C-6202/2009 - Abteilung III - Meinungs- Informationfreiheit, Medienfreiheit, Petitionrecht (Übriges) - Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus; Verf...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­6202/2009
U r t e i l   v om   2 6 .   S ep t embe r   2 0 1 1
Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richterin Madeleine Hirsig­Vouilloz, Richter Vito Valenti,   
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien X._______, 
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Regina Natsch, 
Beschwerdeführerin, 
gegen
Bundeskanzlei BK, 
Vorinstanz. 
Gegenstand Zutrittsausweis zum Medienzentrum Bundeshaus; 
Verfügung vom 28. August 2009.
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Sachverhalt:
A. 
Die Medienschaffende X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin)  ist 
als  Redaktorin  für  die  Zeitschrift  P._______  tätig,  welche  von  ihrer 
Arbeitgeberin,  der  U._______  GmbH,  herausgegeben  wird.  U._______ 
versteht  sich  als  Kompetenz­  und  Servicezentrum  für  Politik  (vgl. 
www.u._______.ch). Die Zeitschrift P._______ erscheint achtmal pro Jahr 
jeweils  vor  und  nach  den  Sessionen  der  eidgenössischen  Räte,  wobei 
jedem  Themenkreis  (Agrarpolitik,  Bildungspolitik,  Gesundheitspolitik, 
Sozialpolitik,  Umweltpolitik  und  Wirtschaftspolitik)  ein  eigenes  Heft 
gewidmet  ist.  Die  Beschwerdeführerin  zeichnet  verantwortlich  für  die 
Themen Bildungs­, Gesundheits­ und Sozialpolitik.
B. 
Am 3. März 2009 sandte die Bundeskanzlei (nachfolgend: Vorinstanz) ein 
Schreiben (act. 1) an die Beschwerdeführerin. Darin teilte sie dieser mit, 
ihr  derzeit  gültiger  Ausweis  für  den  Zutritt  ins  Medienzentrum 
Bundeshaus und  ins Parlamentsgebäude  laufe Ende März 2009 ab und 
müsse  deshalb  erneuert  werden.  Die  am  1. Januar  2008  in  Kraft 
getretene Verordnung  vom 30. November  2007  über  die Akkreditierung 
von Medienschaffenden (MAkkV, SR 170.61) bringe  jedoch Änderungen 
mit  sich,  insbesondere  hinsichtlich  der  Anforderungen  für  die 
Gültigkeitsdauer.  Gemäss  Art.  7  MAkkV  könnten  journalistisch  tätige 
Medienschaffende,  welche  zur  Ausübung  ihres  Berufes  vorübergehend 
Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten im Medienzentrum Bundeshaus 
oder  im  Parlamentsgebäude  benötigen,  eine  Zutrittsberechtigung 
beantragen.  Die  Vorinstanz  werde  künftig  Zutrittsausweise  mit  einer 
Gültigkeitsdauer  von  12  Monaten  nur  ausstellen,  wenn  die 
Medienschaffenden  das Erfordernis  eines  permanenten  Zutritts  belegen 
könnten. Zutrittsausweise, die für Ereignisse von beschränkter Dauer wie 
beispielsweise  Sessionen  benötigt  würden,  seien  entsprechend  mit 
beschränkter Gültigkeitsdauer zu beantragen.
C. 
Mit  Gesuch  vom  23.  März  2009  (act.  2)  beantragte  die 
Beschwerdeführerin  bei  der  Vorinstanz  eine  Zutrittsberechtigung  zum 
Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude  für ein Jahr. Dem 
Gesuch  legte sie eine Bestätigung  ihrer Arbeitgeberin bei, unterzeichnet 
am 23. März 2009 von Y._______, Leiter Infoprodukte bei der U._______ 
GmbH  (act.  3).  Darin  wurde  erläutert,  die  Beschwerdeführerin  benötige 
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als  verantwortliche  Redaktorin  für  die  Themen  Bildungs­,  Gesundheits­ 
und  Sozialpolitik  der  achtmal  jährlich  erscheinenden  Zeitschrift 
P._______  auch  weiterhin  Zutritt  zum  Medienzentrum  und 
Parlamentsgebäude. Deswegen werde um Verlängerung der Ende März 
2009 auslaufenden Zutrittsberechtigung um ein weiteres Jahr ersucht.
D. 
Mit  E­Mail  vom  3.  April  2009  (act.  7)  bestätigte  die  Vorinstanz  den 
Eingang des Gesuchs und teilte mit, der bisherige Ausweis behalte seine 
Gültigkeit, bis ein Entscheid gefallen sei.
E. 
Mit  Verfügung  vom  28.  August  2009  (act.  5)  wies  die  Vorinstanz  das 
Gesuch ab. Zur Begründung führte sie an, die Beschwerdeführerin sei mit 
Schreiben vom 5. März 2009 auf die Voraussetzungen  für  die Erteilung 
eines  Zutrittsausweises  aufmerksam  gemacht  worden.  Gemäss  Art.  7 
Abs. 1 MAkkV müsse die Tätigkeit als Journalist nachgewiesen werden. 
Es  sei  darauf  hingewiesen  worden,  dass  Verbandsarbeit,  PR­  und 
Werbetätigkeiten  in sinngemässer Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV 
nicht als journalistische Tätigkeiten gelten würden. Die Notwendigkeit des 
Zutritts zu den betroffenen Räumlichkeiten müsse gemäss Art. 8 Abs. 3 
MAkkV durch Bestätigung der Chefredaktion oder des Arbeitgebers oder 
durch  andere  geeignete  Dokumente  dargelegt  werden.  Das  Gesuch 
müsse  gemäss  Art.  8  Abs. 3  und  Art.  10  Abs.  1  MAkkV  Angaben  zur 
Dauer der benötigten Zutrittsberechtigung enthalten. Im vorliegenden Fall 
sei  der  geforderte  Nachweis  der  journalistischen  Tätigkeit  bzw.  der 
benötigten  Zutrittsberechtigung  nicht  erbracht  worden.  Deshalb  könne 
dem  Gesuch  keine  Folge  gegeben  werden.  Der  Zutritt  zu  einzelnen 
Veranstaltungen  im  Medienzentrum  oder  im  Parlamentsgebäude  bleibe 
für  journalistisch  tätige  Medienschaffende  gewahrt.  Die 
Beschwerdeführerin habe jederzeit die Möglichkeit, gegen Vorlage eines 
persönlichen Ausweises an den jeweiligen Logen einen Tages­Badge zu 
behändigen.
F. 
Gegen  diese  Verfügung  erhob  die  Beschwerdeführerin,  nunmehr 
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Regina Natsch, am 30. September 
2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, das 
Gesuch  der  Beschwerdeführerin  vom  23.  März  2009  um 
Zutrittsberechtigung  zum  Medienzentrum  Bundeshaus  und 
Parlamentsgebäude  sei  gutzuheissen;  eventualiter  sei  das  Gesuch 
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beschränkt auf die Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus 
gutzuheissen oder der Entscheid der Vorinstanz vom 28. August 2009 sei 
aufzuheben und die Sache sei mit verbindlichen Weisungen auf Erteilung 
der Berechtigung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur  Begründung  machte  die  Beschwerdeführerin  im  Wesentlichen 
geltend,  die  Vorinstanz  habe  das  Vorliegen  einer  journalistischen 
Tätigkeit  zu  Unrecht  verneint,  denn  sie  betreibe  keine  Verbandsarbeit, 
PR­ oder Werbetätigkeit. Der Bereich Infoprodukte von U._______ GmbH 
mit der Zeitschriftenreihe P._______ sei betriebsintern von den restlichen 
Bereichen  getrennt  und  nicht  interessengebunden.  Die 
Beschwerdeführerin  sei  zu  60 %  fest  als  Redaktorin  angestellt.  Den 
Nachweis  der  benötigten  Zutrittsberechtigung  habe  sie  durch  eine 
Bestätigung  ihrer Arbeitgeberin  erbracht.  Zur  effizienten Ausführung der 
Arbeit  sei  die  Beschwerdeführerin  unbedingt  auf  aktuelle  Informationen 
aus  erster  Hand  angewiesen.  Sie  besuche  das  Medienzentrum  denn 
auch  mehrmals  pro  Woche  und  benötige  aufgrund  des  periodischen 
Erscheinens von P._______ dauerhaften und ungehinderten Zutritt.
Zum  Beweis  reichte  die  Beschwerdeführerin  eine  Bestätigung  der 
U._______  GmbH,  unterzeichnet  am  30.  September  2009  von  deren 
Geschäftsführer  Z._______  (Beschwerdebeilage  4),  sowie  je  ein 
Druckexemplar der Zeitschrift P._______ zum Thema Gesundheitspolitik 
(Beschwerdebeilage  5a),  Sozialpolitik  (Beschwerdebeilage  5b)  und 
Bildungspolitik (Beschwerdebeilage 5c) ein.
G. 
Der  mit  Zwischenverfügung  vom  15.  Oktober  2009  einverlangte 
Kostenvorschuss von Fr. 500.­ wurde am 22. Oktober 2009 bezahlt.
H. 
Mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2009 beantragte die Vorinstanz, 
die Beschwerde sei abzuweisen. Die Beschwerdeführerin sei zu Unrecht 
davon ausgegangen, dass die Vorinstanz die journalistische Tätigkeit der 
Beschwerdeführerin verneint habe. Die Vorinstanz habe dem Gesuch der 
Beschwerdeführerin nicht stattgegeben, weil weder diese selbst noch die 
U._______  GmbH  die  Notwendigkeit  einer  permanenten 
Zutrittsberechtigung  hinreichend  zu  begründen  vermocht  hätten.  Die 
zeitliche Beschränkung unterscheide die Zutrittsberechtigung gemäss Art. 
7 Abs.  1 MAkkV  von  der Akkreditierung. Hier  sei  an Personen  gedacht 
worden,  welche  die  Voraussetzung  nach  Art.  2  Abs.  2  MAkkV  nicht 
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erfüllten.  Mit  der  Inbetriebnahme  des  neuen  Medienzentrums 
Bundeshaus  sei  die  Zahl  der  Arbeitsplätze  der  Journalistinnen  und 
Journalisten  reduziert  worden.  Die  in  der  MAkkV  getroffene 
Unterscheidung in akkreditierte und weitere Medienschaffende diene der 
zweckmässigen  Nutzung  der  Räumlichkeiten.  Die  Notwendigkeit  einer 
permanenten  Zutrittsberechtigung  werde  in  der  Beschwerde  nicht 
begründet;  sie  erscheine  vielmehr  punktuell,  nämlich  vor,  während  und 
nach  den  Sessionen.  Die  Vorinstanz  sei  bereit  zu  prüfen,  ob  die 
Voraussetzungen  für  ein  Zutrittsrecht  von  beschränkter  Dauer  erfüllt 
seien;  dazu  müsse  die  Beschwerdeführerin  allerdings  die  gewünschte 
Dauer  der  Zutrittsberechtigung  präzisieren  (z.  B.  während  der 
Sessionen).
I. 
Mit Replik  vom 24.  Februar  2010 hielt  die Beschwerdeführerin  an  ihren 
Anträgen fest. Sie habe mit Gesuch vom 23. März 2009 um Gewährung 
einer  Zutrittsberechtigung  als  "weitere  Medienschaffende"  im  Sinn  des 
3. Abschnitts  der  MAkkV  ersucht;  der  heutigen  Argumentation  der 
Vorinstanz folgend, hätte sie sich schon damals wohl mit Erfolg um eine 
Akkreditierung  bemühen  können.  Die  Beschwerdeführerin  arbeite  mit 
einem  Pensum  von  60 %  permanent  und  ausschliesslich  im  Bereich 
Infoprodukte der U._______ GmbH. Somit berichte sie keineswegs  "nur 
sehr  sporadisch"  aus  dem  Bundeshaus  und  erst  recht  nicht  "bei 
besonderen Ereignissen wie bspw. Bundesratswahlen".
Die  Beschwerdeführerin  habe  zur  Kenntnis  genommen,  dass  die 
Vorinstanz nach Einreichung der Beschwerde nicht mehr davon ausgehe, 
es  handle  sich  bei  der  Publikation  des  P._______  um  Verbandsarbeit, 
PR­  oder Werbetätigkeit.  Einziges Argument  für  die Gesuchsabweisung 
stelle  demnach  die  angeblich  fehlende Notwendigkeit  des  permanenten 
Zutritts  dar.  Damit  erfasse  die  Vorinstanz  den  rechtserheblichen 
Sachverhalt  immer  noch  falsch.  Das  Erscheinen  des  P._______ 
orientiere sich zwar an den Sessionen, die Begleitung der Geschäfte sei 
jedoch  dauerhaft.  Im  Bereich  "Parlamentsberichterstattung"  würden  die 
Ergebnisse  der  Beratungen  während  der  Sessionen  aufgearbeitet, 
während  ausserhalb  der  Sessionen  das  Schwergewicht  der  Arbeit  auf 
den  Kommissionsgeschäften  liege.  In  den  Bereichen  "Bundesrat"  und 
"Bundesverwaltung"  erfolge  die  Bearbeitung  von  Beschlüssen  und 
Publikationen  fortwährend.  Ebenfalls  unterliege  der  Bereich  "Verbände 
und NGO's" nicht dem Sessionsrhythmus.
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Art.  7  Abs.  1  MAkkV  spreche  nicht  von  der  Notwendigkeit  eines 
permanenten  oder  regelmässigen  Zutritts,  sondern  von  der  sehr  viel 
schwächeren Notwendigkeit eines vorübergehenden Zutritts. Gemäss Art. 
10 Abs. 1 MAkkV könne bereits die  vorübergehende Notwendigkeit  des 
Zutritts  zu  einer  Zutrittsberechtigung  für  die  Dauer  von  12  Monaten 
führen. Folge auf  jede vorübergehende Periode von 12 Monaten  jeweils 
nahtlos  die  nächste,  ergebe  sich  ein  permanenter  Zutritt,  welcher  einer 
Akkreditierung  entspreche.  Die  Beschwerdeführerin  habe  zu  keiner  Zeit 
um  Erteilung  einer  Akkreditierung  ersucht,  obwohl  ein  entsprechendes 
Gesuch  wohl  gutzuheissen  gewesen  wäre.  Die  Voraussetzungen  zur 
Zutrittsberechtigung  für  journalistisch  tätige  Medienschaffende  im  Sinn 
von Art. 7 Abs. 1 MAkkV erfülle die Beschwerdeführerin jedoch längstens.
J. 
Die Vorinstanz bestätigte mit Duplik vom 25. März 2010 ihren Antrag auf 
Abweisung  der  Beschwerde.  Sie  präzisierte,  die  Voraussetzung  der 
hauptberuflichen  journalistischen  Tätigkeit  werde  zusammen  mit  dem 
zeitlichen  Aspekt  geprüft;  diese  Verbindung  habe  beim  vorliegenden 
Entscheid  im Vordergrund gestanden. Keineswegs aber könne man aus 
der  Vernehmlassung  herauslesen,  die  Vorinstanz  sei  zur  Auffassung 
gelangt, die Herausgabe des P._______ stelle keine Verbandsarbeit, PR­ 
oder  Werbetätigkeit  dar.  Zudem  habe  die  Vorinstanz  in  ihrer 
Vernehmlassung  dargelegt,  dass  die MAkkV  nicht  dem Ausschluss  von 
Lobbyisten,  sondern  der  zweckmässigen  Nutzung  der  Räumlichkeiten 
diene.
Im  vorliegenden  Fall  sei  das  Kriterium  der  Notwendigkeit  des 
permanenten  Zutritts  nicht  erfüllt.  Die  Zutrittsberechtigung  sei  in  erster 
Linie für Personen gedacht, die keine Akkreditierung beantragen könnten. 
Mit  der  Gewährung  einer  derartigen  Berechtigung  dürfe  die 
Unterscheidung,  welche  die  MAkkV  zwischen  Akkreditierung  und 
Zutrittsberechtigung  mache,  nicht  umgangen  werden.  Eine 
Zutrittsberechtigung  für  12  Monate  könne  zu  einer  Umgehung  dieser 
Unterscheidung führen, indem bei gleichbleibenden Voraussetzungen ein 
Gesuch um Verlängerung der Zutrittsberechtigung um weitere 12 Monate 
nicht abgewiesen werden könnte.
Der  Schriftenwechsel  wurde  mit  Verfügung  vom  31.  März  2010 
geschlossen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
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1. 
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozess­
voraussetzungen  vorliegen  und  auf  eine  Beschwerde  einzutreten  ist 
(BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
1.1.  Anfechtungsgegenstand  bildet  die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom 
28. August  2009  (act.  1).  Gemäss  Art.  31  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005  (VGG,  SR  173.32) 
beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  –  unter Vorbehalt  der  in Art.  32 
VGG  genannten  Ausnahmen  –  Beschwerden  gegen  Verfügungen  nach 
Art.  5  des  Bundesgesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021),  welche  von  Vorinstanzen 
gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden.
1.2. Der  angefochtene  Entscheid  ist  als  Verfügung  im  Sinn  von  Art.  5 
Abs. 1  Bst.  c  VwVG  zu  qualifizieren,  und  eine  Ausnahme  im  Sinn  von 
Art. 32  VGG  liegt  nicht  vor.  Gemäss  Art.  33  Bst. d  VGG  ist  die 
Beschwerde  zulässig  gegen  Entscheide  der  Bundeskanzlei.  Das 
Bundesverwaltungsgericht  ist somit  für die Behandlung der vorliegenden 
Beschwerde zuständig.
1.3.  Die  Beschwerdeführerin  hat  am  Verfahren  vor  der  Vorinstanz 
teilgenommen.  Sie  ist  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders 
berührt und hat an deren Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges 
Interesse. Die Beschwerdeführerin ist somit gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG 
zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4. Die angefochtene Verfügung trägt das Datum vom 28. August 2009 
und ist der Beschwerdeführerin nach deren Angaben am 31. August 2009 
zugegangen.  Die  am  30.  September  2009  der  Schweizerischen  Post 
übergebene  Beschwerde  wurde  somit  fristgemäss  im  Sinn  von  Art.  50 
Abs.  1  VwVG  eingereicht.  Der  Kostenvorschuss  wurde  innert  der 
gesetzten Frist bezahlt, und auch die Formerfordernisse gemäss Art. 52 
Abs. 1 VwVG sind erfüllt.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. 
Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz mit Verfügung vom 
28. August 2009 das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 23. März 2009 
um  Zutrittsberechtigung  ins  Medienzentrum  Bundeshaus  und 
Parlamentsgebäude zu Recht abgewiesen hat.
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2.1. Mit  der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  kann gerügt 
werden,  die  angefochtene  Verfügung  verletze  Bundesrecht 
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe 
auf  einer  unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des 
rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
2.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der 
Begehren  der  Parteien  gebunden  (Art.  62  Abs.  4  VwVG).  Es  kann  die 
Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen 
gutheissen  oder  den  angefochtenen  Entscheid  im  Ergebnis  mit  einer 
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ 
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3. 
In  der  Folge  sind  die  gesetzlichen  Grundlagen,  auf  welche  sich  die 
Verfügung  vom  28.  August  2009  stützt,  einer  vertieften  Prüfung  zu 
unterziehen. 
3.1. Gemäss  Art.  17  Abs.  1  BV  ist  die  Freiheit  von  Presse,  Radio  und 
Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen 
Verbreitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet. Vorab ist 
zu  prüfen,  ob  die  Möglichkeit  des  Zutritts  zum  Medienzentrum 
Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude  in  den  Schutzbereich  der 
Medienfreiheit fällt. 
3.1.1. Der persönliche Schutzbereich  ist  im Fall der Beschwerdeführerin 
ohne  Weiteres  zu  bejahen,  da  Art.  17  Abs.  1  BV  Medienschaffende 
schützt  (vgl.  HERBERT  BURKERT,  in:  Bernhard  Ehrenzeller  /  Philippe 
Mastronardi  /  Rainer  J.  Schweizer  /  Klaus  A.  Vallender  [Hrsg.],  Die 
schweizerische  Bundesverfassung,  Kommentar,  2.  Auflage,  Zürich  /  St. 
Gallen  2008  und  Zürich  /  Basel  /  Genf  2008  [hiernach:  St.  Galler 
Kommentar zur BV], Art. 17, Rz. 25). 
3.1.2. In sachlicher Hinsicht sichert die Medienfreiheit den ungehinderten 
Nachrichtenfluss  und  den  freien  Meinungsaustausch;  sie  schützt  die 
Recherchetätigkeit  der  Journalisten  zur  Herstellung  von 
Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffentlichkeit (BGE 
137  I  8  E.  2.5;  vgl.  auch  JÖRG  PAUL  MÜLLER  /  MARKUS  SCHEFER, 
Grundrechte  in  der  Schweiz,  4. Aufl.,  Bern  2008,  S.  438).  Die 
entsprechenden  Tätigkeiten  sind  in  jeder  Phase  geschützt,  von  der 
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Gründung  des  Mediums  über  die  jeweilige  Ausgestaltung  bis  hin  zum 
Vertrieb  bzw.  zum Bereithalten  der  Information  (vgl.  HERBERT BURKERT, 
in:  St.  Galler  Kommentar  zur  BV,  Art.  17,  Rz.  17).  Nach  der 
Rechtsprechung  sind  staatliche  Beschränkungen  der  journalistischen 
Freiheit  in  der  Phase  der  Informationsbeschaffung 
rechtfertigungsbedürftig  und  müssen  die  Eingriffsvoraussetzungen  von 
Art.  36  BV  wahren.  Vom  Schutz  der  Medienfreiheit  erfasst  wird  dabei 
grundsätzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung, 
unabhängig davon, ob die  Informationen allgemein zugänglich sind oder 
nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5). Da der beantragte Zutritt zum Medienzentrum 
Bundeshaus und Parlamentsgebäude der Beschaffung von journalistisch 
relevanten  Informationen  dient,  stellt  die  Nichterteilung  des 
entsprechenden Zutrittsausweises einen Eingriff in die Medienfreiheit dar.
3.2. Einschränkungen von Grundrechten bedürfen gemäss 36 Abs. 1 BV 
einer  gesetzlichen  Grundlage;  schwerwiegende  Eingriffe  müssen  im 
Gesetz  selbst,  d.  h.  in  einem  formellen  Gesetz,  vorgesehen  sein. 
Ausgenommen  sind  Fälle  ernster,  unmittelbarer  und  nicht  anders 
abwendbarer Gefahr. 
Das  Erfordernis  der  gesetzlichen  Grundlage  betrifft  einerseits  die 
Normstufe,  andererseits  den  Grad  der  Bestimmtheit  der  Norm.  Für  die 
Normstufe  ist  die  demokratische  Legitimierung  des  Erlasses 
entscheidend:  Je  schwerer  der  Eingriff  wiegt,  desto  höher  sind 
diesbezüglich  die  Anforderungen  (vgl.  SCHWEIZER,  a.a.O.,  Art. 36, 
Rz. 12). Das Prinzip der genügenden Bestimmtheit einer Norm dient der 
Rechtssicherheit: Die Bürgerinnen und Bürger  sollen  ihr Verhalten nach 
den  vorhersehbaren  Folgen  richten  können  (vgl.  SCHWEIZER,  a.a.O., 
Art. 36, Rz. 11).  Im Folgenden  ist  zu  prüfen,  ob  die Verfügung  vom 28. 
August 2009 auf einer Rechtsgrundlage beruht, welche (unter Einhaltung 
der  Delegationsgrundsätze)  auf  der  erforderlichen  Normstufe  erlassen 
wurde und genügend bestimmt ist.
3.2.1. Vorab  ist  festzustellen, ob die Abweisung des Gesuchs um Zutritt 
zum  Medienzentrum  Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude  einen 
schweren oder einen  leichten Eingriff  in die Medienfreiheit darstellt, weil 
die Anforderungen an die Normstufe von dieser Qualifizierung abhängen 
(vgl.  Art.  36  Abs.  1  zweiter  Satz  BV).  Durch  die  Nichterteilung  des 
Zutrittsausweises wird die Informationsbeschaffung aus dem Bundeshaus 
nicht vollständig verunmöglicht. Sie wird jedoch erschwert, indem sich die 
betroffenen  Medienschaffenden  jeweils  mit  Tagesbadges  Zugang  zum 
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Medienzentrum Bundeshaus verschaffen müssen und auch nicht von den 
Dienstleistungen  profitieren  können,  welche  zutrittsberechtigte  oder 
akkreditierte  Medienschaffende  geniessen.  Die  Abweisung  des 
Zutrittsgesuchs stellt demnach einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit 
dar.  Im  Umkehrschluss  von  Art.  36  Abs.  1  zweiter  Satz  BV  genügt  als 
Grundlage  für nicht schwerwiegende Grundrechtseingriffe ein Gesetz  im 
materiellen Sinn. 
3.2.2.  Das  Medienzentrum  Bundeshaus  und  das  Parlamentsgebäude 
stehen  im Verwaltungsvermögen  der Eidgenossenschaft.  Die  Frage  der 
Zutrittsberechtigung  zu  diesen  Gebäuden  betrifft  somit  ein 
Nutzungsverhältnis  an  einer  öffentlichen  Sache.  Auf  der 
formellgesetzlichen  Ebene  statuiert  Art.  62f  RVOG,  dass  der  Bund  in 
seinen  Gebäuden  das  Hausrecht  ausübt.  Das  Gemeinwesen  ist  nicht 
ohne  Weiteres  verpflichtet,  Privatpersonen  die  Nutzung  seines 
Verwaltungsvermögens  zu  gestatten.  In  grundrechtsrelevanten  Fällen 
kann  sich  jedoch  für  die  gesuchstellende  Partei  –  analog  zum 
gesteigerten Gemeingebrauch von Strassen und Plätzen – ein bedingter 
Anspruch  auf  Nutzung  der  Verwaltungssache  aus  den  betroffenen 
Grundrechten ergeben. Wie der Zugang zu einer Anstalt muss auch der 
Zutritt  zu  einem  Gebäude  im  Verwaltungsvermögen  rechtsgleich  und 
willkürfrei  gestattet  werden  (PIERRE  TSCHANNEN  /  ULRICH  ZIMMERLI  / 
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,  3.  Aufl.,  Bern  2009,  S. 
456, Rz. 2 ff.).
Akkreditierungsvorschriften normieren die Zutritts­ und Informationsrechte 
von  Medienschaffenden  in  Bezug  auf  Parlaments­,  Verwaltungs­  oder 
Gerichtsgebäude  mit  dem  Zweck,  aufgrund  knapper  räumlicher 
Ressourcen die Nutzung dieser Gebäude zu regulieren. Mit Blick auf die 
beschränkten  Kapazitäten  ist  die  Frage  der  Zutrittsberechtigung  zum 
Medienzentrum  Bundeshaus  mit  der  Bewilligungspflicht  für  den 
gesteigerten  Gemeingebrauch  vergleichbar.  Die  Zulässigkeit  der 
Bewilligungspflicht  für  die  jeweilige  Grundrechtsausübung  wird  von  der 
Lehre  bejaht.  Es  wird  jedoch  darauf  hingewiesen,  dass  nicht  nur  die 
Verweigerung  einer  Bewilligung,  sondern  bereits  das 
Bewilligungserfordernis  als  solches  eine  Grundrechtsbeschränkung 
darstellt, die gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Die 
Meinung,  wonach  die  Sachherrschaft  des  Gemeinwesens  eine 
gesetzliche Grundlage gewissermassen ersetze (vgl. THOMAS SÄGESSER, 
Regierungs­  und  Verwaltungsorganisationsgesetz  [RVOG],  Bern  2007, 
Art. 62f,  Rz.  2),  ist  in  Anbetracht  der  grundrechtlichen  Relevanz  dieses 
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Nutzungsverhältnisses  kritisch  zu  hinterfragen  (vgl.  auch  TSCHANNEN  / 
ZIMMERLI / MÜLLER, a.a.O., S. 464, Rz. 13).
Angemerkt  sei  in  diesem  Zusammenhang,  dass  in  Bezug  auf  die 
Akkreditierungsvorschriften  der  eidgenössischen  Gerichte  die 
Zuständigkeitsnorm jeweils auf formellgesetzlicher Ebene erlassen wurde 
(für  das  Schweizerische  Bundesgericht  vgl.  Art.  27  Abs.  4  des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), für das 
Bundesstrafgericht  vgl.  Art.  63  Abs.  4  des 
Strafbehördenorganisationsgesetzes  vom  19.  März  2010  [StBOG,  SR 
173.71] und für das Bundesverwaltungsgericht vgl. Art. 29 Abs. 4 VGG).
3.2.3. Fraglich  ist, ob das vorliegend zu beurteilende Nutzungsverhältnis 
als  "besonderes Rechtsverhältnis"  zu qualifizieren  ist. Der Begriff  dieser 
Rechtsfigur  ist  umstritten.  Nach  der  neueren  Lehre  ist  ein  besonderes 
Rechtsverhältnis  nur  anzunehmen,  wenn  dieses  zu  einer 
ausserordentlichen  Befindlichkeitslage  der  berechtigten  oder 
verpflichteten  Person  führt.  Das  ist  der  Fall,  wenn  eine  dreifache 
Eingliederung  der  involvierten  Personen  in  die  staatliche  Sphäre 
stattfindet:  die  personale,  die  räumliche  und  die  bürokratisch­
hierarchische  Eingliederung.  Beim  Zutritt  von  Medienschaffenden  zum 
Medienzentrum  Bundeshaus  handelt  es  sich  jedoch  um  ein  schlichtes 
Verwaltungsrechtsverhältnis,  weshalb  nach  dieser  Definition  ein 
allgemeines und nicht ein besonderes Rechtsverhältnis vorliegt (vgl. zum 
Ganzen MARKUS MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, Bern 2003, S. 
131 ff.; TSCHANNEN / ZIMMERLI / MÜLLER, a.a.O., S. 391 ff., Rz. 25 ff.). 
Nach  einer  älteren  Lehre  werden  die  unterschiedlichsten 
Verwaltungsrechtsverhältnisse,  bei  denen  eine  räumliche  Nähe  zur 
Behörde  bzw.  Anstalt  besteht,  als  besondere  Rechtsverhältnisse 
betrachtet. Geht man vom älteren, weiteren Begriff aus, könnte der Zutritt 
zum  Medienzentrum  Bundeshaus  als  besonderes  Rechtsverhältnis 
qualifiziert  werden. Heute wird  jedoch  von Doktrin  und Rechtsprechung 
anerkannt, dass auch  im besonderen Rechtsverhältnis Grundrechte und 
das  Gesetzmässigkeitsprinzip  zu  beachten  sind,  wobei  die 
Anforderungen  an  die  Normbestimmtheit  und  die  Normstufe 
entsprechend dem konkreten Sachverhalt herabgesetzt sein können (vgl. 
MARKUS  MÜLLER,  a.a.O,  S.  122  ff.;  TSCHANNEN  /  ZIMMERLI  /  MÜLLER, 
a.a.O., S. 391 ff., Rz. 24, 30 ff; BGE 135 I 79 E. 6). 
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Bei  der  Beurteilung  von  Grundrechtseingriffen  ist  die  jeweilige 
Ausprägung  des  Einzelfalls  von  entscheidender  Bedeutung.  Deswegen 
könnten  aus  der  Bezeichnung  des  zu  beurteilenden  Sachverhalts  als 
besonderes  Rechtsverhältnis  im  genannten  weiten  Sinn  keine  direkten 
Rückschlüsse  auf  die  erforderliche  Normstufe  und  Normbestimmtheit 
gezogen werden. Die  Frage  der Qualifizierung  als  besonderes  oder  als 
gewöhnliches Rechtsverhältnis kann daher letztlich offen bleiben.
3.2.4.  Wie  in  E.  3.2.1  dargelegt  ist  für  den  fraglichen  Eingriff  keine 
Grundlage auf der Ebene des Bundesgesetzes erforderlich. Zum gleichen 
Schluss  führt  Art.  164  Abs.  1  Bst.  c  BV  e  contrario,  indem  die 
Akkreditierung  von  Medienschaffenden  und  die  damit  verbundene 
Gewährung  oder  Verweigerung  des  Zutritts  zum  Medienzentrum 
Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude  keine grundlegenden  Rechte  und 
Pflichten  von  Privatpersonen  betrifft.  Die  Grundrechtsbeschränkung, 
welche vorliegend in einem Bewilligungserfordernis besteht, kann folglich 
direkt,  ohne  Delegation  im  formellen  Gesetz,  auf  der  Stufe  einer 
Bundesratsverordnung  vorgesehen  werden.  Das  in  Art.  62f  RVOG 
statuierte  Hausrecht  des  Bundes  bildet  den  Rahmen  für  diese 
Rechtsetzungskompetenz des Bundesrates.
Nach Lehre und Rechtsprechung genügt zwar bei nicht schwerwiegenden 
Grundrechtseingriffen als gesetzliche Grundlage eine Verordnung; diese 
muss jedoch in jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein. 
Dies bedeutet, dass die Verordnung von einer Behörde erlassen worden 
ist,  die  dazu  befugt  ist,  und  dass  sie  sich  im  Rahmen  der 
Gesetzesdelegation bewegen muss (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36, Rz. 
12; BGE 137  I 8 E. 2.6; BGE 128  I 113 E. 3). Diese Grundsätze gelten 
sinngemäss  auch  für  die  Subdelegation  zwischen  Bundesrat  und 
Departement. 
Nach  Art.  48  Abs.  1  RVOG  ist  der  Bundesrat  ermächtigt,  die 
Zuständigkeit  zum  Erlass  von  Rechtssätzen  auf  die  Departemente  zu 
übertragen.  Er  berücksichtigt  dabei  die  Tragweite  der  Rechtssätze.  Die 
Subdelegation ist vorliegend somit grundsätzlich zulässig. Es ist daher zu 
prüfen, ob der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht hat, 
bzw. gestützt auf welche Subdelegationsnorm die Vorinstanz befugt war, 
Akkreditierungs­  und  Zutrittsvorschriften  für  Medienschaffende  zu 
erlassen.
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3.2.5. Der Entscheid der Vorinstanz stützt sich auf Art. 7 Abs. 1 der am 
1. Januar 2008 in Kraft getretenen MAkkV. Diese wurde gestützt auf Art. 
8  der  (mit  Wirkung  ab  1.  Januar  2009  aufgehobenen) 
Organisationsverordnung  vom  5.  Mai  1999  für  die  Bundeskanzlei  (AS 
1999 1757, nachfolgend: aOV­BK) sowie nach Anhörung des Vorstandes 
der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und ­journalisten von der 
Vorinstanz selbst erlassen; sie löste die Akkreditierungs­Verordnung vom 
21.  Dezember  1990  (AS  1991  210,  nachfolgend:  Akkreditierungs­
Verordnung) ab. Die MAkkV als Verordnung der Bundeskanzlei steht auf 
derselben  Regelungsstufe  wie  eine  Departementsverordnung,  denn 
Bundeskanzlei  und  Departemente  haben  in  der  Organisation  der 
zentralen Bundesverwaltung den gleichen Rang (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a 
der  Regierungs­  und  Verwaltungsorganisationsverordnung  vom 
25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Art. 8 aOV­BK lautete: 
"Die  Bundeskanzlei  ist  zuständig  für  die  Akkreditierung  der 
Bundeshausjournalisten und ­journalistinnen."
Art. 8 aOV­BK erwähnte die Rechtsetzungskompetenz der Bundeskanzlei 
nicht  explizit.  Da  diese  Bestimmung  im  Zeitpunkt  des  Erlasses  der 
angefochtenen Verfügung nicht mehr  in Kraft  stand, kann offen bleiben, 
ob  damit  eine  Rechtsetzungskompetenz  an  die  Vorinstanz  subdelegiert 
wurde oder ob die Vorinstanz dadurch lediglich als zuständig zum Erlass 
von Verfügungen  im Bereich  der Akkreditierungen  erklärt wurde.  Selbst 
wenn  von  einer  Delegation  der  Rechtsetzungskompetenz  ausgegangen 
würde,  wäre  diese  mit  der  Aufhebung  der  aOV­BK  mit  Wirkung  ab 
1. Januar 2009 weggefallen.
3.2.6.  Am  1.  Januar  2009  wurde  die  totalrevidierte 
Organisationsverordnung  für  die  Bundeskanzlei  vom  29.  Oktober  2008 
(OV­BK, SR 172.210.10) in Kraft gesetzt. Diese enthält keine Art. 8 aOV­
BK vergleichbare Bestimmung; der Begriff der Akkreditierung wird  in der 
OV­BK  nicht  erwähnt.  Der  Akkreditierung  in  thematischer  Hinsicht  am 
nächsten kommt Art. 7 Abs. 3 OV­BK mit folgendem Wortlaut: 
"Sie [die Bundeskanzlei] betreibt das Medienzentrum Bundeshaus."
Weder der Wortlaut  ("betreibt",  französisch  "gère",  italienisch  "gestisce") 
noch  die  Systematik  von  Art.  7  Abs.  3  OV­BK  (Unterstützung  der 
Departemente  und  Bundesämter  bei  der  Wahrnehmung  ihrer 
Kommunikationsaufgaben [Art. 7 Abs. 1 OV­BK], Pflege des einheitlichen 
Erscheinungsbildes der Bundesverwaltung [Art. 7 Abs. 2 OV­BK], Betrieb 
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des Politforums Käfigturm zusammen mit den Parlamentsdiensten [Art. 7 
Abs. 4 OV­BK] und Vertretung der  Interessen der Departemente bei der 
Parlamentsbibliothek  [Art.  7  Abs.  5  OV­BK])  weist  darauf  hin,  dass  die 
Vorinstanz durch diese Bestimmung zum generell­abstrakten Erlass von 
Bewilligungsvoraussetzungen berechtigt werden sollte. Art. 7 Abs. 3 OV­
BK  genügt  daher  nicht  als  Subdelegationsnorm  zum  Erlass  von 
rechtsetzenden  Bestimmungen  im  Bereich  der  Akkreditierung  und 
Zutrittsberechtigung von Medienschaffenden.
3.3.  Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  eine  spezifische 
Rechtsgrundlage  für  den  Erlass  von  Akkreditierungs­  und 
Zutrittsvorschriften  für  Medienschaffende  auf  Stufe  Bundesgesetz  nicht 
notwendig  ist.  Mit  Blick  auf  die  Tatsache,  dass  das  Hausrecht  des 
Bundes in seinen Gebäuden durch Art. 62f RVOG auf formellgesetzlicher 
Ebene  verankert  ist,  kann  die  Regelung  der  Akkreditierung  und  des 
Zutritts von Medienschaffenden  in einer Bundesratsverordnung erfolgen. 
Es  ist  daher  erforderlich,  dass  entweder  der  Bundesrat  selbst  diese 
Vorschriften erlässt,  oder dass er  die entsprechende Kompetenz an die 
Vorinstanz  subdelegiert;  beides  ist  vorliegend  nicht  erfolgt.  Angesichts 
der  grundrechtlichen  Relevanz  der  Zutrittsmöglichkeit  zum 
Medienzentrum  Bundeshaus  und  zum  Parlamentsgebäude  für 
Medienschaffende ist eine Regelung auf Departementsstufe, welche sich 
nicht auf eine hinreichende Grundlage  im übergeordneten Recht stützen 
kann, mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip nicht vereinbar (vgl. auch Urteil 
des  BVGer  C­6123/2009  vom  20.  Juni  2011  E.  3  [zur  Publikation 
vorgesehen]). 
Aus den genannten Gründen kommt das Bundesverwaltungsgericht zum 
Schluss,  dass  die MAkkV  und  damit  auch  die  angefochtene  Verfügung 
einer genügenden gesetzlichen Grundlage entbehrt. Die Beschwerde  ist 
daher gutzuheissen, und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben.
4. 
Selbst wenn die MAkkV als gesetzliche Grundlage für die Abweisung des 
Zutrittsgesuchs genügen würde, wäre die Beschwerde gutzuheissen und 
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wie die folgenden 
Ausführungen zeigen.
Im  Zusammenhang  mit  der  Totalrevision  des  Akkreditierungsrechts  für 
Medienschaffende  beschloss  der Bundesrat  eine  restriktivere Praxis  bei 
der  Erteilung  von  Akkreditierungen,  wobei  nicht  akkreditierte 
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Medienschaffende  die  Möglichkeit  einer  Zutrittsberechtigung  haben 
sollten  (vgl.  THOMAS  SÄGESSER,  Die  Akkreditierung  von 
Medienschaffenden  zur  Berichterstattung  aus  dem  Bundeshaus,  ZBl 
2008  S.  177­199  [hiernach:  ZBl  2008],  S.  177).  Das  System,  wonach 
Medienschaffende  entweder  als  akkreditierte  Journalisten  bzw. 
Journalistinnen  oder  als  weitere  Medienschaffende  Zutritt  zu  den 
Informationsräumlichkeiten des Bundeshauses erhalten können, bestand 
allerdings  schon  unter  dem  alten  Recht.  Einschlägig  hinsichtlich  der 
Voraussetzungen  waren  folgende  Bestimmungen  der  Akkreditierungs­
Verordnung:
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Art. 2 Voraussetzung zur Akkreditierung
1  Journalisten,  welche  im  Hauptberuf  aus  dem  Bundeshaus  für  in 
der Schweiz produzierte Medien berichten, erhalten von der Bundes­
kanzlei auf Gesuch hin eine Akkreditierung.
2 Als hauptberuflich  tätig gelten diejenigen Journalisten, welche min­
destens  80 %  ihres  Erwerbs­Einkommens  aus  ihrer  journalistischen 
Tätigkeit im Bundeshaus verdienen.
3  Journalisten,  welche  die  Voraussetzungen  der  Absätze  1  und  2 
nicht  erfüllen,  können  von  der  Bundeskanzlei  auf  begründetes  Ge­
such  hin  nur  akkreditiert  würden,  sofern  sie  nachweisen,  dass  sie 
regelmässig  aus  dem  Bundeshaus  für  in  der  Schweiz  produzierte 
Medien berichten wollen und dafür eine Akkreditierung benötigen.
Art. 3 Zutritts­Berechtigte
1  Alle  Journalisten,  welche  für  in  der  Schweiz  produzierte  Medien 
berichten,  haben  Zutritt  zu  den  Informationsräumen  des 
Bundeshauses,  soweit  es  die  Ausübung  des  Berufes  erfordert.  Bei 
Bedarf kann die Bundeskanzlei auf Gesuch hin einen Zutritts­Ausweis 
ausstellen.
2 (...)
Art. 8 Ausweise und Dauer
1 Die Bundeskanzlei  akkreditiert  Journalisten  jeweils  bis  Jahresende 
und stellt ihnen einen Ausweis aus.
2  Die  Gültigkeit  des  Akkreditierungs­Ausweises  wird  von  der  Bun­ 
deskanzlei  jeweils um ein Jahr verlängert,  sofern die  in den Artikeln 
2 oder 4 genannten Voraussetzungen immer noch erfüllt sind.
3 Der Zutritts­Ausweis verliert  seine Gültigkeit, wenn er nicht  jährlich 
von der Bundeskanzlei erneuert wird.
Demgegenüber lauten die entsprechenden Bestimmungen der MAkkV:
2. Abschnitt: Akkreditierung
Art. 2 Voraussetzungen
1  Medienschaffende  werden  akkreditiert,  wenn  sie  hauptberuflich 
journalistisch zum Zweck der  Information aus dem Bundeshaus  tätig 
sind.
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2  Hauptberuflich  journalistisch  tätig  ist  in  der Regel,  wer  im Umfang 
von mindestens 60 Prozent einer Vollzeitstelle journalistisch tätig ist.
3  Als  journalistische  Tätigkeit  gilt  auch  die  fotografische  Bericht­
erstattung.  Nicht  als  journalistische  Tätigkeiten  gelten  Verbands­
arbeit, PR­ und Werbetätigkeiten.
Art. 3­4 (...)
Art. 5 Dauer
1 Die Akkreditierung gilt bis zum Ende einer Legislaturperiode.
2 Sie wird zu Beginn einer neuen Legislaturperiode erneuert.
Art. 6 (...)
3. Abschnitt: Zutritt weiterer Medienschaffender
Art. 7 Zutrittsberechtigung
1 Journalistisch tätige Medienschaffende, welche zur Ausübung ihres 
Berufes  vorübergehend  Zutritt  zu  den  Informationsräumlichkeiten  im 
Medienzentrum Bundeshaus oder  im Parlamentsgebäude benötigen, 
können eine Zutrittsberechtigung beantragen.
2 (...)
Art. 8­9 (...)
Art. 10 Dauer
1  Die  Zutrittsberechtigung  hat  eine  begrenzte  Gültigkeitsdauer  zwi­
schen einem Tag und zwölf Monaten.
2 Sie  kann  auf  Gesuch  hin  verlängert  werden,  wenn  die  Vorausse­
tzungen nach Artikel 7 weiterhin erfüllt sind. (...)
4.1. 
4.1.1. Ein  Hauptunterschied  gegenüber  dem  alten  Recht  besteht  darin, 
dass  in  der  MAkkV  die  Voraussetzungen  für  die  Akkreditierung  enger 
gefasst sind, indem Art. 2 Abs. 3 der Akkreditierungs­Verordnung nicht in 
die MAkkV übernommen wurde. Die Kategorie  jener Journalistinnen und 
Journalisten,  welche  die  Voraussetzung  "im  Hauptberuf"  gemäss  Art.  2 
Abs.  1  der  Akkreditierungs­Verordnung  (Anteil  der  Bundeshaus­
Berichterstattung  am  Erwerbseinkommen)  nicht  erfüllten  und  trotzdem 
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akkreditiert werden konnten, wenn sie nachweislich regelmässig aus dem 
Bundeshaus  für  in  der  Schweiz  produzierte  Medien  berichteten,  wurde 
aufgehoben. Nach dem neuen Recht sollte diese Gruppe berechtigt sein, 
eine (zeitlich beschränkte) Zutrittsberechtigung zu erhalten.
4.1.2. Ein  weiterer  Unterschied  liegt  darin,  dass  die  Voraussetzung  der 
hauptberuflichen  journalistischen  Tätigkeit,  welche  in  Bezug  auf  die 
Akkreditierung sowohl im alten als auch im neuen Recht statuiert ist (vgl. 
Art. 2 Abs. 1 der Akkreditierungs­Verordnung bzw. Art. 2 Abs. 1 MAkkV), 
in der revidierten Fassung anders und zudem enger umschrieben wird als 
in der ursprünglichen Fassung.
Nach  Art.  2  Abs.  2  der  Akkreditierungs­Verordnung  war  das  Element 
"hauptberuflich"  erfüllt,  wenn  80 %  des  jeweiligen  Erwerbseinkommens 
aus  der  journalistischen  Tätigkeit  im  Bundeshaus  stammten. 
Demgegenüber  liegt  gemäss  Art.  2  Abs.  2 MAkkV  eine  hauptberufliche 
Tätigkeit  vor,  wenn  60 %  einer  Vollzeitstelle  für  die  journalistische 
Tätigkeit im Bundeshaus aufgewendet werden.
Das  Element  "journalistisch"  wurde  in  der  Akkreditierungs­Verordnung 
nicht  definiert.  Neu  erklärt  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  ausdrücklich  die 
fotografische  Berichterstattung  als  journalistische  Tätigkeit  im  Sinn  der 
Verordnung und schliesst Verbandsarbeit, PR­ und Werbetätigkeiten vom 
Begriff  der  journalistischen  Tätigkeit  aus.  Unklar  ist,  ob  diese 
Einschränkung  auch  auf  die  Zutrittsberechtigung  nach  Art.  7  Abs.  1 
MAkkV  anwendbar  ist.  In  der  Literatur  wird  die  Frage  bejaht,  die 
resultierende Lösung jedoch als problematisch eingestuft (vgl. SÄGESSER, 
ZBl 2008, S. 185).
4.2.  In  der  Folge  ist  zu  prüfen,  ob  die  Definition  des  Begriffs 
"journalistisch" in Art. 2 Abs. 3 MAkkV sich nur auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV, 
d. h. auf die Akkreditierung bezieht, wie die Beschwerdeführerin geltend 
macht,  oder  ob  diese  Einschränkung  analog  anzuwenden  ist  auf  die 
Zutrittsberechtigung  weiterer  Medienschaffender  nach  Art.  7  Abs.  1 
MAkkV. 
Die Vorinstanz beantwortet diese Frage nicht eindeutig. Sie begründet die 
Verfügung  vom  28.  August  2009  u.  a.  folgendermassen: Mit  Schreiben 
vom 5. März 2009 sei die Beschwerdeführerin auf die Voraussetzungen 
für  die  Erteilung  eines  Zutrittsausweises  aufmerksam  gemacht  worden. 
Gemäss  Art.  7  Abs.  1  MAkkV  müsse  die  Tätigkeit  als  Journalist 
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nachgewiesen  werden.  Es  sei  darauf  hingewiesen  worden,  dass 
Verbandsarbeit, PR­ und Werbetätigkeiten  in  sinngemässer Anwendung 
von  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  nicht  als  journalistische  Tätigkeiten  gelten 
würden.
In  ihrer  Vernehmlassung  vom  17.  Dezember  2009  führt  die  Vorinstanz 
jedoch  an,  sie  habe  die  Beschwerdeführerin  in  ihrem  Schreiben  vom 
3. März 2009 darauf aufmerksam gemacht, sie werde keine permanenten 
Zutrittsausweise mehr  ausstellen  für  Personen,  die  zur  Ausübung  einer 
Verbands­,  PR­  oder  ähnlichen  Tätigkeit  Zutritt  benötigten. Würde  eine 
solche  Berechtigung  gewährt,  würde  die  Unterscheidung  in  der 
Verordnung  umgangen  und  der  damit  verbundene  Zweck  vereitelt.  Die 
Vorinstanz sei  jedoch bereit  zu prüfen, ob die Voraussetzungen  für den 
vorübergehenden Zutritt  erfüllt  seien,  sofern die Beschwerdeführerin  die 
gewünschte  Dauer  der  Zutrittsberechtigung  (z.  B.  während  der 
Sessionen)  präzisiere.  Damit  zieht  die  Vorinstanz  sinngemäss  in 
Erwägung, auf die angefochtene Verfügung zurückzukommen, indem sie 
sich  bereit  erklärt  zu  prüfen,  ob  die  Voraussetzungen  der 
Zutrittsberechtigung  teilweise  vorliegen. Dies  hätte  sie  allerdings  bereits 
bei  der  Instruktion  des  Gesuchs  tun  und  das  Gesuch  gegebenenfalls 
teilweise  gutheissen  können.  Ungereimt  ist  diese  Erwägung  auch 
deshalb, weil die Vorinstanz am Ende der Vernehmlassung zum Schluss 
kommt, aus den genannten Gründen sei die Beschwerde abzuweisen.
4.2.1. Mit Blick auf die Verordnungssystematik muss davon ausgegangen 
werden,  dass  die  in  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  vorgenommene  Präzisierung 
des Begriffs "journalistisch" ausschliesslich auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV und 
damit  auf  die  Frage  der  Akkreditierung  Bezug  nimmt.  Die 
Beschwerdeführerin weist  zu Recht  darauf  hin,  dass  die Einschränkung 
im  3.  Abschnitt  der  MAkkV  weder  eine  direkte  Erwähnung  findet  noch 
aufgrund  einer Verweisnorm auf  den  2. Abschnitt  für  anwendbar  erklärt 
wird.  Mit  Ausnahme  des  4.  Abschnitts,  in  dem  die  Ausstellung  des 
Zutrittsausweises  an  die  akkreditierten  Medienschaffenden  und  die 
weiteren  Zutrittsberechtigten  durch  die  Bundeskanzlei  geregelt  ist  (vgl. 
Art.  12 MAkkV),  sind  sowohl  die materiellen Voraussetzungen  als  auch 
die Verfahrensbestimmungen  in Bezug auf  die Akkreditierung  einerseits 
und die Zutrittsberechtigung andererseits getrennt statuiert. Art. 2 Abs. 3 
MAkkV hat keinen systematischen Konnex zu Art. 7 MAkkV; die einzige 
Verbindung  ist  semantischer  Art,  indem  beide  Bestimmungen  das 
Element "journalistisch tätig" enthalten. 
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4.2.2.  Ein  weiterer  Grund  für  die  dargelegte  Auslegung  liegt  in  der 
inhaltlichen  Konzeption  der  Verordnung,  die  augenscheinlich  eine 
Unterscheidung  zwischen  Akkreditierung  und  Zutrittsberechtigung 
bewirken  sollte.  Während  die  Akkreditierung  –  unter  Vorbehalt  von 
Änderungen in den Voraussetzungen (vgl. Art. 4 MAkkV) – bis zum Ende 
der  Legislaturperiode  gültig  ist  und  jeweils  erneuert  wird  (vgl.  Art.  5 
MAkkV), wird die Zutrittsberechtigung  für maximal 12 Monate erteilt und 
muss nach Ablauf der Gültigkeitsdauer erneut beantragt werden. Auch in 
Bezug auf die Nutzung der Räumlichkeiten und sonstige Berechtigungen 
unterscheiden  sich  Zutrittsberechtigung  und  Akkreditierung  erheblich. 
Gemäss  Art.  11 MAkkV  kommen  Zutrittsberechtigte  in  den Genuss  der 
Arbeitserleichterungen  nach Art.  6 Bst.  a  und  c MAkkV: Sie  können  an 
allen  Veranstaltungen  teilnehmen,  welche  von  der  Regierung,  der 
Verwaltung  oder  dem  Parlament  für  sie  durchgeführt  werden,  und  sie 
haben  Zutritt  zu  allen  den Medienschaffenden  offenstehenden  Räumen 
des  Medienzentrums  Bundeshaus  und  des  Parlamentsgebäudes. 
Demgegenüber  geniessen  die  akkreditierten  Medienschaffenden  viel 
weitergehende  Rechte,  sowohl  hinsichtlich  der  Bedienung  mit 
Informationen  als  auch  der  Bereitstellung  von  Infrastrukturen  wie 
Arbeitsplätze oder Postfächer (vgl. Art. 6 MAkkV).
Da die Akkreditierung wie gezeigt mit weitreichenden Rechten verbunden 
ist, dürfen an sie strengere Voraussetzungen geknüpft werden als an die 
Zutrittsberechtigung. Die Vorinstanz weist  in  ihrer Duplik  darauf  hin,  die 
Zutrittsberechtigung  sei  vor  allem  für  Personen  gedacht,  die  nicht 
akkreditiert werden könnten. Würde für die Zutrittsberechtigung nach Art. 
7 Abs. 1 MAkkV das Erfordernis statuiert, es dürfe keine Verbandsarbeit, 
PR­  oder Werbearbeit  vorliegen,  würde  einerseits  einer  grösseren  Zahl 
Medienschaffender  der  (vorübergehende)  Zutrittsausweis  grundsätzlich 
verweigert,  andererseits  bestünde  der  einzige  Unterschied  zur 
Akkreditierung darin, dass diese eine mindestens 60 %­ige Tätigkeit zum 
Zweck  der  Information  aus  dem  Bundeshaus  voraussetzt.  Ein  rein 
quantitatives  Kriterium  als  einziges  Unterscheidungsmerkmal  erscheint 
für die Abgrenzung der Akkreditierung von der Zutrittsberechtigung nicht 
befriedigend.
4.2.3.  Schliesslich  gebietet  auch  die  Bedeutung  des  Medienzentrums 
Bundeshaus  und  Parlamentsgebäude,  insbesondere Medienschaffende, 
die  für einen Verband oder eine Interessengemeinschaft  tätig sind, nicht 
grundsätzlich  von  der  Zutrittsberechtigung  auszuschliessen,  zumal  sie 
nach dem alten Recht akkreditiert werden konnten (vgl. Art. 2 Abs. 3 der 
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Akkreditierungs­Verordnung;  SÄGESSER,  ZBl  2008  S.  185).  Dies  muss 
umso  mehr  gelten,  als  die  Abgrenzung  zwischen  Verbandsarbeit,  PR­ 
und  Werbetätigkeit  einerseits  und  "reiner"  journalistischer  Tätigkeit 
andererseits  im  Einzelfall  schwierig  sein  kann.  Die  teleologische  und 
historische  Auslegung  führt  somit  zum  gleichen  Resultat  wie  die 
systematische Auslegung.
4.2.4.  Als  Zwischenfazit  ist  daher  festzuhalten,  dass  für  eine 
sinngemässe  Anwendung  von  Art.  2  Abs.  3  MAkkV  auf  Art.  7  Abs.  1 
MAkkV  kein  Anlass  besteht.  Somit  stellt  das  Vorliegen  von 
Verbandsarbeit, PR­ oder Werbetätigkeit nach der MAkkV, wie sie nach 
der  vorstehenden  Auslegung  verstanden  werden  muss,  kein 
grundsätzliches  Hindernis  für  die  Erteilung  einer  Zutrittsberechtigung 
nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV dar (vgl. auch Urteil des BVGer C­6123/2009 
vom  20.  Juni  2011  E.  4.2  [zur  Publikation  vorgesehen]).  Aus  diesem 
Grund kann vorliegend offen bleiben, ob die von der Beschwerdeführerin 
ausgeübte Tätigkeit als Verbandsarbeit einzustufen ist oder nicht.
4.3.  Schliesslich  stellt  sich  die  Frage  der  notwendigen  Dauer  der 
Zutrittsberechtigung.  Die  Beschwerdeführerin  hat  die  maximale  Dauer 
von 12 Monaten beantragt und macht geltend,  sie widme sich  in einem 
Pensum  von  60 %  der  Redaktion  des  P._______  und  besuche  das 
Medienzentrum  Bundeshaus  mehrmals  wöchentlich.  Dass  diese 
Frequenz  für  die  Redaktion  des  P._______  notwendig  ist,  wird  auch  in 
der vorgelegten Bestätigung der Arbeitgeberin vom 30. September 2009 
(Beschwerdebeilage  4)  betont.  Die  Vorinstanz  vertritt  hingegen  den 
Standpunkt,  weder  die  Beschwerdeführerin  selbst  noch  deren 
Arbeitgeberin  habe  die  Notwendigkeit  einer  permanenten 
Zutrittsbrechtigung hinreichend zu begründen vermocht. Die Gewährung 
einer  Zutrittsberechtigung  könne  weder  durch  Arbeitsintensität  noch 
durch kontinuierliche Aufarbeitung eines Geschäfts gerechtfertigt werden. 
Nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin und ihrer Arbeitgeberin 
erscheine die Notwendigkeit des Zutritts nur als punktuelle, nämlich vor, 
während  und  nach  den  Sessionen.  Das  Vorbringen,  wonach  sich  die 
Beschwerdeführerin  mehrmals  pro  Woche  ins  Medienzentrum  begebe, 
vermöge – selbst dann, wenn es verifiziert werden könnte – lediglich die 
Notwendigkeit  eines  vielleicht  regelmässigen,  nicht  aber  permanenten 
Zutritts zu belegen. Vorliegend könne daher keine permanente, sondern 
nur eine vorübergehende Zutrittsberechtigung gewährt werden.
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4.3.1.  Art.  7  Abs.  1  MAkkV  sieht  den  Fall  der  regelmässig 
wiederkehrenden Notwendigkeit des Zutritts nicht ausdrücklich vor. Zwar 
ist auch der regelmässige Zutritt  jeweils nur vorübergehend, solange die 
Frequenz  nicht  ein  gewisses  Mass  überschreitet  und  eine  dauerhafte 
Zutrittsberechtigung erforderlich macht. Nach der Literatur  ist der Begriff 
"vorübergehend"  in  Art.  7  Abs.  1  MAkkV  jedoch  im  Sinn  von 
"gelegentlich"  oder  "sporadisch"  zu  verstehen: Gedacht wurde dabei  an 
"Personen, die nur sehr sporadisch im Sinne einer Fachberichterstattung 
oder bei besonderen Ereignissen wie bspw. Bundesratswahlen aus dem 
Bundeshaus  berichten  und  daher  das  für  eine  Akkreditierung 
erforderliche  Kriterium  der  Hauptberuflichkeit  nicht  erfüllen"  (vgl. 
SÄGESSER,  ZBl  2008,  S.  193).  Die  Gruppe  jener  Medienschaffenden, 
welche einen permanenten Zutritt benötigt, ohne akkreditiert zu sein, wird 
weder  im  Normtext  noch  in  der  Literatur  erwähnt,  obwohl  nach  dem 
revidierten  Recht  gerade  diese  Gruppe  die  Möglichkeit  einer 
Zutrittsberechtigung  erhalten  sollte  (vgl.  SÄGESSER,  ZBl  2008,  S.  178, 
193).  Indem  aber  die MAkkV  eine  vorübergehende  Zutrittsberechtigung 
von bis zu 12 Monaten vorsieht, bleibt dennoch Raum für Fälle, in denen 
der  Zutritt  nicht  nur  sporadisch,  sondern  wiederkehrend  notwendig  ist. 
Dieser  Raum  muss  für  die  Gruppe  der  weiteren  Medienschaffenden, 
welche nicht akkreditiert sind und dennoch keinen sporadischen, sondern 
einen  permanenten  Zutritt  benötigen,  zur  Verfügung  stehen  (vgl.  auch 
Urteil  des  BVGer  C­6123/2009  vom  20.  Juni  2011  E.  4.3.1  [zur 
Publikation vorgesehen]).
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, die Unterscheidung in 
einen "vielleicht regelmässigen, aber nicht permanenten Zutritt" sei nicht 
nachvollziehbar.  Eine  solche  Differenzierung  finde  sich  weder  in  der 
MAkkV,  noch  werde  sie  im  laufenden  Verfahren  von  der 
Beschwerdeführerin  vorgenommen.  Es  sei  eine  Tatsache,  dass  eine 
Regelmässigkeit  ab  einer  gewissen  Intensität  fliessend  in  eine 
Permanenz übergehe. 
In  diesem  Zusammenhang  ist  anzumerken,  dass  eine  zwölfmonatige 
Zutrittsberechtigung  gemäss  Art.  10  Abs.  1  MAkkV  in  Verbindung  mit 
Art. 7  Abs.  1  MAkkV  als  vorübergehend  gilt,  woran  auch  die  in  Art. 10 
Abs. 2 MAkkV vorgesehene Verlängerungsmöglichkeit nichts ändert. Die 
von der Vorinstanz geäusserte Gefahr der Vereitelung des Unterschieds 
zwischen  Akkreditierung  und  Zutrittsberechtigung  ist  in  den  jeweiligen 
Voraussetzungen  in  der  MAkkV  selbst  angelegt  (vgl.  auch  Urteil  des 
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BVGer  C­6123/2009  vom  20.  Juni  2011  E.  4.3.2  [zur  Publikation 
vorgesehen]).
4.3.2. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Sachverhalt in Bezug auf 
die  Häufigkeit  und  Dauer  der  notwendigen  Besuche  der 
Beschwerdeführerin  im  Medienzentrum  Bundeshaus  und  die  damit 
verbundene Frage,  für welchen Dauer eine Zutrittsberechtigung gewährt 
werden  kann,  zu  wenig  abgeklärt  erscheint.  Der  Vorinstanz  steht  als 
Betreiberin des Medienzentrums Bundeshaus (vgl. Art. 7 Abs. 3 OV­BK) 
grundsätzlich  ein  weites  Ermessen  in  Bezug  auf  die  Nutzung  der 
betreffenden Räumlichkeiten zu. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass 
sich das Ermessen der Verwaltung an den Normen des objektiven Rechts 
orientieren  muss  und  folglich  eine  auf  grundsätzlichen  Überlegungen 
basierende  generelle  Nichtgewährung  der  maximalen  Zutrittsdauer  von 
12  Monaten  gemäss  Art.  10  Abs.  1  MAkkV  eine 
Ermessensunterschreitung  darstellen  würde  (vgl.  dazu  BENJAMIN 
SCHINDLER,  Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das 
Verwaltungsverfahren  [VwVG], Zürich  / St. Gallen 2008, Art.  49, Rz.  26 
am  Ende;  ANDRÉ  MOSER  /  MICHAEL  BEUSCH  /  LORENZ  KNEUBÜHLER, 
Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008, 
Rz. 2.185).  In  diesem  Sinn  obliegt  es  der  verfügenden  Behörde,  ihr 
Ermessen pflichtgemäss auszuüben.
5. 
5.1.  Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  der  obsiegenden 
Beschwerdeführerin  gemäss  Art.  63  Abs.  1  VwVG  keine 
Verfahrenskosten  zu  auferlegen.  Der  einbezahlte  Kostenvorschuss  von 
Fr.  500.­  ist  der  Beschwerdeführerin  zurückzuerstatten.  In  Anwendung 
von  Art.  63  Abs.  2  VwVG  sind  auch  der  Vorinstanz  keine 
Verfahrenskosten zu auferlegen. 
5.2.  Die  obsiegende  Beschwerdeführerin  hat  Anspruch  auf  eine 
Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7 
Abs.  1  des  Reglements  vom  21. Februar  2008  über  die  Kosten  und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 
173.320.2]).  Da  die  Rechtsvertreterin  der  Beschwerdeführerin  keine 
Kostennote  eingereicht  hat,  ist  die  Parteientschädigung  aufgrund  der 
Akten  festzusetzen  (Art.  14  Abs.  2  VGKE).  In  Berücksichtigung  des 
notwendigen Aufwands wird die Parteientschädigung auf Fr. 2'500.­  inkl. 
Auslagen und Mehrwertsteuer festgesetzt. 
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die  Beschwerde  wird  im  Sinn  der  Erwägungen  gutgeheissen,  und  die 
Verfügung vom 28. August 2009 wird aufgehoben.
2. 
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben.  Der  geleistete 
Kostenvorschuss  von  Fr. 500.­  wird  der  Beschwerdeführerin 
zurückerstattet.
3. 
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von 
Fr. 2'500.­ zu bezahlen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. […]; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen der Art. 82 
ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, 
SR  173.110)  erfüllt  sind.  Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache 
abzufassen  und  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der 
Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene 
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in 
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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