B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Le TF a refusé d'entrer en matière sur
le recours par décision du 09.03.2020
(9C_110/2020)
Cour III
C-6055/2018
Ar r ê t d u 2 1 j a n v i e r 2 0 2 0
Composition
Madeleine Hirsig-Vouilloz, juge unique,
Isabelle Pittet, greffière.
Parties
A._______,
représentée par Me Michael Rudermann, Avocats Associés,
Boulevard des Tranchées 36, 1206 Genève,
recourante,
contre
Département de la sécurité, de l'emploi et de la santé
(DSES),
Rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève,
autorité inférieure.
Objet
Assurance-maladie ; demande de reconsidération du refus
du droit de pratiquer à charge de la LAMal ; recours pour
déni de justice.
C-6055/2018
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Faits :
A.
A._______, de nationalité française, a obtenu son diplôme de docteur en
médecine le […] 1988 en Roumanie et celui de spécialiste en
dermatologie-vénéréologie le […] 1994 en France (TAF pce 7, annexe 1 ;
TAF pce 1, annexe 9).
B.
B.a Le 31 janvier 2013, A._______ dépose auprès de la Commission des
professions médicales (MEBEKO) deux demandes de reconnaissance de
diplômes, indiquant qu’elle souhaite intégrer un cabinet de groupe de
dermatologues à Genève (TAF pce 1, annexe 9).
B.b Le 27 février 2013, la MEBEKO reconnaît en Suisse le diplôme de
médecin de A._______ (TAF pce 1, annexe 9 ; TAF pce 7, annexe 1).
L’Office fédéral de la santé publique (OFSP) informe par ailleurs
l’intéressée que la documentation concernant la reconnaissance du titre de
spécialiste est incomplète (courrier électronique du 7 février 2013 [TAF
pce 1, annexe 9]).
B.c Le 20 mars 2013, l’intéressée dépose dans le canton de Genève une
demande d’autorisation de pratiquer sa profession de médecin (TAF pce 1,
annexe 9 ; TAF pce 7, annexe 2).
B.d Par arrêté du 16 avril 2013, le Département des affaires régionales, de
l’économie et de la santé du canton de Genève (DARES), aujourd’hui
Département de la sécurité, de l’emploi et de la santé (DSES), autorise
l’intéressée à exercer la profession de médecin à titre dépendant dans le
canton de Genève (TAF pce 1, annexe 9 ; TAF pce 7, annexe 3).
B.e Le 29 avril 2015, la MEBEKO reconnaît en Suisse le titre postgrade en
dermatologie et vénéréologie de l’intéressée (TAF pce 1, annexe 9 ; TAF
pce 7, annexe 5), cette dernière ayant complété la documentation
nécessaire à cette fin (voir attestation de l’Ordre national des médecins en
France du 16 mars 2015 [TAF pce 7, annexe 4] et courriel de l’intéressée
à l’OFSP du 20 mars 2015 [TAF pce 1, annexe 9]).
B.f Le 2 juin 2015, l’intéressée dépose dans le canton de Genève une
demande d’autorisation de pratiquer comme médecin spécialiste en
dermatologie et vénéréologie (formulaire en ligne [TAF pce 1, annexe 9]).
C-6055/2018
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B.g Le 9 juillet 2015, l’intéressée écrit au Médecin cantonal à Genève,
précisant que bien que son dossier ait été complété en avril 2015
seulement, avec la reconnaissance de son titre postgrade, le dépôt de sa
demande de droit de pratique était antérieur à juillet 2013 (réintroduction
du moratoire sur l’admission de nouveaux médecins) ; elle demande dès
lors que lui soit accordé le droit de pratiquer en tant que dermatologue à
charge de l’assurance obligatoire des soins (LAMal) dans le canton de
Genève (TAF pce 1, annexe 9 ; TAF pce 7, annexe 6).
B.h Par arrêté du 22 juillet 2015, le Département de l’emploi, des affaires
sociales et de la santé (DEAS), aujourd’hui le DSES, autorise l’intéressée
à exercer dans le canton de Genève la profession de médecin à titre
indépendant ou dépendant sous sa propre responsabilité, en qualité de
médecin spécialiste en dermatologie et vénéréologie ; l’arrêté précise que
cette autorisation annule et remplace celle du 16 avril 2013 (TAF pce 1,
annexe 4).
Par arrêté du même jour, le DEAS, en application notamment de
l’ordonnance sur la limitation de l’admission des fournisseurs de
prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire du
3 juillet 2013, n’autorise pas l’intéressée à prodiguer des soins à la charge
de cette assurance dans le cadre de l’exercice de sa profession (TAF
pce 1, annexe 4).
B.i Le 8 décembre 2015, la Direction générale de la santé (DGS) répond
au courrier de l’intéressée du 9 juillet 2015, lui expliquant que sa demande
d’autorisation à pratiquer à la charge de la LAMal a été examinée par la
Commission quadripartite consultative en matière de limitation de
l’admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de la
LAMal (Commission quadripartite), laquelle émet des préavis à l’intention
du département chargé de la santé, et qu’il en ressort qu’actuellement, le
canton de Genève n’a pas de besoins non couverts en ce qui concerne les
dermatologues (TAF pce 1, annexe 5).
C.
C.a Le 11 mai 2016, A._______, représentée par Me Guillaume Etier,
s’adresse à la DGS et requiert, en raison de l’évolution notable des
circonstances, la reconsidération de la décision du 22 juillet 2015 et l’octroi
d’une autorisation de pratiquer à charge de la LAMal. Elle expose qu’elle
pratique en tant qu’associée au sein du Centre B._______ et que, fait
nouveau depuis le refus susmentionné, ce centre a conclu une convention
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de reprise de patientèle avec un dermatologue au bénéfice d’une
autorisation de pratiquer à charge de la LAMal à Genève ; ce médecin,
prenant sa retraite, a cessé de fournir des prestations à charge de
l’assurance obligatoire des soins (AOS), de sorte qu’il serait justifié de
transférer à l’intéressée son droit de pratique. A titre subsidiaire,
l’intéressée demande que cette autorisation lui soit accordée en application
des critères prévus par les textes légaux, le besoin sanitaire réel dans le
domaine de la dermatologie à Genève nécessitant l’octroi d’une telle
autorisation (TAF pce 1, annexe 6 ; TAF pce 7, annexe 7).
C.b Par courrier du 18 mai 2016, la DGS répond à l’intéressée qu’elle a
soumis sa demande, pour préavis, à la Commission quadripartite, et qu’elle
reviendra vers elle après cette consultation (TAF pce 1, annexe 7).
Dans un courriel du 31 mai 2016 (TAF pce 1, annexe 8), le Médecin
cantonal informe Me Etier que suite à la séance de la Commission
quadripartite du 25 mai, le dossier de l’intéressée a été mis en attente, car
il a été proposé d’inviter le professeur de la dermatologie des Hôpitaux
universitaires de Genève (HUG) et le chef de groupe des dermatologues
de l’Association des médecins du canton de Genève (AMG) en septembre
pour discuter de la densité des dermatologues dans le canton.
C.c Le 3 août 2018, Me Michael Rudermann, représentant désormais
l’intéressée, s’adresse à la DGS, lui demandant de faire droit à la demande
de reconsidération formulée le 11 mai 2016 par Me Etier. Il fait état d’une
communication téléphonique du 16 septembre 2016 lors de laquelle
Me Etier aurait été informé par le Médecin cantonal que la Commission
quadripartite avait confirmé l’absence de besoin en dermatologues dans le
canton de Genève et qu’une autorisation de pratiquer à charge de la LAMal
ne serait donc pas octroyée. Me Rudermann indique qu’aucune décision
formelle sujette à recours n’a pourtant été prise à ce jour, et fait valoir des
éléments complémentaires (TAF pce 1, annexe 9).
C.d Dans sa réponse du 23 août 2018 (TAF pce 1, annexe 10 ; TAF pce 7,
annexe 8), la DGS indique que dans la mesure où le titre postgrade en
dermatologie et vénéréologie obtenu par l’intéressée n’a été reconnu par
la MEBEKO que le 29 avril 2015, soit après la réintroduction de la clause
du besoin, cette clause s’applique en l’espèce. Par ailleurs, considérant
que le courrier de Me Rudermann du 3 août 2018 n’apporte aucun élément
nouveau qui fonderait le droit à une reconsidération du dossier, elle
confirme l’arrêté du 22 juillet 2015 refusant à l’intéressée le droit de
pratiquer à charge de la LAMal.
C-6055/2018
Page 5
C.e Par correspondance du 27 août 2018 (TAF pce 1, annexe 11),
Me Rudermann invite la DGS à lui communiquer une décision formelle,
dans la mesure où une demande de reconsidération motivée lui avait été
adressée par Me Etier le 11 mai 2016, complétée le 3 août 2018.
C.f Dans un courrier du 3 septembre 2018 (TAF pce 1, annexe 12), la DGS
répond à Me Rudermann qu’en l’absence de tout élément nouveau en
l’espèce, elle n’est pas tenue de rendre une décision formelle sujette à
recours.
C.g Dans une écriture du 13 septembre 2018 (TAF pce 1, annexe 13),
Me Rudermann rappelle à la DGS que Me Etier lui a adressé le 11 mai
2016 une demande formelle en reconsidération de la décision du 22 juillet
2015, faisant valoir des éléments nouveaux. Ceux-ci auraient conduit la
DGS à ouvrir une instruction puisqu’elle a décidé de transmettre la requête
en reconsidération à la Commission quadripartite. Or, depuis lors,
l’administration n’aurait plus donné de nouvelles. Me Rudermann requiert
donc des autorités genevoises qu’elles rendent une décision sujette à
recours sur la demande en reconsidération du 11 mai 2016, complétée le
3 août 2018, à défaut de quoi un recours pour déni de justice pourrait être
interjeté.
C.h Par courrier du 3 octobre 2018 (TAF pce 1, annexe 14), la DGS
informe Me Rudermann qu’elle persiste dans sa réponse du 3 septembre
2018.
D.
D.a Par acte du 23 octobre 2018 (TAF pce 1), A._______, représentée par
Me Rudermann, forme recours auprès du Tribunal de céans pour déni de
justice dans le cadre du litige qui l’oppose au DSES. Elle soutient que
saisie de la requête en reconsidération du 11 mai 2016, la DGS a décidé
implicitement d’entrer en matière sur cette requête et de l’instruire, en la
soumettant à la Commission quadripartite prévue par le droit cantonal, et
aurait dû, dès lors, rendre une nouvelle décision au fond, sujette à recours.
En conséquence, la recourante conclut à ce que le Tribunal enjoigne le
DSES, soit pour lui la DGS, à statuer formellement et dans les meilleurs
délais sur la demande en reconsidération du 11 mai 2016 en respectant
son droit d’être entendu.
D.b Dans sa réponse du 7 février 2019 (TAF pce 7), le DSES conclut à ce
que le recours pour déni de justice soit déclaré irrecevable. Il expose que
C-6055/2018
Page 6
si celui ou celle qui formule une demande en reconsidération n’a pas droit
à une décision, il ne pourrait y avoir déni de justice. L’autorité inférieure
explique que la recourante a formé, le 3 août 2018, une nouvelle demande
en reconsidération, sans invoquer toutefois de faits importants qu’elle ne
connaissait pas au moment de la décision, de moyen de preuve nouveau
ou de changement notable de circonstances ; dans cette mesure, la
recourante n’aurait pas droit à une décision et c’est à juste titre que le
DSES aurait refusé de rendre une décision sur reconsidération.
D.c La recourante réplique dans une écriture du 5 mars 2019 (TAF pce 9),
à laquelle elle joint des documents d’ores et déjà versés au dossier. Elle
maintient les conclusions de son recours.
D.d Dans sa duplique du 6 mai 2019 (TAF pce 11), l'autorité inférieure
persiste dans ses conclusions en irrecevabilité du recours, réitérant
l’argumentation exposée dans sa réponse au recours.
D.e Dans des observations spontanées du 9 mai 2019 (TAF pce 13), la
recourante, invoquant son droit d’être entendue, relève que le DSES
persiste, sans explication aucune, à ne pas produire le dossier complet de
la cause, en particulier les éléments permettant de conclure en l’espèce à
l’absence de besoin en dermatologues dans le canton de Genève, et qu’il
ne se détermine pas, dans sa duplique, sur son aveu, selon lequel la DGS
a bien réexaminé le cas de l’intéressée ; or, selon la recourante, cet aveu
démontrerait que l’autorité inférieure est entrée en matière sur la demande
de réexamen, l’obligeant à rendre une nouvelle décision au fond.
D.f Par courrier du 13 novembre 2019 (TAF pce 15), la recourante remet
au Tribunal de céans copie de documents permettant selon elle de mettre
en doute l’assertion, non prouvée, de l’autorité inférieure selon laquelle les
besoins en dermatologues dans le canton de Genève seraient couverts. Il
s’agit d’un échange de correspondances récent entre les autorités
genevoises compétentes et un médecin étranger, concernant l’intérêt de
ce dernier à obtenir l’autorisation de facturer à charge de la LAMal,
autorisation qui lui a été accordée.
C-6055/2018
Page 7
Droit :
1.
Dans le domaine de la limitation de l’admission des fournisseurs de
prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire, la
procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est régie par
la LTAF et la PA, auxquelles l’art. 53 al. 2 de la loi fédérale du 18 mars 1994
sur l'assurance-maladie (LAMal, RS 832.10) renvoie, pour autant que la PA
n’en dispose pas autrement (art. 37 LTAF) et sous réserve des exceptions
prévues à l’art. 53 al. 2 LAMal. La LPGA (RS 830.1) n’est pas applicable
en procédure de recours en matière d’admission à pratiquer à charge de
la LAMal (art. 1er al. 2 let. b LAMal ; arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai
2018 consid. 1.3).
2.
Conformément à l'art. 7 al. 1 PA, le Tribunal administratif fédéral examine
d'office et librement sa compétence et la recevabilité des recours qui lui
sont soumis.
2.1 Le Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les
décisions des gouvernements cantonaux concernant l'admission à
pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire des soins dans le
cadre de la clause du besoin (art. 31, 32 et 33 let. i LTAF ; art. 53 al. 1 et
90a al. 2 LAMal, en relation avec l'art. 55a LAMal). Selon la jurisprudence,
le Tribunal administratif fédéral est aussi compétent lorsque la décision a
été rendue par une direction ou un département cantonal (ATF 134 V 45,
rendu sous l’égide de l’art. 34 LTAF, remplacé depuis le 1er janvier 2009 par
l’art. 53 LAMal ; arrêt du TF 9C_2/2008 du 11 décembre 2008).
En l'espèce, la recourante ne conteste pas une décision, mais se plaint
d'un déni de justice formel (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 I 229 consid. 2.3),
en raison du refus exprès de l’autorité de rendre une décision formelle sur
la demande en reconsidération de l’arrêté du 22 juillet 2015, formulée par
l’intéressée (voir courriers de la DGS des 3 septembre et 3 octobre 2018
[TAF pce 1, annexes 12 et 14]).
En vertu de l'art. 46a PA, le recours pour déni de justice et retard injustifié
est recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie s'abstient de rendre
une décision sujette à recours ou tarde à le faire. Le refus de statuer tel
que défini à l'art. 46a PA est également assimilé à une décision
(MÜLLER/BIERI, in : Kommentar zum VwVG, 2e éd. 2019, art. 46a PA n° 20).
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Le recours pour déni de justice ou retard injustifié, prévu à l’art. 46a PA,
est de la compétence de l'autorité qui serait appelée à statuer sur le recours
contre la décision attendue (ATAF 2008/15 consid. 3.1.1). Le Tribunal est
donc compétent pour connaître du présent recours.
2.2 En vertu de l'art. 50 al. 2 PA, le recours pour déni de justice ou retard
injustifié peut être formé en tout temps, de sorte que ce moyen de droit
n'est pas soumis à l'observation d'un délai.
En outre, déposé dans les formes requises par la loi (art. 52 PA), et
l’avance sur les frais de procédure ayant été dûment acquittée (art. 63 al. 4
PA ; TAF pces 2 et 5), le recours est en principe recevable.
L’autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu’elle en a
l’obligation, commet un déni de justice formel (ATF 135 I 6, p. 9), qui
constitue une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. (THIERRY TANQUEREL, Manuel
de droit administratif, 2e éd. 2018, n° 1499 ; MOOR/POLTIER, Droit
administratif, vol. II, 3e éd. 2011, ch. 2.2.7.8). Ainsi, pour être recevable, un
recours au sens de l’art. 46a PA doit encore porter sur l'absence d'une
décision à laquelle le ou la justiciable a droit ; il doit être reproché à
l'autorité inférieure soit de refuser expressément de statuer, soit de tarder
à statuer. Cela suppose que le ou la recourant·e ait préalablement
demandé à l’autorité compétente de rendre une décision et qu’il ou elle ait
un droit au prononcé d’une telle décision. Un droit en ce sens est reconnu
à la double condition que, d’une part, l’autorité saisie doive, conformément
au droit applicable, rendre une décision et, d’autre part, que le ou la
requérant·e ait qualité de partie au sens des art. 6 et 48 al. 1 PA
(ATAF 2010/29 consid. 1.2.2 ; 2009/1 consid. 3, 5.1 et 6 ; arrêt du TAF C-
2533/2018 du 21 août 2018 consid. 1.2 ; MÜLLER/BIERI, op. cit., art. 46a PA
note de bas de page n° 21, p. 711 ; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la
procédure administrative fédérale, 2013, ch. 114).
C’est ce qu’il y a lieu d’examiner ici.
3.
3.1 La recourante soutient à cet égard que saisie de la requête en
reconsidération de l’arrêté du 22 juillet 2015 lui refusant l’autorisation de
pratiquer à charge de la LAMal, requête déposée par Me Etier le 11 mai
2016, l’autorité inférieure a décidé implicitement d’entrer en matière sur
cette requête et de l’instruire, en la soumettant à la Commission
quadripartite prévue par le droit cantonal ; elle aurait dû, dès lors, rendre
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Page 9
une nouvelle décision au fond, sujette à recours. En l’absence d’une telle
décision, l’écriture du 3 août 2018 serait un complément à la requête en
reconsidération déposée le 11 mai 2016. Dès lors, le refus persistant de
l’autorité inférieure de rendre une décision formelle violerait doublement la
loi de procédure applicable en l’espèce, dans la mesure où, si l’autorité
considérait ne pas devoir entrer en matière, elle devait rendre une décision,
sujette à recours, de refus d’entrée en matière, et, si elle décidait en
revanche d’entrer en matière, ce qu’elle aurait d’ailleurs fait selon la
recourante, l’autorité devait alors instruire la demande et rendre une
nouvelle décision au fond. Dans l’un et l’autre cas, l’autorité saisie devait
rendre une décision formelle, sujette à recours. En conséquence, la
recourante conclut à ce que le Tribunal enjoigne le DSES à statuer
formellement sur la demande en reconsidération (recours du 23 octobre
2018 [TAF pce 1]).
3.2 L’autorité inférieure considère pour sa part que la recourante a sollicité
la reconsidération de l’arrêté du 22 juillet 2015 en mai 2016, et qu’à cette
occasion, la DGS a réexaminé son cas, pour l’informer verbalement par la
suite, par l’intermédiaire de son avocat, du maintien de la décision de juillet
2015. Elle estime que lorsque la recourante a adressé son courrier du
3 août 2018, plus de deux ans plus tard, c’est une nouvelle demande en
reconsidération que l’intéressée a déposée, sans invoquer toutefois de
faits ou de moyens de preuve nouveaux et importants ; dans cette mesure,
elle n’aurait pas droit à une décision, et c’est à juste titre dès lors que le
DSES aurait refusé de rendre une décision sur reconsidération. Le recours
pour déni de justice devrait donc être déclaré irrecevable (voir réponse du
7 février 2019 [TAF pce 7]).
3.3
3.3.1 Le fait qu’une décision est entrée en force ne signifie pas que celle-
ci ne puisse plus du tout faire l’objet d’un réexamen par l’autorité qui l’a
rendue. D’un point de vue procédural, les administré·e·s peuvent donc
s’adresser à l’autorité qui a rendu une décision pour lui demander de
l’annuler ou de la modifier. Cette possibilité de formuler une demande de
reconsidération n’est pas prévue expressément par le droit fédéral, mais la
jurisprudence l’a déduite, dans certaines circonstances, de l’art. 66 PA ou
de l’art. 4 aCst. En droit cantonal, la demande de reconsidération est
prévue notamment par l’art. 48 de la loi du 12 septembre 1985 sur la
procédure administrative genevoise (LPA, rs/GE E 5 10).
C-6055/2018
Page 10
3.3.2 Une demande de reconsidération ne doit pas permettre de remettre
continuellement en cause des décisions entrées en force et d’éluder les
dispositions légales sur les délais de recours. C’est pourquoi, en principe,
l’administré·e n’a aucun droit à ce que l’autorité entre en matière sur sa
demande de reconsidération, sauf si une telle obligation de l’autorité est
prévue par la loi ou si les conditions particulières posées par la
jurisprudence sont réalisées. La jurisprudence a ainsi admis, sur la base
de l’art. 4 aCst., auquel correspond actuellement sur ce point l’art. 29 Cst.,
qu’une autorité doit obligatoirement entrer en matière sur une demande de
reconsidération :
– si le ou la requérant·e invoque des faits ou moyens de preuve
importants qui existaient déjà au moment de la première décision, mais
que le ou la requérant·e ne connaissait pas ou dont il ou elle ne pouvait
se prévaloir ou n’avait pas de raison de se prévaloir à cette époque
(« faits nouveaux anciens »),
– ou si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable
depuis la première décision, autrement dit, si des faits sont survenus
après la première décision, qui modifient de manière importante l’état
de fait ou les bases juridiques sur lesquels l’autorité a fondé sa
décision, justifiant par là sa remise en cause (« faits nouveaux
nouveaux »).
En d’autres termes, pour qu’il y ait reconsidération obligatoire, il faut qu’il
existe un motif de révision ou qu’une modification notable des
circonstances soit intervenue. C’est ce que prévoit, en droit genevois,
l’art. 48 al. 1 LPA (THIERRY TANQUEREL, op. cit., n° 1415, 1417, 1421,
1422) ; celui-ci dispose que les demandes en reconsidération de décisions
prises par les autorités administratives sont recevables lorsqu’un motif de
révision au sens de l’art. 80 let. a et b LPA existe (a) ou lorsque les
circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la
première décision (b ; GRODECKI/JORDAN, Code annoté de procédure
administrative genevoise LPA/GE et lois spéciales, 2017, ad art. 48 LPA,
n° 599 à 601).
3.3.3 Ces principes valent également pour les décisions négatives, qui
dénient la création d’un droit. Une demande de reconsidération obligatoire
peut donc concerner une décision négative : l’autorité devra entrer en
matière sur une demande identique à celle qu’elle a déjà refusée si des
motifs de révision existent ou si les circonstances se sont modifiées de
façon notable entretemps (THIERRY TANQUEREL, op. cit., n° 1423, 1424).
C-6055/2018
Page 11
3.3.4 La demande de reconsidération « obligatoire », au sens de l’art. 48
LPA, doit être distinguée de la demande de reconsidération « facultative » ;
qui peut être déposée en tout temps, mais dans le cadre de laquelle
l’autorité dispose d’un libre pouvoir d’appréciation. En effet, suite à une telle
demande, l’autorité n’est pas obligée d’entrer en matière (GRODECKI/
JORDAN, op. cit., n° 610).
3.3.5 Saisie d’une demande de reconsidération, l’autorité doit d’abord
décider si elle entre en matière ou non. Elle examine donc préalablement
si elle se trouve dans le cas d’une reconsidération « obligatoire », – au
niveau du droit cantonal genevois, si les conditions de l’art. 48 LPA sont
réalisées – ; autrement dit, elle examine d’abord la pertinence du fait
nouveau invoqué, sans ouvrir d’instruction sur le fond du litige. En
l’absence de pertinence du fait nouveau invoqué, elle rend en principe une
décision de refus d’entrer en matière qui peut faire l’objet d’un recours dont
le seul objet est de contrôler la question de l’entrée en matière. Lorsque
l’autorité n’est pas obligée d’entrer en matière (demande de
reconsidération « facultative »), elle peut s’abstenir de toute décision, et
aucun recours n’est ouvert contre son refus de réexaminer l’affaire.
Toutefois, si le ou la requérant·e prétend que l’autorité doit entrer en
matière, alors celle-ci devra au moins rendre une décision sur ce point
(GRODECKI/JORDAN, op. cit., n° 603, 604, 610 ; THIERRY TANQUEREL, op.
cit., n° 1428).
Lorsque l’autorité entre en matière, elle instruit la demande et prend une
nouvelle décision, sujette à recours. A l’issue de cette procédure, la
décision dont le réexamen est demandé ne sera pas nécessairement
réformée au fond ; il peut en effet advenir que les circonstances nouvelles
ne suffisent finalement pas à modifier le dispositif de la première décision.
Un recours est néanmoins ouvert contre cette nouvelle décision, qui statue
sur un autre état de fait que le précédent (GRODECKI/JORDAN, op. cit.,
n° 605).
3.4 Le Tribunal de céans est d’avis qu’en l’espèce, l’autorité inférieure
devait en tous les cas rendre une décision formelle concernant la demande
de reconsidération de l’arrêté du 22 juillet 2015 déposée par la recourante.
Si, comme le soutient la recourante, on considère que celle-ci n’a en
l’occurrence formulé qu’une seule requête en reconsidération, déposée par
Me Etier le 11 mai 2016, l’écriture du 3 août 2018 de Me Rudermann
constituant un complément à cette demande, l’autorité inférieure devait
alors rendre une décision sur le fond, sujette à recours, dans la mesure où
C-6055/2018
Page 12
il appert qu’elle est entrée en matière sur cette requête et l’a instruite, en
la soumettant notamment à la Commission quadripartite prévue par le droit
cantonal. L’autorité inférieure reconnaît d’ailleurs elle-même être entrée en
matière, dans sa réponse au recours du 7 février 2019, dans laquelle elle
indique par ailleurs que la DGS a « réexaminé » le cas et que le refus
d’autorisation a été maintenu, les quotas en dermatologues étant atteints
et les besoins de la population, couverts (TAF pce 7, ch. 23 et p. 7).
Si, en revanche, on estime, à l’instar de l’autorité inférieure, que la
demande de reconsidération déposée en mai 2016 a été réglée lorsque la
DGS, en septembre 2016, a informé verbalement la recourante, par
l’intermédiaire de Me Etier, du maintien de son refus d’autoriser l’intéressée
à pratiquer à charge de la LAMal, et que l’intervention de Me Rudermann
en août 2018 est une seconde demande de reconsidération, l’autorité
inférieure devait là aussi rendre une décision formelle, sujette à recours, à
tout le moins sur la question de l’entrée en matière sur cette seconde
requête en reconsidération. En effet, elle ne pouvait pas s’abstenir d’une
telle décision, dans la mesure où Me Rudermann, dans son écriture du
3 août 2018, en faisant référence à la demande de reconsidération de mai
2016 et en soutenant qu’il existe des motifs de reconsidération, a prétendu
que l’autorité devait entrer en matière (voir supra consid. 3.3.5).
Sur ce point, le présent recours devrait être déclaré recevable (voir supra
consid. 2.2).
4.
4.1 Selon l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque : a pris part à
la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de
le faire (let. a) ; est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) ;
et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification
(let. c). Lorsque le recours a pour objet la dénonciation d'un déni de justice
formel, comme c'est le cas en l'espèce, l'existence d'un intérêt matériel n'a
cependant pas à être établie, seule devant être remplie l'exigence d'un
intérêt actuel (arrêt du TAF B-4825/2010 du 22 février 2011 consid. 1.2 ;
MÜLLER/BIERI, op. cit., art. 46a PA n° 22).
La notion d'intérêt digne de protection suppose en effet que le ou la
recourant·e possède un intérêt actuel, qui doit exister tant au moment du
dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt sur recours est rendu. Cet intérêt
actuel est déterminé en fonction du but poursuivi par le recours, et des
conséquences et de la portée d'une éventuelle admission de celui-ci (arrêt
C-6055/2018
Page 13
du TF 1C_453/2008 du 12 février 2009 consid. 1.2). Ainsi, il faut que la
décision de l'autorité de recours puisse encore remédier aux désagréments
que la décision attaquée, respectivement l'absence de décision,
occasionne au ou à la recourant·e (ISABELLE HÄNER, in : Kommentar zum
VwVG, 2e éd. 2019, art. 48 PA n° 22). Si l’intérêt fait défaut au moment du
dépôt du recours, celui-ci est déclaré irrecevable. Lorsque cet intérêt
disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet et la cause
est radiée du rôle (ATF 139 I 206 consid. 1.1 ; 137 I 23 consid. 1.3.1 ;
BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 483 ; FLORENCE
AUBRY GIRARDIN, in : Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, art. 89 LTF
n° 23).
Le but d'un recours pour déni de justice ou retard injustifié au sens de
l'art. 46a PA est d'amener l'autorité tenue de le faire à statuer ; c'est là
précisément que réside l'intérêt digne de protection au sens de l'art. 48
al. 1 PA, qui légitime la partie recourante à recourir pour retard injustifié ou
déni de justice. Par conséquent, cet intérêt digne de protection fait défaut
si, au moment du dépôt du recours pour déni de justice, l’autorité tenue de
le faire a d’ores et déjà rendu la décision demandée, ou disparaît lorsque
l'autorité rend sa décision au fond au cours de la procédure de recours
pour déni de justice. Il conviendra alors de déclarer le recours irrecevable,
respectivement de procéder à la radiation de la cause, devenue sans objet
(arrêt du Tribunal fédéral 9C_414/2012 du 12 novembre 2012 consid. 1.1 ;
arrêt du TAF C-7058/2017 du 29 mars 2018 consid. 2.1 ; MÜLLER/BIERI, op.
cit., art. 46a PA n° 24 et 25).
4.2 Or, le Tribunal constate, à la lecture du dossier, qu’une décision
formelle a d’ores et déjà été rendue par l’autorité inférieure dans le cas
d’espèce.
4.2.1 La notion de décision présente deux acceptions, l’une matérielle et
l’autre formelle (MOOR/POLTIER, op. cit., ch. 2.2.8.1). Matériellement, la
décision est définie à l’art. 5 al. 1 PA selon lequel sont considérées comme
décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d’espèce qui,
fondées sur le droit public fédéral, ont pour objet, soit de créer, de modifier
ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), soit de constater
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b), soit
encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à
créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c ; voir
également art. 25 PA ; JÉRÔME CANDRIAN, op. cit., ch. 28). Les décisions
doivent en outre respecter les règles de forme énoncées aux art. 34 ss PA.
Elles doivent ainsi être notifiées par écrit aux parties (art. 34 al. 1 PA).
C-6055/2018
Page 14
L’art. 35 al. 1 PA précise encore que même si l'autorité les notifie sous
forme de lettre, les décisions écrites sont désignées comme telles,
motivées et indiquent les voies de droit.
4.2.2 Il en résulte que la décision au sens de l’art. 5 PA est un acte
juridique : elle a pour objet de régler une situation juridique, c’est-à-dire de
déterminer les droits et obligations des sujets de droit en tant que tels
(MOOR/POLTIER, op. cit., ch. 2.1.2.1).
De jurisprudence constante, lorsqu’il s’agit de qualifier un acte de décision,
le respect des exigences formelles prévues par l’art. 35 PA n’est pas
déterminant. Est déterminant le fait que l’acte visé respecte, quelle que soit
la volonté des parties en présence, les conditions matérielles de l’art. 5 PA.
En d’autres termes, il n’importe pas, en soi, que l’acte administratif en
cause soit désigné comme une décision par l’autorité ou qu’il remplisse les
conditions formelles d’une décision, dans la mesure où les conditions
matérielles posées par l’art. 5 al. 1 PA à la définition d’une décision sont
remplies et reconnaissables. Le respect des exigences de forme prévues
par l’art. 35 al. 1 PA est une conséquence, et non pas une condition, de la
qualification d’un acte comme décision (JÉRÔME CANDRIAN, op. cit., ch. 29 ;
MOOR/POLTIER, op. cit., ch. 2.2.8.1 ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd. 2016, ch. 872).
Ainsi, même si un acte n’est pas désigné comme une décision ou même si
les voies de droit manquent, il peut néanmoins être qualifié de décision. Le
contenu juridique réel d’un acte et ses caractéristiques structurelles sont
déterminants pour sa qualification en tant que décision (interprétation
objective), indépendamment de la volonté des parties. Par suite, et
conformément au principe de la confiance, un acte doit être qualifié de
décision lorsqu’il émane d’une autorité, est unilatéral et fondé sur du droit
public, vise une situation individuelle et concrète, a pour objet de produire
un effet juridique et est contraignant et exécutoire pour l’administré·e
(ATF 139 V 143 consid. 1.2 ; 139 V 72 consid. 2.2.1 ; 135 II 38 consid. 4.3 ;
ATAF 2016/28 consid. 1.4.1 ; 2016/17 consid. 4.3.1 ; 2016/3 consid. 3.2 ;
2015/15 consid. 2.1.2.1 ; arrêts du TAF A-1350/2017 du 20 mars 2019
consid. 2.1 ; A-3102/2017 du 3 décembre 2018 consid. 1.3.2 et les réf. cit. ;
FELIX UHLMANN, in : Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2e éd. 2016, art. 5 PA n° 94, 128, 129, 132).
C-6055/2018
Page 15
4.2.3 En l’espèce, suite au courrier du 3 août 2018 de Me Rudermann,
mandaté par la recourante, demandant de faire droit à la requête de cette
dernière en reconsidération de l’arrêté du 22 juillet 2015, la DGS a répondu
à Me Rudermann dans une lettre du 23 août 2018 (TAF pce 1, annexe 10 ;
TAF pce 7, annexe 8), se référant explicitement à la demande de ce
dernier, pour la rejeter. Ainsi, la DGS conclut-elle dans cette lettre qu’elle
ne peut que confirmer la décision notifiée le 22 juillet 2015, refusant de la
sorte la requête en reconsidération, en application de l’art. 55a LAMal et
au motif qu’aucun élément nouveau, qui fonderait le droit à cette
reconsidération, n’a été apporté.
Si l’acte en question n’est pas explicitement désigné comme étant une
décision et ne contient pas de voies de droit, il appert qu’il émane de
l’autorité compétente en la matière, la DGS étant, aux termes de l’art. 2
al. 1 du règlement d’application du 16 avril 2014 de l’ordonnance du 3 juillet
2013 sur la limitation de l’admission des fournisseurs de prestations à
pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire (OLAF,
RS 832.103 ; RaOLAF, rs/GE J 3 05.50), chargée de l’exécution de l’OLAF.
Par ailleurs, valablement adressée par écrit au mandataire de la partie
concernée, lequel mandataire en accuse réception dans son courrier du
27 août 2018 (TAF pce 1, annexe 11), la lettre du 23 août 2018 concerne
la situation d’une personne déterminée, soit la partie requérante, et règle
cette situation de manière irrévocable, mettant ainsi fin à la procédure
devant l’autorité compétente. Elle formule en effet une conclusion claire et
contraignante sur le fond, en ce que la DGS confirme la décision notifiée
le 22 juillet 2015, rejetant de la sorte la demande de reconsidération qui lui
était soumise et maintenant son refus d’octroyer à l’intéressée une
autorisation de pratiquer à charge de la LAMal. Enfin, on peut relever qu’en
ce qu’il explique qu’au vu de la date de la reconnaissance du titre
postgrade obtenu par la recourante, c’est à raison que l’art. 55a LAMal et
la clause du besoin sont appliqués à son cas, en ce qu’il indique que
l’intéressée n’a pas recouru en son temps contre la décision du 22 juillet
2015 et que le courrier du 3 août 2018 relatif à la requête en
reconsidération de la décision du 22 juillet 2015 n’apporte aucun élément
nouveau qui fonderait le droit à cette reconsidération, l’acte en question a
motivé sa conclusion, certes de manière sommaire, mais suffisamment
claire, de sorte que la recourante, assistée d’un avocat, était à même de
comprendre les motifs pertinents.
Sur le vu de son contenu juridique et de ses caractéristiques structurelles,
l’acte du 23 août 2018 doit être qualifié de décision au sens de l’art. 5 al. 1
let. c PA.
C-6055/2018
Page 16
4.3 Partant, un refus de statuer au sens de l’art. 46a PA ne saurait être
retenu en l’espèce. Dans la mesure où la décision requise avait d’ores et
déjà été rendue au moment du dépôt du recours pour déni de justice, il n’y
a plus place, faute d’intérêt actuel digne de protection, pour un tel recours,
visant précisément à obtenir cette décision (voir supra consid. 4.1). En
conséquence, les conditions de recevabilité d’un recours pour déni de
justice n’étant pas remplies, le recours du 23 octobre 2018 doit être déclaré
irrecevable, dans une procédure à juge unique (art. 23 al. 1 let. b LTAF).
5.
Dans la mesure où l’acte du 23 août 2018 constitue une décision, il
convient encore d'examiner si la présente affaire est recevable en tant que
« recours ordinaire » dirigé contre cette décision.
5.1 Selon l’art. 50 al. 1 PA, le recours doit être déposé dans les 30 jours
qui suivent la notification de la décision. Il ressort du dossier que
Me Rudermann, à qui l’acte du 23 août 2018 était adressé en tant que
mandataire de la recourante (TAF pce 1 annexe A), en a accusé réception
dans un courrier du 27 août 2018 à l’intention de la DGS (TAF pce 1,
annexe 11). On peut donc considérer qu’au plus tard le 27 août 2018, l’acte
en question était notifié à Me Rudermann. Compte tenu du délai légal de
recours, la décision était donc susceptible d’être attaquée jusqu’au
mercredi 26 septembre 2018. Partant, le recours formé le 23 octobre 2018
contre la décision du 23 août 2018 a été déposé après l’échéance du délai
de recours ordinaire.
5.2 Or, comme il a été vu, la décision du 23 août 2018 n’est ni désignée
comme telle, ni n’indique les voies de droit ouvertes à son encontre,
contrairement aux exigences de forme prescrites par l’art. 35 al. 1 PA (voir
supra consid. 4.2). Si la violation de cette obligation n’entraîne pas
l’annulation de la décision, elle ne doit cependant causer aucun dommage
à la partie concernée. En effet, selon un principe général du droit exprimé
à l'art. 38 PA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice
pour les parties. Ainsi, un recours tardif pourrait néanmoins être jugé
recevable si la décision n’est pas munie des voies de droit (MOOR/POLTIER,
op. cit., ch. 2.2.8.5).
On ne saurait malgré tout déduire de l’art. 38 PA qu’en cas de notification
irrégulière, le délai de recours ne commence jamais à courir. Il faut au
contraire examiner dans chaque cas si la partie concernée a été induite en
erreur par le vice formel et si elle a été désavantagée de ce fait. Le principe
de la bonne foi sert de ligne directrice pour l’analyse de cette question. Il
C-6055/2018
Page 17
permet au ou à la justiciable de se fier aux indications, même erronées,
données par l'autorité, à la condition toutefois d'avoir lui-même ou elle-
même une attitude conforme à la bonne foi, la confiance étant par essence
fondée sur la réciprocité (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.). Il s’agit ainsi d’examiner
si le ou la destinataire a entrepris les démarches qu’on pouvait attendre de
lui ou d’elle pour obtenir tous les éléments nécessaires à la sauvegarde de
ses droits. Si une décision n’est pas clairement reconnaissable car elle
n’est ni désignée comme telle ni n’indique les voies de droit, le ou la
destinataire ne peut pas simplement l’ignorer. Au contraire, il ou elle doit
l’attaquer dans le délai ordinaire de recours, ou alors il ou elle doit se
renseigner dans un délai raisonnable sur les voies de droit ouvertes à son
encontre, s’il ou elle peut reconnaître qu’il s’agit d’une décision et s’il ou
elle ne veut pas que celle-ci devienne définitive à son égard. En effet, une
partie doit, dès qu’elle a connaissance du défaut de notification, faire tout
ce qui est en son pouvoir selon les règles de la bonne foi pour y remédier.
La partie qui s'est aperçue de l'erreur, ou aurait dû s'en apercevoir en
prêtant l'attention commandée par les circonstances, ne peut pas se
prévaloir de la protection de l’art. 38 PA et de la bonne foi.
Ainsi, la protection de la bonne foi cesse lorsqu’une partie ou son avocat·e
pouvait se rendre compte de l'inexactitude de l'indication des voies de droit
en lisant simplement la législation applicable. En revanche, il n'est pas
attendu d'eux ou d’elles qu'outre les textes de loi, ils ou elles consultent
encore la jurisprudence ou la doctrine y relatives. Déterminer si la
négligence commise est grossière s'apprécie selon les circonstances
concrètes et les connaissances juridiques de la personne en cause. Les
exigences envers les avocat·e·s sont naturellement plus élevées : on
attend dans tous les cas de ces derniers·ères qu'ils ou elles procèdent à
un contrôle sommaire des indications sur la voie de droit. La même chose
vaut par analogie s’agissant du caractère de décision d’une lettre,
reconnaissable ou non (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 ; 129 II 125
consid. 3.3 ; arrêt du TF 8C_206/2010 du 25 mai 2010 consid. 2.2 ; arrêts
du TAF A-527/2017 du 15 février 2017 consid. 2.4.3 et les réf. cit. ; A-
2683/2015 du 17 septembre 2015 consid. 1.4.1 ; UHLMANN/SCHILLING-
SCHWANK, in : Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2e éd.
2016, art. 38 PA n° 14 et 18).
5.3 En l’espèce, le 3 août 2018, la recourante, par le biais de son
mandataire, avocat exerçant dans le canton de Genève, s’est adressée à
l’autorité compétente afin de requérir de cette dernière qu’elle fasse droit à
sa demande de reconsidération, formulée précédemment. Moins d’un mois
plus tard, l’avocat de l’intéressée a reçu de l’autorité sollicitée un courrier
C-6055/2018
Page 18
confirmant la décision dont le réexamen était requis, rejetant par là-même
la demande de reconsidération formulée. Ce courrier visait donc sans
conteste la situation individuelle et concrète de la recourante, et avait pour
objet de produire un effet juridique et contraignant envers celle-ci, celui de
lui refuser la reconsidération d’une décision qui ne l’autorisait pas à
prodiguer des soins à la charge de l’assurance-maladie obligatoire. Cette
lettre constituait bien, dès lors une décision au sens de l’art. 5 PA,
assurément reconnaissable, en particulier par un avocat, qui devait au
demeurant s’attendre à recevoir une décision de la part de l’autorité qu’il
avait sollicitée le 3 août 2018. En outre, dans la mesure où les voies de
droit contre une telle décision ressortent clairement de la loi, on pouvait
attendre de l’intéressée, assistée d’un avocat, qu’elle prenne toutes les
précautions attendues afin de sauvegarder ses droits et, dès lors, qu’elle
dépose un recours contre l’acte du 23 août 2018 dans le délai légal. Le fait
que Me Rudermann, par courrier du 27 août 2018, ait requis de l’autorité
qu’elle communique, au vu de son acte du 3 août 2018, une décision
respectant les exigences formelles légales ne change rien à l’affaire, ni au
caractère reconnaissable de la décision du 3 août 2018, ni à l’attitude que
l’on pouvait attendre de la recourante, conseillée par un avocat. Il ressort
d’ailleurs bien plutôt du courrier du 27 août 2018, que Me Rudermann était
conscient de la nature de décision de l’acte du 23 août 2018, dont il accuse
réception et « prend connaissance avec regret », sollicitant pour le reste,
de la part de la DGS, la communication d’une décision respectant les
exigences formelles.
Dans ces circonstances, le Tribunal considère que la recourante ne peut
se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi.
5.4 En conséquence, il convient de constater que le recours du 23 octobre
2018 est tardif et qu’il doit être là encore déclaré irrecevable, dans une
procédure à juge unique (art. 23 al. 1 let. b LTAF).
6.
En vertu de l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la charge de
la partie qui succombe. Ils peuvent toutefois être remis totalement ou
partiellement, lorsque pour des motifs ayant trait au litige ou à la partie en
cause, il ne paraît pas équitable de les mettre à la charge de celle-ci (art. 6
let. b du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). Partant, l'avance de frais de CHF 2’000.-, versée par la
recourante au cours de la procédure (TAF pces 2, 5), lui sera remboursée
C-6055/2018
Page 19
sur le compte bancaire qu'elle aura désigné au Tribunal administratif
fédéral, dès l'entrée en force du présent arrêt.
Vu l’issue du litige, la recourante, bien que représentée par un mandataire
professionnel, n’a pas droit à des dépens (art 64 al. 1 PA en combinaison
avec l’art. 7 al. 1 et 2 a contrario FITAF). En outre, conformément à l'art. 7
al. 1 et 3 FITAF, les autorités parties n'ayant pas droit aux dépens, il n'y a
pas lieu d'en allouer.
7.
La présente décision n'est pas sujette à recours, conformément à l'art. 83
let. r LTF, étant précisé que l'art. 34 LTAF, auquel l'art. 83 let. r LTF renvoie,
a été abrogé, avec effet au 1er janvier 2009, par le ch. II de la loi fédérale
du 21 décembre 2007 (Financement hospitalier) et remplacé par les art. 53
al. 1 et 90a LAMal (introduits selon le ch. I de la loi fédérale du
21 décembre 2007). Le présent arrêt entre en force dès sa notification
(arrêt du TAF C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 11 et les réf. cit.).
C-6055/2018
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Il n’est pas perçu de frais de procédure. L'avance sur les frais de procédure
de CHF 2’000.- versée par la recourante lui sera remboursée sur le compte
bancaire qu'elle aura désigné au Tribunal administratif fédéral, dès l'entrée
en force du présent arrêt.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; Acte judiciaire)
– à l’Office fédéral de la santé publique (Recommandé)
La juge unique: La greffière :
Madeleine Hirsig-Vouilloz Isabelle Pittet
Expédition :