B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Corte III
C-6111/2011
S e n t e n z a d e l 1 9 m a r z o 2 0 1 3
Composizione
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Antonio Imoberdorf, Ruth Beutler,
cancelliere Manuel Borla.
Parti
1. A._______,
2. B._______,
3. C._______,
4. D._______,
5. E._______,
tutti patrocinati dal Soccorso operaio svizzero SOS Ticino,
Via Zurigo 17, 6900 Lugano,
ricorrenti,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Oggetto
Rilascio di documenti di viaggio per stranieri.
C-6111/2011
Pagina 2
Fatti:
A.
A._______, nato il 1° agosto 1974, e B._______, nata il 5 luglio 1975, so-
no giunti in Germania nell'agosto del 2000, sotto false generalità, ed han-
no depositato una domanda di asilo. Sempre illegalmente essi si sareb-
bero quindi trasferitisi in Italia ed in seguito, il 3 gennaio 2002 in Svizzera
dove, dichiarandosi cittadini apolidi curdi della Siria, nati nella regione di
Tumat / Ras Al Ain e appartenenti ai "Maktoumeen" (anche denominati
"Maktumin"), hanno depositato una domanda d'asilo.
B.
Con decisione del 12 dicembre 2002 l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR;
ora Ufficio federale della migrazione, in seguito UFM), a motivo delle false
generalità presentate in Germania, ha deciso la non entrata in materia e
l'allontanamento dei richiedenti dal territorio svizzero. In seguito, statuen-
do sul ricorso degli interessati, la Commissione svizzera di ricorso in ma-
teria d'asilo (in seguito CRA) ha respinto il ricorso in data 26 febbraio
2003.
C.
Con decisione del 3/24 ottobre 2005, alla luce della situazione in Siria,
l'UFM ha però rivisto la propria decisione e sostituito la misura di allonta-
namento con l'ammissione provvisoria degli interessati e dei due figli nel
frattempo nati in Svizzera, C._______, il 6 settembre 2002, e D._______,
il 12 novembre 2004. Con comunicazione del 15 novembre 2007 l'UFM
ha informato gli interessati che tale decisione valeva anche per il figlio
E._______ nato il 18 ottobre 2007.
D.
Statuendo il 10 maggio 2011, sulla domanda degli interessati del 2 mag-
gio precedente, l'UFM ha decretato la fine dell'ammissione provvisoria nei
loro confronti come pure nei confronti dei tre figli, ponendoli a beneficio
del permesso di dimora in Svizzera.
E.
Con richiesta del 15/30 giugno e 8 luglio 2011 A._______ e B._______ e i
loro figli C._______, D._______ e E._______ (in seguito i ricorrenti), han-
no postulato il rilascio di un "passaporto per stranieri". L'UFM, rilevando
che le condizioni poste dalla legislazione federale non erano adempiute,
C-6111/2011
Pagina 3
ha rinunciato a pronunciare una decisione formale, invitando gli interessa-
ti a rivolgersi alle autorità del proprio Paese d'origine in Svizzera.
F.
In data 2 settembre 2011 gli interessati hanno ribadito la loro domanda di
rilascio del passaporto per stranieri indicando di appartenere alla catego-
ria dei curdi siriani apolidi – i cosiddetti "Maktoumeen" – che non hanno
diritto alla cittadinanza siriana. Pertanto, a loro dire, l'impossibilità dell'ot-
tenimento di un documento di identità non sarebbe da ricondurre ad alcun
problema tecnico o organizzativo, bensì ad una scelta del loro paese d'o-
rigine. Essi hanno quindi chiesto, in caso di rifiuto, l'emanazione di una
decisione formale.
G.
Con decisione del 7 ottobre 2011 l'UFM ha quindi respinto la richiesta, ri-
levando che agli interessati non è stato riconosciuto lo statuto di rifugiato
e nemmeno lo statuto d'apolide. A dire dell'autorità di prime cure inoltre i
richiedenti si sono limitati a indicare l'assenza di documenti nel modulo di
richiesta del passaporto per stranieri, senza addurre alcun elemento con-
creto a sostegno di tale affermazione. Pertanto, fintanto che non verrà
dimostrata l'impossibilità di ottenere un documento nazionale, nonostante
le pratiche intraprese, essi non potranno essere considerati sprovvisti di
documenti ai sensi della legislazione svizzera.
H.
Con ricorso del 9 novembre 2011 gli interessati hanno chiesto alla pre-
sente istanza giudiziaria di annullare la decisione dell'UFM, di essere
considerati degli stranieri sprovvisti di documenti ai sensi della legislazio-
ne svizzera e di rilasciare loro i passaporti per stranieri. In proposito essi
hanno ribadito che quali curdi siriani appartenenti all'etnia "Maktoumeen"
non viene loro riconosciuta la nazionalità siriana. In questo senso anche
se essi dovessero rivolgersi all'ambasciata del loro Paese in Svizzera,
non otterrebbero alcun documento. Essi hanno infine protestato tasse,
spese e ripetibili.
I.
Con osservazioni del 24 gennaio 2012 l'autorità di prime cure ha rilevato
che il ricorso non contiene alcun elemento o mezzo di prova nuovo atto a
modificare la propria decisione. In particolare, i ricorrenti non sarebbero
stati in grado di dimostrare il loro statuto di curdi siriani appartenenti ai
"Maktoumeen". Ma se anche così fosse, ha continuato l'UFM, sarebbe
comunque "ragionevolmente esigibile" che essi si rivolgano dapprima alla
C-6111/2011
Pagina 4
rappresentanza siriana in Svizzera allo scopo di ottenere i propri docu-
menti.
J.
Con replica del 27 febbraio 2012 i ricorrenti hanno sottolineato che pro-
prio perché curdi senza diritto di nazionalità, non possono ricevere alcun
atto ufficiale da parte delle autorità siriane, le quali nel censimento del
1962 addirittura li cancellarono dai registri ufficiali.
K.
L'autorità di prime cure si è quindi riconfermata nelle proprie allegazioni di
fatto e di diritto con duplica del 30 marzo 2012.
Diritto:
1.
1.1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta l'art.
31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il Tribuna-
le) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 dalla legge fede-
rale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS
172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di rilascio di documenti di viaggio re-
se dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale
come definita all'art. 33 let. d LTAF – possono essere impugnate dinanzi
al TAF, il quale statuisce in via definitiva (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazio-
ne con l'art. 83 let. c cifra 6 in fine della legge del 17 giugno 2005 sul Tri-
bunale federale [LTF, RS 173.110]).
1.2.
Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, ai sensi dell'art. 37
LTAF la procedura dinanzi al Tribunale è retta dalla PA.
1.3.
Giusta l'art. 48 cpv. 1 PA i ricorrenti hanno il diritto di ricorrere e il loro ri-
corso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevi-
bile (art. 50 e 52 PA).
C-6111/2011
Pagina 5
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA il ricorrente può invocare davanti al Tribunale la vi-
olazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di
apprezzamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridi-
camente rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità
cantonale non abbia giudicato quale autorità di ricorso. Il Tribunale appli-
ca d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in
nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevante è in
primo luogo la situazione di fatto al momento del giudizio (DTAF 2011/1
consid. 2 e giurisprudenza ivi citata; DTAF 2011/43 consid. 6.1).
3.
L'entrata in vigore il 1° gennaio 2008 della legge federale sugli stranieri
del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato l'abrogazione del-
la legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri del 26
marzo 1931 (LDDS, CS 1 117) conformemente all'art. 125 LStr in relazio-
ne con il suo allegato 2, cifra I. Inoltre, l'introduzione di documenti biome-
trici ha reso necessaria una revisione totale dell'ordinanza concernente il
rilascio di documenti di viaggio per stranieri del 27 ottobre 2004 (ODV, RU
2004 4577). Abrogata il 28 febbraio 2010, essa è stata sostituita dall'ordi-
nanza concernente il rilascio di documenti di viaggio per stranieri del 20
gennaio 2010 entrata in vigore il 1° marzo 2010 (ODV, RU 2010 621), e
quindi sostituita dalla nuova versione del 14 novembre 2012, entrata in
vigore il 1° dicembre 2012 (ODV, RS 143.5). Secondo le disposizioni
transitorie, alle procedure relative al rilascio di un documento di viaggio -
pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente ordinanza - si
applica il nuovo diritto. Nel caso in esame, è dunque applicabile la nuova
ODV, le cui disposizioni pertinenti alla fattispecie non hanno subito delle
modifiche (significative) in termini di contenuto rispetto alla precedente
ODV.
4.
4.1 Giusta i combinati disposti degli art. 4 cpv. 1 ODV e 59 cpv. 2 let. b e c
LStr hanno diritto ad un passaporto per stranieri, gli stranieri riconosciuti
quali apolidi dalla Svizzera secondo la Convenzione del 28 settembre
1954 sullo statuto degli apolidi (RS 0.142.40) (let. b), come pure gli stra-
nieri privi di documenti e titolari di un permesso di domicilio (let. c). Inoltre
ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 ODV alle persone sprovviste di documenti e tito-
lari di un permesso di dimora annuale può essere rilasciato un passapor-
to per stranieri. In proposito l'assenza di documenti è accertata dall'UFM
sulla scorta dell'art. 10 ODV.
C-6111/2011
Pagina 6
4.2 Ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 ODV è considerato sprovvisto di documenti
lo straniero che non possiede documenti di viaggio validi del suo Stato
d'origine o di provenienza e dal quale non si può pretendere che si ado-
peri presso le autorità competenti del suo Stato d'origine o di provenienza
per ottenere il rilascio o la proroga di un documento di viaggio (let. a) o
per il quale l'ottenimento di documenti di viaggio non è possibile (let. b).
4.3 Al fine di valutare se sia ragionevole esigere da uno straniero di rivol-
gersi alle autorità del proprio Paese d'origine per il rilascio o il rinnovo dei
suoi documenti di viaggio nazionali (cfr. art. 10 cpv. 1 let. a ODV), occorre
esaminare il caso di specie servendosi di criteri oggettivi conformemente
alla giurisprudenza del Tribunale federale (cfr. sentenza del Tribunale fe-
derale 2A.335/2006 del 18 ottobre 2006 consid. 2.1 e la giurisprudenza ivi
citata).
4.4 Inoltre la giurisprudenza ha determinato che il rilascio di un documen-
to di viaggio può essere ritenuto oggettivamente impossibile giusta l'art.
10 cpv. 1 let. b ODV nell'ipotesi in cui il cittadino straniero ha intrapreso i
passi necessari per tale richiesta ma questa viene rifiutata senza motivi
sufficienti ("ohne zureichende Gründe" [cfr. sentenza del Tribunale ammi-
nistrativo federale C-6980/2007 del 2 settembre 2008 consid. 4.3 e giuri-
sprudenza ivi citata]). In virtù del nuovo cpv. 2 dell'art. 10 ODV, i ritardi nel
rilascio di un documento di viaggio da parte delle competenti autorità del-
lo Stato d'origine o di provenienza non motivano l'assenza di documenti.
4.5 Va infine ribadito che giusta l'art. 10 cpv. 3 ODV non può essere chie-
sto alle persone bisognose di protezione e ai richiedenti l'asilo di contatta-
re le autorità competenti del loro Stato d'origine o di provenienza. Di prin-
cipio non lo si può esigere neppure dalle persone sprovviste di documenti
validi che sono state ammesse provvisoriamente in ragione del carattere
illecito dell'esecuzione ai sensi dell'art. 83 cpv. 3 LStr, ossia allorquando
l'esecuzione del rinvio è contraria agli impegni di diritto internazionale
pubblico della Svizzera, fatta salva l'evenienza in cui non vi sia alcun
nesso tra l'illegalità e l'autorità del paese d'origine in questione.
4.6 L'UFM è competente per rilasciare i seguenti documenti di viaggio
(cfr. art. 1 cpv. 1 ODV): titoli di viaggio per rifugiati (let. a), passaporti per
stranieri (let. b), certificati d’identità per richiedenti l’asilo che lasciano de-
finitivamente la Svizzera o per persone la cui procedura d'asilo è conclu-
sa e la cui decisione di allontanamento è passata in giudicato (let. c) e in-
fine documenti di viaggio sostitutivi per l’esecuzione dell’allontanamento o
dell’espulsione di stranieri (let. d).
C-6111/2011
Pagina 7
5.
Va inoltre rilevato che la legislazione svizzera in materia di diritto sugli
stranieri esige dallo straniero durante il suo soggiorno in territorio elvetico
che sia in possesso di un documento di legittimazione valido e riconosciu-
to (cfr. art. 89 LStr in relazione con gli art. 13 cpv. 1 LStr e 8 dell'ordinan-
za del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa
[OASA, RS 142.201]). In assenza di documenti di legittimazione l'interes-
sato è tenuto a procurarseli o collaborare a tal fine con le autorità (cfr. art.
90 let. c LStr). I documenti di viaggio rilasciati dalle autorità svizzere agli
stranieri, salvo quelli rilasciati ai rifugiati o agli apolidi ai quali si applicano
altre norme, non sostituiscono un passaporto valido riconosciuto dalla
comunità internazionale. Come dispone d'altronde l'art. 12 cpv. 1 ODV, i
documenti di viaggio costituiscono documenti di legittimazione di polizia
degli stranieri e non provano né l'identità né la cittadinanza del detentore.
Giova inoltre sottolineare che l'emissione di un passaporto è di esclusiva
competenza del Paese d'origine della persona interessata, il quale decide
sulla base di procedure e modalità previste dalla normativa interna. In altri
termini il rilascio, il ritiro e l'annullamento di un passaporto fanno parte
della competenza sovrana di ogni Stato ed è nell'ambito di tale compe-
tenza che vengono definite le condizioni nella legislazione nazionale (cfr.
l'avviso giuridico della Direzione di diritto internazionale pubblico del Di-
partimento degli affari esteri del 17 febbraio, 17 giugno e del 23 luglio
1999, Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
[GAAC] 64.158, 64.22 cifra 1.1 nonché 65.70, parti A e C). Le prescrizioni
soprammenzionate implicano pertanto che, riservati i casi in cui anterior-
mente si abbia ottenuto lo statuto di rifugiato o quello dell'ammissione
provvisoria in ragione dei pericoli a cui l'interessato era personalmente
esposto nel suo Paese d'origine, lo straniero con un'autorizzazione di
soggiorno in Svizzera si conformi alle condizioni d'ordine formali e mate-
riali delle leggi del proprio Paese d'origine che disciplinano il rilascio dei
documenti di legittimazione nazionali.
6.
6.1. Il Tribunale rammenta che di principio i fatti giuridicamente rilevanti
sono esaminati d'ufficio dalle autorità amministrative. Tale principio va tut-
tavia relativizzato, nella misura in cui le parti sono tenute a collaborare al
fine di accertare le prove giuridicamente rilevanti conformemente all'art.
13 PA (cfr. DTF 130 II 449 consid. 6.6.1). In particolare, incombe al ricor-
rente fornire le prove qualora non ve ne siano o qualora non si possa ra-
gionevolmente esigere che l'autorità le fornisca in conformità alla regola
universale dell'onere della prova di cui all'art. 8 del Titolo preliminare del
C-6111/2011
Pagina 8
Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210). Nel caso di
mancata collaborazione sarà il ricorrente a subirne le conseguenze (cfr.
DTF 125 V 193 consid. 2, 122 II 385 consid. 4c/cc, 114 Ia 1 consid. 8c).
6.2. Nel caso che qui ci riguarda, i ricorrenti stessi hanno ammesso di
non essersi rivolti alle autorità siriane in Svizzera poiché ciò sarebbe inuti-
le vista l'etnia di appartenenza. Ne discende dunque, alla luce della giuri-
sprudenza sopra menzionata, che l'art. 10 cpv. 1 let. b ODV relativo
all'impossibilità di ricevere documenti di viaggio non è applicabile.
6.3 Resta pertanto da determinare se, in conformità dell'art. 10 cpv. 1 let.
a ODV, i ricorrenti sono da considerare privi di documenti in quanto non si
può pretendere che essi si adoperino presso le autorità competenti siria-
ne: e ciò sulla base di criteri oggettivi e non soggettivi (sentenza del Tri-
bunale federale 2A.335/2006 del 18 ottobre 2006 consid. 2.1 e
2A.13/2005 del 25 aprile 2005 consid. 3.2 con ulteriori riferimenti).
6.3.1 Nella fattispecie va detto che i ricorrenti hanno sempre indicato che,
a causa della loro etnia curda denominata "Maktoumeen", mai sono stati
in possesso di documenti d'identità: ciò sarebbe la logica conseguenza
del principio secondo cui la nazionalità siriana non sarebbe loro concessa
(cfr. Verbale di audizione, Centro registrazioni Chiasso, pag. 3).
6.3.2 In proposito il Tribunale rileva che recentemente, si è assistito ad
un'apertura nei confronti delle popolazioni curde residenti in Siria: infatti il
Decreto presidenziale Nr. 49 del 7 aprile 2011, permette l'acquisizione
della cittadinanza siriana a quei cittadini curdi appartenenti all'etnia Ajanib
e residenti nel Governatorato di Hassake. In merito, l'Alto commissariato
delle Nazioni unite per i rifugiati ha espresso la speranza che a fronte di
questa positiva apertura anche la situazione per la popolazione curda si-
riana "Maktoumeen" possa evolvere positivamente (
refworld/docid/4dcb716f2.htlm, pag. 3) ("this is a major positive develo-
pment that should be highlighted. In light of these advances, it is hoped
that the situation of the non-registered population, i.e. the category of
stateless Kurds, will soon be addressed as well"). Ciononostante sebbene
ad oggi 51'000 cittadini curdi "Ajaib" hanno ottenuto i documenti di identi-
tà, per i curdi "Maktoumeen" resta ancora impossibile l'ottenimento dei
documenti di legittimazione (cfr. U.S. Department of State, 2011 Human
Rights Report: Syria, maggio 2012,
hrrpt/2011/nea/186449.htlm (pdf pag. 20), consultato il 26 febbraio 2013;
Amnesty International, Syria, 24 maggio 2012,
C-6111/2011
Pagina 9
syria/report-2012, consultato il 26 feb-
braio 2013).
6.3.3 Dagli atti di causa emerge che A._______ è stato oggetto di una pe-
rizia linguistica (Sprachanalyse) effettuata nella primavera/estate del
2003. Il perito incaricato ha indicato che, con alta probabilità, il ricorrente
è cresciuto in Siria, determinando inoltre nel curdo la sua lingua madre e
sottolineando più in dettaglio che la fonetica e la pronuncia di alcune pa-
role, sono tipiche del dialetto kurdo siriano (cfr. perizia "this phenomenon
is typical Syrian Kurds Dialect in general"). Se dunque non vi sono dubbi
sull'etnia kurdo siriana dei ricorrenti, l'istruttoria non ha però permesso di
determinare se essi appartengano all'etnia curda dei "Maktoumeen" o
degli "Ajanib". Oltre a ciò, contestualmente al riesame del rifiuto della do-
manda di asilo, l'UFM aveva già rilevato che i certificati di riconoscimento
(allegati anche al presente incarto) con relativa traduzione, non compro-
vano l'appartenenza dei ricorrenti al gruppo etnico kurdo siriano dei "Ma-
ktoumeen" (cfr. decisione del 15 aprile 2005, pag. 2, punto 4).
In queste circostanze non sono dunque nemmeno adempiute le circo-
stanze dell'art. 10 cpv. 1 let. a ODV secondo cui non si può pretendere
che i ricorrenti si adoperino presso le autorità del proprio Paese d'origine
per l'ottenimento dei documenti.
6.4 A fronte di quanto sopra menzionato i ricorrenti - cui spetta l'onere del-
la prova - avrebbero dovuto comprovare di essersi rivolti per l'ottenimento
dei documenti di legittimazione presso le autorità siriane, giusta l'art. 10
cpv. 1 let. b ODV. (cfr. replica, pag. 1 in fine). Nulla muta a ciò il fatto che
nel 2003, grazie all'intermediazione della Sezione permessi e immigra-
zione / Servizio rifugiati della Confederazione, fu fissato un incontro con il
Consolato generale della Repubblica araba siriana a Ginevra, che non si
tenne a motivo dell'assenza di un qualsiasi documento di legittimazione in
originale o in copia. Ne discende che il presente Tribunale non considera
sufficientemente provata l'impossibilità di ottenimento dei documenti di
legittimazione in assenza di alcuna richiesta attuale alle autorità siriane.
7.
Ciò detto, il TAF ritiene che i ricorrenti non hanno validamente comprova-
to di essere "privi di documenti" giusta l'art. 10 cpv. 1 let. a ODV e nem-
meno giusta l'art. 10 cpv. 1 let. b ODV. L'autorità inferiore ha dunque rifiu-
tato a giusto titolo il rilascio di un passaporto per stranieri giusta l'art. 3
cpv. 2 ODV. Inoltre l'UFM non ha violato il diritto federale, non ha consta-
C-6111/2011
Pagina 10
tato i fatti pertinenti in maniera inesatta o incompleta e la sua decisione
non appare inopportuna (art. 49 PA). Di conseguenza il ricorso è respinto.
8.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali restano a carico dei ri-
correnti (art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1-3 del regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al
Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Le spese processuali, di Fr. 1'000.-, sono poste a carico dei ricorrenti e
sono computate con l'anticipo versato in data 29 novembre 2011.
3.
Comunicazione a:
– ricorrenti (raccomandata)
– autorità inferiore (incarto n. di rif. … di ritorno)
– Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione
La presidente del collegio: Il cancelliere:
Elena Avenati-Carpani Manuel Borla
Data di spedizione: