B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-5932/2014
C-5934/2014
Ur t e i l vom 2 . De zembe r 2 0 1 5
Besetzung
Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richter Yannick Antoniazza-Hafner,
Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiber Daniel Grimm.
Parteien
X._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Polizei fedpol,
Nussbaumstrasse 29, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Ausreisebeschränkungen.
C-5932/2014
C-5934/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Aufgrund eines Vorfalles im Hauptbahnhof Basel SBB im Anschluss an den
Schweizer Cup Halbfinal zwischen dem FC Basel und dem FC Luzern vom
26. März 2014 wurde der Beschwerdeführer (schweizerischer Staatsange-
höriger, geb. […]) von zwei Privatpersonen am 29. März 2014 bei der Kan-
tonspolizei Solothurn zur Anzeige gebracht. Gemäss dem entsprechenden
Polizeirapport hat man ihm namentlich vorgeworfen, nach vorgenanntem
Fussballspiel im Bahnhofsareal zusammen mit zwei weiteren Anhängern
des FC Basel zwei heimkehrende FC Luzern-Fans tätlich angegriffen, un-
ter Drohungen die Herausgabe ihrer Fanschals verlangt und einen solchen
entwendet zu haben. Die Anzeige wurde in der Folge an die Staatsanwalt-
schaft des Kantons Basel-Stadt weitergeleitet, welche gegen ihn sowie die
beiden Mitangeschuldigten ein Strafverfahren wegen Tätlichkeit, Drohung,
Nötigung und Diebstahls eröffnete.
B.
Gestützt auf den Vorfall vom 26. März 2014 und das damit im Zusammen-
hang stehende Strafverfahren belegte die Kantonspolizei Basel-Stadt den
Beschwerdeführer mit Verfügung vom 1. Juli 2014 mit einem einjährigen
Rayonverbot gemäss Art. 4 f. des Konkordats über Massnahmen gegen
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007
(Systematische Gesetzessammlung des Kantons St. Gallen [sGS] 451.51;
nachfolgend Konkordat). Dieses für den Zeitraum vom 1. Juli 2014 bis
30. Juni 2015 verhängte Rayonverbot blieb unangefochten.
C.
Der Schweizerische Fussballverband (Swiss Football League) sprach ge-
genüber dem Beschwerdeführer am 23. Juli 2014 ein vom 26. Juli 2014 bis
25. Juli 2016 gültiges gesamtschweizerisches Stadionverbot aus. Auch da-
gegen setzte sich der Betroffene nicht zur Wehr. Das Bundesamt für Polizei
fedpol (nachfolgend: Bundesamt, Vorinstanz) seinerseits teilte ihm mit
Schreiben vom 26. August 2014 mit, dass gestützt auf Art. 24a des Bun-
desgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der in-
neren Sicherheit (BWIS, SR 120) Daten über ihn im Informationssystem
HOOGAN erfasst worden seien. Über eine Löschung der Daten werde er
schriftlich benachrichtigt.
D.
Am 10. September 2014 beantragte die Kantonspolizei Basel-Stadt bei der
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Seite 3
Vorinstanz für siebzehn "Risikofans" des FC Basel, worunter den Be-
schwerdeführer, Ausreisebeschränkungen für alle Auswärtsspiele des Ver-
eins in der Champions League der Saison 2014/15. Tags darauf leitete die
Sektion Hooliganismus des Bundesamtes den Antrag in Bezug auf das
Champions League-Spiel Real Madrid CF gegen FC Basel vom 16. Sep-
tember 2014 in Madrid an den amtsintern zuständigen Stab Rechtsdienst
weiter. Es müsse damit gerechnet werden, dass der Beschwerdeführer,
welcher wegen gewalttätigen Verhaltens angezeigt und über den deswe-
gen ein Rayonverbot und ein Stadionverbot erlassen worden sei, sich nach
Madrid begebe. Hierbei sei nicht auszuschliessen, dass er dort wiederum
gewalttätig in Erscheinung treten und die lokale öffentliche Sicherheit ge-
fährden werde.
E.
Die Vorinstanz verhängte gegen den Beschwerdeführer mit Verfügung vom
12. September 2014 gestützt auf Art. 24c BWIS und Art. 7 der Verordnung
vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des
Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN
(VVMH; SR 120.52) eine Ausreisebeschränkung für das am 16. September
2014 in Madrid stattfindende Champions League-Spiel Real Madrid CF ge-
gen den FC Basel. Damit wurde dem Beschwerdeführer untersagt, für be-
sagte Begegnung in der Zeit vom 12. September 2014, 23 Uhr, bis 16. Sep-
tember 2014, 23 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz oder nach Spanien,
Portugal, Grossbritannien und Irland auszureisen. Zur Begründung führte
das Bundesamt aus, beim Beschwerdeführer handle es sich um ein lang-
jähriges Mitglied der Risikofans des FC Basel, das im Zusammenhang mit
gewalttätigen Auseinandersetzungen bei Fussballveranstaltungen des
Vereins immer wieder negativ aufgefallen sei. Am 26. März 2014 habe er
sich nach der Partie zwischen dem FC Basel und dem FC Luzern an einem
tätlichen Angriff gegen zwei heimkehrende Luzerner Fans beteiligt. Aus
diesem Grunde seien ein Rayonverbot und ein gesamtschweizerisches
Stadionverbot erlassen sowie ein Strafverfahren wegen Tätlichkeit, Dro-
hung, Nötigung und Diebstahls eröffnet worden. Szenekenner gingen da-
von aus, dass der Beschwerdeführer zum genannten Sportanlass nach
Madrid reisen und sich dort, weil er auch im Inland immer wieder die Pro-
vokation und die Auseinandersetzung gesucht habe, gewalttätig verhalten
werde. Einer allfälligen Beschwerde wurde in Anwendung von Art. 55 Abs.2
VwVG die aufschiebende Wirkung entzogen.
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C-5934/2014
Seite 4
Die Verfügung wurde dem Beschwerdeführer (bzw. ihm zufolge seiner Mut-
ter) am 15. September 2014 eröffnet.
F.
Am 22. September 2014 orientierte die Kantonspolizei Basel-Stadt das
Bundesamt darüber, dass der Beschwerdeführer und fünf weitere mit einer
Ausreisebeschränkung belegte Personen von Szenekennern am 16. Sep-
tember 2014 auf der Plaza Mayor im Zentrum Madrids angetroffen und
identifiziert worden seien. Die Vorinstanz erstattete bei der Bundesanwalt-
schaft am 2. Oktober 2014 daraufhin Strafanzeige wegen Ungehorsams
gegen amtliche Verfügungen (Art. 292 StGB).
G.
Mit Rapport vom 8. Oktober 2014 gelangte die Kantonspolizei Basel-Stadt
erneut an die Sektion Hooliganismus des Bundesamtes und erneuerte ih-
ren Antrag auf Verhängung von Ausreisebeschränkungen gegenüber dem
Beschwerdeführer und mehreren anderen Fans für die verbleibenden Aus-
wärtsspiele des FC Basel in der Champions League-Gruppenphase gegen
Ludogorets Razgrad und Liverpool FC.
H.
Mit Verfügung vom 10. Oktober 2014 verhängte die Vorinstanz gegen den
Beschwerdeführer auch für die am 22. Oktober 2014 in Sofia stattfindende
Champions League-Begegnung Ludogorets Razgrad gegen FC Basel eine
Ausreisebeschränkung. Es wurde ihm untersagt, zu diesem Zwecke vom
19. Oktober 2014, 20.45 Uhr, bis 23. Oktober 2014, 20.45 Uhr, in ein Nach-
barland der Schweiz oder nach Bulgarien, Slowenien, Kroatien, Serbien,
Mazedonien und Griechenland auszureisen. Zur Begründung verwies das
Bundesamt wiederum auf den Vorfall vom 26. März 2014, das Rayonver-
bot, das Stadionverbot sowie das hängige Strafverfahren und ergänzte,
gegen den Betroffenen sei bereits für das Champions League-Spiel Real
Madrid CF gegen FC Basel vom 16. September 2014 in Madrid ein Ausrei-
severbot verfügt worden, welches er missachtet habe, indem er am Spiel
vor Ort anwesend gewesen sei. Es müsse auch dieses Mal davon ausge-
gangen werden, dass er zur genannten Veranstaltung nach Bulgarien fah-
ren und im Umfeld einer gewalttätigen Gruppierung in Erscheinung treten
werde.
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Seite 5
I.
Mit Rechtsmitteleingabe an das Bundesverwaltungsgericht vom 14. Okto-
ber 2014 beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung der Ausreisebe-
schränkungen vom 12. September 2014 (BVGer C-5932/2014) und
10. Oktober 2014 (BVGer C-5934/2014) und stellt eine Reihe von Feststel-
lungsbegehren. In Bezug auf das Spiel Ludogorets Razgrad gegen den FC
Basel (Verfügung vom 10. Oktober 2014) ersucht er in verfahrensrechtli-
cher Hinsicht zudem um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, die ange-
fochtenen Verfügungen würden gegen die einschlägigen Bestimmungen
des BWIS und der VVMH verstossen. Er sei weder Mitglied einer Fanver-
einigung noch bei Fussballveranstaltungen des FC Basel je negativ aufge-
fallen. Gegen ihn sei lediglich ein, allerdings unberechtigtes, Rayonverbot
erlassen worden. Die Strafanzeige wiederum stamme von Privatpersonen
und dem auf Empfehlung der Polizei ausgesprochenen Stadionverbot
komme keine eigenständige Bedeutung zu. Ein Nachweis gewalttätigen
Verhaltens liege in seinem Falle schlicht nicht vor. Ebenso wenig sei er-
sichtlich, weshalb "Szenekenner" wissen wollten, dass er beabsichtige,
sich an Gewalttätigkeiten zu beteiligen oder die Provokation zu suchen.
Zudem kämen die Ausreisebeschränkungen einer Schriftensperre gleich,
was klar dem Willen des Gesetzgebers widerspreche und willkürlich sei.
Im Übrigen stünden die verhängten Massnahmen im Widerspruch zum An-
spruch auf rechtliches Gehör (vorgängige Anhörung nach Art. 30 VwVG),
zum Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) sowie zum Will-
kürverbot (Art. 9 BV).
J.
Mit Zwischenverfügung vom 21. Oktober 2014 wies das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wir-
kung der Beschwerde im Verfahren C-5934/2014 (Spiel Ludogorets Raz-
grad gegen den FC Basel vom 22. Oktober 2014) ab. Auch den Anträgen
um "Suspendierung bis zum Entscheid in der Sache" sowie um Löschung
der Einträge im RIPOL gab es darin nicht statt.
K.
Am 13. November 2014 teilte die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-
Stadt dem Beschwerdeführer mit, dass die Bundesanwaltschaft das Ver-
fahren betreffend Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen mit Entscheid
vom 22. Oktober 2014 in der Hand der zuständigen Behörden des Kantons
Basel-Stadt zur Untersuchung und Beurteilung vereinigt habe.
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Seite 6
L.
Auf entsprechende Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts hin legte
der Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom 20. November 2014 dar,
warum er bei beiden Ausreisebeschränkungen ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung oder Änderung habe.
M.
In ihrer Vernehmlassung vom 30. Januar 2015 spricht sich die Vorinstanz
– unter eingehender Erläuterung der bisher genannten Gründe – für die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerden aus, soweit darauf eingetre-
ten werden könne.
N.
Replikweise hält der Beschwerdeführer am 13. März 2015 an den gestell-
ten Anträgen und deren Begründung fest.
O.
Gemäss mündlichen Angaben der Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-
Stadt vom 26. Oktober 2015 ist das Strafverfahren gegen den Beschwer-
deführer betreffend Tätlichkeit, Drohung, Nötigung, Diebstahl und Unge-
horsam gegen amtliche Verfügungen noch hängig.
P.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Angesichts des engen persönlichen und sachlichen Zusammenhangs der
vorliegenden Streitsache rechtfertigt es sich, die Beschwerdeverfahren
C-5932/2014 und C-5934/2014 zu vereinigen.
2.
2.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
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VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt, welches mit
der Anordnung von Ausreisebeschränkungen jeweils eine Verfügung im er-
wähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen hat.
Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor (vgl. BVGE 2013/33 E. 1.1
und 1.2 m.H.).
2.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts ande-
res bestimmt (Art. 37 VGG).
2.3 Die Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 1 Bst. a und b VwVG sind auf
Seiten des Beschwerdeführers erfüllt. Weil die umstrittenen Verfügungen
indes nur die Zeiträume vom 12. bis 16. September 2014 bzw. 19. bis
23. Oktober 2014 betrafen und die erlittenen Nachteile nicht mehr beseitigt
werden können, ist das aktuelle praktische Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG) an sich dahingefallen. Von
diesem Erfordernis ist vorliegend jedoch abzusehen, da sich die mit der
Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter ähnlichen Um-
ständen wieder stellen können, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine
richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. BVGE 2013/33 E. 1.4 m.H. oder Ur-
teil des BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 1.2). Da die fragli-
chen Sachverhalte nicht identisch sind, gilt dies für beide Ausreisebe-
schränkungen. Zu prüfen gilt es daher im Folgenden nicht nur die streitigen
Grundsatzfragen, sondern umfassend die Rechtmässigkeit der angefoch-
tenen Verfügungen.
2.4 Nicht einzutreten ist auf die im Zusammenhang mit dem Eintrag in
HOOGAN gestellten Begehren. Dem Beschwerdeführer steht es offen, bei
der Vorinstanz gegebenenfalls um die Löschung der über ihn in diesem
Informationssystem gespeicherten Daten zu ersuchen. Im Übrigen ist auf
die frist- und formgerechte Beschwerde einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
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von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
4.
In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe sei-
nen Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 30 VwVG verletzt,
indem sie ihm beide Male keine Gelegenheit gegeben habe, sich vorgängig
zur entsprechenden Ausreisebeschränkung zu äussern.
4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst eine Anzahl verschiede-
ner verfassungsrechtlicher Garantien (vgl. etwa MICHELE ALBERTINI, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsver-
fahren des modernen Staates, 2000, S. 202 ff: MÜLLER/SCHEFER, Grund-
rechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 846 ff.). Zunächst – und für die
Prozessparteien regelmässig im Vordergrund stehend – gehört dazu das
Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG),
welches den Betroffenen einen Einfluss auf die Ermittlung des wesentli-
chen Sachverhalts sichert. Die Behörde muss diese Äusserungen zur
Kenntnis nehmen, sie würdigen und sich damit in der Entscheidfindung und
-begründung sachgerecht auseinandersetzen (vgl. Art. 30 und Art. 32 Abs.
1 VwVG; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 29
N. 80 ff., Art. 30 N. 3 ff. u. Art. 32 N. 7 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 2013,
N. 214 ff. u. N. 546 f.).
4.2 Aus den Akten geht hervor, dass dem Beschwerdeführer keine Gele-
genheit gegeben wurde, zu den angeordneten Ausreisebeschränkungen
vorgängig Stellung zu nehmen. Die verfahrensrechtlichen Normen des
Bundes erlauben den Erlass einer Verfügung ohne vorgängige Anhörung
der betroffenen Partei bei Zwischenverfügungen, die nicht selbständig an-
fechtbar sind (Art. 30 Abs. 2 Bst. a VwVG), bei Verfügungen, die durch
Einsprache anfechtbar sind (Art. 30 Abs. 2 Bst. b VwVG), bei begünstigen-
den Verfügungen (Art. 30 Abs. 2 Bst. c VwVG), bei Vollstreckungsverfü-
gungen (Art. 30 Abs. 2 Bst. d VwVG) und bei anderen Verfügungen in ei-
nem erstinstanzlichen Verfahren, wenn Gefahr im Verzuge ist, den Parteien
die Beschwerde gegen die Verfügung zusteht und ihnen keine andere Be-
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stimmung des Bundesrechts einen Anspruch auf vorgängige Anhörung ge-
währleistet (Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG). Bei der hier einzig in Frage kom-
menden Ausnahmeregelung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG müssen die
entsprechenden Voraussetzungen (Gefahr im Verzuge, volle Überprü-
fungsbefugnis der Beschwerdeinstanz und Vorbehalt der spezialgesetzli-
chen Bestimmung) kumulativ vorliegen. Mit "Gefahr im Verzuge" sind Fälle
angesprochen, in denen die Betroffenen aufgrund wichtiger Anliegen und
zeitlicher Dringlichkeit nicht vorgängig angehört werden können. Die Be-
hörde hat dabei das Interesse an der sofortigen Verfügung (ohne vorgän-
gige Anhörung) gegen das Interesse des Betroffenen an der Gewährung
des rechtlichen Gehörs abzuwägen. Im Übrigen sind die Voraussetzungen
von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG restriktiv zu handhaben, da eine nachträg-
liche Anhörung oft nur ein unvollkommener Ersatz für eine unterlassene
vorgängige Anhörung darstellt (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 30
N. 65 ff. m.H.).
4.3 Gemäss Art. 24c Abs. 5 BWIS sind es die zuständigen kantonalen Po-
lizeien und die Fachstelle Hooliganismus, welche beim Bundesamt den Er-
lass von Ausreisebeschränkungen beantragen können. Beim ersten, auf
den 16. September 2014 angesetzten Champions League-Spiel Real Mad-
rid CF gegen FC Basel in Madrid verhält es sich so, dass die Kantonspoli-
zei Basel-Stadt den entsprechenden Antrag am 10. September 2014 an die
Sektion Hooliganismus richtete. Diese hat die Eingabe geprüft und am
11. September 2014 ihrerseits eine Ausreisebeschränkung beantragt
(siehe Sachverhalt Bst. D und Beilagen 5 der Vernehmlassung). Am
12. September 2014 hat die Vorinstanz daraufhin im dargelegten Sinne
verfügt. Wegen des Datums der Sportveranstaltung konnte das rechtliche
Gehör vor Erlass der Verfügung nicht mehr gewährt werden.
4.4 Die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e
VwVG sind für diese Partie klar gegeben. Mit der Ausreisebeschränkung
soll verhindert werden, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgrün-
den von den Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland
Gewalt ausüben können (vgl. Urteil 1C_370/2013 E. 5.2). Zur Zeit des Er-
lasses der angefochtenen Ausreisebeschränkung waren im Falle des Be-
schwerdeführers ein Rayonverbot und ein Stadionverbot in Kraft sowie ein
Strafverfahren hängig. Sie stützten sich zur Hauptsache auf einen gewalt-
tätigen Vorfall im Anschluss an das Fussballspiel FC Basel gegen FC Lu-
zern vom 26. März 2014, in welchen der Betroffene involviert war. Die Vor-
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instanz war des Weiteren darüber informiert, dass Szenekenner der Kan-
tonspolizei Basel-Stadt den Beschwerdeführer als Risikofan einstufen und
sie davon ausgingen, er werde sich nach Madrid begeben. Es bestand mit-
hin Gefahr für ein bedeutendes öffentliches Anliegen. Wegen der bloss
sechstägigen Zeitspanne zwischen polizeilichem Antrag und Champions
League-Spiel war auch das zusätzliche Erfordernis der zeitlichen Dringlich-
keit gegeben. Das Bundesamt hat nach Kenntnisnahme der Gefahrensitu-
ation denn umgehend verfügt (zum Ganzen vgl. wiederum WALDMANN/BI-
CKEL, a.a.O., Art. 30 N. 68 und 69). Dass das rechtliche Gehör nicht vor der
Gruppenauslosung der Champions League-Spiele – sie fand am 28. Au-
gust 2014 statt – gewährt werden konnte, versteht sich von selbst, waren
die Spielorte und damit die Daten der Auswärtsspiele doch noch gar nicht
bekannt. Aber auch danach konnte die Vorinstanz nicht sofort eine Ausrei-
sebeschränkung mit vorgängiger Anhörung erlassen. Vielmehr mussten
durch die zuständigen Polizeibehörden und die Fachstelle Hooliganismus
erst die notwendigen Abklärungen getätigt werden. Erst die Erkenntnis, wo-
nach der Beschwerdeführer vorhabe, an die Champions League-Partie in
Madrid zu reisen, lieferten dem Bundesamt (zusammen mit den bereits be-
kannten Fakten wie Rayonverbot, etc.) die relevanten Entscheidgrundla-
gen. Dies war, wie erwähnt (siehe E. 4.3), jedoch erst am 10. September
2014 der Fall. Weil die übrigen Voraussetzungen (volle Überprüfungsbe-
fugnis einer Beschwerdeinstanz, kein Vorbehalt spezialgesetzlicher Best-
immungen) ohne Zweifel erfüllt sind, war es demnach zulässig, in Anwen-
dung von Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG darauf zu verzichten, den Betroffenen
vorgängig anzuhören.
4.5 Was die Begegnung Ludogorets Razgrad gegen FC Basel vom 22. Ok-
tober 2014 anbelangt, so erliess die Vorinstanz die Ausreisebeschränkung
gegen den Beschwerdeführer am 10. Oktober 2014, nachdem sie die ent-
sprechenden Anträge am 8. Oktober 2014 (Kantonspolizei Basel-Stadt)
bzw. 9. Oktober 2014 (Sektion Hooliganismus) erhalten hatte. Insoweit prä-
sentiert sich die Situation ähnlich wie beim ersten Auswärtsspiel des
FC Basel in der Champions League, mit dem Unterschied der etwas län-
geren Zeitspanne zwischen Antragstellung und Fussballmatch. Dass das
öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalttätigkeiten anlässlich
solcher Sportveranstaltungen gewichtig erscheint, wurde bereits dargetan.
Weil die Ausreisebeschränkung ihre Wirkungen bereits ab dem 19. Okto-
ber 2014 entfalten sollte, war sodann wiederum Gefahr im Verzuge, hätte
die fragliche Verfügung bei Gewährung des rechtlichen Gehörs doch kaum
rechtzeitig zugestellt werden können.
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4.6 Auf Beschwerdeebene macht der Beschwerdeführer allerdings gel-
tend, die Kantonspolizei Basel-Stadt habe schon am 10. September 2014
angekündigt, für alle Auswärtsspiele des FC Basel in der Champions Lea-
gue Ausreisebeschränkungen zu beantragen. Somit sei der Vorinstanz
lange vor dem 8. Oktober 2014 bekannt gewesen, dass für die Begegnung
in Bulgarien eine solche Massnahme verfügt würde. Wohl trifft zu, dass der
damalige Antrag alle Auswärtsspiele des Teams in der Champions League-
Gruppenphase im Fokus hatte, indessen ist es dem Bundesamt nur schon
aus grundsätzlichen verfahrensmässigen Überlegungen nicht gestattet,
pauschal und ohne Einzelfallprüfung derartige Entscheide zu verfassen.
Von daher lässt sich nicht beanstanden, dass sich die Vorinstanz beim po-
lizeilichen Antrag vom 10. September 2014 auf die Begegnung Real Mad-
rid CF gegen FC Basel beschränkte und die späteren Ausreisebeschrän-
kungen erst nach ergänzenden Abklärungen bzw. Aktualisierung des Sach-
verhalts erliess. Wie gerade dieses Beispiel zeigt, kamen zwischen den
beiden Sportereignissen denn neue Informationen hinzu (Anwesenheit des
Beschwerdeführers am Madrider Spiel, Vorwurf des Ungehorsams gegen
amtliche Verfügungen), welche in die zweite Ausreisebeschränkung vom
10. Oktober 2014 Eingang fanden (vgl. Sachverhalt Bst. H). Es war folglich
nicht angezeigt, das rechtliche Gehör im Hinblick auf die Partie Ludogorets
Razgrad gegen FC Basel unmittelbar oder kurz nach dem 10. September
2014 zu gewähren.
4.7 Zu keinem anderen Ergebnis führt der nachträgliche Hinweis in der
Replik auf Art. 4 Abs. 2 BWIS. Laut dieser Bestimmung leisten die Kantone
Amts- und Vollzugshilfe, soweit der Bund nach Verfassung und Gesetz für
die innere Sicherheit die Verantwortung trägt. Der Beschwerdeführer ver-
bindet damit den Vorwurf, die kantonalen Polizeien würden ihre Anträge
verspätet an die Bundesbehörde weiterleiten, damit das rechtliche Gehör
nicht gewährt werden könne. In concreto finden sich indessen keine Hin-
weise für ein bewusstes Hinauszögern durch die zuständigen Stellen. Zwar
erfuhr das Bundesamt schon am 22. September 2014, dass der Beschwer-
deführer am Spieltag in Madrid von einer Delegation von Szenekennern
der Kantonspolizei Basel-Stadt identifiziert worden war (siehe Vernehmlas-
sungsbeilage 8), allerdings lagen der verfügenden Behörde damals nicht
alle, den Erlass einer neuen Ausreisebeschränkung rechtfertigenden Infor-
mationen vor; insbesondere fehlten hinreichende Hinweise darüber, ob die
betreffende Person beabsichtige, an das nächste Champions League-Aus-
wärtsspiel zu reisen. Kommt hinzu, dass die Vorinstanz anschliessend je-
weils noch die gesetzlichen Voraussetzungen und die Verhältnismässigkeit
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der Massnahme zu prüfen und sie zu begründen hat. Erst danach war es
legitim, die Kantonspolizei Basel-Stadt zur nochmaligen Antragstellung
aufzufordern (zur Abwicklung solcher Verfahren siehe ergänzend E. 8.2
und 8.3 weiter hinten). Gegen ein systematisches Zuwarten spricht im Üb-
rigen, dass dem Beschwerdeführer für die Begegnung Liverpool FC gegen
FC Basel vom 9. Dezember 2014 mit Schreiben vom 24. Oktober 2014
später dann das rechtliche Gehör gewährt worden ist. Alles in allem be-
stand mithin auch beim Spiel Ludogorets Razgrad gegen FC Basel ein
überwiegendes öffentliches Interesse an einer sofortigen Verfügung ohne
vorgängige Anhörung. Die diesbezüglichen Rügen erweisen sich somit als
unbegründet.
4.8 Schliesslich verlangt der Beschwerdeführer vollständige Akteneinsicht.
Dem Gesuch um Aktensicht wurde seitens der Vorinstanz am 27. Januar
2015 entsprochen. Die in der Replik angesprochene Stellungnahme der
Kantonspolizei Basel-Stadt vom 13. November 2014 (Vernehmlassungs-
beilage 15), in welche der Verfügungsadressat seinen Angaben zufolge
keine Einsicht erhalten hat, bezieht sich – schon aufgrund der Zeitabläufe
– auf die Partie Liverpool FC gegen FC Basel und bildet nicht Gegenstand
der beiden vereinigten Verfahren. Obwohl nicht entscheidrelevant, zog das
Bundesamt das Aktenstück unter Ziff. 2.2.c der Vernehmlassung ergän-
zend bei. Zugleich wurde darin der wesentliche Inhalt jenes Polizeirapports
wiedergegeben, womit den Anforderungen von Art. 26 ff. VwVG Genüge
getan ist. Die sonstigen Einwände betreffen die materiell-rechtliche Würdi-
gung.
5.
Materiell macht der Beschwerdeführer eine Verletzung von Bundesrecht,
insbesondere von Art. 24c BWIS und Art. 5 VVMH, geltend.
5.1 Mit den am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Massnahmen gegen
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24 ff. BWIS) sollten die
Behörden die nötigen Handlungsinstrumente erhalten, um der zunehmen-
den Gewaltausübung rund um solche Anlässe Einhalt zu gebieten. Die Zu-
ständigkeit des Bundes zum Erlass der drei Massnahmen Rayonverbot,
Meldeauflage und Polizeigewahrsam war damals umstritten und deshalb
bis Ende 2009 befristet. In der Folge überführten die Kantone die befriste-
ten BWIS-Bestimmungen per Konkordat praktisch unverändert ins kanto-
nale Recht. Am 1. September 2010 trat das Konkordat in allen 26 Kantonen
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in Kraft und löste so die befristeten Massnahmen ab. Zudem sieht der un-
befristet geltende Art. 24c BWIS als zusätzliche Massnahme des Bundes
Ausreisebeschränkungen vor. Das revidierte BWIS trat mit der dazugehö-
rigen Verordnung (VVMH) am 1. Januar 2010 in Kraft (zum Ganzen siehe
Urteil 1C_370/2013 E. 3 m.H.).
5.2 Gemäss Art. 24c Abs. 1 BWIS kann einer Person die Ausreise aus der
Schweiz in ein bestimmtes Land für eine bestimmte Zeitdauer untersagt
werden, wenn gegen sie ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich
von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Perso-
nen oder Sachen beteiligt hat (Bst. a), und aufgrund ihres Verhaltens an-
genommen werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstal-
tung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (Bst. b).
Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Nach Art. 24c Abs.
2 BWIS kann eine Ausreisebeschränkung ausserdem gegen eine Person
verfügt werden, gegen die kein Rayonverbot besteht, sofern konkrete und
aktuelle Tatsachen die Annahme begründen, dass sie sich im Bestim-
mungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird.
5.3 Dass eine Person sich anlässlich einer Sportveranstaltung in einem be-
stimmten Land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird, ist nach Art. 7 Abs. 4
VVMH namentlich anzunehmen, wenn diese Person sich an Gewalttätig-
keiten im Inland beteiligt hat (Bst. a), aufgrund von Informationen auslän-
discher Polizeistellen über die Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Ausland
bereits bekannt (Bst. b) oder Mitglied einer Gruppierung ist, die schon an
Gewalttätigkeiten im In- oder Ausland beteiligt war (Bst. c). Für die Verfü-
gung einer Ausreisebeschränkung müssen zudem Hinweise vorliegen,
dass die Person oder die betreffende Gruppierung beabsichtigt, zu dem in
Frage stehenden Sportanlass ins Ausland zu reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH).
6.
6.1 Die Ausreisebeschränkung ist eine präventive verwaltungsrechtliche
Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstal-
tungen. Sie dient der vorbeugenden Gefahrenabwehr und weist keinen
pönalen Charakter auf (vgl. Urteil 1C_370/2013 E. 4.1 m.H.). In verfahrens-
rechtlicher Hinsicht gelangen deshalb nicht die strafprozessualen Grund-
sätze zur Anwendung, vielmehr gelten die Bestimmungen des BWIS, des
VwVG und namentlich die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts. In Be-
zug auf die Bedeutung der strafrechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist
festzuhalten, dass Strafurteile die Verwaltungsbehörde im Normalfall nicht
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binden. Der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung gebietet indessen,
widersprüchliche Entscheidungen zu vermeiden. Die Verwaltungsbehörde
soll deshalb nicht ohne Not von den tatsächlichen Feststellungen der Straf-
behörden abweichen (vgl. BVGE 2013/33 E. 4.3 m.H.). Vorliegend ist aller-
dings noch kein Strafurteil ergangen (vgl. Sachverhalt Bst. O).
6.2 Gewalttätiges Verhalten oder Gewalttätigkeiten liegen gemäss Art. 4
Abs. 1 VVMH vor, wenn die betreffende Person im Vorfeld einer Sportver-
anstaltung, während einer solchen Veranstaltung oder im Nachgang dazu
bestimmte Straftaten begangen oder hierzu angestiftet hat, darunter figu-
rieren nebst einer Reihe sonstiger strafbarer Handlungen u.a. Tätlichkeit
nach Art. 126 StGB (vgl. Bst. a) und Nötigung nach Art. 181 StGB (Bst. c).
Das Konkordat umschreibt den Begriff des gewalttätigen Verhaltens in sei-
nem Art. 2 in gleicher Weise (siehe auch Urteil des BVGer A-2024/2015
vom 1. September 2015 E. 4.1).
6.3 Die Behörden müssen den Vorwurf der Beteiligung an Gewalttätigkei-
ten nachweisen (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Ein förmlicher strafprozessu-
aler Beweis ist aber nicht erforderlich. Polizeiliche Massnahmen zur Ge-
fahrenabwehr werden auf entsprechende Anzeichen hin getroffen. Für den
Erlass einer präventiven Massnahme wie der Ausreisebeschränkung ge-
nügt gemäss Praxis eine hinreichend begründete Vermutung (vgl. Urteil
1C_370/2013 E. 4.4). Als Nachweis gewalttätigen Verhaltens gelten etwa
Gerichtsurteile und polizeiliche Anzeigen (Art. 5 Abs. 1 Bst. a VVMH) oder
Stadionverbote (Art. 5 Abs. 1 Bst. c VVMH). Ferner können glaubwürdige
Aussagen oder Bildaufnahmen der Polizei, der Zollverwaltung, des Sicher-
heitspersonals sowie der Sportverbände und –vereine (Art. 5 Abs. 1 Bst. b
VVMH) als entsprechende Hinweise dienen. Sie sind im Einzelfall zu prü-
fen und zu gewichten und dienen als Indizien für das Vorliegen der Voraus-
setzung des gewalttätigen Verhaltens (vgl. BVGE 2014/46 E. 4.2 oder
BVGE 2013/33 E. 6.2.2 m.H.). Die Anordnung von konkreten Massnahmen
hängt sodann von der Art und Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab
und muss verhältnismässig sein (vgl. A-2024/2015 E. 4.2.1).
7.
7.1 Zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Ausreisebeschränkungen war
ein nicht angefochtenes Rayonverbot den Beschwerdeführer betreffend in
Kraft. Zu prüfen ist in erster Linie die Frage, ob das Rayonverbot bestand,
weil er sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalt-
tätigkeiten beteiligt hatte (vgl. Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Besagte Mass-
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nahme, welche vom 1. Juli 2014 bis 30. Juni 2015 gültig war, wird damit
begründet, die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt habe gegen
die betreffende Person ein Verfahren wegen Nötigung, Tätlichkeit, Drohung
und Diebstahls eröffnet. Das Verfahren stehe im Zusammenhang mit ei-
nem Vorfall vom 26. März 2014 im Bahnhof Basel SBB nach dem Cup
Halbfinal FC Basel gegen FC Luzern (siehe Sachverhalt Bst. A und B). Die
Massnahme wird also mit einem gewalttätigen Verhalten begründet. Der
Beschwerdeführer räumt in der Replik ein, in die fragliche Auseinanderset-
zung involviert gewesen zu sein. Dass er behauptet, der Strafantragsteller
habe als Erster zugeschlagen und er selber überhaupt nichts gemacht, än-
dert daran nichts, hat er sich zum Zeitpunkt der Tätlichkeiten und sonstigen
strafbaren Handlungen doch tatsächlich vor Ort aufgehalten. Die Massnah-
men von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen richten sich vordring-
lich gegen von Gruppen begangene Gewalttätigkeiten (BVGE 2013/33
E. 5.5.5). Vor diesem Hintergrund erscheint es ohnehin angezeigt, ihn als
Beteiligten einzustufen. In einem Urteil vom 16. März 2015 in Sachen Ra-
yonverbot gegen einen mitangeschuldigten Anhänger des FC Basel (der
anders als der Beschwerdeführer bestreitet, zum fraglichen Zeitpunkt im
Bahnhof Basel SBB gewesen zu sein) hielt das Appellationsgericht des
Kantons Basel-Stadt hierzu unter anderem fest, besagtes verfahrensaus-
lösendes Vorkommnis lasse eine erschreckende Gewaltbereitschaft erken-
nen. Ausgangspunkt für Massnahmen wie das Rayonverbot bildet in der
Regel ein – hier ausreichend erhärteter – Verdacht (vgl. BGE 137 1 31
E. 5.2). Abgesehen davon hätte dem Beschwerdeführer die Möglichkeit of-
fen gestanden, das Rayonverbot von einer richterlichen Behörde überprü-
fen zu lassen (zum Ganzen siehe auch BVGE 2014/46 E. 4.3.2). Dass er
dagegen kein Rechtsmittel eingelegt hat, erscheint umso unverständlicher,
als er die Massnahme als unberechtigt bezeichnet. Dessen ungeachtet be-
stehen keine Zweifel, dass das Rayonverbot aufgrund einer Verwicklung in
konkrete Gewalttätigkeiten angeordnet worden war.
7.2 Ein weiteres Indiz für gewalttätiges Verhalten kann in dem vom Schwei-
zerischen Fussballverband am 23. Juli 2014 ausgesprochenen zweijähri-
gen Stadionverbot erblickt werden (gültig vom 26. Juli 2014 bis 25. Juli
2016). Das Stadionverbot besteht aus dem gleichen Grund wie das Rayon-
verbot. Solange das Rayonverbot nicht wieder aufgehoben wird, durfte das
Bundesamt daher davon ausgehen, das Stadionverbot sei ebenfalls be-
gründet (vgl. wiederum BVGE 2014/46 E. 4.3.2 in fine). Auch gegen diese
Massnahme ist der Beschwerdeführer nicht vorgegangen. Gemäss Art. 5
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Abs. 1 Bst. c VVMH können Stadionverbote bereits als Nachweis gewalt-
tätigen Verhaltens dienen.
7.3 Sodann verweist die Vorinstanz auf das hängige Strafverfahren. Wie
angetönt, können Ausreisebeschränkungen unabhängig von einer straf-
rechtlichen Verurteilung angeordnet werden (siehe E. 6.1 hiervor oder
BVGE 2014/46 E. 4.4.1). Ebenso wenig von Belang erscheint, ob eine po-
lizeiliche Anzeige vorliegt oder von Privatpersonen Strafanzeige erstattet
worden ist. Als Anzeichen, auf welche hin derartige Massnahmen getroffen
werden können, kommt nämlich grundsätzlich jede Art der Informationsbe-
schaffung in Betracht (vgl. Urteil des BGer 1C_50/2010 vom 16. November
2010 E. 5.2 m.H.). Die Behörden sind einzig gehalten, die Voraussetzun-
gen der ins Auge gefassten Massnahme danach im Einzelfall zu prüfen.
Als zusätzliches begründendes Element figuriert in der angefochtenen Ver-
fügung vom 10. Oktober 2014 (zweites Champions-League Auswärtsspiel
in Bulgarien) der Vorwurf des Missachtens der ersten Ausreisebeschrän-
kung. Das diesbezügliche Strafverfahren betreffend Ungehorsam gegen
amtliche Verfügungen (es wurde am 22. Oktober 2014 mit dem unter E. 7.1
aufgeführten Strafverfahren vereinigt) ist noch nicht abgeschlossen. Ob al-
lein damit eine solche Massnahme begründet werden könnte, erscheint im
Kontext von Art. 4 Abs. 1 VVMH zwar fraglich, mag aber offen bleiben, zu-
mal die bereits aufgelisteten Verdachtsmomente für den nach Art. 24c Abs.
1 Bst. a BWIS geforderten Nachweis zweifelsohne ausreichen.
7.4 Des Weiteren ist zu prüfen, ob wegen des Verhaltens des Beschwer-
deführers angenommen werden musste, dass er sich anlässlich einer
Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen
würde (Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS). Die Vorinstanz ging davon aus, dass
sich der Adressat der Verfügungen an den Champions League-Spielen
vom 16. September 2014 bzw. 22. Oktober 2014 an Gewalttätigkeiten be-
teiligen werde. Diese Vermutung gründete zum Einen im bisherigen Ver-
halten, das zu einem Rayonverbot, einem Stadionverbot und einem Straf-
verfahren geführt hatte (siehe vorne E. 7.1 – 7.3). Zum Anderen war das
Bundesamt von der Kantonspolizei Basel-Stadt dahingehend informiert
worden, dass der Beschwerdeführer als Risikofan bekannt und er bei
Sportveranstaltungen zum Teil massiv gewalttätig in Erscheinung getreten
sei sowie dass er sich auch bei allfälligen Randalen mit gegnerischen Fan-
gruppierungen im Ausland nicht zurückhalten werde. Diese Indizien recht-
fertigten die Annahme, dass der Betroffene sich an den Partien in Madrid
und Sofia an Gewalttätigkeiten beteiligen würde. Nicht massgebend ist
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demgegenüber, dass der Beschwerdeführer behauptet, er sei bei Fussball-
veranstaltungen des FC Basel noch nie negativ aufgefallen, und er bestrei-
tet, einer Fanvereinigung anzugehören. Für den Erlass einer Ausreisebe-
schränkung genügte, wie anderer Stelle dargetan, vielmehr eine hinrei-
chend begründete Befürchtung oder Vermutung (vgl. E. 6.3 vorstehend o-
der Urteil 1C_370/2013 E. 4.4).
7.5 Der Vorinstanz wurden ferner Hinweise zugetragen, wonach der Be-
schwerdeführer vorhatte, sich zu besagten Sportanlässen ins Ausland zu
begeben (Art. 7 Abs. 5 VVMH). So wusste das Bundesamt von Szeneken-
nern der Kantonspolizei Basel-Stadt, dass damit gerechnet werden müsse,
der Betroffene werde nach Madrid reisen. Er gehöre zur Gruppe gewaltbe-
reiter Anhänger, welche regelmässig bei Auswärtsspielen des FC Basel im
In- und Ausland vor Ort erschienen. Wie aus dem Sachverhalt hervorgeht,
hat der Beschwerdeführer jedenfalls die Reise nach Madrid tatsächlich an-
getreten (vgl. Sachverhalt Bst. F). Damit sind die Voraussetzungen einer
Ausreisebeschränkung dem Grundsatze nach in beiden Fällen erfüllt.
7.6 Der Beschwerdeführer kritisiert zudem, die Ausreisebeschränkungen
liefen in der vorliegenden Ausgestaltung auf eine Schriftensperre hinaus
und erwiesen sich somit als willkürlich. Angesprochen ist damit das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip. Gemäss Rechtsprechung gehen die mit einer
Massnahme gemäss Art. 24c BWIS verfolgten öffentlichen Interessen dem
privaten Interesse einer Person, ein Fussballspiel im Ausland zu besuchen,
allerdings klar vor (BVGE 2013/33 E. 7.2.1 – 7.2.3 oder Urteil 1C_370/2013
E. 5.1 und 5.2). Die beiden vorinstanzlichen Verfügungen sind zeitlich be-
grenzt (je vier Tage bzw. im Vergleichsfall drei Tage; Art. 24c Abs. 3 BWIS
und Art. 7 Abs. 2 VVMH). Auch räumlich lassen sich die Ausreisebeschrän-
kungen nicht beanstanden, erfasst ein solches Verbot doch nicht nur den
direkten Grenzübertritt, sondern jede Ausreise, mit der ein Aufenthalt im
Bestimmungsland angestrebt wird (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, in
BBl 2005 5632; Art. 24c Abs. 4 BWIS). Bedingt durch die Austragungsorte
beschränken sich die angefochtenen Verfügungen nicht auf die Nachbar-
länder der Schweiz, sondern erstrecken sich auf weitere Staaten (konkret
die benachbarten Länder von Spanien und Bulgarien), um den Zweck der
Massnahme erreichen zu können. Nicht gefolgt werden kann der in der
Beschwerdeschrift geäusserten Auffassung, die Ausreisebeschränkungen
seien "nicht ausreichend klar bestimmt". Vielmehr geht aus den entspre-
chenden Formulierungen unmissverständlich hervor, dass es sich stets nur
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um ein Ausreiseverbot für ein ganz bestimmtes Champions League-Grup-
penspiel handelt (siehe dazu die Erläuterungen unter Ziff. 2.4.e der Ver-
nehmlassung oder Sachverhalt Bst. E und H). Die beiden kurzfristigen Aus-
reisebeschränkungen vom 12. September 2014 und 10. Oktober 2014 er-
scheinen demnach als für den Beschwerdeführer zumutbare Einschrän-
kungen der Bewegungsfreiheit.
7.7 Jeglicher Grundlage entbehren nach dem Gesagten auch die mit der
Replik erhobenen Vorwürfe, die Vorinstanz habe der Ausgestaltung von
Art. 24c Abs. 1 BWIS als Kann-Vorschrift zu wenig Rechnung getragen und
keine Güterabwägung vorgenommen. Eine wertende Gewichtung der sich
entgegenstehenden Interessen führt das Bundesverwaltungsgericht mithin
zum Ergebnis, dass die verfügten Ausreisebeschränkungen eine verhält-
nismässige und angemessene Massnahme zum Schutz der öffentlichen
Sicherheit darstellten.
8.
Mit Blick auf den Erlass der Ausreisebeschränkungen rügt der Beschwer-
deführer, nebst der bereits geprüften Verletzung des rechtlichen Gehörs
(E. 4.1 – 4.7 weiter oben), schliesslich einen Verstoss gegen Treu und
Glauben und das Willkürverbot.
8.1 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach
Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Der
Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswür-
diges Verhalten im Rechtsverkehr. Behörden und Private müssen in ihren
Rechtsbeziehungen aufeinander Rücksicht nehmen. Im Verwaltungsrecht
wirkt sich dieser Grundsatz vor allem in Form des Vertrauensschutzes aus.
Zudem verbietet er Behörden wie Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtli-
chen Beziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten
(vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.1; BGE 136 II 187 E. 8.1; WIEDERKEHR/RICHLI,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N. 1964 f.;
HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 818
ff. je m.H.).
8.2 Die Vorinstanz erliess die Ausreisebeschränkung für das Spiel Real
Madrid CF gegen FC Basel am 12. September 2014, mit Wirkung ab 23
Uhr gleichen Datums bis 16. September 2014, 23 Uhr. Wohl entfaltete
diese Verfügung ihre Wirkung schon vor deren Zustellung, darin kann aber
kein rechtsstaatlich problematisches Verhalten erblickt werden. Gerade bei
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präventivpolizeilichen Massnahmen wie Ausreisebeschränkungen besteht
im erstinstanzlichen Verfahren ein Zielkonflikt zwischen der Gewährleis-
tung eines effektiven Zugangs zum Gericht und dem Erlass einer materiell
richtigen Verfügung. Diese Ziele liegen beide gleichermassen im Interesse
der Betroffenen. Vorliegend war das Bundesamt gehalten, das Verfahren
beförderlich zu behandeln (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der
Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-
Pakte, 4. Aufl., 2008, S. 840 ff.) und die Ausreisebeschränkung ohne Ver-
zug zu erlassen, sobald die notwendigen Abklärungen getätigt waren
(siehe auch E. 4.4, 4.6 und 4.7 hiervor). Da die Verfügung erst kurz vor
dem Sportanlass eröffnet wurde, konnte nur eine nachträgliche gerichtliche
Prüfung stattfinden. Dies ist jedoch nicht auf treuwidriges Verhalten der Vo-
rinstanz zurückzuführen; viel eher handelt es sich um eine Folge der ge-
setzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung. Art. 24g BWIS
sieht sodann klar vor, dass der Beschwerde nur aufschiebende Wirkung
zukommt, wenn dadurch der Zweck der Ausreisebeschränkung nicht ge-
fährdet wird und wenn das Gericht diese ausdrücklich gewährt. Die ver-
fügte Massnahme soll also grundsätzlich auch nach der Ergreifung des
Rechtsmittels vollstreckbar sein. Eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 oder
Art. 9 BV liegt selbst dann nicht vor, wenn die Behandlung des Gesuchs
um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde – wie beim
Spanien-Spiel – nicht mehr rechtzeitig möglich war (zum Ganzen vgl.
BVGE 2013/33 E. 8.2.2 und 8.2.3 m.H.). Ebenso wenig kann in diesem
Zusammenhang von Willkür die Rede sein.
8.3 Analoges lässt sich mit Blick auf die Begegnung Ludogorets Razgrad
gegen den FC Basel festhalten, wobei es dem Beschwerdeführer bei der
zweiten Ausreisebeschränkung möglich war, rechtzeitig ein Rechtsmittel zu
ergreifen. Auch über das Gesuch um Wiederherstellung der aufschieben-
den Wirkung hat das Bundesverwaltungsgericht noch knapp vor dem Spiel
in Sofia befunden. Dass in beiden Fällen lediglich eine nachträgliche Prü-
fung der Rechtmässigkeit stattfinden konnte, ist angesichts der besonde-
ren gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung und des da-
raus folgenden allenfalls geringen Zeitraums zwischen Verfügungseröff-
nung und Wirksamkeit (siehe E. 8.2 vorne) hinzunehmen. Auch in anderen
Bereichen des Verwaltungsrechts erfahren die von einer Verfügung be-
troffenen Personen einen möglicherweise nicht wieder gutzumachenden
Nachteil tatsächlicher Natur, ohne dass deshalb auf eine Verletzung des
Willkürverbots zu schliessen wäre. Unerfindlich bleibt schliesslich, warum
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die Erwähnung des Vorwurfs des Ungehorsams gegen amtliche Verfügun-
gen (ob dies zutrifft, darüber ist nicht in diesem Verfahren zu befinden) nicht
mit den vorgenannten Grundsätzen vereinbar sein sollte.
Bei gegebener Sachlage und diesem Verfahrensausgang werden sämtli-
che der gestellten Feststellungsbegehren hinfällig.
9.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtenen Verfügungen
Bundesrecht nicht verletzen und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellen; sie sind auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG).
Die sich gegen beide Ausreisebeschränkungen richtende Beschwerde vom
14. Oktober 2014 ist daher abzuweisen.
10.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Be-
schwerdeführer aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv Seite 21
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'200.- werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt. Sie sind durch die beiden am 19. November 2014 geleisteten Kos-
tenvorschüsse von je Fr. 600.- gedeckt.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. […] und […] retour; Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Daniel Grimm
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: