C-597/2006 - Abteilung III - Extension d'une décision cantonale de renvoi - Extension à tout le territoire de la Confédération...

Cour II I
C-597/2006
{T 0/2}
Arrêt du 2 avril 2007
Composition : MM. les Juges Vuille, Trommer et Vaudan
Greffier : M. Renz.
X._______,
recourante, représentée par Me Elie Elkaim, rue du Lion d'Or 2,
case postale 5956, 1002 Lausanne,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité intimée
concernant
Extension à tout le territoire de la Confédération d'une décision cantonale
de renvoi.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Faits :
A. Le 19 septembre 1997, X._______, ressortissante équatorienne née le 3
février 1974, est entrée en Suisse afin de suivre des cours d'anglais à
Lausanne. Une autorisation de séjour, valable jusqu'au 30 juin 1998, lui a
été délivrée le 8 octobre 1997 par le Service de la population du canton de
Vaud (ci après : le SPOP).
Le 27 août 1998, l'intéressée a sollicité le renouvellement de son
autorisation de séjour afin de suivre des cours à la Faculté des lettres de
l'Université de Lausanne. Le SPOP a alors régulièrement renouvelé
l'autorisation de séjour pour études jusqu'au 31 octobre 2003.
Le 22 octobre 2003, X._______ a sollicité le renouvellement de son
autorisation de séjour afin de perfectionner son anglais, puis a décidé de
suivre une formation à l'Ecole Hôtelière à Lausanne.
Par décision du 2 février 2004, le SPOP a refusé de renouveler
l'autorisation de séjour sollicitée et a imparti à l'intéressée un délai d'un
mois pour quitter le territoire cantonal. Le 3 mars 2004, X._______,
agissant par l'entremise de son avocat, a recouru contre cette décision
auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud, qui, par arrêt du 24
novembre 2004, a rejeté ledit recours et confirmé la décision des autorités
vaudoises de police des étrangers, tout en impartissant à l'intéressée un
délai au 31 décembre 2004 pour quitter le territoire vaudois.
Le 10 janvier 2005, X._______ a interjeté, contre la décision du 24
novembre 2004, un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral, qui,
par arrêt du 12 janvier 2005, a rejeté ledit recours dans la mesure où il
était recevable.
Par courrier du 28 janvier 2005, le SPOP a informé l'intéressée, par
l'entremise de son avocat, que son dossier allait être transmis à l'ODM
pour que cet Office étende les effets de la décision cantonale de renvoi du
2 février 2004 à l'ensemble du territoire de la Confédération.
Le 3 février 2005, X._______, par l'entremise de son avocat, a demandé la
révision de l'arrêt rendu le 24 novembre 2004 par le Tribunal administratif
du canton de Vaud.
B. Le 7 février 2005, l'ODM a prononcé à l'endroit de X._______ une décision
d'extension à tout le territoire de la Confédération de la décision cantonale
de renvoi, en relevant qu'au vu de la décision rendue le 2 février 2004 par
le SPOP, confirmée par les arrêts rendus le 24 novembre 2004 par le
Tribunal administratif du canton de Vaud et le 12 janvier 2005 par le
Tribunal fédéral, et compte tenu de l'art. 17 al. 2 du règlement d'exécution
de la LSEE du 1er mars 1949 (RSEE, RS 142.201), la poursuite du séjour
en Suisse de l'intéressée ne se justifiait plus. L'Office fédéral a en outre
3constaté que l'exécution du renvoi était licite, raisonnablement exigible et
possible au sens de l'art. 14a al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur
le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE, RS 142.20) et a imparti à
l'intéressée un délai au 30 avril 2005 pour quitter la Suisse. Enfin, l'effet
suspensif a été retiré à un éventuel recours en application de l'art. 55 al. 2
de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021).
C. Le 14 mars 2005, X._______, par l'entremise de son avocat, a interjeté
recours contre la décision de l'ODM en faisant valoir, sur le plan formel,
une violation du droit d'être entendu, dans la mesure où elle n'a pas eu
l'occasion de se déterminer avant le prononcé de la décision querellée.
Sur le fond, la recourante a allégué que la décision cantonale de renvoi
n'était pas "définitive", dans la mesure où une demande de révision avait
été déposée auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud. Cela
étant, l'intéressée a demandé, à titre préliminaire, la restitution de l'effet
suspensif, et a conclu, principalement, à l'annulation de la décision
querellée et au renvoi de la cause à l'autorité de première instance pour
nouvelle décision.
D. Par décision incidente du 18 mars 2005, l'autorité d'instruction a informé la
recourante que l'examen de la question de la restitution de l'effet suspensif
était différé et l'a autorisée, à titre de mesure superprovisionnelle (art. 56
PA), à poursuivre son séjour en Suisse jusqu'à droit connu sur l'issue de la
procédure pendante auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud.
E. Par arrêt du 15 avril 2005, le Tribunal administratif du canton de Vaud a
déclaré irrecevable la demande de révision déposée le 3 février 2005.
F. Par décision incidente du 28 avril 2005, l'autorité d'instruction a refusé de
restituer l'effet suspensif retiré au recours par l'autorité de première
instance, de sorte que la recourante était tenue de quitter la Suisse en
exécution de la décision du 7 février 2005 et d'attendre à l'étranger l'issue
de la procédure de recours.
G. Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet par
préavis du 2 juin 2005. Invitée à se déterminer sur ce préavis, la
recourante, par l'entremise de son avocat, a sollicité tardivement une
prolongation de délai. Cette requête a été rejetée le 11 juillet 2005 par
l'autorité d'instruction, qui a cependant avisé l'intéressée qu'elle ferait, cas
échéant, application de l'art. 32 al. 2 PA.
H. Selon les informations fournies le 29 septembre 2006 par le Bureau des
étrangers de la commune de Prilly et le 9 novembre 2006 par l'avocat de la
recourante, il apparaît que cette dernière n'a pas quitté la Suisse et a
poursuivi son cursus à l'Ecole Hôtelière à Lausanne, malgré la décision
incidente du 28 avril 2005.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
41.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du 17
juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
Tribunal administratif fédéral (TAF), en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 et l'art. 34 LTAF.
1.2 En particulier, les décisions en matière d'extension à tout le territoire de la
Confédération d'une décision cantonale de renvoi prononcées par l'ODM
sont susceptibles de recours administratif au TAF, qui statue
définitivement (cf. art. 20 al. 1 LSEE en relation avec l'art. 1 al. 2 LTAF et
l'art. 83 let. c ch. 4 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
[LTF, RS 173.110]).
1.3 Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours ou
d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au 1er
janvier 2007 sont traitées par le TAF dans la mesure où il est compétent
(cf. art. 53 al. 2 phr. 1 LTAF)
Ces affaires sont traitées selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53
al. 2 phr. 2 LTAF). A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la
procédure devant le TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.4 X._______ a qualité pour recourir (art. 20 al. 1 LSEE en relation avec l'art.
48 PA). Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours
est recevable (cf. art. 50ss PA).
2.
2.1 Dans son recours, la prénommée invoque une violation de son droit d'être
entendue, dans la mesure où elle n'a pas eu l'occasion de se déterminer
avant que la décision de l'ODM n'ait été rendue.
2.2 Le droit d'être entendu, inscrit à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend le droit de s'exprimer, le droit de
consulter le dossier, le droit de faire administrer des preuves et de
participer à l'administration des preuves, le droit d'obtenir une décision
motivée et le droit de se faire représenter ou assister (cf. ANDRÉ GRISEL,
Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I et II, p. 380ss et 840ss).
Il est consacré, en procédure administrative fédérale, par les art. 26 à 28
(droit de consulter les pièces), les art. 29 à 33 (droit d'être entendu stricto
sensu) et l'art. 35 PA (droit d'obtenir une décision motivée). L'art. 30 al. 1
PA prévoit en particulier que l'autorité entend les parties avant de prendre
une décision. C'est le droit pour le justiciable de s'exprimer sur les
éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, soit le droit d'exposer ses arguments de droit, de fait ou
d'opportunité, de répondre aux objections de l'autorité et de se déterminer
sur les autres éléments du dossier (cf. ATF 132 II 485 consid. 3; 126 I 7
consid. 2b, 124 II 132 consid. 2b et jurisprudence citée; Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 63.66 consid. 2,
61.50 consid. 4.2.1; Semaine Judiciaire, SJ 23/1998 consid. 2 p. 366s.,
525/1998 consid. 3a p. 406, 28/1996 consid. 4a p. 483; ANDRÉ GRISEL, op.
cit., vol. I, p. 380s.; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne
1983, p. 69). Le droit d'être entendu ne confère pas un droit de s'exprimer
oralement devant l'organe de décision (cf. ATF 125 I 209 consid. 9b et
jurisprudence citée; JAAC 56.5 consid. 1).
2.3 Dans le cas particulier, force est de constater que l'autorité de première
instance n'a certes donné à aucun moment à X._______ la faculté de se
déterminer, préalablement au prononcé de la décision querellée, sur les
motifs qu'elle envisageait de retenir à l'appui de celle-ci. Semblable
omission ne saurait toutefois justifier l'annulation de la décision querellée.
En effet, comme le retient le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence
constante, une éventuelle violation du droit d'être entendu en première
instance est réparée lorsque la partie a eu la possibilité de s'expliquer
librement devant une autorité de recours, dont la cognition est aussi
étendue que celle de l'autorité inférieure (cf. ATF 127 V 431 consid.
3 d/aa, 126 V 130 consid. 2b et jurisprudence citée; JAAC 63.66 consid.
5a, 62.36 consid. 3a; RDAF 1999 I 50 consid. 4d et 365 consid. 2a).
Or les possibilités offertes à la recourante dans le cadre de la présente
procédure de recours pour faire valoir ses moyens remplissent
indéniablement ces conditions. En effet, cette dernière a eu la possibilité
de s'exprimer sur la motivation contenue dans la décision attaquée dans
son mémoire de recours. Quant au TAF, il jouit d'une pleine cognition et
peut donc revoir aussi bien les questions de droit que les faits constatés
par l'autorité inférieure ou encore l'opportunité de sa décision (cf. art. 49
PA). Aussi y a-t-il lieu de considérer que le vice invoqué par l'intéressée a
été réparé dans le cadre de la présente instance.
3. L'étranger qui n'est au bénéfice d'aucune autorisation peut être tenu en
tout temps de quitter la Suisse (art. 12 al. 1 LSEE). L'étranger est tenu de
quitter le canton à l'échéance de l'autorisation (art. 12 al. 2 LSEE).
En vertu de l'art. 12 al. 3 1ère phrase LSEE, l'étranger est tenu de partir
notamment lorsqu'une autorisation ou une prolongation d'autorisation lui
est refusée (décision qui relève de la compétence des autorités cantonales
de police des étrangers; cf. art. 15 al. 1 et art. 18 LSEE). Dans ces cas,
l'autorité lui impartit un délai de départ. S'il s'agit d'une autorité cantonale,
l'étranger doit quitter le territoire du canton; si c'est une autorité fédérale, il
doit quitter le territoire suisse (art. 12 al. 3 2e et 3e phrases LSEE).
L'autorité fédérale peut transformer l'ordre de quitter un canton en un ordre
de quitter la Suisse (art. 12 al. 3 4e phrase LSEE). Il s'agit de la décision
d'extension, qui est précisément l'objet de la présente procédure.
L'ODM étendra, en règle générale, le renvoi à tout le territoire de la
Suisse, à moins que, pour des motifs spéciaux, il ne veuille donner à
l'étranger la possibilité de solliciter une autorisation dans un autre canton
6(art. 17 al. 2 in fine RSEE).
3.1 Pour saisir la portée de la réglementation précitée, il convient de se référer
à l'art. 1a LSEE. En vertu de cette disposition, tout étranger a le droit de
résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de
séjour ou d'établissement ou si, selon ladite loi, il n'a pas besoin d'une telle
autorisation (cf. à ce propos, l'art. 2 LSEE, en relation avec l'art. 1 RSEE).
En dehors de ces hypothèses, le séjour de l'étranger en Suisse est illégal
et ce dernier est donc tenu, ex lege, de quitter le territoire helvétique (cf.
art. 12 LSEE, en relation avec l'art. 23 al. 1 LSEE, qui sanctionne
pénalement le séjour illégal; cf. NICOLAS WISARD, Les renvois et leur
exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, Bâle/Francfort-sur-le-
Main 1997, p. 90ss et 100ss, et réf. cit.). Le renvoi prononcé en application
de l'art. 12 al. 3 1ère phrase LSEE (disposition à caractère contraignant ou
"Muss-Vorschrift", qui ne confère aucun pouvoir d'appréciation à l'autorité;
cf. NICOLAS WISARD, op. cit., p. 130) ne constitue donc pas une atteinte à un
quelconque droit de présence dans ce pays mais bien une décision
d'exécution visant à mettre fin à une situation contraire au droit (cf. ANDREAS
ZÜND, Beendigung der Anwesenheit, Entfernung und Fernhaltung, publié in:
UEBERSAX/MÜNCH/GEISER/ARNOLD (éd.), Ausländerrecht : Ausländerinnen und
Ausländer im öffentlichen Recht [...] der Schweiz, Bâle/Genève/Munich
2002, p. 233s. note 6.53; cf. NICOLAS WISARD, op. cit., p. 90ss et 100ss) et,
partant, la conséquence logique et inéluctable d'un rejet d'une demande
d'autorisation (cf. NICOLAS WISARD, op. cit., p. 130). Quant à l'extension à
tout le territoire suisse de la décision cantonale de renvoi, elle constitue la
règle générale, ainsi que le spécifie l'art. 17 al. 2 in fine RSEE. Cette
extension est, elle aussi, considérée comme un automatisme (cf. ATF 110
Ib 201 consid. 1c et JAAC 63.1 consid. 11c, 62.52 consid. 9 et 57.14
consid. 5; URS BOLZ, Rechtsschutz im Ausländer-und Asylrecht,
Bâle/Francfort-sur-le Main 1990, p. 62ss).
Dans ces conditions, les motifs ayant conduit les autorités cantonales de
police des étrangers, après une pesée des intérêts (publics et privés) en
présence, à refuser la délivrance ou le renouvellement d'une autorisation
et à prononcer le renvoi de l'étranger (dépourvu de titre de séjour dans ce
canton) de leur territoire, ne sauraient être remis en question dans le cadre
de la présente procédure fédérale d'extension. Ainsi, des arguments visant
à démontrer que l'étranger a un intérêt privé prépondérant à demeurer en
Suisse (liés, par exemple, à la durée de son séjour, à son comportement
individuel et à son degré d'intégration socioprofessionnel dans ce pays, ou
à ses liens personnels avec celui-ci), qui relèvent de la procédure
cantonale d'autorisation et des voies de recours y afférentes, n'ont plus à
être examinés par les autorités fédérales de police des étrangers, sous
réserve de l'existence d'éventuels obstacles à l'exécution du renvoi au
sens de l'art. 14a al. 1 à 4 LSEE (cf. consid. 4 infra). Du reste, en vertu de
la réglementation au sujet de la répartition des compétences en matière de
police des étrangers entre la Confédération et les cantons, il n'entre pas
dans la compétence des autorités fédérales de police des étrangers de
7remettre en cause les décisions cantonales de refus d'autorisation et de
renvoi entrées en force, autrement dit de contraindre les cantons à
régulariser la présence d'étrangers auxquels ils ont définitivement refusé la
poursuite du séjour sur leur territoire (cf. à ce propos, l'art. 18 al. 1 LSEE,
qui dispose que le refus d'autorisation prononcé par le canton est définitif).
L'objet de la présente procédure d'extension vise donc exclusivement à
déterminer si c'est à bon droit que l'ODM a étendu les effets d'une telle
décision à tout le territoire de la Confédération en application de l'art. 12
al. 3 4e phrase LSEE (cf. JAAC précitées).
Partant, compte tenu du fait que l'extension à tout le territoire suisse de la
décision cantonale de renvoi constitue la règle générale, l'autorité fédérale
de police des étrangers doit se borner à examiner, à ce stade, s'il existe
des motifs spéciaux justifiant de renoncer à l'extension en application de
l'art. 17 al. 2 in fine RSEE, en vue de permettre à l'étranger de solliciter
une autorisation dans un autre canton (cf. ATF 129 II 1 consid. 3.3). Dès
lors que la renonciation à l'extension n'a aucune incidence sur l'illégalité
du séjour en Suisse en tant que telle et qu'une situation irrégulière ne
saurait être tolérée, le TAF considère qu'il n'est renoncé à l'extension que
lorsqu'une procédure d'autorisation est pendante dans un canton tiers et
que ce canton a autorisé l'étranger à séjourner sur son territoire pendant la
durée de la procédure. En effet, si l'étranger ne présente aucune demande
d'autorisation dans un canton tiers ou si cette demande apparaît d'emblée
vouée à l'échec, il lui incombe de quitter la Suisse (cf. ATF 129 précité,
ibidem).
4.
4.1 En l'espèce, force est de constater que la décision des autorités vaudoises
de police des étrangers du 2 février 2004 refusant le renouvellement de
l'autorisation de séjour de X._______ et prononçant le renvoi de
l'intéressée du territoire cantonal, confirmée respectivement les 24
novembre 2004 et 12 janvier 2005 par les arrêts du Tribunal administratif
du canton de Vaud et du Tribunal fédéral, a acquis force de chose jugée
et, partant, est exécutoire. La prénommée, à défaut de titre de séjour, n'est
donc plus autorisée à résider légalement sur le territoire vaudois.
4.2 Par ailleurs, l'autorité de première instance n'a pas jugé nécessaire de
renoncer à l'extension du renvoi à tout le territoire de la Suisse, ce qui ne
saurait être contesté dans la mesure où il ne ressort pas du dossier que la
recourante, qui ne s'est jamais prévalue d'attaches particulières avec un
canton autre que celui de Vaud, aurait engagé, à la suite de la décision
négative rendue par les autorités vaudoises, une nouvelle procédure
d'autorisation dans un canton tiers qui se serait déclaré disposé à régler
ses conditions de séjour sur son propre territoire (cf. JAAC 62.52 consid. 9
p. 495).
Dans ces circonstances, le TAF est amené à considérer qu'il n'existe pas,
in casu, de motifs spéciaux susceptibles de justifier une exception à la
règle générale posée par l'art. 17 al. 2 in fine RSEE. L'extension à tout le
8territoire de la Confédération de la décision cantonale de renvoi prononcée
par l'autorité de première instance s'avère donc parfaitement fondée quant
à son principe.
5. La décision de renvoi de Suisse étant confirmée dans son principe, il
convient encore d'examiner si l'exécution du renvoi est possible, licite et
raisonnablement exigible, au sens de l'art. 14a al. 2, 3 et 4 LSEE.
5.1 La recourante est en possession de documents suffisants pour rentrer
dans son pays ou, à tout le moins, est en mesure d'entreprendre toute
démarche nécessaire auprès de la Représentation de son pays d'origine
en vue de l'obtention de documents de voyage lui permettant de quitter la
Suisse. Il s'ensuit que l'exécution du renvoi ne se heurte pas à des
obstacles insurmontables d'ordre technique et s'avère possible (art. 14a al.
2 LSEE).
5.2 S'agissant de la licéité de l'exécution du renvoi de l'intéressée dans son
pays, il convient d'examiner - sous l'angle notamment de l'art. 3 de la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101) - si le renvoi de la
recourante dans son pays d'origine serait contraire aux engagements de la
Suisse relevant du droit international.
En l'espèce, l'intéressée n'a pas allégué l'existence d'un risque personnel,
concret et sérieux d'être soumis à un traitement tombant sous le coup de
l'art. 3 CEDH. Dès lors, l'exécution de son renvoi ne transgresse aucun
engagement pris par la Suisse relevant du droit international, de sorte
qu'elle s'avère licite (art. 14a al. 3 LSEE).
5.3 Selon l'art. 14a al. 4 LSEE, l'exécution du renvoi ne peut pas être
raisonnablement exigée si elle implique une mise en danger concrète de
l'étranger. Cette disposition, rédigée en la forme potestative, n'est pas
issue des normes du droit international, mais procède de préoccupations
humanitaires qui sont le fait du législateur suisse (FF 1990 II 668). Elle
vise non seulement les personnes qui, sans être individuellement victimes
de persécutions, tentent d'échapper aux conséquences de guerres civiles,
de tensions, de répressions ou a d'autres atteintes graves et généralisées
aux droits de l'homme (WALTER KÄLIN, Grundriss des Asylverfahrens,
Bâle/Francfort-sur-le-Main 1990, p. 26), mais aussi les personnes pour
lesquelles un retour reviendrait à les mettre concrètement en danger,
notamment parce qu'elles ne pourraient plus recevoir les soins dont elles
ont besoin.
En l'espèce, ni la situation régnant actuellement en Equateur, ni la
situation personnelle de la recourante ne permettent à l'autorité de céans
de conclure à une mise en danger concrète de l'intéressée en cas de
renvoi dans son pays d'origine. En effet, l'intéressée n'a aucunement
allégué, ni démontré qu'elle encourait pour sa personne, en cas de retour
dans son pays d'origine, des risques supérieurs à ceux encourus par la
population y résidant. Il y a dès lors lieu de considérer que l'exécution du
9renvoi de la recourante est raisonnablement exigible (art. 14a al. 4 LSEE).
6. Il ressort de ce qui précède que, par sa décision du 7 février 2005, l'ODM
n'a ni violé le droit fédéral ni constaté des faits pertinents de manière
inexacte ou incomplète; en outre, cette décision n'est pas inopportune (art.
49 PA).
En conséquence, le recours est rejeté.
Cela étant, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la charge de la
recourante (cf. art. 63 al. 1 PA en relation avec l'art. 1 et l'art. 3 du
règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]).
(dispositif page 10)
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
10
1. Le recours est rejeté.
2. Les frais de procédure, s'élevant à Fr. 700.--, sont mis à la charge de la
recourante. Ils sont compensés par l'avance du même montant versée le 6
avril 2005.
3. Le présent arrêt est communiqué :
- à la recourante, par l'entremise de son avocat (recommandé)
- à l'autorité intimée (recommandé), avec dossier 1 766 942 en retour.
Le Juge: Le greffier:
B. Vuille A. Renz
Date d'expédition :