gangsbestimmungen, die vorliegend anwendbar wären. So ist
ins￿be￿sondere die allgemeine Übergangsbestimmung von Art. 187
Abs. 1 LwG, wonach aufgehobene materiellrechtliche Vorschriften auf
alle wäh￿rend ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tatsachen weiterhin
an￿wendbar blei￿ben, nicht weiterführend, finden sich doch im
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vorlie￿gen￿den Dauer￿rechts￿verhältnis keine abgeschlossenen
Sachver￿halte, wel￿che die Anwendung neuen Rechts ausschliessen
würden. Art. 54 Abs. 4 ChemG, der die Anwendung neuen Rechts
nahelegen könnte, findet keine Anwendung, da die Vorschriften des
Land￿wirtschaftsrechts über Pflanzenschutzmittel nach ständiger Praxis
den Vorschriften des Chemikaliengesetzes als leges speciales vorgehen
(vgl. Urteil der Eid￿genössischen Rekurs￿kom￿mission für Chemikalien
CHEM 05.002 vom 28. Februar 2006 E. 4.1).
6.1.3. Die neue Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV bringt kein
um￿fas￿send neues System der Berücksichtigung der Entwicklungen
des Pflan￿zen￿schutzmittelrechts in der EU. Bereits die alte Fassung
der Be￿stim￿mung erlaubte es, auf die verfügbaren Ergebnisse des EG-
Ver￿fahrens zur Überprüfung der Wirkstoffe zu reagieren und
Be￿willigun￿gen anzupassen und – sofern zusätzlich eine der
Voraus￿setzungen von Art. 23 PSMV gegeben war – zu widerrufen. Mit
der neuen Re￿ge￿lung werden die selben öffentlichen Interessen
verfolgt, deren Durch￿setzung aber erleichtert: Wei￿ter￿hin ist es Ziel
der Be￿stimmung, eine international einheitliche Beurtei￿lung von
Wirk￿stoffen zu erreichen und damit in erster Linie technische
Handels￿hemmnisse abzubauen. Im Vor￿der￿grund stehen damit
wirt￿schafts￿politische und nicht gesundheits- oder umweltpolizeiliche
Interes￿sen. Es kann daher nicht davon ausge￿gangen werden, dass
die Revision von Art. 22 Abs. 1bis PSMV um der öffent￿lichen Ordnung
wil￿len oder zur Durchsetzung erheblicher öffent￿licher, insbesondere
gesundheits- oder umwelt￿polizei￿licher Interes￿sen erfolgt ist.
Zu beachten ist allerdings, dass die Bestimmung erstmals
aus￿drück￿lich die Möglichkeit des Widerrufs von Zulassungen direkt
ge￿stützt auf die verfügbaren Ergebnisse des EU-Verfahrens, also ohne
selbstän￿di￿ge schweizerische Abklärungen, eröffnet. Bereits bis anhin
war ein Wider￿ruf möglich, wenn dies aufgrund selbständiger
Abklä￿rungen der Schweizer Behörden gestützt auf Art. 23 PSMV
angezeigt war (insbe￿sondere dann, wenn das Gefährdungspotenzial als
unan￿nehm￿bar be￿ur￿teilt wurde [Abs. 1 Bst. b], oder es sich
nachträglich ergab, dass die Bewilligungs￿voraus￿setzungen nicht mehr
erfüllt waren [Abs. 1 Bst. c]). Nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts stellt die Erleich￿te￿rung der Widerrufbarkeit
von Zulassungen aufgrund der Erkennt￿nisse des EU-Verfahrens keinen
ausreichenden Grund für die sofortige An￿wen￿dung der neuen
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Fassung von Art. 22 Abs. 1bis PSMV im vor￿lie￿genden
Beschwerdeverfahren dar.
6.1.4. Das neue, während dem vorliegenden Beschwerdeverfahren in
Kraft getretene Recht könnte folglich nur dann zur Anwendung
gelan￿gen, wenn es unmittelbar den Widerruf der Bewilligung erfordern
wür￿de, so dass deren Aufhebung selbst dann ge￿rechtfertigt wäre,
wenn sie nach altem Recht unzulässig gewesen wäre.
6.2. Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung) eröffnet der
zu￿ständigen Behörde zwar die Möglichkeit, Zulassungsbewil￿ligungen
direkt gestützt auf die Ergebnisse des EU-Verfahrens zu entziehen bzw.
zu widerrufen. Die Bestimmung sieht aber keinen Auto￿matismus vor.
Vielmehr hat die Behörde zu prüfen, ob selbständige Abklärungen in der
Schweiz angezeigt sind oder die EU-Beurteilung direkt über￿nommen
werden. Art. 13 Abs. 3 PSMV, der zwar in erster Linie für das
Zulas￿sungsverfahren gilt, nach Auffassung des
Bundesverwal￿tungs￿gerichts aber auch bei Zulassungsänderungen
und -widerrufen zu beachten ist, verlangt zwar die Berücksichtigung von
Erwägungen und Entscheiden der EU-Behörden, statuiert aber keine
Bindung an das EU-Recht.
Auch nach neuem Recht hat die zuständige Behörde die gemäss Art. 12
VwVG erforderlichen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen.
Ins￿beson￿dere hat sie abzuklären, ob sie direkt aufgrund der
Ergeb￿nisse des EU-Ver￿fahrens entscheiden kann oder ob zusätzliche
eigene Ab￿klärungen erforderlich und bei der Bewilligungs￿inhaberin die
notwen￿di￿gen Daten zur Überprüfung der im EU-Ver￿fahren
festgelegten Be￿din￿gungen oder Ein￿schränkungen einzu￿holen sind.
6.3. Soweit vorliegend entscheidwesentlich stimmen damit die
neu￿recht￿li￿chen Anforde￿rungen an die Überprüfung der
Zulassungsvoraus￿setzungen im Rahmen eines Widerrufsverfahrens mit
jenen, die bis zum 31. Mai 2010 gültig gewesen sind, überein.
Auch unter neuem Recht wäre die Vorinstanz verpflichtet gewesen, die
er￿forderlichen Sachverhaltsabklärungen betreffend die von der EU nicht
geprüften Anwendung von P._______ in den bisherigen Indikatio￿nen
(Weinbau, Gemüsebau und Zier￿pflan￿zen) vorzunehmen und der
Be￿schwerdeführerin Gelegenheit zur Vorlage der notwendigen Daten zu
geben. Dadurch, dass sie dies unterliess, verletzte sie Art. 12 VwVG und
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Art. 22 Abs. 1bis PSMV (in der heute gültigen Fassung). Vorliegend
erlaubt damit das neue Recht nicht unmittelbar den Widerruf der
Zulassungs￿bewilligung für P._______, so dass es nicht anzuwenden ist.
7.
Damit steht fest, dass die Vorinstanz die ihr obliegende Pflicht zur
rechts￿genüglichen Sachverhaltsabklärung verletzt hat, so dass sich die
ange￿foch￿tene Verfügung als rechtswidrig erweist und aufzuheben ist.
7.1. Nach Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz
grund￿￿sätzlich in der Sache selbst; nur ausnahmsweise weist sie die
Streit￿sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Ein
sol￿cher Ausnahmefall ist vorliegend wegen der in ent￿scheidenden
Punkten unvollständigen Aktenlage und den noch durchzuführenden
wissenschaftlichen Abklärungen gegeben. Die Vorinstanz ist wesent￿lich
besser als das Bundesverwaltungsgericht in der Lage,
rechtsge￿nüg￿lich ab￿zuklären, ob das Pflanzen￿schutz￿mittel
P._______ weiter zu￿zu￿￿lassen ist – oder ob auf￿grund der neueren
wissen￿schaftli￿cher Erkennt￿￿nisse oder einer geän￿der￿ten
Risikenbeurteilung ein Wider￿ruf not￿wen￿dig ist.
7.2. Die Beschwerde ist demnach in dem Sinne gutzuheissen, dass die
angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache zur Ergänzung der
Sachverhaltsabklärungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. Unter
diesen Umständen ist auf die weiteren Vor￿bringen der
Be￿schwer￿￿deführerin nicht weiter einzu￿gehen. Insbesondere kann
offen gelassen werden, ob die Vorinstanz mit ihrem Entscheid gegen Art.
5 bzw. Art. 9 BV verstossen hat.
8.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
8.1. Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu
tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der im Wesentlichen unterliegenden
Vor￿instanz sind allerdings keine Ver￿fahrenskosten aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).
8.2. Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegen￿den
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr
erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zu￿sprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
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21. Feb￿ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundes￿ver￿waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die
Parteient￿schä￿di￿gung um￿fasst die Kosten der Vertretung sowie
allfällige weitere not￿wendige Aus￿lagen der Partei (Art. 8 VGKE). Der
anwaltlich ver￿tretenen Partei ist daher eine Parteientschädigung für die
ihr ent￿standenen not￿wendigen Kosten zuzusprechen (Art. 10 Abs. 2
VGKE). Da keine Kos￿ten￿note eingereicht wurde, ist die
Parteientschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 S. 2
VGKE), wobei vorliegend zu berücksichtigen ist, dass weitere Verfahren
der Be￿schwerde￿führerin den im Wesentlichen gleichen Sachverhalt
betreffen. Eine Partei￿ent￿schädigung in der Höhe von Fr. 2'500.-
erscheint als angemessen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die
an￿ge￿fochtene Verfügung vom 4. August 2008 aufgehoben und die
Sache im Sinne der Erwägungen zur Ergänzung der
Sachverhalts￿abklärungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird..
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Der bereits geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 1'200.- wird der
Beschwerde￿führerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils
zurückerstattet.
4.
Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vorinstanz eine
Partei￿ent￿schädigung von Fr. 2'500.- zugesprochen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stefan Mesmer Ingrid Künzli
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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