C-6123/2009 - Abteilung III - Meinungs- Informationfreiheit, Medienfreiheit, Petitionrecht (Übriges) - Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus und P...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­6123/2009
U r t e i l   v om   2 0 .   J un i   2 0 1 1
Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richterin Madeleine Hirsig­Vouilloz, Richter Vito Valenti, 
Richter Stefan Mesmer, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien X._______, 
Beschwerdeführer, 
gegen
Bundeskanzlei BK, 
Vorinstanz. 
Gegenstand Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus und 
Parlamentsgebäude, Verfügung vom 28. August 2009.
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Sachverhalt:
A. 
Der  Medienschaffende  X._______  (nachfolgend:  Beschwerdeführer)  ist 
als  Redaktionsleiter  für  den  Landwirtschaftlichen  Informationsdienst  LID 
tätig.  Der  LID  bezeichnet  sich  auf  seiner  Homepage  als  Presse­  und 
Informationsstelle  der  Schweizer  Land­  und  Ernährungswirtschaft  (vgl. 
).
B. 
Am 5. März 2009 sandte die Bundeskanzlei (nachfolgend: Vorinstanz) ein 
Schreiben (act. 2) an den Beschwerdeführer. Darin teilte sie diesem mit, 
sein  derzeit  gültiger  Ausweis  für  den  Zutritt  ins  Medienzentrum 
Bundeshaus und  ins Parlamentsgebäude  laufe Ende März 2009 ab und 
müsse  deshalb  erneuert  werden.  Die  am  1. Januar  2008  in  Kraft 
getretene Verordnung  vom 30. November  2007  über  die Akkreditierung 
von Medienschaffenden (MAkkV, SR 170.61) bringe  jedoch Änderungen 
mit  sich,  insbesondere  hinsichtlich  der  Anforderungen  für  die 
Gültigkeitsdauer.  Gemäss  Art.  7  MAkkV  könnten  journalistisch  tätige 
Medienschaffende,  welche  zur  Ausübung  ihres  Berufes  vorübergehend 
Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten im Medienzentrum Bundeshaus 
oder  im  Parlamentsgebäude  benötigen,  eine  Zutrittsberechtigung 
beantragen.  Die  Vorinstanz  werde  künftig  Zutrittsausweise  mit  einer 
Gültigkeitsdauer  von  12  Monaten  nur  ausstellen,  wenn  die 
Medienschaffenden  das Erfordernis  eines  permanenten  Zutritts  belegen 
könnten. Zutrittsausweise, die für Ereignisse von beschränkter Dauer wie 
beispielsweise  Sessionen  benötigt  würden,  seien  entsprechend  mit 
beschränkter Gültigkeitsdauer zu beantragen.
Die  neue MAkkV und  ihre Bestimmungen  zum Zutrittsausweis  brächten 
darüber  hinaus  eine  Änderung  der  bisherigen  Praxis  mit  sich:  Die 
Vorinstanz  werde  keine  Zutrittsausweise mehr  für  Personen  ausstellen, 
die zur Ausübung von Verbands­, PR­ oder ähnlicher Tätigkeit Zutritt zum 
Medienzentrum  Bundeshaus  oder  Parlamentsgebäude  benötigten.  Der 
Zugang  bleibe  jedoch  weiterhin  möglich,  indem  Personen,  die  als 
Besucher oder Besucherinnen eines Ratmitglieds angemeldet seien und 
sich  mit  einem  amtlichen  Ausweis  identifizieren  könnten,  von  den 
Parlamentsdiensten einen Besucherausweis  für das Parlamentsgebäude 
oder im Medienzentrum Zugang zum Konferenzsaal erhielten. Dies stelle 
eine  praktikable  Regelung  für  Verbandsvertreterinnen  und 
Verbandsvertreter dar.
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Gestützt auf die neue MAkkV werde die Vorinstanz auch ihre Praxis der 
Akkreditierungen  neu  gestalten.  Sie werde  insbesondere  prüfen,  ob  die 
Voraussetzungen  gemäss  Art.  2  Abs.  1  und  2  MAkkV  erfüllt  seien. 
Akkreditiert  würden  auf  Gesuch  hin  diejenigen  Medienschaffenden, 
welche im Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle journalistisch 
zum  Zweck  der  Information  aus  dem  Bundeshaus  tätig  seien.  Andere 
Medienschaffende erhielten auf Gesuch hin einen Zutrittsausweis.
Der Beschwerdeführer werde  gebeten,  das  nötige  Formular  auszufüllen 
und  mit  eigenhändigen  Unterschriften  sowie  einer  Bestätigung  des 
Arbeitgebers  versehen  der  Vorinstanz  einzusenden.  Damit  die 
Zutrittsberechtigung rechtzeitig erteilt oder erneuert werden könne, werde 
um rasche Erledigung gebeten.
C. 
Mit Gesuch vom 14. April 2009 (act. 3) beantragte der Beschwerdeführer 
bei  der  Vorinstanz  eine  Zutrittsberechtigung  zum  Medienzentrum 
Bundeshaus und Parlamentsgebäude für ein Jahr. Dem Gesuch legte er 
eine Bestätigung seines Arbeitgebers LID (act. 5) bei, welche am 14. April 
2009 von Y._______, Geschäftsführer,  unterzeichnet worden war. Darin 
wurde  erläutert,  der  LID  berichte  in  seinen  Publikationen  täglich  und 
wöchentlich  über  Aktualitäten  und  Hintergründe  aus  der  Land­  und 
Ernährungswirtschaft.  Dazu  gehörten  auch  agrarpolitische  Themen,  wie 
sie jeweils im Parlament debattiert und von der Verwaltung oder anderen 
Akteuren  an  Pressekonferenzen  im  Medienzentrum  Bundeshaus 
kommuniziert  würden.  Damit  der  LID  seine  Dienstleistungen  im 
gewohnten  Rahmen  erbringen  könne,  sei  es  unerlässlich,  dass  der 
Beschwerdeführer permanenten Zutritt zum Parlamentsgebäude und zum 
Medienzentrum erhalte. Der Beschwerdeführer arbeite 100 % für die LID­
Redaktion.  Als  Nachrichtenagentur  der  Schweizer  Land­  und 
Ernährungswirtschaft  habe der LID  im Medienzentrum ein Postfach und 
wolle dieses auch weiterhin regelmässig nutzen können. 
D. 
Mit  E­Mail  vom  17.  April  2009  (act.  7)  bestätigte  die  Vorinstanz  den 
Eingang des Gesuchs und teilte mit, der bisherige Ausweis behalte seine 
Gültigkeit, bis ein Entscheid gefallen sei.
E. 
Mit  Verfügung  vom  28.  August  2009  (act.  4)  wies  die  Vorinstanz  das 
Gesuch ab. Zur Begründung führte sie an, der Beschwerdeführer sei mit 
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Schreiben vom 5. März 2009 auf die Voraussetzungen  für  die Erteilung 
eines  Zutrittsausweises  aufmerksam  gemacht  worden.  Gemäss  Art.  7 
Abs. 1 MAkkV müsse die Tätigkeit als Journalist nachgewiesen werden. 
Es  sei  darauf  hingewiesen  worden,  dass  Verbandsarbeit,  PR­  und 
Werbetätigkeiten  in sinngemässer Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV 
nicht als journalistische Tätigkeiten gelten würden. Die Notwendigkeit des 
Zutritts zu den betroffenen Räumlichkeiten müsse gemäss Art. 8 Abs. 3 
MAkkV durch Bestätigung der Chefredaktion oder des Arbeitgebers oder 
durch  andere  geeignete  Dokumente  dargelegt  werden.  Das  Gesuch 
müsse  gemäss  Art.  8  Abs. 3  und  Art.  10  Abs.  1  MAkkV  Angaben  zur 
Dauer der benötigten Zutrittsberechtigung enthalten. Im vorliegenden Fall 
sei  der  geforderte  Nachweis  der  journalistischen  Tätigkeit  bzw.  der 
benötigten  Zutrittsberechtigung  nicht  erbracht  worden.  Deshalb  könne 
dem  Gesuch  keine  Folge  gegeben  werden.  Der  Zutritt  zu  einzelnen 
Veranstaltungen  im  Medienzentrum  oder  im  Parlamentsgebäude  bleibe 
für  journalistisch  tätige  Medienschaffende  gewahrt.  Der 
Beschwerdeführer  habe  jederzeit  die  Möglichkeit,  gegen  Vorlage  eines 
persönlichen Ausweises an den jeweiligen Logen einen Tages­Badge zu 
behändigen.
F. 
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 25. September 
2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, die 
Verfügung  vom  28.  August  2009  sei  aufzuheben  und  die  Vorinstanz 
anzuweisen,  dem  Beschwerdeführer  den  beantragten  Zutrittsausweis 
auszustellen;  eventuell  sei  die  Sache  zur  Neubeurteilung  an  die 
Vorinstanz zurückzuweisen. 
Zur  Begründung  machte  der  Beschwerdeführer  zunächst  geltend,  die 
Vorinstanz  habe  ihre  Verfügung  nicht  begründet  und  damit  seinen 
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Schon aus diesem Grund sei die 
angefochtene Verfügung aufzuheben. 
Weiter  führte  der  Beschwerdeführer  aus,  der  LID  sei  die  Presse­  und 
Informationsstelle  der  Schweizer  Landwirtschaft  und  umfasse  zwei 
Aufgabenbereiche:  einerseits PR­Arbeit  zugunsten der Schweizer  Land­ 
und  Ernährungswirtschaft  mit  Broschüren,  Lehrmitteln  und  weiteren 
Publikationen  und  Produkten;  andererseits  die  Agenturarbeit  der 
zweiköpfigen  LID­Redaktion,  die  mit  täglichen  Nachrichten  im  Internet, 
den Agro­News und mit längeren Artikeln im wöchentlichen Mediendienst 
Aktualitäten  und  Hintergründe  für  die  Redaktionen  der  Tages­  und 
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Wochenpresse  und  der  elektronischen  Medien  biete.  Die  jeweiligen 
Themen sollten dabei ausgewogen und objektiv abgehandelt werden, und 
unterschiedliche Meinungen sollten zu Wort kommen. 
Die  Aufgabe  des  Beschwerdeführers  umfasse  die  Planung  und 
Produktion  der  täglichen,  wöchentlichen  und  zweimonatlichen 
Publikationen  der  Redaktion  sowie  das  Verfassen  und  Redigieren  von 
Artikeln  und  Nachrichten.  Vom  Zugang  zum  Parlamentsgebäude  und 
Medienzentrum  Bundeshaus  habe  er  bisher  regelmässigen  Gebrauch 
gemacht: einerseits, um das Postfach zu leeren und so über das aktuelle 
Geschehen  rund  um  Parlament  und  Verwaltung  informiert  zu  sein; 
andererseits,  um  die  parlamentarischen  Beratungen  zu  verfolgen, 
relevante  Pressekonferenzen  zu  besuchen  oder  um  direkte  Gespräche 
mit Parlamentariern oder Bundesbeamten zu führen.
Ein  wichtiger  Teil  der  LID­Berichterstattung  seien  agrarpolitische 
Geschäfte. Der  LID  berichte  tagesaktuell  in  den Agro­News  und  einmal 
pro  Woche  im  Mediendienst  über  die  in  den  Sessionen  behandelten 
relevanten Geschäfte,  über  die Sitzungen  der Kommissionen  oder  über 
relevante Bundesratsentscheide. Um möglichst  rasch  und  direkt  Bericht 
erstatten und mit den  jeweiligen Protagonisten sprechen zu können, sei 
für  den  Beschwerdeführer  ein  permanenter  Zugang  zum 
Parlamentsgebäude und Bundesmedienhaus unerlässlich.
Die  Verfügung  vom  28.  August  2009  enthalte  eine  Aufzählung  von 
Verordnungsbestimmungen,  welche  nach  Ansicht  der  Vorinstanz  im 
vorliegenden  Fall  anwendbar  seien.  Dabei  werde  "sinngemäss"  Art.  2 
Abs. 3 MAkkV zitiert,  zu Unrecht, wie der Beschwerdeführer meine. Die 
MAkkV  regle  einerseits  die  Akkreditierung  von  Medienschaffenden  und 
andererseits  die  Zutrittsberechtigung weiterer Medienschaffender.  Diese 
Zweiteilung werde in der ganzen Verordnung konsequent durchgezogen. 
Soweit  für  die  Zutrittsberechtigung, welche  im  3. Abschnitt  geregelt  sei, 
Bestimmungen  aus  dem  2.  Abschnitt  analog  angewendet  würden,  sei 
dies in der Verordnung ausdrücklich erwähnt, so z. B.  in Art. 11 MAkkV. 
Von einer "sinngemässen" Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV sei aber 
gerade  nicht  die  Rede.  Für  die  Zutrittsberechtigung  sei  ausschliesslich 
der 3. Abschnitt der MAkkV massgebend. Die Voraussetzungen von Art. 
7  Abs.  1  MAkkV  seien  erfüllt,  und  auch  die  in  Art.  8  Abs.  3  MAkkV 
verlangte Bestätigung des Arbeitgebers liege vor.
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Die  allein  gestützt  auf  Art.  8  der  Organisationsverordnung  vom  5.  Mai 
1999  (SR  172.210.10)  erlassene  MAkkV  widerspreche  zudem  dem 
übergeordneten  Recht.  Die  in  Art.  17  der  Bundesverfassung  der 
Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18. April  1999  (BV,  SR  101) 
statuierte  Medienfreiheit  umfasse  das  Recht,  Informationen  zu 
empfangen,  zusammenzutragen,  zu  kommentieren  und  zu 
veröffentlichen.  Unabhängig  davon  sei  im  Öffentlichkeitsgesetz  vom 
17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) festgehalten, dass jede Person das 
Recht  habe,  amtliche  Dokumente  einzusehen  und  von  den  Behörden 
Auskünfte  über  deren  Inhalt  zu  erhalten.  Indem  die  Vorinstanz  dem 
Beschwerdeführer den freien Zutritt zum Medienzentrum verweigere und 
auf  Tages­Badges  verweise,  erschwere  sie  ihm  die  Ausübung  seiner 
journalistischen  Tätigkeit  in  bedeutendem  Mass.  Ebenfalls  erschwert 
werde der Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche im Medienzentrum 
nur  in  gedruckter  Form  vorlägen  und  nicht  auf  postalischem  oder 
elektronischen Weg bezogen werden könnten. Weder die MAkkV selbst 
noch  die  Organisationsverordnung  vom  5.  Mai  1999  würden  eine 
genügende  rechtliche  Grundlage  bilden,  um  einen  solchen  Eingriff  zu 
rechtfertigen. 
Zum Beweis reichte der Beschwerdeführer die LID­Erfolgskontrolle 1997 
bis  2008  (Beschwerdebeilage  6)  sowie  6  LID­Artikel  mit 
landwirtschaftlichen  Themen  (Beschwerdebeilagen  7­12)  ein  und 
benannte 4 Personen als Zeugen. 
G. 
Der  mit  Zwischenverfügung  vom  2.  Oktober  2009  einverlangte 
Kostenvorschuss von Fr. 500.­ wurde am 19. Oktober 2009 bezahlt.
H. 
Mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2009 beantragte die Vorinstanz, 
die Beschwerde sei abzuweisen. In Bezug auf die gerügte Verletzung der 
Begründungspflicht führte sie an, der Beschwerdeführer sei mit Schreiben 
vom  5.  März  2009  auf  die  neuen  Bestimmungen  der  MAkkV, 
insbesondere auf die Art. 7 und 8 Abs. 3 MAkkV, aufmerksam gemacht 
worden.  Er  sei  insbesondere  darauf  hingewiesen  worden,  dass  sowohl 
die  Notwendigkeit  der  Zutrittsberechtigung  als  auch  die  erforderliche 
Dauer  dieser  Berechtigung  belegt  werden  müssten  und  dass  für 
Zutrittsausweise mit einer Dauer von 12 Monaten die Notwendigkeit eines 
permanenten  Zutritts  belegt  werden  müsse.  Mit  Verfügung  vom  28. 
August 2009 habe die Vorinstanz nochmals auf die Voraussetzungen für 
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die  Gewährung  einer  Zugangsberechtigung  hingewiesen  und  diese 
begründet.  Mit  der  Feststellung,  dass  der  geforderte  Nachweis  der 
journalistischen  Tätigkeit  beziehungsweise  der  benötigten 
Zutrittsberechtigung nicht erbracht worden sei, habe die Vorinstanz ihren 
Entscheid  begründet  und  das  Recht  des  Beschwerdeführers  auf 
Begründung des Entscheid gewahrt. 
Der Nachweis der Notwendigkeit einer permanenten Zutrittsberechtigung 
sei  nicht  erbracht. Dem Schreiben  des Arbeitgebers  sei  zu  entnehmen, 
dass die Zutrittsberechtigung nur punktuell notwendig sei, nämlich bei der 
Behandlung  von  vorwiegend  landwirtschaftlichen  Geschäften.  Nach 
seinen  eigenen  Angaben  habe  der  Beschwerdeführer  wohl 
regelmässigen,  jedoch  nicht  dauernden  Gebrauch  von  seinem 
Zutrittsrecht gemacht. 
Die  MAkkV  unterscheide  zwischen  der  Akkreditierung  für 
Medienschaffende,  die  hauptberuflich  journalistisch  zum  Zweck  der 
Information  aus  dem  Bundeshaus  tätig  seien,  und  der 
Zutrittsberechtigung  für  weitere  Medienschaffende.  Die 
Zutrittsberechtigung  zum  Medienzentrum  Bundeshaus  und  zum 
Parlamentsgebäude könne für vorübergehenden Zutritt beantragt werden. 
Die zeitliche Beschränkung unterscheide die Zutrittsberechtigung gemäss 
Art.  7  Abs.  1  MAkkV  von  der  Akkreditierung.  Hier  sei  an  Personen 
gedacht  worden,  welche  die  Voraussetzung  nach  Art.  2  Abs.  2 MAkkV 
nicht  erfüllten.  Mit  der  Inbetriebnahme  des  neuen  Medienzentrums 
Bundeshaus  sei  die  Zahl  der  Arbeitsplätze  der  Journalistinnen  und 
Journalisten  reduziert  worden.  Die  in  der  MAkkV  getroffene 
Unterscheidung in akkreditierte und weitere Medienschaffende diene der 
zweckmässigen  Nutzung  der  Räumlichkeiten.  Deshalb  habe  die 
Vorinstanz in ihrem Schreiben vom 5. März 2009 darauf hingewiesen, sie 
stelle keine – permanenten – Zutrittsausweise mehr aus für Personen, die 
zur  Ausübung  einer  Verbands­,  PR­  oder  ähnlicher  Tätigkeit  Zutritt 
benötigten.  Würde  eine  solche  Berechtigung  gewährt,  würde  die 
Unterscheidung in der Verordnung umgangen und der damit verbundene 
Zweck  vereitelt.  Der  Verweis  auf  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  diene  diesem 
Zweck. Die Notwendigkeit einer permanenten Zutrittsberechtigung werde 
in der Beschwerde nicht belegt. Die Vorinstanz sei aber bereit zu prüfen, 
ob  die  Voraussetzungen  für  ein  Zutrittsrecht  von  beschränkter  Dauer 
erfüllt  seien;  dazu  müsse  der  Beschwerdeführer  allerdings  die 
gewünschte  Dauer  der  Zutrittsberechtigung  präzisieren  (z.  B.  für  die 
Dauer einer Session).
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Im  Gegensatz  zum  Parlament  und  zum  Bundesgericht  verfüge  der 
Bundesrat  nicht  über  eine  ausdrückliche  Befugnis,  Bestimmungen 
betreffend  die  Akkreditierung  von  Medienschaffenden  zu  erlassen.  Die 
Informationspflicht  sei  in  Art.  10  des  Regierungs­  und 
Verwaltungsorganisationsgesetzes  vom  21. März  1997  (RVOG,  SR 
172.010)  geregelt. Mit  Art.  180 Abs.  2  BV  sei  sie  auf  Verfassungsstufe 
gehoben worden. Diese Bestimmung  regle  jedoch  nur  jene  Information, 
welche  die  Behörden  von  sich  aus  lieferten  und  deren  Inhalt  sie 
grundsätzlich selbst bestimmten. Es gehe in Art. 180 Abs. 2 BV nicht um 
die  "Veröffentlichung  amtlicher  Dokumente"  oder  um  das 
"Öffentlichkeitsprinzip  der  Verwaltung";  diese  Rechte  seien Gegenstand 
des  BGÖ.  Die  Zuständigkeit  des  Bundesrates  ergebe  sich  also  implizit 
aus  diesen  Bestimmungen,  weshalb  beim  Erlass  der  MAkkV  darauf 
verzichtet  worden  sei,  eine  spezifische  gesetzliche  Grundlage  zu 
schaffen.  Der  Bundesrat  habe  seine  Zuständigkeit  in  Art.  8  der 
Organisationsverordnung vom 5. Mai 1999 an die Vorinstanz delegiert. In 
der  totalrevidierten  Fassung  vom  29.  Oktober  2008  sei  Art.  8  über  die 
Akkreditierung  der  Bundeshauspresse  nicht  mehr  enthalten.  Die 
Hauptbefugnisse im Bereich der Information würden gemäss Art. 10a und 
34 RVOG bei der Vorinstanz liegen.
Die  Rüge  des  Beschwerdeführers,  die  Ausübung  des  Rechts  auf 
Dokumenteneinsicht  sei  verletzt,  treffe  nicht  zu.  Gemäss  Art.  6  Abs.  2 
BGÖ  könne  der  Beschwerdeführer  eine  Kopie  des  gewünschten 
Dokuments  anfordern;  die  entsprechende  Information  werde  ihm  dann 
auf postalischem oder elektronischem Weg zugestellt.
I. 
Mit  Replik  vom  27.  Januar  2010  hielt  der  Beschwerdeführer  an  seinen 
Anträgen  fest.  Die  Vorinstanz  setze  sich  nicht  mit  seinen  Argumenten 
auseinander und gehe nicht auf die angerufenen Beweismittel ein. Erneut 
werde auf die Bestimmungen der MAkkV verwiesen, ohne diese auf den 
konkreten Fall anzuwenden. Offen sei zum Beispiel, ob die Vorinstanz die 
Tätigkeit  des Beschwerdeführers  als  "Verbandsarbeit"  einstufe. Wie  der 
von der Vorinstanz zitierte Autor Thomas Sägesser zutreffend ausführe, 
sei  eine  klare  Abgrenzung  zwischen  Verbandstätigkeit  und 
journalistischer  Tätigkeit  nicht  möglich.  Vorliegend  stelle  sich  die  Frage 
nach  der  Abgrenzung  jedoch  nicht,  da  es  sich  bei  der  Tätigkeit  des 
Beschwerdeführers nicht um eine Verbandstätigkeit handle. Wohl seien in 
der Trägerschaft des LID, einem privatrechtlichen Verein, verschiedenste 
landwirtschaftliche  Organisationen  vertreten.  Gerade  weil  innerhalb  der 
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Landwirtschaft  selten  über  alle  Interessenbereiche  hinweg  ein  Konsens 
bestehe, brauche es eine objektive, von einzelnen Verbänden losgelöste 
Berichterstattung  über  die  Landwirtschaft.  Die  Tätigkeit  des 
Beschwerdeführers  sei  primär  darauf  ausgerichtet,  unabhängigen 
Zeitungen  und  Zeitschriften  sachlich  aufbereitete  Artikel  und 
Hintergrundinformationen  über  die  Landwirtschaft  zu  liefern.  Mit  diesen 
Tatsachen setze sich die Vorinstanz nicht auseinander. Indem sie für eng 
begrenzte  Perioden  die  Erteilung  einer  Zutrittsberechtigung  in  Aussicht 
stelle, gebe die Vorinstanz immerhin zu erkennen, dass sie die Arbeit des 
Beschwerdeführers als eine journalistische Tätigkeit anerkenne. 
Aus  diesen  Gründen  gehe  es  nur  noch  um  die  Frage,  für  welche 
Zeitdauer  eine  Zutrittsberechtigung  ausgestellt  werde.  Die  Verordnung 
sehe  ausdrücklich  eine  Dauer  von  12  Monaten  vor,  wie  der 
Beschwerdeführer  sie  beantragt  habe.  Nach  dem  Wortlaut  von  Art.  7 
MAkkV  seien  Zutrittsberechtigungen  nicht  permanent,  sondern 
vorübergehend. Gemäss Art.  10 MAkkV  falle  auch eine Zeitspanne  von 
12  Monaten  noch  unter  den  Begriff  "vorübergehend".  Wenn  die 
Zutrittsberechtigung  im  Sinn  von  Art.  7  ff.  MAkkV  gedacht  sei  für 
Personen,  welche  nur  sehr  sporadisch  im  Sinn  einer 
Fachberichterstattung aus dem Bundeshaus berichten, sei sie erst  recht 
geeignet  für  Personen,  welche  zwar  über  ein  bestimmtes  Gebiet 
berichteten, dies aber mehr als nur sporadisch, sondern das ganze Jahr 
hindurch täten. 
Selbst  die  Bundeskanzlei  behaupte  nicht,  dass  Fragen  rund  um  die 
Landwirtschaft  das  Parlament  und  die  Bundesverwaltung  nur  sehr 
sporadisch beschäftigen würden. Das Gegenteil sei der Fall. Dabei sei zu 
berücksichtigen,  dass  das  vom  LID  abgedeckte  Gebiet  sehr  breit 
gefächert  sei.  Aus  rechtlicher  Sicht  gehörten  dazu  beispielsweise  das 
Landwirtschaftsrecht  im engeren Sinn,  das Bodenrecht,  das Pachtrecht, 
das Raumplanungsrecht, das Tierseuchenrecht, das Tierschutzrecht, das 
Lebensmittelrecht,  das  Gentechnikrecht,  das  Umweltschutzrecht,  das 
Gewässerschutzrecht, das Waldrecht, das Natur­ und Heimatschutzrecht, 
das Steuerrecht, das Energierecht, das Zollrecht sowie die Beziehungen 
zu  internationalen  Gemeinschaften  und  Organisationen.  Zu  all  diesen 
Themen gebe es neben der  rechtlichen auch eine politische Dimension, 
welche ebenfalls häufig in den Schlagzeilen sei, aktuell zum Beispiel die 
Milchwirtschaft.
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Schliesslich halte der Beschwerdeführer daran fest, dass die MAkkV nicht 
über  eine  genügende  gesetzliche  Grundlage  verfüge.  Die  Vorinstanz 
habe  selbst  ausgeführt,  dass  die  in  der  alten  Organisationsverordnung 
noch  enthaltene  Bestimmung  über  die  Kompetenz  zur  Regelung  der 
Akkreditierungen  der  neuen  Organisationsverordnung  nicht  mehr 
enthalten sei. Auch die von der Vorinstanz angeführten Art. 10a und 34 
RVOG bildeten keine genügende gesetzliche Grundlage. Wenn der Zutritt 
zum Medienzentrum Bundeshaus derart beschränkt werden solle, wie die 
Vorinstanz beabsichtige, brauche es dafür eine ausreichende gesetzliche 
Grundlage.  Diese  sei  aber  nicht  vorhanden.  Auch  der  Hinweis  der 
Vorinstanz  auf  das  Einsichtsrecht  gemäss  BGÖ  überzeuge  nicht.  Die 
Kopie  eines  gewünschten  Dokuments  könne  nur  bestellen,  wer  von 
dessen Existenz überhaupt Kenntnis habe. Das Wesen der Medienarbeit 
bestehe  aber  gerade  darin,  über  neue,  häufig  auch  überraschende 
Fragen und Themen zu informieren. 
J. 
Die Vorinstanz bestätigte mit Duplik vom 2. März 2010  ihren Antrag auf 
Abweisung  der  Beschwerde.  Die  Befristung  der  Zutrittsberechtigung  sei 
im  Zusammenhang  zu  sehen  mit  dem  Gebrauch,  der  von  der 
Zutrittsberechtigung gemacht werde. Es gehe  im Kern also nicht darum, 
wie  die  Landwirtschaftsfragen  im  Parlament  oder  in  der 
Bundesverwaltung behandelt würden, sondern darum, welcher Gebrauch 
von  der  beantragten  Zutrittsberechtigung  gemacht werde  bzw.  gemacht 
werden  würde.  Aufgrund  der  eingereichten  Beweismittel  und  der 
Beschwerde  sei  die  Vorinstanz  zum  Schluss  gekommen,  dass  dieser 
Gebrauch  im  Fall  des  Beschwerdeführers  nicht  Grundlage  für  eine 
zwölfmonatige,  sondern  für  eine  vorübergehende  Zutrittsberechtigung 
bilde. Deswegen habe sich die Vorinstanz auch bereit erklärt zu prüfen, 
ob  die  Voraussetzungen  für  die  Erteilung  einer  vorübergehenden 
Zutrittsberechtigung gegeben seien. 
K. 
Der  Schriftenwechsel  wurde  mit  Verfügung  vom  4.  März  2010 
geschlossen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  prüft  von  Amtes  wegen,  ob  die 
Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten 
ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
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1.1.  Anfechtungsgegenstand  bildet  die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom 
28. August  2009  (act.  1).  Gemäss  Art.  31  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005  (VGG,  SR  173.32) 
beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  –  unter Vorbehalt  der  in Art.  32 
VGG  genannten  Ausnahmen  –  Beschwerden  gegen  Verfügungen  nach 
Art.  5  des  Bundesgesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021),  welche  von  Vorinstanzen 
gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden.
1.2. Der  angefochtene  Entscheid  ist  als  Verfügung  im  Sinn  von  Art.  5 
Abs. 1  Bst.  c  VwVG  zu  qualifizieren,  und  eine  Ausnahme  im  Sinn  von 
Art. 32  VGG  liegt  nicht  vor.  Gemäss  Art.  33  Bst. d  VGG  ist  die 
Beschwerde  zulässig  gegen  Entscheide  der  Bundeskanzlei.  Das 
Bundesverwaltungsgericht  ist somit  für die Behandlung der vorliegenden 
Beschwerde zuständig.
1.3.  Der  Beschwerdeführer  hat  am  Verfahren  vor  der  Vorinstanz 
teilgenommen.  Er  ist  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders 
berührt und hat an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges 
Interesse. Der Beschwerdeführer  ist somit gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG 
zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4. Die angefochtene Verfügung trägt das Datum vom 28. August 2009 
und  ist dem Beschwerdeführer nach dessen Angaben am 8. September 
2009  zugegangen.  Die  am  25.  September  2009  der  Schweizerischen 
Post übergebene Beschwerde wurde somit  fristgemäss  im Sinn von Art. 
50  Abs.  1  VwVG  eingereicht.  Der  Kostenvorschuss  wurde  innert  der 
gesetzten Frist bezahlt, und auch die Formerfordernisse gemäss Art. 52 
Abs. 1 VwVG sind erfüllt.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. 
Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz mit Verfügung vom 
28. August 2009 das Gesuch des Beschwerdeführers vom 14. April 2009 
um  Zutrittsberechtigung  ins  Medienzentrum  Bundeshaus  und 
Parlamentsgebäude zu Recht abgewiesen hat.
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Seite 12
2.1. Mit  der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  kann gerügt 
werden,  die  angefochtene  Verfügung  verletze  Bundesrecht 
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe 
auf  einer  unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des 
rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
2.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der 
Begehren  der  Parteien  gebunden  (Art.  62  Abs.  4  VwVG).  Es  kann  die 
Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen 
gutheissen  oder  den  angefochtenen  Entscheid  im  Ergebnis  mit  einer 
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ 
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3. 
Der  Beschwerdeführer  rügt,  die  MAkkV  widerspreche  dem 
übergeordneten Recht,  insbesondere Art. 17 BV. Die Verweigerung des 
freien Zutritts zum Medienzentrum Bundeshaus stelle einen Eingriff in die 
Medienfreiheit  dar,  für  den  weder  die  MAkkV  selbst  noch  die 
Organisationsverordnung  vom  5. Mai  1999  eine  genügende  gesetzliche 
Grundlage bildeten. Nachfolgend ist zu prüfen, wie es sich damit verhält. 
3.1. Gemäss  Art.  17  Abs.  1  BV  ist  die  Freiheit  von  Presse,  Radio  und 
Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen 
Verbreitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet. Vorab ist 
zu  prüfen,  ob  die  Möglichkeit  des  Zutritts  zum  Medienzentrum 
Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude  in  den  Schutzbereich  der 
Medienfreiheit fällt. 
3.1.1. Der persönliche Schutzbereich  ist  im Fall  des Beschwerdeführers 
ohne  Weiteres  zu  bejahen,  da  Art.  17  Abs.  1  BV  Medienschaffende 
schützt  (vgl.  HERBERT  BURKERT,  in:  Bernhard  Ehrenzeller  /  Philippe 
Mastronardi  /  Rainer  J.  Schweizer  /  Klaus  A.  Vallender  [Hrsg.],  Die 
schweizerische  Bundesverfassung,  Kommentar,  2.  Auflage,  Zürich  /  St. 
Gallen  2008  und  Zürich  /  Basel  /  Genf  2008  [hiernach:  St.  Galler 
Kommentar zur BV], Art. 17, Rz. 25). 
3.1.2. In sachlicher Hinsicht sichert die Medienfreiheit den ungehinderten 
Nachrichtenfluss  und  den  freien  Meinungsaustausch;  sie  schützt  die 
Recherchetätigkeit  der  Journalisten  zur  Herstellung  von 
Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffentlichkeit (BGE 
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137  I  8  E.  2.5;  vgl.  auch  JÖRG  PAUL  MÜLLER  /  MARKUS  SCHEFER, 
Grundrechte  in  der  Schweiz,  4. Aufl.,  Bern  2008,  S.  438).  Die 
entsprechenden  Tätigkeiten  sind  in  jeder  Phase  geschützt,  von  der 
Gründung  des  Mediums  über  die  jeweilige  Ausgestaltung  bis  hin  zum 
Vertrieb  bzw.  zum Bereithalten  der  Information  (vgl.  HERBERT BURKERT, 
in:  St.  Galler  Kommentar  zur  BV,  Art.  17,  Rz.  17).  Nach  der 
Rechtsprechung  sind  staatliche  Beschränkungen  der  journalistischen 
Freiheit  in  der  Phase  der  Informationsbeschaffung 
rechtfertigungsbedürftig  und  müssen  die  Eingriffsvoraussetzungen  von 
Art.  36  BV  wahren.  Vom  Schutz  der  Medienfreiheit  erfasst  wird  dabei 
grundsätzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung, 
unabhängig davon, ob die  Informationen allgemein zugänglich sind oder 
nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5). Da der beantragte Zutritt zum Medienzentrum 
Bundeshaus und Parlamentsgebäude der Beschaffung von journalistisch 
relevanten  Informationen  dient,  stellt  die  Nichterteilung  des 
entsprechenden Zutrittsausweises einen Eingriff in die Medienfreiheit dar. 
3.1.3.  Bei  diesem  Zwischenergebnis  kann  offen  bleiben,  ob  die  durch 
Art. 16  Abs.  3  BV  geschützte  Informationsfreiheit,  auf  die  sich  der 
Beschwerdeführer  sinngemäss  zusätzlich  beruft,  vorliegend  ebenfalls 
betroffen ist. Denn die Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen gemäss Art. 
36  BV  erfolgt  unabhängig  davon,  ob  dies  unter  dem  Titel  der 
Informations­ oder der Medienfreiheit geschieht (vgl. BGE 137 I 8 E. 2.7). 
3.2. Einschränkungen von Grundrechten bedürfen gemäss 36 Abs. 1 BV 
einer  gesetzlichen  Grundlage;  schwerwiegende  Eingriffe  müssen  im 
Gesetz  selbst,  d.  h.  in  einem  formellen  Gesetz,  vorgesehen  sein. 
Ausgenommen  sind  Fälle  ernster,  unmittelbarer  und  nicht  anders 
abwendbarer Gefahr. 
Das  Erfordernis  der  gesetzlichen  Grundlage  betrifft  einerseits  die 
Normstufe,  andererseits  den  Grad  der  Bestimmtheit  der  Norm.  Für  die 
Normstufe  ist  die  demokratische  Legitimierung  des  Erlasses 
entscheidend:  Je  schwerer  der  Eingriff  wiegt,  desto  höher  sind 
diesbezüglich  die  Anforderungen  (vgl.  SCHWEIZER,  a.a.O.,  Art. 36, 
Rz. 12). Das Prinzip der genügenden Bestimmtheit einer Norm dient der 
Rechtssicherheit: Die Bürgerinnen und Bürger  sollen  ihr Verhalten nach 
den  vorhersehbaren  Folgen  richten  können  (vgl.  SCHWEIZER,  a.a.O., 
Art. 36, Rz. 11).  Im Folgenden  ist  zu  prüfen,  ob  die Verfügung  vom 28. 
August 2009 auf einer Rechtsgrundlage beruht, welche (unter Einhaltung 
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der  Delegationsgrundsätze)  auf  der  erforderlichen  Normstufe  erlassen 
wurde und genügend bestimmt ist.
3.2.1. Vorab  ist  festzustellen, ob die Abweisung des Gesuchs um Zutritt 
zum  Medienzentrum  Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude  einen 
schweren oder einen  leichten Eingriff  in die Medienfreiheit darstellt, weil 
die Anforderungen an die Normstufe von dieser Qualifizierung abhängen 
(vgl.  Art.  36  Abs.  1  zweiter  Satz  BV).  Durch  die  Nichterteilung  des 
Zutrittsausweises wird die Informationsbeschaffung aus dem Bundeshaus 
nicht vollständig verunmöglicht. Sie wird jedoch erschwert, indem sich die 
betroffenen  Medienschaffenden  jeweils  mit  Tagesbadges  Zugang  zum 
Medienzentrum Bundeshaus verschaffen müssen und auch nicht von den 
Dienstleistungen  profitieren  können,  welche  zutrittsberechtigte  oder 
akkreditierte  Medienschaffende  geniessen.  Die  Abweisung  des 
Zutrittsgesuchs stellt demnach einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit 
dar.  Im  Umkehrschluss  von  Art.  36  Abs.  1  zweiter  Satz  BV  genügt  als 
Grundlage  für nicht schwerwiegende Grundrechtseingriffe ein Gesetz  im 
materiellen Sinn. 
3.2.2.  Das  Medienzentrum  Bundeshaus  und  das  Parlamentsgebäude 
stehen  im Verwaltungsvermögen  der Eidgenossenschaft.  Die  Frage  der 
Zutrittsberechtigung  zu  diesen  Gebäuden  betrifft  somit  ein 
Nutzungsverhältnis  an  einer  öffentlichen  Sache.  Auf  der 
formellgesetzlichen  Ebene  statuiert  Art.  62f  RVOG,  dass  der  Bund  in 
seinen  Gebäuden  das  Hausrecht  ausübt.  Das  Gemeinwesen  ist  nicht 
ohne  Weiteres  verpflichtet,  Privatpersonen  die  Nutzung  seines 
Verwaltungsvermögens  zu  gestatten.  In  grundrechtsrelevanten  Fällen 
kann  sich  jedoch  für  die  gesuchstellende  Partei  –  analog  zum 
gesteigerten Gemeingebrauch von Strassen und Plätzen – ein bedingter 
Anspruch  auf  Nutzung  der  Verwaltungssache  aus  den  betroffenen 
Grundrechten ergeben. Wie der Zugang zu einer Anstalt muss auch der 
Zutritt  zu  einem  Gebäude  im  Verwaltungsvermögen  rechtsgleich  und 
willkürfrei  gestattet  werden  (PIERRE  TSCHANNEN  /  ULRICH  ZIMMERLI  / 
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,  3.  Aufl.,  Bern  2009,  S. 
456, Rz. 2 ff.).
Akkreditierungsvorschriften normieren die Zutritts­ und Informationsrechte 
von  Medienschaffenden  in  Bezug  auf  Parlaments­,  Verwaltungs­  oder 
Gerichtsgebäude  mit  dem  Zweck,  aufgrund  knapper  räumlicher 
Ressourcen die Nutzung dieser Gebäude zu regulieren. Mit Blick auf die 
beschränkten  Kapazitäten  ist  die  Frage  der  Zutrittsberechtigung  zum 
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Medienzentrum  Bundeshaus  mit  der  Bewilligungspflicht  für  den 
gesteigerten  Gemeingebrauch  vergleichbar.  Die  Zulässigkeit  der 
Bewilligungspflicht  für  die  jeweilige  Grundrechtsausübung  wird  von  der 
Lehre  bejaht.  Es  wird  jedoch  darauf  hingewiesen,  dass  nicht  nur  die 
Verweigerung  einer  Bewilligung,  sondern  bereits  das 
Bewilligungserfordernis  als  solches  eine  Grundrechtsbeschränkung 
darstellt, die gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Die 
Meinung,  wonach  die  Sachherrschaft  des  Gemeinwesens  eine 
gesetzliche Grundlage gewissermassen ersetze (vgl. THOMAS SÄGESSER, 
Regierungs­  und  Verwaltungsorganisationsgesetz  [RVOG],  Bern  2007, 
Art. 62f,  Rz.  2),  ist  in  Anbetracht  der  grundrechtlichen  Relevanz  dieses 
Nutzungsverhältnisses  kritisch  zu  hinterfragen  (vgl.  auch  TSCHANNEN  / 
ZIMMERLI / MÜLLER, a.a.O., S. 464, Rz. 13).
Angemerkt  sei  in  diesem  Zusammenhang,  dass  in  Bezug  auf  die 
Akkreditierungsvorschriften  der  eidgenössischen  Gerichte  die 
Zuständigkeitsnorm jeweils auf formellgesetzlicher Ebene erlassen wurde 
(für  das  Schweizerische  Bundesgericht  vgl.  Art.  27  Abs.  4  des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), für das 
Bundesstrafgericht  vgl.  Art.  63  Abs.  4  des 
Strafbehördenorganisationsgesetzes  vom  19.  März  2010  [StBOG,  SR 
173.71] und für das Bundesverwaltungsgericht vgl. Art. 29 Abs. 4 VGG).
3.2.3. Fraglich  ist, ob das vorliegend zu beurteilende Nutzungsverhältnis 
als  "besonderes Rechtsverhältnis"  zu qualifizieren  ist. Der Begriff  dieser 
Rechtsfigur  ist  umstritten.  Nach  der  neueren  Lehre  ist  ein  besonderes 
Rechtsverhältnis  nur  anzunehmen,  wenn  dieses  zu  einer 
ausserordentlichen  Befindlichkeitslage  der  berechtigten  oder 
verpflichteten  Person  führt.  Das  ist  der  Fall,  wenn  eine  dreifache 
Eingliederung  der  involvierten  Personen  in  die  staatliche  Sphäre 
stattfindet:  die  personale,  die  räumliche  und  die  bürokratisch­
hierarchische  Eingliederung.  Beim  Zutritt  von  Medienschaffenden  zum 
Medienzentrum  Bundeshaus  handelt  es  sich  jedoch  um  ein  schlichtes 
Verwaltungsrechtsverhältnis,  weshalb  nach  dieser  Definition  ein 
allgemeines und nicht ein besonderes Rechtsverhältnis vorliegt (vgl. zum 
Ganzen MARKUS MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, Bern 2003, S. 
131 ff.; TSCHANNEN / ZIMMERLI / MÜLLER, a.a.O., S. 391 ff., Rz. 25 ff.). 
Nach  einer  älteren  Lehre  werden  die  unterschiedlichsten 
Verwaltungsrechtsverhältnisse,  bei  denen  eine  räumliche  Nähe  zur 
Behörde  bzw.  Anstalt  besteht,  als  besondere  Rechtsverhältnisse 
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betrachtet. Geht man vom älteren, weiteren Begriff aus, könnte der Zutritt 
zum  Medienzentrum  Bundeshaus  als  besonderes  Rechtsverhältnis 
qualifiziert  werden. Heute wird  jedoch  von Doktrin  und Rechtsprechung 
anerkannt, dass auch  im besonderen Rechtsverhältnis Grundrechte und 
das  Gesetzmässigkeitsprinzip  zu  beachten  sind,  wobei  die 
Anforderungen  an  die  Normbestimmtheit  und  die  Normstufe 
entsprechend dem konkreten Sachverhalt herabgesetzt sein können (vgl. 
MARKUS  MÜLLER,  a.a.O,  S.  122  ff.;  TSCHANNEN  /  ZIMMERLI  /  MÜLLER, 
a.a.O., S. 391 ff., Rz. 24, 30 ff; BGE 135 I 79 E. 6). 
Da folglich immer der Einzelfall betrachtet werden muss, könnten aus der 
Bezeichnung  des  zu  beurteilenden  Sachverhalts  als  besonderes 
Rechtsverhältnis  im genannten weiten Sinn keine direkten Rückschlüsse 
auf  die  erforderliche  Normstufe  und  Normbestimmtheit  betreffend  die 
Rechtsgrundlage  des  zu  beurteilenden  Grundrechtseingriffs  gezogen 
werden.  Die  Frage  der  Qualifizierung  als  besonderes  oder  als 
gewöhnliches Rechtsverhältnis kann daher letztlich offen bleiben. 
3.2.4.  Wie  in  E.  3.2.1  dargelegt  ist  für  den  fraglichen  Eingriff  keine 
Grundlage auf der Ebene des Bundesgesetzes erforderlich. Zum gleichen 
Schluss  führt  Art.  164  Abs.  1  Bst.  c  BV  e  contrario,  indem  die 
Akkreditierung  von  Medienschaffenden  und  die  damit  verbundene 
Gewährung  oder  Verweigerung  des  Zutritts  zum  Medienzentrum 
Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude  keine grundlegenden  Rechte  und 
Pflichten  von  Privatpersonen  betrifft.  Die  Grundrechtsbeschränkung, 
welche vorliegend in einem Bewilligungserfordernis besteht, kann folglich 
direkt,  ohne  Delegation  im  formellen  Gesetz,  auf  der  Stufe  einer 
Bundesratsverordnung  vorgesehen  werden.  Das  in  Art.  62f  RVOG 
statuierte  Hausrecht  des  Bundes  bildet  den  Rahmen  für  diese 
Rechtsetzungskompetenz des Bundesrates.
Nach Lehre und Rechtsprechung genügt zwar bei nicht schwerwiegenden 
Grundrechtseingriffen als gesetzliche Grundlage eine Verordnung; diese 
muss jedoch in jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein. 
Dies bedeutet, dass die Verordnung von einer Behörde erlassen worden 
ist,  die  dazu  befugt  ist,  und  dass  sie  sich  im  Rahmen  der 
Gesetzesdelegation bewegen muss (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36, Rz. 
12; BGE 137  I 8 E. 2.6; BGE 128  I 113 E. 3). Diese Grundsätze gelten 
sinngemäss  auch  für  die  Subdelegation  zwischen  Bundesrat  und 
Departement. 
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Nach  Art.  48  Abs.  1  RVOG  ist  der  Bundesrat  ermächtigt,  die 
Zuständigkeit  zum  Erlass  von  Rechtssätzen  auf  die  Departemente  zu 
übertragen.  Er  berücksichtigt  dabei  die  Tragweite  der  Rechtssätze.  Die 
Subdelegation ist vorliegend somit grundsätzlich zulässig. Es ist daher zu 
prüfen, ob der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht hat, 
bzw. gestützt auf welche Subdelegationsnorm die Vorinstanz befugt war, 
Akkreditierungs­  und  Zutrittsvorschriften  für  Medienschaffende  zu 
erlassen. 
3.2.5. Der Entscheid der Vorinstanz stützt sich auf Art. 7 Abs. 1 der am 
1. Januar 2008 in Kraft getretenen MAkkV. Diese wurde gestützt auf Art. 
8  der  (mit  Wirkung  ab  1.  Januar  2009  aufgehobenen) 
Organisationsverordnung  vom  5.  Mai  1999  für  die  Bundeskanzlei  (AS 
1999 1757, nachfolgend: aOV­BK) sowie nach Anhörung des Vorstandes 
der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und ­journalisten von der 
Vorinstanz selbst erlassen; sie löste die Akkreditierungs­Verordnung vom 
21.  Dezember  1990  (AS  1991  210,  nachfolgend:  Akkreditierungs­
Verordnung) ab. Die MAkkV als Verordnung der Bundeskanzlei steht auf 
derselben  Regelungsstufe  wie  eine  Departementsverordnung,  denn 
Bundeskanzlei  und  Departemente  haben  in  der  Organisation  der 
zentralen Bundesverwaltung den gleichen Rang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a 
der  Regierungs­  und  Verwaltungsorganisationsverordnung  vom 
25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Art. 8 aOV­BK lautete: 
"Die  Bundeskanzlei  ist  zuständig  für  die  Akkreditierung  der 
Bundeshausjournalisten und ­journalistinnen."
Art. 8 aOV­BK erwähnte die Rechtsetzungskompetenz der Bundeskanzlei 
nicht  explizit.  Da  diese  Bestimmung  im  Zeitpunkt  des  Erlasses  der 
angefochtenen Verfügung nicht mehr  in Kraft  stand, kann offen bleiben, 
ob  damit  eine  Rechtsetzungskompetenz  an  die  Vorinstanz  subdelegiert 
wurde oder ob die Vorinstanz dadurch lediglich als zuständig zum Erlass 
von Verfügungen  im Bereich  der Akkreditierungen  erklärt wurde.  Selbst 
wenn  von  einer  Delegation  der  Rechtsetzungskompetenz  ausgegangen 
würde,  wäre  diese  mit  der  Aufhebung  der  aOV­BK  mit  Wirkung  ab 
1. Januar 2009 weggefallen.
3.2.6.  Am  1.  Januar  2009  wurde  die  totalrevidierte 
Organisationsverordnung  für  die  Bundeskanzlei  vom  29.  Oktober  2008 
(OV­BK, SR 172.210.10) in Kraft gesetzt. Diese enthält keine Art. 8 aOV­
BK vergleichbare Bestimmung; der Begriff der Akkreditierung wird  in der 
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OV­BK  nicht  erwähnt.  Der  Akkreditierung  in  thematischer  Hinsicht  am 
nächsten kommt Art. 7 Abs. 3 OV­BK mit folgendem Wortlaut: 
"Sie [die Bundeskanzlei] betreibt das Medienzentrum Bundeshaus."
Weder der Wortlaut  ("betreibt",  französisch  "gère",  italienisch  "gestisce") 
noch  die  Systematik  von  Art.  7  Abs.  3  OV­BK  (Unterstützung  der 
Departemente  und  Bundesämter  bei  der  Wahrnehmung  ihrer 
Kommunikationsaufgaben [Art. 7 Abs. 1 OV­BK], Pflege des einheitlichen 
Erscheinungsbildes der Bundesverwaltung [Art. 7 Abs. 2 OV­BK], Betrieb 
des Politforums Käfigturm zusammen mit den Parlamentsdiensten [Art. 7 
Abs. 4 OV­BK] und Vertretung der  Interessen der Departemente bei der 
Parlamentsbibliothek  [Art.  7  Abs.  5  OV­BK])  weist  darauf  hin,  dass  die 
Vorinstanz durch diese Bestimmung zum generell­abstrakten Erlass von 
Bewilligungsvoraussetzungen berechtigt werden sollte. Art. 7 Abs. 3 OV­
BK  genügt  daher  nicht  als  Subdelegationsnorm  zum  Erlass  von 
rechtsetzenden  Bestimmungen  im  Bereich  der  Akkreditierung  und 
Zutrittsberechtigung von Medienschaffenden. 
3.3.  Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  eine  spezifische 
Rechtsgrundlage  für  den  Erlass  von  Akkreditierungs­  und 
Zutrittsvorschriften  für  Medienschaffende  auf  Stufe  Bundesgesetz  nicht 
notwendig  ist.  Mit  Blick  auf  die  Tatsache,  dass  das  Hausrecht  des 
Bundes in seinen Gebäuden durch Art. 62f RVOG auf formellgesetzlicher 
Ebene  verankert  ist,  kann  die  Regelung  der  Akkreditierung  und  des 
Zutritts von Medienschaffenden  in einer Bundesratsverordnung erfolgen. 
Es  ist  daher  erforderlich,  dass  entweder  der  Bundesrat  selbst  diese 
Vorschriften erlässt,  oder dass er  die entsprechende Kompetenz an die 
Vorinstanz  subdelegiert;  beides  ist  vorliegend  nicht  erfolgt.  Angesichts 
der  grundrechtlichen  Relevanz  der  Zutrittsmöglichkeit  zum 
Medienzentrum  Bundeshaus  und  zum  Parlamentsgebäude  für 
Medienschaffende ist eine Regelung auf Departementsstufe, welche sich 
nicht auf eine hinreichende Grundlage  im übergeordneten Recht stützen 
kann, mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip nicht vereinbar. 
Aus den genannten Gründen kommt das Bundesverwaltungsgericht zum 
Schluss,  dass  die MAkkV  und  damit  auch  die  angefochtene  Verfügung 
einer genügenden gesetzlichen Grundlage entbehrt. Die Beschwerde  ist 
daher gutzuheissen, und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben.
4. 
Selbst wenn die MAkkV als gesetzliche Grundlage für die Abweisung des 
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Zutrittsgesuchs genügen würde, wäre die Beschwerde gutzuheissen und 
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wie die folgenden 
Ausführungen zeigen. 
Im  Zusammenhang  mit  der  Totalrevision  des  Akkreditierungsrechts  für 
Medienschaffende  beschloss  der Bundesrat  eine  restriktivere Praxis  bei 
der  Erteilung  von  Akkreditierungen,  wobei  nicht  akkreditierte 
Medienschaffende  die  Möglichkeit  einer  Zutrittsberechtigung  haben 
sollten  (vgl.  THOMAS  SÄGESSER,  Die  Akkreditierung  von 
Medienschaffenden  zur  Berichterstattung  aus  dem  Bundeshaus,  ZBl 
2008  S.  177­199  [hiernach:  ZBl  2008],  S.  177).  Das  System,  wonach 
Medienschaffende  entweder  als  akkreditierte  Journalisten  bzw. 
Journalistinnen  oder  als  weitere  Medienschaffende  Zutritt  zu  den 
Informationsräumlichkeiten des Bundeshauses erhalten können, bestand 
allerdings  schon  unter  dem  alten  Recht.  Einschlägig  hinsichtlich  der 
Voraussetzungen  waren  folgende  Bestimmungen  der  Akkreditierungs­
Verordnung:
Art. 2 Voraussetzung zur Akkreditierung
1  Journalisten,  welche  im  Hauptberuf  aus  dem  Bundeshaus  für  in 
der Schweiz produzierte Medien berichten, erhalten von der Bundes­
kanzlei auf Gesuch hin eine Akkreditierung.
2 Als hauptberuflich  tätig gelten diejenigen Journalisten, welche min­
destens  80 %  ihres  Erwerbs­Einkommens  aus  ihrer  journalistischen 
Tätigkeit im Bundeshaus verdienen.
3  Journalisten,  welche  die  Voraussetzungen  der  Absätze  1  und  2 
nicht  erfüllen,  können  von  der  Bundeskanzlei  auf  begründetes  Ge­
such  hin  nur  akkreditiert  werden,  sofern  sie  nachweisen,  dass  sie 
regelmässig  aus  dem  Bundeshaus  für  in  der  Schweiz  produzierte 
Medien berichten wollen und dafür eine Akkreditierung benötigen.
Art. 3 Zutritts­Berechtigte
1  Alle  Journalisten,  welche  für  in  der  Schweiz  produzierte  Medien 
berichten,  haben  Zutritt  zu  den  Informationsräumen  des 
Bundeshauses,  soweit  es  die  Ausübung  des  Berufes  erfordert.  Bei 
Bedarf kann die Bundeskanzlei auf Gesuch hin einen Zutritts­Ausweis 
ausstellen.
2 (...)
Art. 8 Ausweise und Dauer
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1 Die Bundeskanzlei  akkreditiert  Journalisten  jeweils  bis  Jahresende 
und stellt ihnen einen Ausweis aus.
2  Die  Gültigkeit  des  Akkreditierungs­Ausweises  wird  von  der  Bun­ 
deskanzlei  jeweils um ein Jahr verlängert,  sofern die  in den Artikeln 
2 oder 4 genannten Voraussetzungen immer noch erfüllt sind.
3 Der Zutritts­Ausweis verliert  seine Gültigkeit, wenn er nicht  jährlich 
von der Bundeskanzlei erneuert wird.
Demgegenüber lauten die entsprechenden Bestimmungen der MAkkV:
2. Abschnitt: Akkreditierung
Art. 2 Voraussetzungen
1  Medienschaffende  werden  akkreditiert,  wenn  sie  hauptberuflich 
journalistisch zum Zweck der  Information aus dem Bundeshaus  tätig 
sind.
2  Hauptberuflich  journalistisch  tätig  ist  in  der Regel,  wer  im Umfang 
von mindestens 60 Prozent einer Vollzeitstelle journalistisch tätig ist.
3  Als  journalistische  Tätigkeit  gilt  auch  die  fotografische 
Berichterstattung.  Nicht  als  journalistische  Tätigkeiten  gelten 
Verbandsarbeit, PR­ und Werbetätigkeiten.
Art. 3­4 (...)
Art. 5 Dauer
1 Die Akkreditierung gilt bis zum Ende einer Legislaturperiode.
2 Sie wird zu Beginn einer neuen Legislaturperiode erneuert.
Art. 6 (...)
3. Abschnitt: Zutritt weiterer Medienschaffender
Art. 7 Zutrittsberechtigung
1 Journalistisch tätige Medienschaffende, welche zur Ausübung ihres 
Berufes  vorübergehend  Zutritt  zu  den  Informationsräumlichkeiten  im 
Medienzentrum Bundeshaus oder  im Parlamentsgebäude benötigen, 
können eine Zutrittsberechtigung beantragen.
2 (...)
Art. 8­9 (...)
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Art. 10 Dauer
1  Die  Zutrittsberechtigung  hat  eine  begrenzte  Gültigkeitsdauer 
zwischen einem Tag und zwölf Monaten.
2  Sie  kann  auf  Gesuch  hin  verlängert  werden,  wenn  die 
Voraussetzungen nach Artikel 7 weiterhin erfüllt sind. (...)
4.1. 
4.1.1. Ein  Hauptunterschied  gegenüber  dem  alten  Recht  besteht  darin, 
dass  in  der  MAkkV  die  Voraussetzungen  für  die  Akkreditierung  enger 
gefasst sind, indem Art. 2 Abs. 3 der Akkreditierungs­Verordnung nicht in 
die MAkkV übernommen wurde. Die Kategorie  jener Journalistinnen und 
Journalisten,  welche  die  Voraussetzung  "im  Hauptberuf"  gemäss  Art.  2 
Abs.  1  der  Akkreditierungs­Verordnung  (Anteil  der  Bundeshaus­
Berichterstattung  am  Erwerbseinkommen)  nicht  erfüllten  und  trotzdem 
akkreditiert werden konnten, wenn sie nachweislich regelmässig aus dem 
Bundeshaus  für  in  der  Schweiz  produzierte  Medien  berichteten,  wurde 
aufgehoben. Nach dem neuen Recht sollte diese Gruppe berechtigt sein, 
eine (zeitlich beschränkte) Zutrittsberechtigung zu erhalten.
4.1.2. Ein  weiterer  Unterschied  liegt  darin,  dass  die  Voraussetzung  der 
hauptberuflichen  journalistischen  Tätigkeit,  welche  in  Bezug  auf  die 
Akkreditierung sowohl im alten als auch im neuen Recht statuiert ist (vgl. 
Art. 2 Abs. 1 der Akkreditierungs­Verordnung bzw. Art. 2 Abs. 1 MAkkV), 
in der revidierten Fassung anders und zudem enger umschrieben wird als 
in der ursprünglichen Fassung.
Nach  Art.  2  Abs.  2  der  Akkreditierungs­Verordnung  war  das  Element 
"hauptberuflich"  erfüllt,  wenn  80 %  des  jeweiligen  Erwerbseinkommens 
aus  der  journalistischen  Tätigkeit  im  Bundeshaus  stammten. 
Demgegenüber  liegt  gemäss  Art.  2  Abs.  2 MAkkV  eine  hauptberufliche 
Tätigkeit  vor,  wenn  60 %  einer  Vollzeitstelle  für  die  journalistische 
Tätigkeit im Bundeshaus aufgewendet werden.
Das  Element  "journalistisch"  wurde  in  der  Akkreditierungs­Verordnung 
nicht  definiert.  Neu  erklärt  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  ausdrücklich  die 
fotografische  Berichterstattung  als  journalistische  Tätigkeit  im  Sinn  der 
Verordnung und schliesst Verbandsarbeit, PR­ und Werbetätigkeiten vom 
Begriff  der  journalistischen  Tätigkeit  aus.  Unklar  ist,  ob  diese 
Einschränkung  auch  auf  die  Zutrittsberechtigung  nach  Art.  7  Abs.  1 
MAkkV  anwendbar  ist.  In  der  Literatur  wird  die  Frage  bejaht,  die 
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resultierende Lösung jedoch als problematisch eingestuft (vgl. SÄGESSER, 
ZBl 2008, S. 185).
4.2.  In  der  Folge  ist  zu  prüfen,  ob  die  Definition  des  Begriffs 
"journalistisch" in Art. 2 Abs. 3 MAkkV sich nur auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV, 
d.  h.  auf  die  Akkreditierung  bezieht,  wie  der  Beschwerdeführer  geltend 
macht,  oder  ob  diese  Einschränkung  analog  anzuwenden  ist  auf  die 
Zutrittsberechtigung  weiterer  Medienschaffender  nach  Art.  7  Abs.  1 
MAkkV. 
Die Vorinstanz beantwortet diese Frage nicht eindeutig. Sie begründet die 
Verfügung  vom  28.  August  2009  u.  a.  folgendermassen: Mit  Schreiben 
vom 5. März 2009 sei der Beschwerdeführer auf die Voraussetzungen für 
die  Erteilung  eines  Zutrittsausweises  aufmerksam  gemacht  worden. 
Gemäss  Art.  7  Abs.  1  MAkkV  müsse  die  Tätigkeit  als  Journalist 
nachgewiesen  werden.  Es  sei  darauf  hingewiesen  worden,  dass 
Verbandsarbeit, PR­ und Werbetätigkeiten  in  sinngemässer Anwendung 
von  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  nicht  als  journalistische  Tätigkeiten  gelten 
würden. 
In  ihrer  Vernehmlassung  vom  17.  Dezember  2009  führt  die  Vorinstanz 
jedoch  an,  sie  habe  den  Beschwerdeführer  in  ihrem  Schreiben  vom 
5. März 2009 darauf aufmerksam gemacht, sie werde keine permanenten 
Zutrittsausweise mehr  ausstellen  für  Personen,  die  zur  Ausübung  einer 
Verbands­,  PR­  oder  ähnlichen  Tätigkeit  Zutritt  benötigten. Würde  eine 
solche  Berechtigung  gewährt,  würde  die  Unterscheidung  in  der 
Verordnung  umgangen  und  der  damit  verbundene  Zweck  vereitelt.  Die 
Vorinstanz sei  jedoch bereit  zu prüfen, ob die Voraussetzungen  für den 
vorübergehenden  Zutritt  erfüllt  seien,  sofern  der  Beschwerdeführer  die 
gewünschte Dauer  der  Zutrittsberechtigung  (z.  B.  Dauer  einer  Session) 
präzisiere. Damit  zieht  die Vorinstanz  sinngemäss  in Erwägung,  auf  die 
angefochtene Verfügung zurückzukommen,  indem sie  sich bereit  erklärt 
zu  prüfen,  ob  die  Voraussetzungen  der  Zutrittsberechtigung  teilweise 
vorliegen.  Dies  hätte  sie  allerdings  bereits  bei  der  Instruktion  des 
Gesuchs  tun  und  das  Gesuch  gegebenenfalls  teilweise  gutheissen 
können. Ungereimt ist diese Erwägung auch deshalb, weil die Vorinstanz 
am Ende der Vernehmlassung zum Schluss kommt, aus den genannten 
Gründen sei die Beschwerde abzuweisen.
4.2.1. Mit Blick auf die Verordnungssystematik muss davon ausgegangen 
werden,  dass  die  in  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  vorgenommene  Präzisierung 
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des Begriffs "journalistisch" ausschliesslich auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV und 
damit  auf  die  Frage  der  Akkreditierung  Bezug  nimmt.  Wie  der 
Beschwerdeführer  zutreffend  bemerkt,  ist  die  systematische  Trennung 
der  beiden  Zutrittsformen  für  Medienschaffende  (Akkreditierung  und 
Zutrittsberechtigung)  in  der  MAkkV  konsequent  durchgeführt.  Mit 
Ausnahme  des  4.  Abschnitts,  in  dem  die  Ausstellung  des 
Zutrittsausweises  an  die  akkreditierten  Medienschaffenden  und  die 
weiteren  Zutrittsberechtigten  durch  die  Bundeskanzlei  geregelt  ist  (vgl. 
Art.  12 MAkkV),  sind  sowohl  die materiellen Voraussetzungen  als  auch 
die Verfahrensbestimmungen  in Bezug auf  die Akkreditierung  einerseits 
und die Zutrittsberechtigung andererseits getrennt statuiert. Art. 2 Abs. 3 
MAkkV hat keinen systematischen Konnex zu Art. 7 MAkkV; die einzige 
Verbindung  ist  semantischer  Art,  indem  beide  Bestimmungen  das 
Element "journalistisch tätig" enthalten. 
4.2.2.  Ein  weiterer  Grund  für  die  dargelegte  Auslegung  liegt  in  der 
inhaltlichen  Konzeption  der  Verordnung,  die  augenscheinlich  eine 
Unterscheidung  zwischen  Akkreditierung  und  Zutrittsberechtigung 
bewirken  sollte.  Während  die  Akkreditierung  –  unter  Vorbehalt  von 
Änderungen in den Voraussetzungen (vgl. Art. 4 MAkkV) – bis zum Ende 
der  Legislaturperiode  gültig  ist  und  jeweils  erneuert  wird  (vgl.  Art.  5 
MAkkV), wird die Zutrittsberechtigung  für maximal 12 Monate erteilt und 
muss nach Ablauf der Gültigkeitsdauer erneut beantragt werden. Auch in 
Bezug auf die Nutzung der Räumlichkeiten und sonstige Berechtigungen 
unterscheiden  sich  Zutrittsberechtigung  und  Akkreditierung  erheblich. 
Gemäss  Art.  11 MAkkV  kommen  Zutrittsberechtigte  in  den Genuss  der 
Arbeitserleichterungen  nach Art.  6 Bst.  a  und  c MAkkV: Sie  können  an 
allen  Veranstaltungen  teilnehmen,  welche  von  der  Regierung,  der 
Verwaltung  oder  dem  Parlament  für  sie  durchgeführt  werden,  und  sie 
haben  Zutritt  zu  allen  den Medienschaffenden  offenstehenden  Räumen 
des  Medienzentrums  Bundeshaus  und  des  Parlamentsgebäudes. 
Demgegenüber  geniessen  die  akkreditierten  Medienschaffenden  viel 
weitergehende  Rechte,  sowohl  hinsichtlich  der  Bedienung  mit 
Informationen  als  auch  der  Bereitstellung  von  Infrastrukturen  wie 
Arbeitsplätze oder Postfächer (vgl. Art. 6 MAkkV).
Da die Akkreditierung wie gezeigt mit weitreichenden Rechten verbunden 
ist, dürfen an sie strengere Voraussetzungen geknüpft werden als an die 
Zutrittsberechtigung. Die Vorinstanz weist  in  ihrer Duplik  darauf  hin,  die 
Zutrittsberechtigung  sei  vor  allem  für  Personen  gedacht,  die  nicht 
akkreditiert werden könnten. Würde für die Zutrittsberechtigung nach Art. 
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7 Abs. 1 MAkkV das Erfordernis statuiert, es dürfe keine Verbandsarbeit, 
PR­  oder Werbearbeit  vorliegen,  würde  einerseits  einer  grösseren  Zahl 
Medienschaffender  der  (vorübergehende)  Zutrittsausweis  grundsätzlich 
verweigert,  andererseits  bestünde  der  einzige  Unterschied  zur 
Akkreditierung darin, dass diese eine mindestens 60 %­ige Tätigkeit zum 
Zweck  der  Information  aus  dem  Bundeshaus  voraussetzt.  Ein  rein 
quantitatives  Kriterium  als  einziges  Unterscheidungsmerkmal  erscheint 
für die Abgrenzung der Akkreditierung von der Zutrittsberechtigung nicht 
befriedigend.
4.2.3.  Schliesslich  gebietet  auch  die  Bedeutung  des  Medienzentrums 
Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude,  insbesondere Medienschaffende, 
die  für einen Verband oder eine Interessengemeinschaft  tätig sind, nicht 
grundsätzlich  von  der  Zutrittsberechtigung  auszuschliessen,  zumal  sie 
nach dem alten Recht akkreditiert werden konnten (vgl. Art. 2 Abs. 3 der 
Akkreditierungs­Verordnung;  SÄGESSER,  ZBl  2008,  S.  185).  Dies  muss 
umso  mehr  gelten,  als  die  Abgrenzung  zwischen  Verbandsarbeit,  PR­ 
und  Werbetätigkeit  einerseits  und  "reiner"  journalistischer  Tätigkeit 
andererseits  im  Einzelfall  schwierig  sein  kann.  Die  teleologische  und 
historische  Auslegung  führt  somit  zum  gleichen  Resultat  wie  die 
systematische Auslegung. 
4.2.4.  Als  Zwischenfazit  ist  daher  festzuhalten,  dass  für  eine 
sinngemässe  Anwendung  von  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  auf  Art.  7  Abs.  1 
MAkkV  kein  Anlass  besteht.  Somit  stellt  das  Vorliegen  von 
Verbandsarbeit, PR­ oder Werbetätigkeit nach der MAkkV, wie sie nach 
der  vorstehenden  Auslegung  verstanden  werden  muss,  kein 
grundsätzliches  Hindernis  für  die  Erteilung  einer  Zutrittsberechtigung 
nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV dar. Aus diesem Grund kann vorliegend offen 
bleiben,  ob  die  vom  Beschwerdeführer  ausgeübte  Tätigkeit  als 
Verbandsarbeit einzustufen ist oder nicht. 
4.3.  Schliesslich  stellt  sich  die  Frage  der  notwendigen  Dauer  der 
Zutrittsberechtigung. Der Beschwerdeführer hat die maximale Dauer von 
12  Monaten  beantragt  und  zum  Nachweis  der  Notwendigkeit  die 
Bestätigung  seines  Arbeitgebers  vom  14.  April  2009  (act.  5)  vorgelegt, 
wonach er zu 100 % für die LID­Redaktion tätig sei. Welcher Anteil dabei 
der Berichterstattung aus dem Bundeshaus zukommt, wird dort allerdings 
nicht  gesagt.  Die  Vorinstanz  hält  dafür,  die  Zutrittsberechtigung  sei  nur 
punktuell  notwendig,  nämlich  bei  der  Behandlung  von  vorwiegend 
landwirtschaftlichen  Geschäften.  Der  Beschwerdeführer  habe  wohl 
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regelmässigen, aber nicht dauernden Gebrauch von seinem Zutrittsrecht 
gemacht.
4.3.1.  Art.  7  Abs.  1  MAkkV  sieht  den  Fall  der  regelmässig 
wiederkehrenden Notwendigkeit des Zutritts nicht ausdrücklich vor. Zwar 
ist auch der regelmässige Zutritt  jeweils nur vorübergehend, solange die 
Frequenz  nicht  ein  gewisses  Mass  überschreitet  und  eine  dauerhafte 
Zutrittsberechtigung erforderlich macht. Nach der Literatur  ist der Begriff 
"vorübergehend"  in  Art.  7  Abs.  1  MAkkV  jedoch  im  Sinn  von 
"gelegentlich"  oder  "sporadisch"  zu  verstehen: Gedacht wurde dabei  an 
"Personen, die nur sehr sporadisch im Sinne einer Fachberichterstattung 
oder bei besonderen Ereignissen wie bspw. Bundesratswahlen aus dem 
Bundeshaus  berichten  und  daher  das  für  eine  Akkreditierung 
erforderliche  Kriterium  der  Hauptberuflichkeit  nicht  erfüllen"  (vgl. 
SÄGESSER,  ZBl  2008,  S.  193).  Die  Gruppe  jener  Medienschaffenden, 
welche einen permanenten Zutritt benötigt, ohne akkreditiert zu sein, wird 
weder  im  Normtext  noch  in  der  Literatur  erwähnt,  obwohl  nach  dem 
revidierten  Recht  gerade  diese  Gruppe  die  Möglichkeit  einer 
Zutrittsberechtigung  erhalten  sollte  (vgl.  SÄGESSER,  ZBl  2008,  S.  193). 
Indem aber die MAkkV eine vorübergehende Zutrittsberechtigung von bis 
zu  12  Monaten  vorsieht,  bleibt  dennoch  Raum  für  Fälle,  in  denen  der 
Zutritt nicht nur sporadisch, sondern wiederkehrend notwendig ist. Dieser 
Raum  muss  für  die  Gruppe  der  weiteren  Medienschaffenden,  welche 
nicht akkreditiert sind und dennoch keinen sporadischen, sondern einen 
permanenten Zutritt benötigen, zur Verfügung stehen.
4.3.2.  Die  Vorinstanz  betont  in  ihrer  Duplik  vom  2.  März  2010,  die 
Befristung der Zutrittsberechtigung  sei  im Zusammenhang zu sehen mit 
dem Gebrauch, der von der Zutrittsberechtigung gemacht werde. Es gehe 
im  Kern  also  nicht  darum,  wie  die  Landwirtschaftsfragen  im  Parlament 
oder  in  der  Bundesverwaltung  behandelt  würden,  sondern  darum, 
welcher  Gebrauch  von  der  beantragten  Zutrittsberechtigung  gemacht 
werde  bzw.  gemacht  werden  würde.  Aufgrund  der  eingereichten 
Beweismittel  und  der  Beschwerde  sei  die  Vorinstanz  zum  Schluss 
gekommen, dass dieser Gebrauch  im Fall  des Beschwerdeführers nicht 
Grundlage  für  eine  zwölfmonatige,  sondern  für  eine  vorübergehende 
Zutrittsberechtigung bilde. 
Diese Begründung vermag aus zwei Gründen nicht zu überzeugen. Zum 
Einen  ist  nicht  nachvollziehbar,  warum  die  Häufigkeit  der 
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landwirtschaftlichen Debatten im Bundeshaus im vorliegenden Fall keinen 
Rückschluss auf die Notwendigkeit des Zutritts erlauben sollten.
Zum  Anderen  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  eine  zwölfmonatige 
Zutrittsberechtigung gemäss Art. 10 Abs. 1 MAkkV in Verbindung mit Art. 
7 Abs. 1 MAkkV als vorübergehend gilt, woran auch die in Art. 10 Abs. 2 
MAkkV vorgesehene Verlängerungsmöglichkeit nichts ändert. Die von der 
Vorinstanz  geäusserte  Gefahr  der  Vereitelung  des  Unterschieds 
zwischen  Akkreditierung  und  Zutrittsberechtigung  ist  in  den  jeweiligen 
Voraussetzungen in der MAkkV selbst angelegt. 
4.3.3. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Sachverhalt in Bezug auf 
die  Häufigkeit  und  Dauer  der  notwendigen  Besuche  des 
Beschwerdeführers  im  Medienzentrum  Bundeshaus  und  die  damit 
verbundene Frage,  für welchen Dauer eine Zutrittsberechtigung gewährt 
werden  kann,  zu  wenig  abgeklärt  erscheint.  Der  Vorinstanz  steht  als 
Betreiberin des Medienzentrums Bundeshaus (vgl. Art. 7 Abs. 3 OV­BK) 
grundsätzlich  ein  weites  Ermessen  in  Bezug  auf  die  Nutzung  der 
betreffenden Räumlichkeiten zu. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass 
sich das Ermessen der Verwaltung an den Normen des objektiven Rechts 
orientieren  muss  und  folglich  eine  auf  grundsätzlichen  Überlegungen 
basierende  generelle  Nichtgewährung  der  maximalen  Zutrittsdauer  von 
12  Monaten  gemäss  Art. 10  Abs. 1  MAkkV  eine 
Ermessensunterschreitung  darstellen  würde  (vgl.  dazu  BENJAMIN 
SCHINDLER,  Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das 
Verwaltungsverfahren  [VwVG], Zürich  / St. Gallen 2008, Art.  49, Rz.  26 
am  Ende;  ANDRÉ  MOSER  /  MICHAEL  BEUSCH  /  LORENZ  KNEUBÜHLER, 
Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008, 
Rz. 2.185).  In  diesem  Sinn  obliegt  es  der  verfügenden  Behörde,  ihr 
Ermessen pflichtgemäss auszuüben.
5. 
Aufgrund dieses Ergebnisses erübrigt sich die Behandlung der Rüge, die 
Vorinstanz  habe  mit  der  angefochtenen  Verfügung  ihre 
Begründungspflicht und damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf 
rechtliches Gehör verletzt. Ebenfalls nicht zu prüfen ist die Frage, ob der 
Beschwerdeführer  zu  Recht  ein  Zutrittsrecht  zum  Medienzentrum 
Bundeshaus und Parlamentsgebäude aus dem BGÖ ableitet. Schliesslich 
kann  ausgangsgemäss  auf  die  beantragte  Einvernahme  der  Zeugen 
verzichtet werden.
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6. 
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  dem  obsiegenden 
Beschwerdeführer gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG keine Verfahrenskosten 
zu  auferlegen.  Der  einbezahlte  Kostenvorschuss  von  Fr.  500.­  ist  dem 
Beschwerdeführer  zurückzuerstatten.  In  Anwendung  von Art.  63  Abs.  2 
VwVG sind auch der Vorinstanz keine Verfahrenskosten zu auferlegen. 
Dem  obsiegenden,  nicht  vertretenen  Beschwerdeführer  wird  in 
Anwendung  von  Art.  7  Abs.  4  des  Reglements  vom  21. Februar  2008 
über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  (VGKE,  SR  173.320.2])  keine 
Parteientschädigung zugesprochen.
C­6123/2009
Seite 28
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die  Beschwerde  wird  im  Sinn  der  Erwägungen  gutgeheissen,  und  die 
Verfügung vom 28. August 2009 wird aufgehoben.
2. 
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben.  Der  geleistete 
Kostenvorschuss  von  Fr. 500.­  wird  dem  Beschwerdeführer 
zurückerstattet.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr.[…]; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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