C-6039/2010 - Abteilung III - Documents de voyage pour étrangers (divers) - refus de délivrer un passeport pour étrangers

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Cour III
C­6039/2010
A r r ê t   d u 1 6   j a n v i e r   2 0 1 2
Composition Blaise Vuille (président du collège), 
Andreas Trommer, Elena Avenati­Carpani, juges,
Fabien Cugni, greffier.
Parties A._______, 
représentée par Me Olivier Rodondi, avocat,
recourante, 
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,   
autorité inférieure. 
Objet Refus de délivrer un passeport pour étrangers.
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Faits :
A. 
Par décision du 16 août 1993, l'Office fédéral des réfugiés (devenu entre­
temps  l'ODM) a reconnu A._______,  ressortissante vietnamienne née  le 
15 mai  1972,  comme  réfugiée  et  lui  a  accordé  l'asile  en Suisse. Par  la 
suite,  la  prénommée  a  été  mise  au  bénéfice  d'une  autorisation 
d'établissement dans le canton de Vaud.
Selon un rapport de la police de l'aéroport de Zurich­Kloten, A._______ a 
quitté la Suisse le 21 octobre 2009 aux fins d'effectuer une visite familiale 
dans son pays d'origine;  l'intéressée était  alors en possession d'un  titre 
de  voyage  pour  réfugiés,  ainsi  que  d'un  visa  délivré  par  les  autorités 
vietnamiennes compétentes à Genève le 30 septembre 2009, valable du 
19 octobre jusqu'au 19 novembre 2009.  
Par décision du 25 novembre 2009, l'ODM a retiré la qualité de réfugié à 
l'intéressée  et  a  révoqué  l'asile,  après  lui  avoir  accordé  le  droit  d'être 
entendu.  Le  recours  formé  contre  la  décision  précitée  a  été  déclaré 
irrecevable,  par  arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral  (ci­après:  le 
Tribunal) du 25 février 2010 (D­7940/2009), en raison du non­versement 
de l'avance de frais requise. 
B. 
Le 26 avril 2010, A._______ a sollicité auprès du Service de la population 
du  canton de Vaud  l'octroi  d'un passeport  pour  étrangers  sans papiers, 
sans donner  la moindre  indication sur  la destination,  la date et  la durée 
du voyage envisagé. A  l'appui de sa demande, elle a exposé qu'elle ne 
possédait  pas  de  documents  de  voyage  nationaux  puisqu'elle  avait  été 
reconnue comme  réfugiée en Suisse à  l'âge de dix­sept ans, qu'elle ne 
reconnaissait  pas  le  régime  de  la  République  socialiste  du  Vietnam  en 
place et qu'elle n'était pas connue de l'administration de ce pays.  
Cette requête a été transmise à l'ODM pour examen et décision.
C. 
Par décision du 22 juin 2010, l'ODM a rejeté la demande tendant à l'octroi 
d'un passeport pour étrangers en  faveur de A._______ et a saisi  le  titre 
de voyage qui lui avait été délivré en date du 14 janvier 2010, en vertu de 
la Convention du 28  juillet  1951  relative au  statut  des  réfugiés.  L'Office 
fédéral  a  motivé  son  prononcé  en  relevant  que  l'intéressée  avait  la 
possibilité  de  requérir  la  délivrance  d'un  document  de  voyage  national 
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auprès  de  la  représentation  diplomatique  compétente  de  son  pays 
d'origine et que cette démarche pouvait être  raisonnablement exigée de 
sa part, dans la mesure où elle ne bénéficiait plus du statut de réfugié en 
Suisse  mais  était  par  contre  au  bénéfice  d'une  autorisation 
d'établissement,  rien  n'empêchant  dans  ces  conditions  une  prise  de 
contact de sa part avec les autorités vietnamiennes. Par ailleurs, l'ODM a 
constaté que la requérante ne pouvait pas être considérée comme étant 
sans  papiers  au  sens  de  l'ordonnance  du  20  janvier  2010  sur 
l’établissement  de  documents  de  voyage  pour  étrangers  (ODV,  RS 
143.5).
D. 
Par acte du 24 août 2010, A._______ a recouru contre cette décision en 
concluant  principalement  à  son  annulation  et  à  l'octroi  d'un  passeport 
pour  étrangers  en  sa  faveur.  A  l'appui  de  son  pourvoi,  elle  a  fait  valoir 
qu'elle ignorait totalement les conséquences que pouvait avoir le voyage 
effectué  au  Vietnam  en  octobre/novembre  2009,  en  indiquant  que  la 
police  des  frontières  ne  l'avait  pas  informée  des  graves  conséquences 
que pouvait entraîner un tel retour dans son pays d'origine. De plus, elle a 
souligné  que  l'on  ne  pouvait  pas  exiger  d'elle  qu'elle  s'adressât  aux 
autorités  compétentes  de  son  Etat  d'origine  pour  l'établissement  d'un 
passe­ port ou d'un titre de voyage équivalent. A cet égard, elle a exposé 
que  la  prise  de  contact  avec  les  autorités  vietnamiennes  en  2009  avait 
pour seul but de lui permettre de revoir sa famille après une absence de 
plus de quinze ans. Aussi a­t­elle estimé que  l'on ne pouvait considérer 
cette  prise  de  contact  "comme  un  élément  objectif  au  sens  de  la 
jurisprudence permettant d'exiger d'elle qu'elle reprenne contact avec les 
autorités  de  son  pays  d'origine".  Sur  un  autre  plan,  la  recourante  a 
rappelé qu'elle résidait en Suisse depuis 1993 et qu'elle était parfaitement 
intégrée  en  ce  pays,  où  elle  avait  introduit  au  mois  de  mai  2010  une 
procédure de naturalisation auprès de la municipalité de Lausanne. Dans 
ces conditions, elle a considéré qu'il  serait  inopportun, voire  "totalement 
choquant"  de  lui  refuser  le  document  sollicité  alors  même  qu'elle 
deviendrait  "certainement  une  citoyenne  suisse  à  part  entière  d'ici 
quelques mois".
E. 
Appelée à se prononcer sur le recours,  l'autorité inférieure en a proposé 
le rejet par préavis du 20 septembre 2010.
Invitée  à  se  déterminer  sur  cette  prise  de  position,  la  recourante  a 
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présenté ses déterminations le 12 novembre 2010.
F. 
Les  autres  arguments  invoqués  de  part  et  d'autre  dans  le  cadre  de  la 
procédure  de  recours  seront  examinés,  si  nécessaire,  dans  les 
considérants en droit ci­après.
Droit :
1. 
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à  l'art. 32 de  la  loi du 17  juin 
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal, 
en  vertu  de  l'art.  31  LTAF,  connaît  des  recours  contre  les  décisions  au 
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure 
administrative  (PA, RS 172.021)  prises  par  les  autorités mentionnées  à 
l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière de délivrance de passeports pour 
étrangers  rendues  par  l'ODM  –  lequel  constitue  une  unité  de 
l'administration  fédérale  telle  que  définie  à  l'art.  33  let.  d  LTAF  –  sont 
susceptibles de recours au Tribunal, qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 
2  LTAF en  relation avec  l'art.  83  let.  c  ch.  6  in  fine de  la  loi  du 17  juin 
2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.2. Pour autant que  la LTAF n'en dispose pas autrement,  la procédure 
devant le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3. A._______ a qualité pour recourir (cf. art 48 al. 1 PA). Son recours, 
présenté  dans  la  forme  et  les  délais  prescrits  par  la  loi,  est  recevable 
(cf. art. 50 et art. 52 PA).
2. 
La  recourante  peut  invoquer  devant  le  Tribunal  la  violation  du  droit 
fédéral,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation,  la 
constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents,  ainsi  que 
l'inopportunité  de  la  décision  entreprise,  sauf  lorsqu'une  autorité 
cantonale a statué comme autorité de  recours  (cf. art. 49 PA). A  teneur 
de  l'art.  62  al.  4  PA,  l'autorité  de  recours  n'est  pas  liée  par  les  motifs 
invoqués  à  l'appui  du  recours.  Aussi  peut­elle  admettre  ou  rejeter  le 
pourvoi  pour  d'autres  motifs  que  ceux  invoqués.  Dans  son  arrêt,  elle 
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prend en considération l'état de fait régnant au moment où elle statue (cf. 
ATAF 2011 consid. 2 et la jurisprudence citée).
3. 
L'ODM est compétent pour établir les passeports pour étrangers (cf. art. 1 
al. 1 let. b ODV). 
Selon  l'art. 3 al. 1 ODV, en relation avec  l'art. 59 al. 2 de  la  loi  fédérale 
sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr, RS 142.20), ont droit à des 
documents de voyage les étrangers qui ont la qualité de réfugié au sens 
de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (let. a), 
les étrangers reconnus apatrides par la Suisse au sens de la Convention 
du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides (let. b), ainsi que 
les  étrangers  sans  pièces  de  légitimation  titulaires  d'une  autorisation 
d'établissement (let. c). 
Aux termes de l'art. 6 al. 1 ODV, un étranger est réputé sans papiers au 
sens de l'ODV lorsqu'il ne possède pas de document de voyage valable 
émis par son Etat d'origine ou de provenance et qu'il ne peut être exigé 
de  lui qu'il demande aux autorités compétentes de son Etat d'origine ou 
de provenance l'établissement ou la prolongation d'une tel document (let. 
a), ou qu'il est  impossible de lui procurer des documents de voyage (let. 
b).
Il  ne  peut  être  exigé  notamment  des  personnes  à  protéger  et  des 
requérants d'asile qu'ils prennent contact avec les autorités compétentes 
de leur Etat d'origine ou de provenance (art. 6 al. 3 ODV).
La condition de sans papiers est constatée par  l'ODM dans  le cadre de 
l'examen de la demande (art. 6 al. 4 ODV).  
3.1. En  l'occurrence,  il  ressort du dossier de  la cause que  la  recourante 
n'est pas une apatride reconnue et qu'elle n'est plus réfugiée reconnue à 
la  suite  de  l'entrée  en  force  de  la  décision  de  l'ODM  du  25  novembre 
2009 révoquant son statut de réfugiée et l'asile. A._______ est cependant 
titulaire  d'une  autorisation  d'établissement  dans  le  canton  de  Vaud,  de 
sorte qu'elle peut se prévaloir en principe d'un droit à  la délivrance d'un 
document  de  voyage  de  la  part  des  autorités  suisses,  à  condition 
toutefois de remplir les exigences mises à l'art. 6 al. 1 ODV.
3.2.  Il sied également d'observer que  la  législation helvétique exige que 
durant  son  séjour  en  Suisse,  l'étranger  soit  muni  d'une  pièce  de 
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légitimation nationale valable et reconnue (cf. art. 89 LEtr en relation avec 
les art. 13 al. 1 LEtr et 8 de  l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à 
l'admission,  au  séjour  et  à  l'exercice  d'une  activité  lucrative  [OASA, RS 
142.201]). A défaut, il appartient au requérant de s'en procurer une ou de 
collaborer avec  les autorités pour en obtenir une  (cf. art. 90  let. c LEtr). 
Les  documents  de  voyage  délivrés  par  les  autorités  suisses  aux 
étrangers, à l'exception de ceux établis pour les réfugiés et les apatrides 
couverts  par  d'autres  conventions,  n'offrent  pas  d'alternative  à  un 
passeport valable reconnu par  la communauté  internationale. Comme le 
précise d'ailleurs l'art. 8 al. 1 ODV, les documents de voyage constituent 
des pièces de  légitimation qui  relèvent de  la police des étrangers et qui 
ne prouvent ni  l'identité ni  la nationalité du titulaire. En outre, il n'est pas 
sans importance de souligner que la faculté d'émettre un passeport à des 
ressortissants  nationaux  relève  du  pouvoir  exclusif  des  Etats,  selon  les 
procédures et les modalités fixées par le droit interne. En d'autres termes, 
la  délivrance,  le  retrait  et  l'annulation  d'un  passeport  relèvent  de  la 
compétence souveraine des Etats qui en définissent  les conditions dans 
leur  législation  nationale  (cf.  les  avis  de  droit  de  la  Direction  du  droit 
international  public  du  Département  des  affaires  étrangères  des  17 
février,  17  juin  et  23  juillet  1999,  Jurisprudence  des  autorités 
administratives de  la Confédération  [JAAC] 65.70, parties A et C, 64.22 
ch. 1.1 et 64.158). Les prescriptions énoncées plus haut impliquent donc 
logiquement  que,  sous  réserve  des  cas  où  il  bénéficierait  du  statut  de 
réfugié  ou  celui  d'admis  provisoire  en  raison  des  dangers  auxquels  il 
serait  personnellement  exposés  dans  sa  patrie,  l'étranger  autorisé  à 
séjourner en Suisse se conforme aux conditions d'ordre formel et matériel 
auxquelles les lois de son pays d'origine subordonnent l'octroi des pièces 
de  légitimation  nationales  et  leur  maintien  entre  les  mains  de  leurs 
titulaires.
4. 
4.1.  En  l'espèce,  A._______  ne  possède  pas  de  document  de  voyage 
national valable. Cependant, comme précisé ci­dessus,  le fait de ne pas 
être en possession d'un document de ce type n'est pas, en soi, suffisant 
pour se voir  reconnaître  la qualité d'étranger  "sans papiers" au sens de 
l'art. 6 ODV. Encore  faut­il  que  l'on  ne  puisse  exiger  des  ressortissants 
étrangers concernés qu'ils demandent aux autorités compétentes de leur 
Etat d'origine ou de provenance l'établissement desdits documents (art. 6 
al.  1  let.  a ODV) ou qu'il  soit  impossible  à  ces personnes d'obtenir  des 
documents de voyage nationaux (art. 6 al. 1 let. b ODV).
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4.2.  Concrètement,  la  question  de  savoir  si  l'on  peut  raisonnablement 
exiger d'un étranger qu'il s'approche des autorités de son pays d'origine 
pour  l'établissement ou  le  renouvellement de ses documents de voyage 
nationaux  doit,  selon  la  jurisprudence  relative  à  l'art.  7  al.  1  let.  a  de 
l'ordonnance  du  27  octobre  2004  sur  l'établissement  de  documents  de 
voyage  pour  étrangers  (RO  2004  4577),  être  appréciée  sur  la  base  de 
critères  objectifs  et  non  subjectifs  (cf.  l'arrêt  du  Tribunal  fédéral 
2A.335/2006 du 18 octobre 2006, consid. 2.1, et  la  jurisprudence citée). 
Dans  ce  contexte,  il  sied  de  noter  que  l'ordonnance  de  2004  a  été 
abrogée  et  remplacée  par  la  nouvelle  ordonnance  du  20  janvier  2010, 
entrée  en  vigueur  le  1er  mars  2010  (cf.  art.  24  et  26  ODV).  Dans  la 
mesure où l'art. 7 al. 1 de l'ODV de 2004 est repris mot pour mot dans le 
nouvel art. 6 al. 1 ODV, il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence y 
relative développée sous l'ancien droit.  
En l'occurrence, l'ODM a rejeté la demande de passeport pour étrangers 
déposée  le  26  avril  2010  principalement  au  motif  que  A._______  ne 
pouvait pas être considérée comme étant sans papiers au sens de l'ODV, 
compte  tenu  de  sa  "prise  de  contact"  avec  la  Représentation 
diplomatique  ou  consulaire  de  son  pays  d'origine  en  Suisse  et  son 
voyage au Vietnam en automne 2009, qui avaient conduit à la révocation 
de son statut de réfugié le 25 novembre 2009. L'Office fédéral a explicité 
sa position dans  le cadre de  la procédure de recours en constatant que 
par le fait d'avoir sollicité la délivrance d'un visa pour le Vietnam et de s'y 
être  rendue,  alors  qu'elle  était  au  bénéfice  de  l'asile  en  Suisse, 
l'intéressée s'était volontairement et intentionnellement placée à nouveau 
sous  la protection des autorités de son pays d'origine (cf. préavis du 20 
septembre 2010). L'argument mis en avant par la recourante selon lequel 
elle s'était rendue au Vietnam en ignorant "totalement" les conséquences 
que  pouvait  avoir  ce  voyage  sur  son  statut  de  réfugié  en  Suisse  (cf. 
mémoire  de  recours,  p.  3)  ne  saurait  être  retenu,  tant  il  est  vrai  qu'il 
apparaît difficilement crédible qu'une personne s'étant vue reconnaître la 
qualité de refugié en raison de persécutions infligées par les autorités de 
son pays d'origine estime qu'elle peut sans conséquence non seulement 
se rendre dans dit pays, mais au surplus s'adresser aux autorités du pays 
qu'elle a  fui  pour  solliciter de  leur part  l'autorisation d'y  retourner,  fût­ce 
temporairement.  Le Tribunal  ne  discerne  aucune  raison  de  s'écarter  du 
raisonnement tenu par l'ODM. A cet égard, il  importe peu que le voyage 
entrepris  par  la  recourante  en  octobre/novembre  2009  ait  eu  pour  seul 
but  de  lui  permettre  de  revoir  sa  famille  après une absence de plus de 
quinze  ans  (cf. mémoire  de  recours,  p.  6),  quand  bien même  une  telle 
motivation paraît humainement compréhensible.
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4.3.  Par  ailleurs,  conformément  aux  critères  posés  par  la  jurisprudence 
2A_335/2006 précitée, l'établissement d'un document de voyage ne peut 
être tenu pour  impossible,  tant au sens de  l'art. 6 al. 1  let. b ODV qu'au 
sens de l'art. 7 al. 1 let. b de l'ODV de 2004, que dans l'hypothèse où le 
ressortissant  étranger  concerné  s'est  efforcé  d'entreprendre  les 
démarches nécessaires en vue de  l'obtention d'un  tel document, mais a 
vu  sa  démarche  être  rejetée  par  les  autorités  de  son  pays  sans motifs 
suffisants ("ohne zureichende Gründe" [cf. l'arrêt du Tribunal administratif 
fédéral C­4253/2007 du 19 novembre 2007 consid. 4.1]). 
Force  est  d'admettre  que  tel  n'est  manifestement  pas  le  cas  en 
l'occurrence, dès lors qu'il n'est point contesté que la recourante a obtenu 
des  autorités  vietnamiennes  compétentes  un  visa  lui  permettant  de  se 
rendre  dans  son  pays  d'origine  en  octobre/novembre  2009  et  que  rien 
n'indique en l'état que ces mêmes autorités lui refuseraient  la délivrance 
de papiers d'identité nationaux. Partant,  l'on peut parfaitement exiger de 
la  part  de  l'intéressée  qu'elle  entreprenne  les  démarches  nécessaires 
auprès des autorités compétentes de son pays d'origine aux fins d'obtenir 
de tels documents.
4.4. En conclusion, la recourante n'est pas sans papiers au sens de l'art. 
6 al. 1 let. a ODV.
5. 
Sur un autre plan,  la  recourante  fait valoir qu'elle a adressé au mois de 
mai 2010 une demande de naturalisation suisse auprès de la municipalité 
de Lausanne et que le maintien de la décision entreprise conduirait à une 
situation choquante, en ce sens que le refus de l'ODM de lui reconnaître 
la qualité de "sans papier" la priverait d'un passeport ou de tout autre titre 
de  voyage  équivalant,  alors même  qu'elle  "deviendra  certainement  une 
citoyenne  suisse  à  part  entière  d'ici  quelques  mois"  (cf.  mémoire  de 
recours, p. 7). De plus, au vu de la procédure de naturalisation en cours, 
elle  soutient  que  la  décision  du  22  juin  2010  apparaît  non  seulement 
comme  choquante,  mais  surtout  comme  "totalement  disproportionnée" 
(cf. déterminations du 12 novembre 2011, p. 2). Force est d'admettre que 
pareil  argument n'est  pas de nature à modifier  l'analyse  faite plus haut. 
Au demeurant,  il  appert des pièces du dossier que dite procédure n'est 
pas  sur  le  point  d'aboutir  à  brève  échéance,  selon  les  renseignements 
fournis  le  12  décembre  2011  par  le  Service  des  naturalisations  de  la 
municipalité  de  Lausanne.  A  cet  égard,  le  Tribunal  observe  que  la 
recourante a été  invitée dans  le  cadre de  la procédure de  recours à  lui 
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faire part de l'issue ou de l'état de la procédure de naturalisation entamée 
en mai 2010 (cf. ordonnance du 17 novembre 2011), mais qu'elle n'a pas 
daigné répondre à ladite réquisition dans le délai imparti.  
Dans ces circonstances,  l'argument  tiré de  l'inopportunité de  la décision 
querellée tombe à faux et ne peut qu'être rejeté.
6. 
La  recourante  n'ayant  manifestement  pas  la  qualité  d'étranger  sans 
papiers au sens de l'ODV, c'est donc à bon droit que l'ODM a constaté ce 
fait et lui a refusé l'octroi d'un passeport pour étrangers en application de 
l'art. 3 al. 1 ODV.
7.
Compte  tenu des considérants exposés ci­dessus,  il  appert que, par  sa 
décision du 22  juin 2010,  l'ODM n'a ni  violé  le droit  fédéral,  ni  constaté 
des  faits  pertinents  de manière  inexacte  ou  incomplète;  en  outre,  cette 
décision n'est pas inopportune (art. 49 PA). 
En conséquence, le recours est rejeté.
Vu  l'issue  de  la  cause,  il  y  a  lieu  de mettre  les  frais  de  procédure  à  la 
charge  de  la  recourante,  conformément  à  l'art.  63  al.  1  PA  en  relation 
avec les art. 1 à 3 du règlement du 21 février 2008 concernant  les frais, 
dépens  et  indemnités  fixés  par  le  Tribunal  administratif  fédéral  (FITAF, 
RS 173.320.2).
(dispositif page suivante)
C­6039/2010
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. 
Le recours est rejeté.
2. 
Les frais de procédure, d'un montant de 700 francs, sont mis à la charge 
de  la  recourante.  Ce  montant  est  compensé  par  l'avance  versée  le  8 
septembre 2010.
3. 
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Recommandé)
– à l'autorité inférieure, avec dossier ODM en retour.
Le président du collège : Le greffier :
Blaise Vuille Fabien Cugni
Expédition :