B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-5942/2012
U r t e i l v o m 2 7 . A u g u s t 2 0 1 4
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Daniele Cattaneo, Richterin Marianne Teuscher,
Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
X._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Reisedokumente für ausländische Personen.
C-5942/2012
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer (geb. 1956), irakischer Staatsangehöriger, reiste
anfangs 1996 in die Schweiz ein. Das damals zuständige Bundesamt für
Flüchtlinge (BFF; heute: Bundesamt für Migration [BFM]) lehnte sein
Asylgesuch mit Verfügung vom 23. Februar 1998 ab und wies ihn aus der
Schweiz weg. Gleichzeitig wurde der Beschwerdeführer jedoch wegen
Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig in der Schweiz aufge-
nommen. Mit Urteil vom 18. August 1998 wies die damalige Asylrekurs-
kommission (ARK) die gegen den negativen Asylentscheid erhobene Be-
schwerde ab. Ein Wiedererwägungsgesuch blieb sowohl beim BFF als
auch bei der ARK ohne Erfolg. Ebenfalls abgewiesen wurden mehrere
Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (vgl. zuletzt das Urteil
des Verwaltungsgerichts Luzern vom 10. September 2012).
B.
Mit Schreiben vom 20. September 2012 ersuchte der Beschwerdeführer
beim Migrationsamt des Kantons Luzern um Ausstellung einer Bewilli-
gung zur Wiedereinreise in seinen irakischen Reisepass der S-Serie. Das
Gesuch wurde dem BFM zur Behandlung überwiesen. Dieses teilte dem
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 10. Oktober 2012 mit, dass iraki-
sche Reisepässe der S-Serie nicht mehr anerkannt würden. Er sei gehal-
ten, einen neuen irakischen Pass der Serie A bei der zuständigen iraki-
schen Behörde zu beantragen. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2012
reichte der Beschwerdeführer dem BFM eine Bestätigung der irakischen
Botschaft in Bern vom 15. Oktober 2012 ein, in welcher das Vorgehen
zum Erhalt eines irakischen Passes der Serie A festgehalten ist. Darin ist
u.a. festgehalten, dass der Beschwerdeführer nach Paris reisen müsse,
um seine Unterlagen der zuständigen Stelle abzugeben.
C.
Das BFM lehnte das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung ei-
ner Bewilligung zur Wiedereinreise mit Verfügung vom 23. Oktober 2012
ab und führte zur Begründung aus, der vorgelegte Pass der Serie S wer-
de von der Schweiz nicht mehr anerkannt. Da der Beschwerdeführer kein
gültiges Reisedokument vorlegen könne, erfülle er die Voraussetzungen
zur Abgabe einer Bewilligung zur Wiedereinreise nicht. Er sei sodann
nicht schriftenlos; es sei ihm möglich und zumutbar, sich bei den Behör-
den des Heimatstaates in der Schweiz um die Ausstellung eines heimatli-
chen Reisedokuments zu bemühen. Technische und organisatorische
C-5942/2012
Seite 3
Verzögerungen vermöchten die Schriftenlosigkeit nicht zu begründen. Die
irakischen Behörden in der Schweiz nähmen vorübergehend keine Pass-
anträge entgegen, bis das neue System zur Passausstellung installiert
sein würde. In Zukunft werde es wieder möglich sein, Passanträge von in
der Schweiz lebenden irakischen Staatsangehörigen entgegenzunehmen
und via Bagdad gültige Reisepässe auszustellen. Aktuell könne sich der
Beschwerdeführer über die irakische Botschaft in Paris oder ansonsten
im Heimatland, allenfalls via einen Rechtsvertreter, einen Pass besorgen.
D.
Der Beschwerdeführer erhob mit Rechtsmitteleingabe vom 16. November
2012 Beschwerde und beantragt sinngemäss die Aufhebung der Verfü-
gung des BFM bzw. die Erteilung einer Bewilligung zur Wiedereinreise
sowie die Ausstellung eines Reisedokuments. Zur Begründung brachte er
vor, er lebe seit dem Jahr 1996 in der Schweiz und sei immer noch nur
«vorläufig aufgenommen»; alle seine Gesuche um Erteilung einer Aufent-
haltsbewilligung seien abgewiesen worden. Auf diese Weise werde er un-
terdrückt und benachteiligt. Nicht nur finde er deshalb keine Stelle, son-
dern er könne auch nicht reisen und habe seine Familie, Verwandte und
Freunde seit mittlerweile rund 27 Jahren nicht mehr gesehen.
E.
Das BFM beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2013 die Ab-
weisung der Beschwerde. Anlässlich eines konsularischen Treffens des
Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA)
mit den irakischen Behörden sei bestätigt worden, dass ab Mai 2012 wie-
der Pässe der Serie A über die irakische Botschaft in Bern beantragt wer-
den könnten. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2012 habe die Botschaft
dem Beschwerdeführer nun bestätigt, dass Passanträge zurzeit nur per-
sönlich in Paris gestellt werden könnten. Dem BFM sei jedoch bekannt,
dass die irakische Botschaft in Bern über die technischen Mittel verfüge,
Passanträge entgegenzunehmen und Pässe via Bagdad auszustellen.
Selbst wenn eine Reise nach Frankreich erforderlich wäre, würde es in
der Zuständigkeit der irakischen Behörden liegen, von Frankreich aner-
kannte Ersatzreisedokumente für die Einreise nach Frankreich auszustel-
len. Daher könne nicht von einer objektiv unmöglichen Beschaffung eines
gültigen heimatlichen Reisedokuments ausgegangen werden.
F.
Der Beschwerdeführer reichte mit Replik vom 4. März 2013 eine Bestäti-
gung der irakischen Botschaft vom 13. Februar 2013 ein, wonach die
C-5942/2012
Seite 4
Botschaft keine von Frankreich anerkannten Ersatzreisedokumente aus-
stellen könne. Sie habe auch nicht die technischen Mittel, um Pässe via
Bagdad auszustellen. Der Beschwerdeführer hielt sodann fest, das BFM
habe seit langer Zeit eine negative Haltung gegen ihn eingenommen und
alle seine Bitten abgelehnt. Ausserdem seien irakische Reisedokumente
in Europa nicht praktisch, weil es für jede Reise ein Visum brauche.
G.
Das BFM hielt mit Duplik vom 16. April 2013 fest, dass es in der Zustän-
digkeit der irakischen Botschaft in Bern liege, ihren in der Schweiz leben-
den Staatsangehörigen heimatliche Dokumente auszustellen bzw. Wege
aufzuzeigen, wie diese beschafft werden könnten. Technische oder orga-
nisatorische Verzögerungen vermöchten keine generelle Schriftenlosig-
keit zu begründen. Die Zuständigkeit für die Ausstellung von Reisedoku-
menten gehe damit nicht auf die Schweizer Behörden über, und es könne
nicht von einer objektiv unmöglichen Beschaffung eines gültigen heimatli-
chen Reisedokuments ausgegangen werden.
H.
Auf den übrigen Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwä-
gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BFM betreffend Reisedokumente und Bewilligungen
zur Wiedereinreise sind mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
anfechtbar (vgl. Art. 31 ff. VGG; Art. 5 VwVG; Art. 59 AuG [SR 142.20];
Art. 1 der Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für
ausländische Personen vom 14. November 2012 [RDV, SR 143.5]).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht einge-
reichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
C-5942/2012
Seite 5
1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-
legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann vorliegend die
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie die Unangemessenheit ge-
rügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das
Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an
die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde
auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder
abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt sei-
nes Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
3.
Am 1. Dezember 2012 trat die neue RDV in Kraft, welche die bisherige
Verordnung ersetzt. Gemäss Art. 32 RDV gilt für die im Zeitpunkt des In-
krafttretens der neuen RDV hängigen Verfahren um Ausstellung eines
Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue RDV
Anwendung (vgl. Urteil des BVGer C-6582/2012 vom 11. März 2014 E. 3).
4.
4.1 Im vorliegenden Verfahren wurde sinngemäss die Ausstellung eines
Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise gemäss aArt. 4
Abs. 4 RDV beantragt. Unbestritten geblieben ist die Feststellung der Vor-
instanz, dass der alte irakische Pass des Beschwerdeführers (Serie S)
von der Schweiz nicht anerkannt wird. Streitig und zu prüfen ist indes, ob
die Beschwerdeführer die Voraussetzungen für die Ausstellung eines
Passes für eine ausländische Person gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV erfüllt.
4.2 Einer vorläufig aufgenommenen Person kann ein Pass für eine aus-
ländische Person abgegeben werden, wenn sie schriftenlos ist und das
BFM ihr eine Rückreise in die Schweiz nach Art. 9 RDV bewilligt (Art. 59
Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 4 RDV). Unabdingbare Voraussetzung für
die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person nach Art. 4
Abs. 4 RDV ist somit – wie schon bei aArt. 4 Abs. 4 RDV – die Schriften-
losigkeit. Gemäss der Legaldefinition von Art. 10 Abs. 1 RDV gilt eine
ausländische Person als schriftenlos, wenn sie keine gültigen Reisedo-
kumente ihres Heimatstaates besitzt und wenn von ihr nicht verlangt wer-
den kann, dass sie sich bei den zuständigen heimatlichen Behörden um
C-5942/2012
Seite 6
die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht
(Bst. a), oder wenn für sie die Beschaffung von Reisedokumenten un-
möglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird nach Art. 10 Abs. 4 RDV im
Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt.
5.
5.1 Im vorliegenden Fall ist umstritten und zu prüfen, ob die Vorinstanz
die Schriftenlosigkeit – als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstel-
lung eines Reisedokuments – zu Recht verneinte, indem sie festhielt, es
sei dem Beschwerdeführer möglich und zumutbar, ein Reisedokument bei
den zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen.
5.2 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Hei-
matbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann (bzw.
die Zumutbarkeit gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV), ist nach objektiven
Massstäben zu beurteilen (vgl. Urteil des BGer 2A.335/2006 vom 18. Ok-
tober 2006 E. 2.1). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden kann
namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht
verlangt werden (Art. 10 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt i.d.R. auch für Perso-
nen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig
aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG sowie Urteil
des BVGer C-1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.2 m.H.). Der Be-
schwerdeführer wurde im Jahr 1998 wegen Unzulässigkeit des Wegwei-
sungsvollzugs vorläufig aufgenommen, weil Anhaltspunkte dafür bestan-
den, dass ihm im Falle einer Rückkehr aufgrund seiner Desertion eine
durch Art. 3 EMRK verbotene Strafe oder Behandlung drohte. Die politi-
sche Situation im Irak hat sich seither jedoch geändert (vgl. Urteil des
BVGer C-1144/2011 vom 15. August 2013 E. 4.2 m.H.). Der Beschwerde-
führer ist überdies bereits mehrfach mit der irakischen Vertretung in der
Schweiz in Kontakt getreten (vgl. die eingereichten Schreiben der iraki-
schen Botschaft aus den Jahren 2012 und 2013). Die Kontaktaufnahme
mit den heimatlichen Behörden ist ihm daher heute grundsätzlich zumut-
bar; er gilt folglich nicht als schriftenlos i.S.v. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV.
5.3 Der Beschwerdeführer bringt hingegen vor, die irakische Botschaft in
Bern nehme keine Anträge auf Ausstellung eines Reisepasses entgegen.
Dies mache es ihm unmöglich, gültige Reisedokumente zu beschaffen.
Die Botschaft stelle auch keine von Frankreich anerkannten Ersatzreise-
dokumente aus, weshalb er nicht nach Paris reisen könne, um dort einen
Pass erhältlich zu machen. Die Botschaft habe zudem keine technischen
Mittel, Pässe via Bagdad auszustellen. Streitig und zu prüfen ist folglich,
C-5942/2012
Seite 7
ob das Erfordernis der Unmöglichkeit der Beschaffung von Reisedoku-
menten gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV als erfüllt zu betrachten ist.
5.3.1 Die Vorinstanz ging früher davon aus, Personen aus dem Zentral-
oder dem Nordirak könnten sich keine heimatlichen Reisedokumente be-
schaffen und seien deshalb als schriftenlos zu betrachten. Anfang 2005
ging die irakische Vertretung in der Schweiz dazu über, ihren hierzulande
wohnhaften Staatsangehörigen auf Gesuch hin heimatliche Reisepässe
auszustellen. Zwischenzeitlich wurden Pässe der allgemein anerkannten
Serie «G» ausgestellt. Das Bundesverwaltungsgericht hielt in der Folge
fest, die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten sei demnach nicht
mehr grundsätzlich unmöglich, selbst wenn der irakische Staat zurzeit
nicht in der Lage sein sollte, alle seine Auslandsvertretungen so auszu-
rüsten, dass die Ausstellung von Pässen der «G»-Serie überall und zeit-
verzugslos möglich sei. Dass der Staat Irak in dieser Situation die Schaf-
fung der Infrastruktur schrittweise vorantreibe und Prioritäten setze, sei
von den Betroffenen hinzunehmen. Technische Verzögerungen bei der
Passausstellung seien nicht geeignet, die Unmöglichkeit im Sinne der
RDV und damit die Schriftenlosigkeit zu begründen (vgl. Urteil des BVGer
C-1059/2006 vom 15. Januar 2010 E. 6.2 m.H.).
5.3.2 Auf Anfang des Jahres 2010 fand erneut eine Umstellung statt.
Seither ist nur noch die Ausstellung von Pässen der neuen Serie «A»
vorgesehen; Pässe der Serie «G» können nicht mehr beantragt werden.
Es ist allerdings gerichtsnotorisch, dass die Ausstellung von Pässen
durch die irakischen Vertretungen seit geraumer Zeit auf breiter Basis or-
ganisatorische Verzögerungen erfährt. Das Bundesverwaltungsgericht
hatte sich in den vergangenen Jahren mit einer erheblichen Anzahl dies-
bezüglicher Beschwerden irakischer Staatsangehöriger zu befassen. Es
hielt wiederholt fest, der Umstand, dass die Ausstellungsdauer der Reise-
pässe der «A»-Serie noch unbestimmt sei, sei unerheblich, da technisch
oder organisatorisch begründete Verzögerungen bei der Passausstellung
nicht geeignet seien, eine Unmöglichkeit im Sinne der RDV zu begrün-
den. Zur Begründung wurde jeweils auf die entsprechende ausdrückliche
Bestimmung der RDV hingewiesen (heutiger Art. 10 Abs. 2 RDV), zusätz-
lich aber auch auf grundsätzliche Überlegungen, namentlich dass die
Schweiz, würde sie in einer solchen Situation auf breiter Basis von Schrif-
tenlosigkeit ausgehen, regelmässig in die Passhoheit und damit in die
Souveränität anderer Staaten eingreifen müsste (vgl. etwa die Urteile des
BVGer C-3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.3; C-5465/2010 vom 8. März
2011 E. 5.2; C-5315/2010 vom 7. Januar 2011 E. 5.3).
C-5942/2012
Seite 8
5.3.3 Im August 2011 anerkannte das Bundesverwaltungsgericht, dass
die auf diverse (administrative wie technische) Umstellungen zurückzu-
führenden, sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden Verzöge-
rungen für die im Ausland lebenden irakischen Staatsangehörigen unbe-
friedigend seien. Es verwies indes darauf, dass eine Abweichung vom
Grundsatz, dass solche Verzögerungen keine Schriftenlosigkeit begrün-
den könnten, aufgrund des Wortlauts der RDV nicht vorgesehen sei. Mit
der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als einer der Vorausset-
zungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit solle lediglich vermieden
werden, dass eine Person an Auslandreisen gehindert werde, wenn sich
die heimatlichen Behörden ohne zureichenden Grund – und damit willkür-
lich – weigerten, ein Reisepapier auszustellen. Dies sei hier nicht der Fall.
Die Ausstellung von Pässen erfahre vielmehr auf sachliche Gründe zu-
rückzuführende Verzögerungen. Solche (auch längeren) Verzögerungen
seien von den betroffenen Personen dem Wortlaut der RDV zufolge hin-
zunehmen. Inzwischen sei die Bildung einer Regierung im Irak gelungen,
so dass sich die Situation mit der Zeit ändern dürfte (vgl. Urteil des
BVGer C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.2).
5.3.4 Im April 2012 hielt das Bundesverwaltungsgericht mit Verweis auf
Auskünfte der irakischen Botschaft in Bern fest, in der Schweiz lebende
irakische Staatsangehörige müssten ihre Anträge betreffend Ausstellung
eines Passes persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris stellen.
Vorausgesetzt werde, dass die betroffene Person über einen irakischen
Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-Medanie) und die irakische Staats-
angehörigkeitsurkunde (Shahadit al-Jensie) verfüge. Mit diesen Doku-
menten sowie Passfotos müsse vorerst bei der irakischen Botschaft in
Bern vorgesprochen werden. Nachdem die Unterlagen dort vorbereitet
und bearbeitet worden seien, müssten alle Unterlagen persönlich bei der
irakischen Botschaft in Paris eingereicht werden. Die Beschaffung von
irakischen Reisedokumenten sei folglich nicht grundsätzlich unmöglich,
sei es doch Sache des jeweiligen Staates, das Verfahren zu bestimmen.
Dass zur Antragsstellung eine allenfalls umständliche Reise nach Paris
erforderlich sei, vermöge daran nichts zu ändern. Die Betroffenen müss-
ten sodann selbst um die Ausstellung eines gültigen Reiseersatzdoku-
ments bemüht sein, um die Reise nach Frankreich antreten zu können,
und die notwendigen Vorbereitungsarbeiten bereits erledigt haben (vgl.
Urteil des BVGer C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2).
5.3.5 Im Oktober 2012 hielt das Gericht fest, dass die Verzögerungen bei
der Passausstellung (noch) nicht derart lange anhielten, dass sie im Er-
C-5942/2012
Seite 9
gebnis einer Verweigerung der Ausstellung eines Reisedokuments
gleichkämen. Gleichzeitig wies es darauf hin, dass in Fällen von ausser-
ordentlich langen Verzögerungen, deren Ende nicht absehbar sei, bei ei-
ner verfassungskonformen Auslegung der RDV ebenfalls von der Unmög-
lichkeit der Beschaffung von Reisepapieren ausgegangen werden müsste
(vgl. Urteil des BVGer C-5168/2010 vom 22. Oktober 2012 E. 4.4). In
späteren Urteilen wiederholte das Gericht diesen Hinweis, hielt jedoch
jeweils fest, dass es sich nicht um solche Fälle handle, nachdem sich die
Betroffenen nicht hinreichend um die Ausstellung eines Reisedokuments
bemüht hatten (vgl. Urteile des BVGer C-1144/2011 vom 15. August 2013
E. 5.6 sowie C-4174/2010 vom 29. November 2012 E. 4.4).
5.3.6 Im Juli 2013 wies das Bundesverwaltungsgericht zum wiederholten
Mal darauf hin, dass die nun schon seit längerer Zeit anhaltende Situation
für die in der Schweiz lebenden irakischen Staatsbürger zweifellos unbe-
friedigend sei. Bei der Frage, in welchem Zeitpunkt aus einer anfängli-
chen Verzögerung eine faktische Unmöglichkeit werden könne, heimatli-
che Reisepapiere zu beschaffen, habe sich die Schweiz allerdings äus-
serste Zurückhaltung aufzuerlegen, komme doch dem Heimatstaat bei
der Ausübung seiner völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erhebli-
cher Gestaltungsspielraum zu, der zu respektieren sei. Von einer Unmög-
lichkeit, heimatliche Reisepapiere zu beschaffen, sei indes auch deshalb
nicht auszugehen, weil nach den Erkenntnissen der Vorinstanz für iraki-
sche Staatsangehörige in Europa seit längerem die Möglichkeit bestehe,
Anträge zur Ausstellung eines nationalen Reisepasses bei der irakischen
Botschaft in Paris einzureichen. Sollten die betroffenen Personen nicht
über die für einen solchen Antrag benötigten Dokumente verfügen, könn-
ten sie diese von einer bevollmächtigten Drittperson – beispielsweise ei-
nem Anwalt oder einem Verwandten – im Irak erhältlich machen (vgl. Ur-
teil des BVGer C-3263/2011 vom 11. Juli 2013 E. 6.4 f.).
5.3.7 Im Oktober 2013 hiess das Gericht die Beschwerde eines iraki-
schen Staatsangehörigen gut. Im konkreten Fall könne nicht mehr von ei-
ner bloss vorübergehenden Verzögerung ausgegangen werden, nachdem
sich der Betroffene seit 2008 und somit während fünf Jahren regelmässig
erfolglos bei der irakischen Vertretung um die Ausstellung von Reisepa-
pieren bemüht hatte. Da sich irakische Staatsbürger in Paris einen Pass
ausstellen lassen könnten, hätten die schweizerischen Behörden gege-
benenfalls dem Betroffenen die zur Beschaffung eines Passes in Frank-
reich notwendigen Ersatzreisedokumente auszustellen. Allerdings war der
Sachverhalt für eine Beurteilung, welche Papiere durch die Schweiz aus-
C-5942/2012
Seite 10
zustellen sind, nicht hinreichend geklärt, weshalb die Angelegenheit an
die Vorinstanz zurückgewiesen wurde. Dem BFM wurde aufgetragen zu
prüfen, ob es weiterhin möglich sei, die zur Ausstellung des Passes erfor-
derlichen Grundlagenpapiere über einen Stellvertreter in Bagdad zu be-
schaffen. Falls dies möglich sei, müsse der Betroffene diese Dokumente
beschaffen. Lägen diese vor, müsse in Erfahrung gebracht werden, ob
ihm die irakische Vertretung in der Schweiz ein Reisepapier ausstellen
würde, um nach Paris zu gelangen. Sei dies nicht möglich, so hätten die
schweizerischen Behörden die Ausstellung eines Ersatzreisepapiers zu
prüfen. Sofern die Grundlagenpapiere persönlich in Bagdad beschafft
werden müssten, wäre zu prüfen, ob die irakische Vertretung in der
Schweiz die dafür nötigen Reisepapiere ausstellten. Andernfalls liege es
wiederum an den schweizerischen Behörden, die Ausstellung der für eine
Reise nach Bagdad benötigten Ersatzreisepapiere zu prüfen (vgl. Urteil
des BVGer C-5942/2011 vom 8. Oktober 2013 E. 5.8 ff.).
5.3.8 Gemäss Informationen des BFM fand im Februar 2014 ein Treffen
mit der irakischen Botschaft statt, wo die Thematik der Passbeschaffung
vorläufig in der Schweiz aufgenommener irakischer Staatsangehöriger
diskutiert wurde. Beim letzten Treffen im Jahr 2012 sei dem BFM noch
zugesichert worden, dass ab Mai 2012 in Bern flächendeckend Pässe
ausgestellt werden könnten. Zwischenzeitlich habe das irakische Innen-
ministerium beschlossen, die Vertretung in Bern nicht mit einer Bio-
metriestation auszurüsten. Der Prozess bei der Passausstellung solle
sich nun wie folgt gestalten: Die irakischen Staatsangehörigen sprächen
bei der Botschaft in Bern vor. Wenn dort die Identität aufgrund von hei-
matlichen Dokumenten bestätigt werden könne, würden die Gesuchsteller
an die irakische Botschaft in Paris verwiesen, wo die Fingerabdrücke ab-
genommen würden und der Pass ausgestellt werde. Die irakische Vertre-
tung in Bern habe indes Probleme bei der Passbeschaffung von vorläufig
Aufgenommenen via Paris festgestellt. Einige Iraker, die nach Paris ge-
reist seien, um einen Pass zu beantragen, seien an der französischen
Grenze festgenommen worden. Die irakische Botschaft werde nun auf
diplomatischer Ebene mit der französischen Botschaft abklären, wie die
Einreise von vorläufig aufgenommenen Irakern zur Passbeschaffung in
Paris erfolgen könne (z.B. mit F-Ausweis, irakischer ID sowie einer Identi-
tätsbestätigung der irakischen Botschaft in Bern). Die irakische Botschaft
habe sodann bestätigt, dass Laissez-passer für die Reise in den Irak zur
Passbeschaffung ausgestellt werden könnten. Dieser Prozess sei jedoch
kompliziert, da das BFM vorgängig ein Rückreisevisum erfassen und an
die Schweizer Vertretung in Amman (Jordanien) übermitteln müsse. Die
C-5942/2012
Seite 11
irakischen Staatsangehörigen könnten mit dem irakischen one-way Lais-
sez-passer in den Irak reisen, müssten sich dort einen Pass beschaffen
und anschliessend bei der Schweizer Botschaft in Amman das Rückrei-
sevisum abholen, bevor sie in die Schweiz zurückreisen könnten.
5.4 Die dargestellte Chronologie dieser mittlerweile reichhaltigen Recht-
sprechung betreffend Reisedokumente für irakische Staatsangehörige
zeigt auf, dass sich das Bundesverwaltungsgericht bei der Beurteilung
der Frage, in welchem Zeitpunkt aus einer anfänglichen Verzögerung ei-
ne faktische Unmöglichkeit der Beschaffung heimatlicher Reisepapiere
wird, in den vergangenen Jahren äusserste Zurückhaltung auferlegt hat
(vgl. Urteil C-3263/2011 E. 6.4). Eine solche Zurückhaltung rechtfertigt
sich deshalb, weil dem Irak bei der Ausübung seiner völkerrechtlich ver-
ankerten Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht, den
es zu respektieren gilt. Im Folgenden ist nun jedoch darüber zu befinden,
ob angesichts des weiteren Zeitablaufs und der dem Gericht vorliegenden
neuen Informationen nach wie vor von einer blossen Verzögerung ge-
mäss Art. 10 Abs. 2 RDV oder nunmehr von einer Unmöglichkeit der
Passbeschaffung gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV auszugehen ist.
5.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat in den vergangenen Jahren wie-
derholt darauf hingewiesen, dass im Falle von ausserordentlich langen
Verzögerungen, deren Ende nicht absehbar ist, bei einer verfassungskon-
formen Auslegung der RDV ebenfalls von der Unmöglichkeit der Beschaf-
fung von Reisepapieren ausgegangen werden müsste (vgl. E. 5.3.5). Das
Bundesverwaltungsgericht stellt fest, dass offenbar zahlreiche in der
Schweiz vorläufig aufgenommene irakische Staatsangehörige mangels
gültiger Reisedokumente seit Jahren nicht reisen können, was deren Be-
wegungs- und Ausreisefreiheit beeinträchtigt (Art. 10 Abs. 2 BV; Art. 12
Abs. 2 UNO-Pakt II) und zu erheblichen Einschränkungen des Anspruchs
auf Achtung des Privat- und Familienlebens führen kann (Art. 8 EMRK;
Art. 13 Abs. 1 BV), so etwa bei schwerer Krankheit oder beim Tod von im
Ausland lebenden Familienangehörigen (Art. 9 Abs. 1 Bst. a RDV) oder
wenn höchstpersönliche Angelegenheiten im Ausland erledigt werden
müssten (Art. 9 Abs. 1 Bst. b RDV). Die Grundrechte müssen jedoch in
der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen; wer staatliche Aufga-
ben wahrnimmt, muss zu deren Verwirklichung beitragen (Art. 35 BV).
Eingriffe in Grundrechte müssen stets durch ein öffentliches Interesse
oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und über-
dies verhältnismässig sein (Art. 36 BV). Dem schweizerischen Staat er-
wächst aus diesen verfassungsrechtlichen Normen eine Schutzverpflich-
C-5942/2012
Seite 12
tung, die zum heutigen Zeitpunkt erheblicher ins Gewicht fällt als das In-
teresse an der uneingeschränkten Wahrung der Passhoheit des iraki-
schen Staates, von welcher dieser nunmehr seit mehreren Jahren keinen
adäquaten Gebrauch macht bzw. zu machen vermag. Die irakische Bot-
schaft sicherte dem BFM zwar – nachdem es bereits zuvor seit geraumer
Zeit auf breiter Basis zu organisatorischen Verzögerungen gekommen
war (vgl. E. 5.3.2) – im Jahr 2012 zu, ab Mai 2012 in Bern Pässe ausstel-
len zu können. Dies geschah in der Folge aber nicht, und gemäss neues-
ten Informationen hat das irakische Innenministerium zwischenzeitlich
beschlossen, die irakische Vertretung in Bern nicht mit einer Biometriesta-
tion auszurüsten. Mit Bezug auf die Möglichkeit, in der Schweiz einen
Pass ausgestellt zu erhalten, kann demnach von einer sachlich begrün-
deten Verzögerung, die von den Betroffenen gemäss Art. 10 Abs. 2 RDV
hinzunehmen wäre (so noch die Annahme in Urteil C-4704/2009 E. 5.2),
keine Rede mehr sein. Es steht dem Irak indes frei, die Modalitäten der
Passausstellung selbständig zu bestimmen. Es kann durchaus eine sach-
lich begründete organisatorische Entscheidung eines Staates sein, nicht
jede Auslandsvertretung mit der zur Erstellung biometrischer Pässe not-
wendigen Infrastruktur auszurüsten. Die irakischen Staatsangehörigen
werden denn auch seit geraumer Zeit auf die Möglichkeit hingewiesen,
Pässe in Paris zu beschaffen. Das Problem besteht aber darin, dass die
irakische Botschaft ihren Staatsangehörigen bis anhin nicht ermöglicht,
auf legale Weise nach Paris zu reisen, was letztlich dazu führte, dass ira-
kische Staatsangehörige, welche die Reise nach Paris zwecks Passbe-
schaffung trotzdem antraten, an der französischen Grenze verhaftet wur-
den. Die irakische Botschaft hat nun gemäss Informationen des BFM an-
gekündigt, auf diplomatischer Ebene abzuklären, wie die Einreise zur
Passbeschaffung in Paris erfolgen könne. Zu welchem Zeitpunkt und mit
welchem Ergebnis diese Abklärungen enden werden, bleibt indes unklar.
Aufgrund bisheriger Erfahrungen kann nicht davon ausgegangen werden,
dass sich die heutige Situation in absehbarer Zeit ändern wird (i.d.S. noch
die Annahme in Urteil C-4704/2009 E. 5.2).
5.6 Demzufolge verbleibt – nachdem die irakische Botschaft auch über
keine technischen Mittel verfügt, um Pässe via Bagdad auszustellen
(vgl. Bestätigungsschreiben vom 13. Februar 2013) – heute und auf un-
bestimmte Zeit hin einzig die Möglichkeit, dass die irakische Botschaft
dem Beschwerdeführer ein Laissez-passer für die Reise in den Irak aus-
stellt, wo er sich selber einen Pass beschaffen müsste. Die Botschaft hat
dem BFM gegenüber im Februar 2014 bestätigt, dass Laissez-passer für
die Reise in den Irak zur Passbeschaffung ausgestellt werden könnten
C-5942/2012
Seite 13
(vgl. E. 5.3.8). Indes teilte dieselbe Botschaft einem anderen irakischen
Staatsangehörigen im Mai 2014 mit (vgl. Dossier C-6096/2012), dass er
im Besitze einer Aufenthaltsbewilligung der Kategorie B sein «sollte»,
damit ihm ein Laissez-passer ausgestellt werden könne. Das Bundesver-
waltungsgericht hat daher erhebliche Zweifel daran, ob die irakische Bot-
schaft dem vorläufig in der Schweiz aufgenommenen Beschwerdeführer
tatsächlich eine Reise nach Bagdad ermöglichen würde.
5.7 Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die irakische Botschaft
vorläufig in der Schweiz aufgenommenen irakischen Staatsangehörigen
die Reise nach Bagdad zwecks Passbeschaffung ermöglichte, ist zu be-
rücksichtigen, dass das BFM dieses Vorgehen als «kompliziert» einstuft.
Das BFM müsste vorgängig ein Rückreisevisum erfassen und an die
Schweizerische Vertretung in Amman übermitteln, weil die Schweiz keine
Auslandsvertretung im Irak hat. Der Beschwerdeführer müsste (wenn er
ein Laisser-passez erhielte), um sich einen Pass zu beschaffen, nicht nur
nach Bagdad reisen, sondern anschliessend auch nach Jordanien gelan-
gen, um dort sein Rückreisevisum zu erhalten. Ein solches Prozedere er-
scheint nicht nur als kompliziert, sondern auch als aufwändig und mit er-
heblichen Unsicherheiten behaftet. So erscheint es fraglich, ob der Be-
schwerdeführer auf legale Weise und ohne erhebliche Probleme von Irak
nach Jordanien reisen könnte. Aus den vom BFM dem Bundesverwal-
tungsgericht im Januar 2014 zwecks Beleg der Möglichkeit der Passbe-
schaffung im Irak zugestellten Unterlagen geht einzig hervor, dass es of-
fenbar einer irakischen Staatsangehörigen im Jahr 2012 gelungen ist, mit
einem Laissez-passer in den Irak zu gelangen, einen Pass zu beschaffen
und via Türkei in die Schweiz zurückzureisen. Bezüglich der Variante ei-
ner Rückreise via Jordanien liegt kein solcher Beleg vor. Nicht hinwegge-
sehen werden darf sodann darüber, dass das Eidgenössische Departe-
ment für auswärtige Angelegenheiten (EDA) von Reisen in den Irak abrät.
Die Lage im Irak ist derzeit auch in der Hauptstadt Bagdad äusserst un-
übersichtlich. Das Risiko von Entführungen und Terroranschlägen ist
hoch. Dies gilt nicht erst, seitdem im Juni 2014 in der Stadt Mosul schwe-
re Kämpfe ausgebrochen sind und Anhänger der Extremistengruppe Is-
lamischer Staat (IS) grosse Gebiete im Norden und Westen des Landes
kontrollieren, wodurch auch die Sicherheitslage in den umliegenden Ge-
bieten schwer beeinträchtigt wird (vgl. EDA, Reisehinweise Irak, publiziert
am 13. Juni 2014, zu finden auf: ). Das Bundesverwal-
tungsgericht hat sich im Jahr 2008 in einem Grundsatzurteil ausführlich
mit der Sicherheitslage im Zentralirak auseinandergesetzt und bereits
damals festgestellt, dass diese von einer weit verbreiteten Gewalt und
C-5942/2012
Seite 14
signifikanter Instabilität gekennzeichnet ist. Weiterhin geht das Gericht
davon aus, dass der irakische Sicherheits- und Justizapparat insgesamt
nicht schutzfähig ist. Es gibt keine Anzeichen, dass sich die höchst prekä-
re Sicherheitslage in naher Zukunft bessern wird (vgl. BVGE 2008/12
E. 6.4 f.; Urteile des BVGer E-6060/2012 vom 4. April 2014 E. 7.2 und
D-5538/2012 vom 8. Mai 2013 E. 7.2 je m.H.). In der Praxis wird aus die-
sen Gründen der Wegweisungsvollzug in den Zentralirak regelmässig als
unzumutbar eingestuft (vgl. BVGE 2013/1 E. 6.3.3.1; Urteile des BVGer
E-8422/2008 vom 8. Januar 2013 E. 6.3.3 sowie E 4190/2006 vom
27. April 2009 E. 5). Nach dem Gesagten erscheint die (allfällige) Mög-
lichkeit einer Reise nach Bagdad als zu aufwändig, mit zu vielen Unsi-
cherheiten behaftet und zu gefährlich, um als realistische und zumutbare
Möglichkeit der Passbeschaffung eingestuft werden zu können. Sie fällt
daher zum jetzigen Zeitpunkt grundsätzlich ausser Betracht.
5.8 Im Falle des Beschwerdeführers ist ergänzend darauf hinzuweisen,
dass er mittlerweile 58-jährig ist und eine solche (grundsätzlich unzumut-
bare) Reise einzig zwecks Erlangens eines Reisedokuments unterneh-
men müsste, ein Unternehmen, wofür er in den letzten Jahren bereits er-
heblichen Aufwand betrieben hat. Der Beschwerdeführer hat sodann ge-
mäss eigenen, bis anhin noch nicht geprüften Angaben seine in Europa
lebenden Familienangehörigen und Freunde seit über zwei Jahrzehnten
nicht mehr gesehen. Zu berücksichtigen ist auch, dass er, selbst wenn er
allenfalls letztlich doch ein irakisches Reisedokument erhältlich machen
könnte, den Restriktionen von Art. 9 Abs. 4 f. RDV unterworfen bliebe und
somit (abgesehen von besonderen Fällen gemäss Art. 9 Abs. 1 RDV)
während höchstens 30 Tagen pro Jahr reisen könnte.
5.9 Wie bereits erörtert steht dem Heimatstaat bei der Ausübung seiner
völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspiel-
raum zu. Besteht eine realistische und zumutbare Möglichkeit, innert ab-
sehbarer Zeit einen Pass erhältlich machen zu können, hat die Schweiz
die Passhoheit des ausländischen Staates zu respektieren, selbst wenn
dies für die betroffenen Personen zu erheblichem Aufwand führt. Ebenso
haben es ausländische Staatsangehörige hinzunehmen, wenn die Aus-
stellung von Pässen durch die zuständigen heimatlichen Behörden sach-
lich begründete Verzögerungen erfährt – dies gilt praxisgemäss auch,
wenn es sich um längere Verzögerungen handelt (vgl. Art. 10 Abs. 2 RDV
sowie E. 5.3.3). Die Sachlage verhält sich hier jedoch anders. Es handelt
sich um eine mittlerweile ausserordentlich lange Verzögerung, deren En-
de nicht absehbar ist. Für den Beschwerdeführer – wie auch für andere in
C-5942/2012
Seite 15
der Schweiz vorläufig aufgenommene irakische Staatsangehörige – be-
steht derzeit keine Möglichkeit, auf legale Weise nach Paris zu gelangen,
um dort einen Pass erhältlich zu machen; ob und wann sich dies ändern
wird, kann nicht prognostiziert werden. Sodann ist es derzeit nicht zumut-
bar, von in der Schweiz vorläufig aufgenommenen irakischen Staatsan-
gehörigen zu verlangen, zum Zweck der Beschaffung eines Passes die
aufwändige, mit diversen Unsicherheiten behaftete und gefährliche Reise
in den Irak zu unternehmen (vgl. E. 5.7 und in diesem Zusammenhang
auch das Urteil des BVGer C-4376/2011 vom 15. April 2013 E. 8.3 betref-
fend die Beschaffung von syrischen Reisepapieren). Deshalb ist die Be-
schaffung von irakischen Reisedokumenten für vorläufig in der Schweiz
aufgenommene irakische Staatsangehörige zum heutigen Zeitpunkt als
unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV einzustufen. Der Be-
schwerdeführer ist daher als schriftenlos anzusehen.
6.
6.1 Gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV kann das BFM einer schriftenlosen vorläu-
fig aufgenommenen Person einen Pass für eine ausländische Person ab-
geben, wenn es eine Rückreise in die Schweiz nach Artikel 9 RDV bewil-
ligt. Voraussetzung für die Passabgabe ist somit nicht nur die Schriftenlo-
sigkeit, welche bejaht wurde, sondern auch, dass ein Reisegrund gemäss
Art. 9 RDV vorliegt. Diesbezüglich – wie auch betreffend allfällige Verwei-
gerungsgründe (Art. 19 RDV) – erweist sich der Sachverhalt jedoch als
noch nicht geklärt, so dass kein reformatorischer Entscheid erfolgen
kann. Das Verfahren ist daher zwecks Ergänzung des Sachverhalts und
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG).
6.2 Im Rahmen der vorzunehmenden Neubeurteilung hat das BFM bei
der Anwendung des Art. 9 RDV dem Anspruch des Beschwerdeführers
auf Achtung seines Rechts auf Privat- und Familienleben (Art. 13 Abs. 1
BV; Art. 8 EMRK) Rechnung zu tragen (vgl. E. 5.5). Zu prüfen hat das
BFM sodann – neben dem Vorliegen anderer Reisegründe – namentlich
auch, ob die Ermöglichung einer Reise nach Paris zwecks Passbeschaf-
fung als Reisegrund gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. b RDV zu qualifizieren ist
(Erledigung von wichtigen und unaufschiebbaren höchstpersönlichen An-
gelegenheiten; vgl. Urteile des BVGer C-987/2012 vom 19. September
2013 E. 1.3.2 sowie C-1573/2007 vom 11. September 2007 E. 3.2 je
m.H.) resp. ob es sich um einen Anwendungsfall von Art. 9 Abs. 4 Bst. a
(humanitäre Gründe) oder Bst. b RDV (andere Gründe) handelt. Hinzu-
weisen ist in diesem Zusammenhang auch darauf, dass ein Pass für eine
vorläufig aufgenommene ausländische Person nur während zehn Mona-
C-5942/2012
Seite 16
ten gültig ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 Bst. c RDV), die Dauer der Reise im Pass
notiert wird und dass auch der Reisegrund sowie das Reiseziel im Pass
vermerkt werden können (vgl. Art. 4 Abs. 5 RDV).
7.
7.1 Indem die Vorinstanz die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers
verneint hat, hat sie Bundesrecht verletzt (vgl. Art. 49 Bst. a VwVG). Die
Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die angefochtene Verfügung
ist aufzuheben. Weil es noch weitere Voraussetzungen zu prüfen gilt, be-
vor über das Gesuch um Abgabe eines Passes für eine ausländische
Person gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV entschieden werden kann (vgl. E. 6),
ist die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen.
7.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG); der einbezahlte Kostenvorschuss ist
dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
7.3 Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind keine ver-
hältnismässig hohen Kosten angefallen; er hat daher keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Dispositiv S. 17
C-5942/2012
Seite 17
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung wird
aufgehoben.
2.
Die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers wird festgestellt.
3.
Die Sache wird im Sinne der Erwägungen zur Sachverhaltsergänzung
und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
4.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der einbezahlte Kostenvor-
schuss von Fr. 800.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben; Formular Zahladresse)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Akten retour)
– das Amt für Migration des Kantons Luzern (Ref-Nr. […])
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Kilian Meyer
Versand: