B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-5942/2011
U r t e i l v o m 8 . O k t o b e r 2 0 1 3
Besetzung
Richter Bendicht Tellenbach (Vorsitz),
Richterin Ruth Beutler, Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiber Linus Sonderegger.
Parteien
A._______,
(…),
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Reisedokumente für ausländische Person.
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Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer ist irakischer Staatsbürger und stammt ursprüng-
lich aus Z._______ (Nordirak). Im Januar 2003 gelangte er in die Schweiz
und suchte um Asyl nach.
B.
Mit Verfügung vom 29. April 2005 wies das BFM sein Asylgesuch ab, ord-
nete jedoch aufgrund der Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs eine
vorläufige Aufnahme an.
C.
(…) 2009 erhielt der Beschwerdeführer in Anwendung der Härtefallrege-
lung eine Aufenthaltsbewilligung "B", woraufhin die vorläufige Aufnahme
erlosch.
D.
Am 11. Mai 2009 gelangte der Beschwerdeführer an die kantonale Migra-
tionsbehörde und ersuchte um Ausstellung eines Passes für eine auslän-
dische Person. Dieses Gesuch wurde zur Prüfung an das BFM weiterge-
leitet.
Mit Verfügung vom 25. Mai 2009 wies das BFM dieses Gesuch ab.
E.
Auf eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wurde mit Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-3841/2009 vom 27. August 2009 man-
gels Leistung des Kostenvorschusses nicht eingetreten.
F.
Am 30. März 2010 ersuchte der Beschwerdeführer erneut um Ausstellung
eines Reisedokuments.
Mit Verfügung vom 7. April 2010 wies das BFM auch dieses Gesuch ab.
G.
Mit Schreiben vom 4. Juli 2011 gelangte der Beschwerdeführer erneut mit
dem Antrag auf Ausstellung eines Reisedokuments ans BFM, woraufhin
dieses ihn mit Schreiben vom 12. Juli 2011 darauf hinwies, dass das Ge-
such bei der kantonalen Migrationsbehörde einzureichen sei.
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H.
Das daraufhin an die kantonale Behörde gerichtete Gesuch vom 4. re-
spektive 5. August 2011 wurde mit Verfügung des BFM vom 6. Oktober
2011 (Eröffnung am 12. Oktober 2011) abgelehnt.
I.
Diese Verfügung focht der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 28. Okto-
ber 2011 (Poststempel vom 29. Oktober 2011) beim Bundesverwaltungs-
gericht an und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung
und die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person.
In prozessualer Hinsicht wurde um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensge-
setzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) ersucht.
Als Beweismittel wurden ein an das BFM gerichtetes Schreiben vom
14. Oktober 2011, eine Kopie des schweizerischen Aufenthaltstitels, eine
Fürsorgebestätigung, fünf Bestätigungsschreiben der irakischen Bot-
schaft in Bern und ein Arztbericht betreffend seine Schwester eingereicht.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 8. November 2011 wies die damals zustän-
dige Instruktionsrichterin das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab
und forderte den Beschwerdeführer zur Leistung eines Kostenvorschus-
ses auf.
K.
Nachdem ein Gesuch um Fristerstreckung respektive Ratenzahlung vom
18. November 2011 (Poststempel vom 19. November 2011) mit Zwi-
schenverfügung vom 30. November 2011 gutgeheissen wurde, leistete
der Beschwerdeführer den Kostenvorschuss fristgerecht.
L.
Mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2012 äusserte sich das BFM zu den
Ausführungen in der Beschwerdeschrift, hielt an seinen bisherigen Erwä-
gungen fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde.
M.
Am 17. Februar 2012 (Poststempel) machte der Beschwerdeführer von
seinem Replikrecht Gebrauch und reichte drei der bereits eingereichten
Bestätigungsschreiben der irakischen Botschaft sowie das bereits einge-
reichte Bestätigungsschreiben des Arztes ein.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das BFM, das mit
der Ablehnung der Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische
Personen (vgl. Art. 59 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über
die Ausländerinnen und Ausländer [AuG, SR 142.20] sowie Art. 1 der
Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische
Personen vom 14. November 2012 [RDV, SR 143.5]) eine Verfügung im
erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen
hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwal-
tungsgericht entscheidet in der vorliegenden Angelegenheit endgültig
(Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes sowie – falls nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht
von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begrün-
dung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus
anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen.
Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2). Obwohl die angefochtene Verfügung
unter Geltung der alten RDV vom 20. Januar 2010 (AS 2010 621) erlas-
sen wurde, ist vorliegend das neue Recht anwendbar (vgl. Art. 32 RDV).
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Seite 5
3.
Das BFM kann an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Reisepa-
piere ausstellen (Art. 59 Abs. 1 AuG). Einer schriftenlosen ausländischen
Person mit Aufenthaltsbewilligung kann ein Pass für eine ausländische
Person abgegeben werden (Art. 4 Abs. 2 RDV). Unabdingbare Voraus-
setzung für die Abgabe eines Passes für eine ausländische Person ist
somit, dass diese schriftenlos ist. Als schriftenlos gilt eine ausländische
Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Her-
kunftsstaates besitzt (Art. 10 Abs. 1 RDV), und von der nicht verlangt
werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat-
oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Rei-
sedokuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Rei-
sedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Gemäss Art. 10 Abs. 2 RDV be-
gründen Verzögerungen, die bei der Ausstellung eines Reisedokuments
bei den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates ent-
stehen, die Schriftenlosigkeit nicht.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer begründete sein Gesuch vom 4. respektive
5. August 2011 damit, dass er sich seit Jahren erfolglos bei der irakischen
Vertretung um die Ausstellung von Ausweisschriften bemühe. Er benötige
lediglich ein Dokument, das ihm eine einmalige Reise in den Irak ermögli-
che, so dass er sich vor Ort um die Papiere bemühen könne.
4.2 Das BFM begründete seine Verfügung damit, dass im Lichte der ho-
hen Anforderungen, die an die Ausstellung von Reisepapieren zu stellen
seien, vom Beschwerdeführer noch nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft
worden seien, einen heimatlichen Reisepass zu erhalten.
4.3 In der Beschwerde wurde diesen Ausführungen entgegnet, dass der
Beschwerdeführer am 13. Oktober 2011 erneut an die irakische Botschaft
gelangt sei. Es sei ihm eröffnet worden, dass die Botschaft in Frankreich
zurzeit Pässe ausstelle und er mit seinem schweizerischen Ausländer-
ausweis nach Paris reisen solle, was jedoch nicht möglich sei. Er habe
das Gefühl, dass es sich um eine weitere Verzögerungstaktik seitens der
irakischen Botschaft handle, zumal er sich bereits seit 2008 regelmässig
um Papiere bemüht habe. Im Jahre 2009 sei seine Schwester im Irak
verstorben, ohne dass er die Möglichkeit gehabt hätte, sie noch einmal zu
sehen. Er benötige die irakischen Papiere schliesslich auch für die regel-
mässig vorzunehmende Erneuerung der B-Bewilligung, was ohne ent-
sprechende Papiere stets mit Schwierigkeiten und Erklärungsnot verbun-
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den sei. Bereits am 17. Oktober 2011 sei er erneut an die irakische Bot-
schaft in der Schweiz gelangt und habe um Ausstellung eines temporären
Reisedokuments ersucht, um damit nach Paris zu gelangen. Man habe
ihm gesagt, dass solche Dokumente ebenfalls nur in Paris ausgestellt
würden. Die Botschaft habe ihm zudem mitgeteilt, dass sein Staatsbür-
gerausweis und seine Identitätskarte abgelaufen seien und er zwecks Er-
neuerung in den Irak reisen müsse, um sich dort mittels Fingerabdruck
registrieren zu lassen. Schliesslich sei ihm eröffnet worden, dass er in
Zukunft keine weiteren schriftlichen Bestätigungen erhalten werde.
5.
5.1 Im vorliegenden Fall ist umstritten und zu prüfen, ob die Vorinstanz
die Schriftenlosigkeit – als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstel-
lung eines Reisedokuments – zu Recht verneinte, indem sie festhielt, es
sei dem Beschwerdeführer möglich und zumutbar, ein Reisedokument bei
den zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen.
5.2 Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob die Beschaffung von
Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von der betreffenden Person
verlangt werden kann, ist in diesem Zusammenhang nicht nach subjekti-
ven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. das Urteil
des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit Hin-
weis).
5.3 Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen kann
im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine Kontaktaufnahme
mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates nicht
verlangt werden (vgl. Art. 10 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt gemäss den
diesbezüglichen Weisungen des BFM auch in Bezug auf Personen, wel-
che infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach Massgabe
von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG) vorläufig aufgenommen wurden
(vgl. Ziff. 2 der Ausführungsvorschriften zur RDV im Anhang 3/2 zu den
Weisungen und Erläuterungen über Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarkt
von Mai 2006 [ANAG-Weisungen], online zu finden unter
/content/dam/data/migration/rechtsgrundlagen/weisun
gen_und_kreisschreiben/weisungen_anag/weisungen_1106_d.pdf).
5.4 Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die – wie der Be-
schwerdeführer – über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen respektive
ursprünglich wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs nach
Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG vorläufig aufgenommen worden sind, ei-
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ne solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von Reise-
dokumenten verlangt werden kann. Im Übrigen ist der Beschwerdeführer
bereits bei der hiesigen irakischen Vertretung vorstellig geworden. Er ist
daher nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV zu be-
trachten.
5.5 Der Beschwerdeführer brachte sinngemäss vor, die irakische Bot-
schaft verzögere respektive verweigere die Ausstellung der verlangten
Reisedokumente ohne konkrete Angabe von Gründen und handle damit
willkürlich.
5.6 Die Vorinstanz ging vorerst während längerer Zeit davon aus, Perso-
nen aus dem Zentral- oder dem Nordirak könnten sich keine gültigen
heimatlichen Reisedokumente mehr beschaffen und seien deshalb
grundsätzlich als schriftenlos zu betrachten (vgl. Kreisschreiben des Bun-
desamtes für Flüchtlinge [BFF] zu den Massnahmen im Asylbereich nach
Verschärfung der Lage im Irak vom 18. August 2003 [Asyl 52.5.1]). An-
fang 2005 ging die irakische Vertretung in der Schweiz in der Folge des
Wiederaufbaus der administrativen Strukturen im Irak jedoch wieder dazu
über, ihren hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen – auf entspre-
chendes Gesuch hin – heimatliche Reisepässe auszustellen. Nachdem
zwischenzeitlich Pässe der (allgemein anerkannten) Serie "G" eingeführt
und ausgestellt worden waren, fand auf Anfang des Jahres 2010 erneut
eine Umstellung statt: Seither ist nur noch die Ausstellung von Pässen
der neu eingeführten Serie "A" vorgesehen; Pässe der Serie "G" können
dementsprechend nicht mehr beantragt werden. Diese Umstellung hat of-
fenbar zu gewissen technischen Verzögerungen geführt. Auf der Internet-
seite der irakischen Vertretung in Deutschland wird denn auch darauf
hingewiesen, dass die irakischen Behörden keine Passanträge der Serie
"A" mehr entgegen nehmen, bis das neue System zur Passausstellung
installiert werde. Der Annahmestopp sei zudem vorübergehend, weshalb
alle irakischen Bürger gebeten seien, bis auf Weiteres keine Anträge
mehr zu schicken. Sobald das neue System zur Verfügung stehe, würden
wieder Termine vereinbart (vgl. /docs/de/kon-
sulat7_de.php, besucht am 18. September 2013). Auf diese Probleme,
Anträge entgegenzunehmen und zu bearbeiten, weisen auch die vom
Beschwerdeführer eingereichten Bestätigungsschreiben hin (vgl. Schrei-
ben vom 27. Mai 2009 und Schreiben vom 26. Januar 2011). Neueren
Auskünften der irakischen Botschaft in Bern zufolge müssen in der
Schweiz lebende irakische Staatsangehörige ihre Anträge betreffend
Ausstellung eines Passes der Serie "A" persönlich bei der irakischen Bot-
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schaft in Paris stellen. Vorausgesetzt wird, dass die betroffene Person
über einen irakischen Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-Medanie) und
die irakische Staatsangehörigkeitsurkunde (Shahadit al-Jensie) verfügt.
Mit diesen Dokumenten sowie Passfotos muss vorerst bei der irakischen
Botschaft in Bern vorgesprochen werden. Nachdem die Unterlagen dort
vorbereitet und bearbeitet wurden, müssen sämtliche Unterlagen persön-
lich bei der irakischen Botschaft in Paris eingereicht werden, wozu ein
Termin zu vereinbaren ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-5168/2010 vom 22. Oktober 2012 E. 4.3.2). Dies entspricht auch dem
vom Beschwerdeführer eingereichten Bestätigungsschreiben der iraki-
schen Botschaft vom 13. Oktober 2011.
5.7 Bloss vorübergehende, technisch oder organisatorisch bedingte Ver-
zögerungen bei der Passausstellung sind zwar unbefriedigend, jedoch für
sich alleine nicht ausreichend, die Unmöglichkeit im Sinne von Art. 10
Abs. 1 Bst. b RDV und damit die Schriftenlosigkeit des ausländischen
Staatsangehörigen zu begründen. Dem Heimatstaat ist in der Ausübung
seiner Passhoheit ein grosser Ermessensspielraum zuzugestehen (vgl.
Urteil C-2490/2007 / C-2491/2007 / C-2492/2007 vom 5. März 2009
E. 4.3), da ansonsten in solchen Situation auf breiter Basis von Schriften-
losigkeit auszugehen wäre, und die Schweiz regelmässig gehalten wäre,
in die völkerrechtlich verankerte Passhoheit und damit in die Souveränität
anderer Staaten einzugreifen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-5168/2010 vom 22. Oktober 2012 E. 4.4).
5.8 Im Falle des Beschwerdeführers kann im heutigen Zeitpunkt – im Ge-
gensatz zur summarischen Beurteilung im Rahmen der Zwischenverfü-
gung vom 8. November 2011 – nicht mehr von einer bloss vorübergehen-
den und daher unerheblichen Verzögerung der Ausstellung ausgegangen
werden. Der Beschwerdeführer bemühte sich seit 2008 und somit über
einen Zeitraum von rund fünf Jahren regelmässig erfolglos bei der iraki-
schen Vertretung um die Ausstellung von Reisepapieren, was durch die
glaubhaften Ausführungen des Beschwerdeführers sowie die sechs in
den bisherigen Verfahren insgesamt eingereichten Bestätigungsschreiben
der irakischen Botschaft (datiert auf den 11. Juni 2008, 27. Mai 2009,
3. Februar 2010, 21. April 2010, 26. Januar 2011 und 13. Oktober 2011)
dokumentiert ist.
5.9 Da es gemäss Aktenlage für irakische Staatsbürger derzeit möglich
ist, sich in Paris ein heimatliches Passdokument ausstellen zu lassen,
haben die schweizerischen Behörden daher gegebenenfalls dem Be-
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schwerdeführer die zur Beschaffung eines Passes in Frankreich notwen-
digen Ersatzreisedokumente auszustellen. Allerdings ist der Sachverhalt,
welcher für eine abschliessende Beurteilung der Frage, welche Papiere
durch die Schweiz auszustellen sind, noch nicht hinreichend geklärt, so
dass eine Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz zwecks Ergän-
zung des Sachverhalts und Neubeurteilung zu erfolgen hat (Art. 61 Abs. 1
VwVG).
5.10 Dabei sind vom BFM nachfolgende Sachverhaltselemente zu klären:
In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob es weiterhin möglich ist, die
Grundlagenpapiere, die dem Beschwerdeführer zur Ausstellung des Pas-
ses fehlen (vgl. dazu das Bestätigungsschreiben der Botschaft vom
21. April 2010), über einen Stellvertreter in Bagdad zu beschaffen. Sofern
dies möglich ist, liegt es am Beschwerdeführer, diese Dokumente zu be-
schaffen. Liegen diese vor, muss in einem nächsten Schritt dann in Erfah-
rung gebracht werden, ob die irakische Vertretung in der Schweiz dem
Beschwerdeführer ein Reisepapier ausstellen würde, um nach Paris zu
gelangen. Erscheint dies nicht möglich, so hätten die schweizerischen
Behörden die Ausstellung eines Ersatzreisepapiers gestützt auf Art. 6
RDV zu prüfen.
Sofern die Grundlagenpapiere – wie vom Beschwerdeführer behauptet –
persönlich in Bagdad beschafft werden müssten, wäre zu prüfen, ob die
irakische Vertretung in der Schweiz die dafür nötigen Reisepapiere aus-
stellt. Andernfalls läge es wiederum an den schweizerischen Behörden,
die Ausstellung der für eine Reise nach Bagdad benötigten Ersatzreise-
papiere zu prüfen.
6.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen soweit die Aufhebung der an-
gefochtenen Verfügung beantragt wird.
7.
7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen
(vgl. Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG) und der einbezahlte Kostenvor-
schuss ist zurückzuerstatten.
7.2 Als obsiegende Partei hat der Beschwerdeführer für die ihm erwach-
senen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten grundsätzlich
Anrecht auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG
i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 des Reglements vom 21. Februar 2008 über
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die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Da er im Verfahren jedoch nicht vertreten war, ist
keine Parteientschädigung zuzusprechen.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit die Aufhebung der angefoch-
tenen Verfügung beantragt wird.
2.
Die angefochtene Verfügung vom 6. Oktober 2011 wird aufgehoben und
die Sache im Sinne der Erwägungen zur Sachverhaltsergänzung und
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der einbezahlte Kostenvor-
schuss von Fr. 800.– wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben; Beilage: Formular Zahladresse)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. N […])
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Bendicht Tellenbach Linus Sonderegger
Versand: