C-623/2009 - Abteilung III - Leistungserbringer - Regierungsratsbeschluss Nr. 1914 vom 9. Dezember 2...

Abtei lung II I
C-623/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 8 . S e p t e m b e r 2 0 1 0
Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Johannes Frölicher, Richter Stefan Mesmer,
Richter Michael Peterli, Richter Alberto Meuli,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Verein santésuisse,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Kurt Gemperli,
Beschwerdeführer,
gegen
S._______ AG,
Beschwerdegegnerin,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Vorinstanz,
Regierungsratsbeschluss Nr. 1914 vom
9. Dezember 2008 betreffend Pflegeheimliste.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-623/2009
Sachverhalt:
A.
Die S._______ AG ist Trägerin der Seniorenresidenz Z._______,
welche am 19. Mai 2006 mit 24 Betten in die Pflegeheimliste des
Kantons Zürich aufgenommen worden war. Mit Verfügung vom 22. Mai
2008 (act. 17 Dossier Gesundheitsdirektion, Beschwerdebeilage 5)
bewilligte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich (nachfolgend:
Gesundheitsdirektion) die Erhöhung der Anzahl zugelassener Betten
der Seniorenresidenz Z._______ auf Gesuch der S._______ AG hin
auf 29. Der Verein santésuisse, (nachfolgend: santésuisse), Ge-
schäftsstelle Zürich-Schaffhausen, wurde mit einem Exemplar der
Verfügung bedient.
B.
Gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 liess
santésuisse, vertreten durch seine Geschäftsstelle Zürich-Schaff-
hausen und diese vertreten durch X._______, Geschäftsführer, und
Y._______, Leiter Tarif- und Leistungsfragen, mit Eingabe vom 24. Juni
2008 (Vernehmlassungsbeilage 1) beim Regierungsrat des Kantons
Zürich (nachfolgend: Regierungsrat) Rekurs erheben und beantragen,
die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 sei zufolge
fehlender Pflegeheimplanung aufzuheben.
C.
Mit Beschluss vom 9. Dezember 2008 (Beschwerdebeilage 1) trat der
Regierungsrat auf den Rekurs von santésuisse nicht ein mit der Be-
gründung, der Rekurrent habe seine Legitimation nicht rechts-
genügend dargelegt.
D.
Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 9. Dezember 2008 liess
santésuisse, nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt Kurt Gemperli,
am 29. Januar 2009 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde er-
heben mit den Anträgen, der Regierungsratsbeschluss Nr. 1914 vom
9. Dezember 2008 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen,
die Sache materiell an die Hand zu nehmen. Zur Begründung führte
santésuisse an, für den Bundesrat als frühere Rechtsmittelinstanz sei
die Frage der Beschwerdebefugnis von santésuisse derart selbstver-
ständlich zu bejahen gewesen, dass sich in den Erwägungen kein
Wort darüber finde. Zum Beweis reichte er den Entscheid des
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Bundesrates vom 16. Januar 2008 i. S. santésuisse, Geschäftsstelle
Ostschweiz, gegen Regierungsrat des Kantons St. Gallen betreffend
Nachtrag zum Regierungsratsbeschluss über die Pflegeheimliste vom
3. Oktober 2006 ein. Santésuisse habe in seiner Rekurseingabe an
den Regierungsrat das Fehlen der gesetzlich vorgeschriebenen Be-
darfsplanung gerügt. Letztere habe den Zweck, die Kosten auf das
Notwendige zu begrenzen; daher sei offensichtlich, dass die Kranken-
versicherer, welche diese Kosten tragen müssten, an der Einhaltung
der Planungspflicht interessiert seien. Es sei unerfindlich, warum die
Krankenversicherer nicht legitimiert sein sollten, in einem Einzelfall
Planungsmängel zu rügen, die nicht nur im betreffenden, sondern in
jedem Fall zum Ausdruck kämen.
E.
Der mit Zwischenverfügung vom 6. Februar 2009 einverlangte
Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wurde am 12. Februar 2009 bezahlt.
F.
Mit Vernehmlassung vom 13. März 2009 beantragte die Staatskanzlei
des Kantons Zürich im Auftrag des Regierungsrates, die Beschwerde
sei abzuweisen. Santésuisse habe es versäumt, seine Legitimation auf
den konkreten Fall bezogen dazutun. Es sei nicht offensichtlich, ob
und wie dessen Mitglieder durch die geringfügige Erhöhung der
Bettenzahl in einer bereits auf der Pflegeheimliste stehenden Ein-
richtung berührt sein könnten.
G.
Die S._______ AG verzichtete stillschweigend auf die Einreichung
einer Beschwerdeantwort.
H.
Mit Verfügung vom 27. Januar 2010 wurde das Bundesamt für
Gesundheit (BAG) ersucht, sich als Fachbehörde zur Sache zu
äussern. In seiner Stellungnahme vom 26. Februar 2010 vertrat das
BAG die Auffassung, die Beschwerde sei gutzuheissen. Zur Be-
gründung verwies es im Wesentlichen auf die bundesrätliche Recht-
sprechung, wonach ein Überangebot an Pflegeheimbetten
Kostenfolgen für die Versicherer haben könne. Aufgrund dieser Sach-
lage könne nicht bestritten werden, dass die Versicherer vom Ent -
scheid über die Pflegeheimliste betroffen seien.
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I.
Mit Schlussbemerkungen vom 25. März 2010 hielt die Staatskanzlei
des Kantons Zürich im Auftrag des Regierungsrates dafür, gemäss
§ 23 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) sei eine hinreichende Begründung des Rekursantrags ins-
besondere auch hinsichtlich der behaupteten Rechtsmittellegitimation
Eintretensvoraussetzung. Von diesem Erfordernis entbinde die
bundesrechtlich definierte Legitimation den Beschwerdeführer nicht.
J.
Santésuisse vertrat in seinen Schlussbemerkungen vom 1. April 2010
den Standpunkt, der Regierungsrat scheine überspitzte Anforderungen
an die Substanziierung der Legitimation stellen zu wollen. Aus den
Materialien zum KVG gehe klar hervor, dass die Möglichkeit, Spital -
listen beim Bundesrat anzufechten, nicht nur für nicht oder nur teil -
weise berücksichtigte Spitäler, sondern – als Instrument der
Kostenkontrolle – insbesondere für die betroffenen Versicherer ge-
schaffen worden sei. Kostenfolgen könnten die Versicherer schon
deshalb nicht im Einzelnen darlegen, weil sie nicht über die ent-
sprechenden Daten verfügten. Die Versicherer müssten zur An-
fechtung jedes Entscheids auf Abänderung einer Liste zugelassen
werden, da sie ansonsten den ihnen zugedachten Beitrag einer
funktionierenden Planung nicht leisten könnten.
K.
Der Schriftenwechsel wurde mit Verfügung vom 14. April 2010 ge-
schlossen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994
über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) beurteilt das
Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der
Kantonsregierungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid
handelt es sich um den Beschluss einer Kantonsregierung, gegen den
gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde geführt werden kann. Gemäss Art. 33 Bst. i des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist die
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Ver-
fügungen kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz gegen ihre
Verfügungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vor-
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sieht. Dieses ist somit für die Behandlung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilge-
nommen. Als Adressat des angefochtenen Nichteintretensentscheids
ist er besonders berührt und hat an dessen Aufhebung oder Änderung
ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. c des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsver-
fahren (VwVG, SR 172.021). Er ist daher zur Beschwerdeführung
legitimiert.
1.3 Der angefochtene Regierungsratsbeschluss wurde dem Be-
schwerdeführer am 16. Dezember 2008 direkt eröffnet. Die Frist zur
Einreichung der Beschwerde hat somit gemäss Art. 20 Abs. 1 VwVG
am 17. Dezember 2008 zu laufen begonnen und unter Berück-
sichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember 2008 bis zum 2.
Januar 2009 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b VwVG) sowie gemäss Art. 20
Abs. 3 VwVG am 2. Februar 2009 geendet. Der am 1. Januar 2009 in
Kraft getretene Art. 53 Abs. 2 Bst. b KVG, wonach Art. 22a VwVG im
Beschwerdeverfahren gegen Beschlüsse von Kantonsregierungen im
Bereich der obligatorischen Krankenversicherung nicht anwendbar ist,
kann nicht auf eine Frist angewendet werden, die noch vor der
Rechtsänderung zu laufen begonnen hat, da dies einer positiven Vor-
wirkung von Art. 53 Abs. 2 Bst. b KVG gleichkäme. Die am 29. Januar
2009 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde wurde somit
fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs. 1 VwVG eingereicht. Der Kosten-
vorschuss wurde fristgerecht bezahlt, und auch die Formerfordernisse
im Sinn von Art. 52 Abs. 1 VwVG sind erfüllt, so dass auf die Be-
schwerde einzutreten ist.
1.4 Die Beschwerdegegnerin war als Rekursgegnerin am Verfahren
vor der Vorinstanz beteiligt. Die Aufhebung der angefochtenen Ver-
fügung könnte in den Bestand ihrer Rechte und Pflichten eingreifen,
indem diesfalls neu über ihre Aufnahme in die Pflegeheimliste des
Kantons Zürich zu befinden wäre. Das Interesse der Beschwerde-
gegnerin besteht demnach darin, dass die Beschwerde abgewiesen
und die angefochtene Verfügung bestätigt wird. Die Beschwerde-
gegnerin ist somit als Partei im Sinn von Art. 6 VwVG zu behandeln
(vgl. zur Parteistellung ISABELLE HÄNER, in: Christoph Auer / Markus
Müller / Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
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über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008 [nach-
folgend: VwVG-Kommentar], Art. 6 Rz. 5).
2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren
zur Anwendung gelangen.
2.1 Nach der Rechtsprechung sind neue Verfahrensvorschriften
mangels anders lautender Übergangsbestimmungen mit dem Tag des
Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar (BGE 130 V 1
E. 3.2). Der am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Art. 53 KVG
(Änderung vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung, AS 2008
2049]), welcher das Verfahren betreffend die Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht im Krankenversicherungsbereich neu
regelt, ist daher im vorliegenden Verfahren anwendbar, obwohl der
angefochtene Beschluss vor der Rechtsänderung ergangen ist.
2.2 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Somit
sind im vorliegenden Verfahren die am 9. Dezember 2008 gültig ge-
wesenen Bestimmungen des KVG und der zugehörigen Verordnungen
heranzuziehen. Die am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Änderung
des KVG vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung, AS 2008 2049)
kommt im vorliegenden Verfahren nicht zur Anwendung, soweit sie
materielles Recht betrifft.
3.
3.1 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann ge-
rügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe
auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen; die Rüge der Un-
angemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG). Im vorliegenden Fall ist
die Rüge der Unangemessenheit aufgrund von Art. 53 Abs. 2 Bst. e
KVG, welcher als spezielle Norm der allgemeinen Regel des Art. 49
VwVG vorgeht, ausgeschlossen. Die Überprüfungsbefugnis des
Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich somit auf die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts.
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3.2 Der angefochtene Beschluss ist ein Prozessentscheid, welcher
sich auf selbständiges kantonales Verfahrensrecht stützt. Der Grund-
satz, wonach die Voraussetzungen der Legitimation im kantonalen
Recht nicht enger umschrieben werden dürfen als nach Bundesrecht,
wenn ein ordentliches Rechtsmittel an eine Bundesbehörde gegeben
ist (vgl. ALFRED KÖLZ / JÜRG BOSSHART / MARTIN RÖHL, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich
1999 [nachfolgend: VRG-Kommentar], § 21 Rz. 18; FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983 [nachfolgend:
Bundesverwaltungsrechtspflege], S. 151), ist vorliegend eingehalten.
Eine Verletzung von Bundesrecht liegt, vor, wenn die Anwendung
kantonalen Rechts zu einer Bundesrechtswidrigkeit führt (vgl. HANSJÖRG
SEILER / NICOLAS VON WERDT / ANDREAS GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz
[BGG], Bundesgesetz über das Bundesgericht, Bern 2007, Art. 95
Rz. 21). Die Auslegung und Anwendung selbständigen kantonalen
Rechts in sich ist hingegen vom Bundesverwaltungsgericht im
Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zu prüfen.
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl.
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983,
S. 212).
4.
Streitig und zu prüfen ist die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf den
Rekurs des Beschwerdeführers vom 24. Juni 2008 gegen die Ver-
fügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 nicht eingetreten
ist.
5.
Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid damit, der
Beschwerdeführer habe seine Legitimation zum Rekurs gegen die Ver-
fügung der Gesundheitsdirektion nicht dargetan. Die Mitwirkungspflicht
der Verfahrensbeteiligten, welche ein Begehren gestellt hätten, um-
fasse gemäss § 7 Abs. 2 Bst. a VRG namentlich auch die glaubhafte
und substanziierte Darlegung der Rechtsmittelbefugnis. Eine Rekurs-
schrift, welche keine substanziierten Darlegungen betreffend die
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Legitimation in der Streitsache enthalte, sei auch nicht mangelhaft im
Sinn von § 23 Abs. 1 VRG, so dass für die Verwaltungsbehörde die
Verpflichtung zur Gewährung einer Nachfrist gestützt auf § 23 Abs. 2
VRG entfalle. Eine solche werde rechtskundigen Rechtsmittelklägern
(wie dem Rekurrenten) ohnehin nicht gewährt. Da der Beschwerde-
führer seine Legitimation nicht rechtsgenüglich dargelegt habe, fehle
es an einer wesentlichen Entscheidvoraussetzung, so dass auf den
Rekurs nicht einzutreten sei.
5.1 Die Legitimation im Beschwerde- bzw. Rekursverfahren ist Teil der
Eintretensvoraussetzungen, deren Vorliegen von der Rechtsmittel-
behörde von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl. BVGE 2007/6 E.1 mit
Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt für Bund und Kantone gleicher-
massen. Nach der Lehre entbindet die Prüfung von Amtes wegen die
beschwerdeführende Partei nicht von der Pflicht darzulegen, aus
welchen Umständen sich ihre Beschwerdebefugnis ergibt (vgl.
BERNHARD WALDMANN, in: Marcel Alexander Niggli / Peter Uebersax /
Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Kommentar BGG, Basel 2008 [nachfolgend:
Basler Kommentar BGG], Art. 89 Rz. 3 und 12; KÖLZ / BOSSHART / RÖHL,
VRG-Kommentar, § 21 Rz. 29 f.; ferner GYGI, Bundesverwaltungs-
rechtspflege, S. 150 f., welcher die Pflicht zur Darlegung der
Legitimation insbesondere in Bezug auf die Drittbeschwerde hervor-
hebt). Die ungenügende Darlegung der Legitimation kann somit grund-
sätzlich zu einem Nichteintretensentscheid wegen Fehlens einer
Prozessvoraussetzung führen.
5.2 Die Frage der Legitimation des Beschwerdeführers stellt sich im
Rahmen der Eintretensvoraussetzungen regelmässig auch auf
Bundesebene, wenn jener einen kantonalen materiellen Entscheid be-
treffend Spital- und Pflegeheimplanung beim Bundesverwaltungs-
gericht (bis Ende 2006: beim Bundesrat) anficht. Der Schweizerische
Bundesrat hat die Legitimation des Beschwerdeführers in Verfahren
betreffend Spital- und Pflegeheimlisten in konstanter Rechtsprechung
bejaht (vgl. im Einzelnen E. 6.6). Da die Legitimation aufgrund der Ein-
heit des Verfahrens auf der Rechtsmittelebene nicht weiter sein kann
als auf der vorinstanzlichen Ebene, hätte die Verneinung der
Legitimation des Beschwerdeführers betreffend das hier zu be-
urteilende kantonale Rekursverfahren eine Änderung der Recht-
sprechung auf Bundesebene zur Folge.
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Nach der Lehre ist eine Gerichtspraxis nicht unwandelbar und muss
sogar geändert werden, wenn sich erweist, dass das Recht bisher un-
richtig angewendet worden ist oder eine andere Rechtsanwendung
dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser ent-
spricht. Eine Praxisänderung muss sich allerdings auf ernsthafte und
sachliche Gründe stützen können, die – vor allem aus Gründen der
Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als
falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung ge-
handhabt worden ist (vgl. ANDRÉ MOSER /MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEU-
BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008,
[nachfolgend: Prozessieren], Rz. 2.199 mit weiteren Hinweisen).
6.
Die von der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze be-
treffend die Legitimation im bundesrechtlichen Beschwerdeverfahren
sind auch für die vorliegend zu beurteilende Frage massgeblich, ob die
Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Parteifähigkeit zu Recht ab-
gesprochen hat. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde be-
rechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die an-
gefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutz-
würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
6.1 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Gesundheits-
direktion nicht teilgenommen; deren Verfügung vom 22. Mai 2008
wurde ihm jedoch eröffnet. Er ist somit sekundärer Adressat dieser
Verfügung. Der Rekurs an den Regierungsrat stellt daher eine Dritt -
beschwerde dar.
6.2 Der Beschwerdeführer ist als Verein organisiert. Er macht jedoch
nicht geltend, er sei in seinen Interessen als Verein betroffen, was
bedeuten würde, dass er als Verein wie eine natürliche Person in
seinen privaten Interessen berührt wäre. Er hält vielmehr dafür, die
Rekurserhebung sei im Interesse seiner Mitglieder erfolgt. Somit stellt
das beim Regierungsrat eingereichte Rechtsmittel eine Verbands-
beschwerde dar.
6.3 Nach der Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich
zur Beschwerde berechtigt, wenn er juristische Persönlichkeit besitzt,
wenn der Verbandszweck gemäss Statuten darin besteht, die
Interessen der Mitglieder wahrzunehmen, wobei ein enger Zu-
sammenhang zwischen Verbandszweck und Streitgegenstand vor-
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liegen muss, und wenn die Mehrheit bzw. eine Grosszahl der Mit -
glieder betroffen und ihrerseits zur Beschwerde berechtigt wäre (vgl.
WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 33-36; ISABELLE HÄNER,
Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,
Zürich 2000 [nachfolgend: Die Beteiligten], S. 366 ff.; BVGE 2007/20
E.2.3).
6.3.1 Die Voraussetzung der juristischen Persönlichkeit beschlägt die
grundsätzliche Partei- und Prozessfähigkeit der Verbände (vgl. HÄNER,
VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 5). Gemäss Art. 52 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR
210) erlangen die körperschaftlich organisierten Personenver-
bindungen, unter die der Verein zu subsumieren ist, das Recht der
Persönlichkeit durch die Eintragung in das Handelsregister; keiner
Eintragung bedürfen nach Art. 52 Abs. 2 ZGB Vereine, die nicht
wirtschaftliche Zwecke verfolgen. Der Beschwerdeführer ist mit
Publikationsdatum vom 15. September 2009 als Verein mit Sitz in
Solothurn im Handelsregister des Kantons Solothurn eingetragen. Die
Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit ist somit im voliegenden Fall
erfüllt.
6.3.2 Der statutarische Zweck des Beschwerdeführers lautet gemäss
Handelsregistereintrag folgendermassen: "Wahrt und vertritt als reprä-
sentativer Branchenverband die gemeinsamen Interessen seiner Mit-
glieder. Setzt sich ein für die Erhaltung einer freiheitlichen Krankenver-
sicherung." Die Frage, ob ein genügend enger Zusammenhang
zwischen Vereinszweck und Verfügungsgegenstand vorliegt, wird unter
dem Erfordernis des schutzwürdigen Interesses in E. 6.6 und E. 6.7
abgehandelt, desgleichen die Frage, ob eine grosse Zahl der Mit -
glieder zur Beschwerdeführung legitimiert wäre.
6.4 Im Folgenden ist anhand der Voraussetzungen gemäss Art. 48
Abs. 1 VwVG (vgl. E. 6) zu prüfen, ob die Legitimation zur Dritt -
beschwerde contra Adressat im Verfahren vor dem Regierungsrat ge-
geben war.
Nach der Rechtsprechung und Lehre ist bei der Bejahung der
Legitimation zur Drittbeschwerde Zurückhaltung geboten (vgl. BGE
133 V 188 E. 4.3.3; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998 [nach-
folgend: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des], Rz. 536). Während die besondere Beziehungsnähe zum Streit-
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gegenstand und das schutzwürdige Interesse an der Änderung oder
Aufhebung des angefochtenen Entscheids – sofern das Interesse
aktuell und praktisch ist – beim primären Verfügungsadressaten
regelmässig gegeben sind, ist dies bei der (Verbands)beschwerde
contra Adressat nicht zwingend der Fall. Nach der Lehre sind die
Voraussetzungen der materiellen Beschwer bei der Drittbeschwerde
von besonderer Bedeutung; deren Vorliegen ist im Hinblick auf die
konkrete Konstellation zu prüfen (vgl. WALDMANN, Basler Kommentar
BGG, Art. 89 Rz. 19). Dabei muss auch der statutarische Zweck des
Verbands miteinbezogen werden. Dritte sind somit zur Beschwerde
gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung befugt, wenn sie
ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
Änderung dieser Verfügung haben und in einer besonderen, be-
achtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl. WALD-
MANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 20). Nach der Recht-
sprechung ist das spezifische Rechtsschutzinteresse nur zu bejahen,
wenn der Dritte ein unmittelbares und konkretes Interesse an der
Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat; das allgemeine
Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundes-
rechts genügt nicht (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.3.3). Im vorliegenden Fall
bestünde das schützenswerte Interesse des Beschwerdeführers im
praktischen Nutzen, den er aus der Aufhebung der Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 ziehen würde.
6.5 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den Mitgliedern
des Beschwerdeführers in Bezug auf den Bereich der obligatorischen
Krankenversicherung um privatrechtlich organisierte Trägerinnen
öffentlicher Aufgaben handelt. Nach der Lehre und Rechtsprechung
wird die Legitimation von Gemeinwesen und anderen Trägern
öffentlicher Aufgaben besonders behandelt (vgl. HÄNER, VwVG-
Kommentar, Art. 48 Rz. 23; BGE 135 V 2 E. 1.1; BGE 135 V 382 E.
3.3.1). Privatrechtlich organisierte Träger von öffentlichen Aufgaben
werden nur ausnahmsweise zur Beschwerde zugelassen, es sei denn,
der Hoheitsakt beeinträchtige ihre Existenz oder Autonomierechte (vgl.
WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 41 mit Hinweisen).
6.6 Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Beschwerdebefugnis
sei vom Schweizerischen Bundesrat in konstanter Rechtsprechung be-
jaht worden. Es trifft zu, dass der Bundesrat die Legitimation von Kran-
kenversicherungsverbänden in Beschwerdeverfahren betreffend Spital-
und Pflegeheimlisten jeweils bejaht hat.
Seite 11
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6.6.1 In BRE vom 22. August 2007 i. S. Clinica Santa Rita SA be-
treffend Spitalliste des Kantons Tessin und in BRE vom 21. Dezember
2007 i. S. la société Montbrillant SA betreffend Spitalliste des Kantons
Neuchâtel behandelte der Bundesrat santésuisse implizit als Dritt-
partei, indem er dessen Anspruch auf Parteientschädigung ab-
handelte; er begründete jedoch die Parteistellung von santésuisse
nicht.
6.6.2 In BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Verein Kleinwohngruppe Ober-
urnen betreffend Pflegeheimliste des Kantons Glarus war santésuisse
ebenfalls Drittpartei, was der Bundesrat folgendermassen begründete:
"Denn die Krankenversicherer sind in Verfahren nach Artikel 39 KVG
vor den kantonalen Behörden stets Gegenpartei der Leistungser-
bringer und können, weil sie die obligatorisch Versicherten vertreten,
ganze Listen oder die Aufnahme bestimmter Einrichtungen in solche
anfechten. Die Meinung von santésuisse zu einer geplanten Liste ist
daher für die betroffenen Einrichtungen von einiger Tragweite und
deren Anspruch, davon vor dem Entscheid Kenntnis zu erhalten,
offenkundig" (a.a.O. E. 2). Die Auffassung, die Versicherer verträten
die obligatorisch versicherten Personen, findet allerdings keine
juristische Stütze. Vielmehr stehen die Krankenversicherer als ge-
winnorientierte Unternehmen und als Träger hoheitlicher Befugnisse
zu den versicherten Personen in einem antagonistischen Verhältnis.
Die Legitimation der Krankenversicherer kann nicht mit einem Ver-
tretungsverhältnis zwischen Versicherern und versicherten Personen
begründet werden.
6.6.3 In BRE vom 15. Februar 2006 i. S. santésuisse betreffend
Spitalliste des Kantons Fribourg begründete der Bundesrat die
Legitimation von santésuisse als Beschwerdeführer folgendermassen:
"Selon l'art. 48 let. a PA, a qualité pour recourir quiconque est touché
par une décision et a un intérêt digne de protecion à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée. Une association est légitimée à recourir si elle a
la personnalité juridique (art. 60 CC), si les membres pris
individuellement ont eux-mêmes qualité pour recourir, si la majorité ou
un nombre important de ses membres est touché par la décision et si
l'association a comme but statutaire la protection de ses membres (...).
La liste hospitalière jouant un rôle important pour le contrôle des coûts
dans le domaine de l'assurance-maladie, les assureurs membres de
santésuisse sont touchés par la décision et ont un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Les statuts de
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santésuisse prévoient à l'art. 4 que santésuisse garantit et défend les
intérêts communs de ses membres. Par conséquent, et conformément
à la pratique constante du Conseil fédéral, santésuisse a qualité pour
recourir contre l'ordonnance du 13 décembre 2004 (...)" (a.a.O. E. 1.3).
In dieser Erwägung werden die Voraussetzungen für die Verbands-
beschwerde aufgezählt und in Bezug auf die Partei- und Prozess-
fähigkeit von santésuisse zu Recht bejaht (vgl. auch E. 6.3.1). Die
materielle Beschwer der Versicherer wird mit der Tatsache begründet,
die Spitalliste spiele eine wichtige Rolle bei der Kostenkontrolle im
Bereich der Krankenversicherung. Ob an dieser Begründung fest-
gehalten werden kann, ist allerdings fraglich. Nach der einhelligen
Lehre und Rechtsprechung berechtigt ein ausschliesslich allgemeines,
öffentliches Interesse nicht zur Beschwerde (vgl. HÄNER, VwVG-
Kommentar, Art. 48 Rz. 20; MOSER / BEUSCH / KNEUBÜHLER, Prozessieren,
Rz. 2.78; BGE 127 V 80 E. 3c/aa). Dass der Beschwerdeführer im vor-
instanzlichen Verfahren ein allgemeines Interesse an der "richtigen"
Rechtsanwendung geltend gemacht hat, ergibt sich aus der Rekurs-
schrift vom 24. Juni 2008. Dort beantragte der Beschwerdeführer, die
Verfügung der Gesundheitsdirektion sei zufolge mangelnder Pflege-
heimplanung aufzuheben. Mit dem Argument, die Planung stelle ein
wichtiges Instrument zur Kostenkontrolle dar, ist jedoch die persön-
liche Betroffenheit der Krankenversicherer gerade nicht dargetan, da
die ganze Gesellschaft und insbesondere die versicherten Personen
ein berechtigtes Interesse an einer kostensparenden Spital- und
Pflegeheimplanung haben. Letztere aber sind zur Beschwerde gegen
Beschlüsse der Kantonsregierungen gemäss Art. 39 KVG regelmässig
nicht befugt, weil ihnen der Nachweis des aktuellen und praktischen
Interesses an der Aufhebung des Planungsbeschlusses nicht gelingen
dürfte. Nach dem Gesagten vermag der Zusammenhang von Pflege-
heimplanung und Gesundheitskosten kein besonderes schutzwürdiges
Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Verfügung der
Gesundheitsdirektion zu begründen.
6.6.4 In BRE vom 19. November 2008 i. S. santésuisse betreffend
Änderung der Spitalliste für den Kanton Basel-Landschaft per 1.
Januar 2007, in dem santésuisse ebenfalls als Beschwerdeführer auf-
trat, hatte der Bundesrat Gelegenheit, dessen Legitimation vertieft zu
prüfen, da die Beschwerdegegnerin den Antrag gestellt hatte, auf die
Beschwerde sei wegen fehlenden schutzwürdigen Interesses nicht
einzutreten. Der Bundesrat wies diesen Antrag ab und trat auf die Be-
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C-623/2009
schwerde ein (vgl. BRE vom 19. November 2008 E. 2.3). Die Be-
schwerdegegnerin hatte insbesondere geltend gemacht, das
Schweizerische Bundesgericht (BGer) habe mit Urteil K 112/06 vom
30. Mai 2007 ein Urteil des Genfer Sozialversicherungsgerichts ge-
schützt, in dem santésuisse die Legitimation zur Beschwerde gegen
die vom Genfer Staatsrat verfügte Zulassung von Ärzten zur sozialen
Krankenversicherung gemäss Art. 55a KVG abgesprochen worden sei.
Der Bundesrat liess diese Argumentation nicht gelten und erwog, jener
Sachverhalt könne nicht ohne weiteres auf den Bereich der Spitallisten
übertragen werden. Durch die Spitallisten werde festgelegt, für welche
Spitalaufenthalte die Versicherer Leistungen erbringen und Tarife ver-
einbaren müssten. Die Versicherer seien von den Beschlüssen über
die Spitalliste stärker betroffen als die Allgemeinheit. Aus den
Materialien zum KVG gehe klar hervor, dass die Möglichkeit, Spital -
listen beim Bundesrat anzufechten, nicht nur für nicht berücksichtigte
Spitäler, sondern – als Instrument der Kostenkontrolle – insbesondere
für die betroffenen Versicherer geschaffen worden sei. An der Praxis
des Bundesrates sei daher festzuhalten, zumal er gestützt auf Art. 53
Abs. 1 VGG ohnehin nur noch maximal zwei derartige Beschwerden zu
beurteilen habe.
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Zum Einen ist der im
Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 behandelte Sachverhalt
insofern mit der vorliegenden Frage vergleichbar, als es in beiden
Fällen um die Zulassung von Leistungserbringern aufgrund eines von
der verfügenden Behörde festzustellenden Bedarfs an medizinischen
Leistungen geht. Ob es sich dabei um Leistungen von Ärzten bzw.
Ärztinnen oder von Spital- bzw. Pflegeheimen handelt, kann hinsicht-
lich der Frage, ob die Versicherer durch einen entsprechenden Zu-
lassungsbeschluss besonders berührt sind, nicht massgeblich sein.
Vielmehr geht es um die grundsätzliche Frage, ob die Versicherer und
ihre Verbände durch Zulassungsentscheide kantonaler Regierungen
im Bereich der sozialen Krankenversicherung konkret und unmittelbar
betroffen sind. Zum Anderen ist die persönliche Betroffenheit der Ver-
sicherer, welche der Bundesrat im Übrigen durchwegs unter Verweis
auf Art. 48 Bst. a VwVG (bzw. seit dem 1. Januar 2007 auf Art. 48
Abs. 1 VwVG) bejahte, von einem speziellen Beschwerderecht für die
Versicherer "zur Kostenkontrolle" zu unterscheiden (vgl. zu diesem As-
pekt der Beschwerdebefugnis E. 7).
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C-623/2009
Im Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.1 wird klar ge-
sagt, die Interessen, welche mit Art. 55a KVG verfolgt würden (Ver-
meidung des Anstiegs der Anzahl Leistungserbringer und der damit
verbundenen Erhöhung der Gesundheitskosten), seien nicht allein den
Krankenversicherern eigen, da die Gesamtheit der Akteure im
Krankenversicherungsbereich dazu tendiere, eine Explosion der
Gesundheitskosten zu vermeiden. Diese Interessen würden nicht mit
dem rein wirtschaftlichen Interesse von santésuisse verschmelzen,
welches darin bestehe, die Leistungen zu Lasten seiner Mitglieder zu
begrenzen.
Mit Urteil 9C_292/2007 vom 29. Oktober 2007 (publiziert als BGE 133
V 613, jedoch nicht die hier ineressierende E. 1.3) bestätigte das BGer
den im Urteil K 112/06 vom 30. Mai 2007 dargelegten Grundsatz,
wonach die Beschwerdebefugnis des Verbands der Krankenver-
sicherer im Bereich der Zulassung zur sozialen Krankenversicherung
zu verneinen sei.
6.7 Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde ferner damit,
die Krankenversicherer seien an der Einhaltung der Planungspflicht
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG interessiert, da eine Bedarfsplanung
den Zweck habe, die Kosten auf das Notwendige zu begrenzen und
die Krankenversicherer diese Kosten tragen müssten. Der Be-
schwerdeführer macht somit einen finanziellen Nachteil geltend, der
sich aus der in seinen Augen mangelhaften Pflegeheimplanung ergibt.
Nach der Rechtsprechung begründet jedoch das Interesse eines Ver-
bands an der "richtigen" Rechtsanwendung keine Beschwerdebefug-
nis, auch wenn dabei öffentliche Interessen verfolgt werden (vgl. E. 6.4
zweiter Abschnitt). Nur ein unmittelbarer persönlicher Nachteil der
Mehrzahl der Verbandsmitglieder vermag die Legitimation zur Ver-
bandsbeschwerde zu begründen. Ein finanzieller Nachteil ist dazu
grundsätzlich geeignet; dieser muss sich jedoch unmittelbar aus dem
angefochtenen Entscheid ergeben. Ein mittelbares finanzielles
Interesse wird als nicht genügend erachtet; erst bei konkreter
Leistungspflicht wird die Legitimation bei der Drittanfechtung bejaht
(vgl. BGE 133 V 188 E. 4.5). Dass der angefochtene Entscheid die
Wahrscheinlichkeit der späteren Leistungspflicht des Dritten erhöht,
reicht nicht aus, um dessen Beschwerdelegitimation zu bejahen (vgl.
BGE 135 V 382 E.3). Für die Beschwerdebefugnis des Dritten ist er -
forderlich, dass sich der ihm erwachsende Nachteil unmittelbar aus
der Verfügung ergibt; es genügt nicht, wenn der Nachteil eine blosse
Seite 15
C-623/2009
Reflexwirkung darstellt (vgl. BGE 134 V 153 E. 5.3.2.3). An der Un-
mittelbarkeit des Nachteils aber fehlt es im vorliegenden Fall: Die Auf-
nahme von 5 zusätzlichen Betten in die Pflegeheimliste des Kantons
Zürich hat für kein Mitglied des Beschwerdeführers einen unmittel -
baren finanziellen Nachteil zur Folge; dies umso weniger für die
Mehrzahl der Mitglieder. Selbst wenn einem Mitglied des Beschwerde-
führers die Kosten für eines oder mehrere der 5 zusätzlichen Pflege-
betten in Rechnung gestellt werden, ist darin kein unmittelbarer
finanzieller Nachteil aus der Verfügung vom 22. Mai 2008 zu sehen, da
es an der Kausalität zwischen der angefochtenen Verfügung und den
aus dem Eintritt des Pflegefalls resultierenden Kosten mangelt. Die
virtuelle Betroffenheit auch der Mehrheit der Mitglieder genügt nicht für
die Beschwerdebefugnis (vgl. HÄNER, Die Beteiligten, S. 368 Rz. 791).
Zu beachten ist auch, dass die Krankenversicherer gesetzlich zur
Übernahme der Pflegekosten verpflichtet sind. Aus dem Umstand,
dass die Versicherer die Gesetzeskonformität der zu erbringenden
Leistungen im konkreten Einzelfall gestützt auf Art. 59 KVG überprüfen
lassen können, ergibt sich keine besondere Betroffenheit in Bezug auf
die Frage, ob zusätzliche Pflegebetten zuzulassen seien (vgl. auch
Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.2).
6.8 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass für den Beschwerde-
führer bzw. für die Mehrzahl seiner Mitglieder aus der Aufnahme von 5
zusätzlichen Pflegebetten in die Pflegeheimliste des Kantons Zürich
kein unmittelbarer Nachteil entsteht. Er hat somit kein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung der
Gesundheitsdirektion.
7.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die materielle
Beschwer im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG im vor-
liegenden Fall verneint werden muss. Es fragt sich daher, ob der Be-
schwerdeführer nach den Grundsätzen über die ideelle
Verbandsbeschwerde zum Rekurs an die Vorinstanz legitimiert war.
7.1 Gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48
Bst. b VwVG) sind ferner zur Beschwerde berechtigt Personen,
Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz
dieses Recht einräumt. Im Zusammenhang mit dem Beschwerderecht
für Organisationen spricht die Lehre auch von der ideellen Verbands-
beschwerde, da die betreffenden Organisationen – im Gegensatz zur
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C-623/2009
gewöhnlichen, zuweilen auch "egoistisch" genannten Verbands-
beschwerde gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG – kein selbständiges
schutzwürdiges persönliches Interesse an der Beschwerdeführung
geltend machen müssen, sondern öffentliche Interessen vertreten (vgl.
HÄNER, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 28). Deswegen bedarf die ideelle
Verbandsbeschwerde einer spezialgesetzlichen Grundlage, in der die
Voraussetzungen der Legitimation geregelt sind (vgl. HÄNER, VwVG-
Kommentar, Art. 48 Rz. 29; KÖLZ / BOSSHART / RÖHL, VRG-Kommentar,
§ 21 Rz. 76; MOSER / BEUSCH / KNEUBÜHLER, Prozessieren, Rz. 2.84).
Die Grundlage für ein ideelles Verbandsbeschwerderecht befindet sich
normalerweise in jenem Spezialgesetz, welches die betreffende
Materie zum Gegenstand hat. Somit wäre vorliegend die von Art. 48
Abs. 2 VwVG verlangte gesetzliche Grundlage im KVG zu suchen.
Nach der Aufhebung von Art. 53 KVG in der ursprünglichen Fassung
vom 18. März 1994 (AS 1994 1344) mit Wirkung ab 1. Januar 2007
(AS 2006 2278) enthielt das KVG jedoch keine das Beschwerderecht
gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen betreffende Bestimmung
mehr. Im Zeitpunkt der Rekurserhebung am 24. Juni 2008 stellte
Art. 34 VGG (AS 2006 2197 2206, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum
31. Dezember 2008, nachfolgend: aArt. 34 VGG) die einzige Be-
stimmung dar, welche die Beschwerde gegen kantonale Beschlüsse in
Krankenversicherungssachen regelte. aArt. 34 VGG hatte allerdings
nicht das Beschwerderecht an sich, sondern die Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen
Beschlüsse der Kantonsregierungen zum Gegenstand. Aus diesem
Grund enthält aArt. 34 VGG keine Aussage zur Beschwerde-
legitimation. Auch in der Botschaft zur entsprechenden Bestimmung
des Gesetzesentwurfs (Art. 30 E-VGG, in: Botschaft vom 28. Februar
2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, hier
4390-4391) wird dazu nichts gesagt. Somit steht fest, dass aArt. 34
VGG während seiner Geltungsdauer weder als ausdrückliche noch als
sinngemässe gesetzliche Grundlage für ein ideelles Verbands-
beschwerderecht dienen konnte.
7.2 Der Beschwerdeführer vertritt in seinen Schlussbemerkungen vom
1. April 2010 den Standpunkt, aus den Materialien zum KVG gehe klar
hervor, dass die Möglichkeit, Spitallisten beim Bundesrat anzufechten,
nicht nur für nicht oder nur teilweise berücksichtigte Spitäler,
sondern – als Instrument der Kostenkontrolle – insbesondere für die
betroffenen Versicherer geschaffen worden sei. Nur durch ein ent-
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sprechendes Beschwerderecht könnten die Versicherer den ihnen zu-
gedachten Beitrag einer funktionierenden Planung leisten. Mit dieser
Argumentation macht der Beschwerdeführer implizit eine Gesetzes-
lücke geltend im Sinn, dass trotz fehlender gesetzlicher Grundlage der
Gesetzgeber eindeutig ein spezielles Beschwerderecht gemäss Art. 48
Abs. 2 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) habe
statuieren wollen.
Nach der Lehre ist unter einer Lücke eine planwidrige Unvollständig-
keit des Gesetzes zu verstehen, welche vom Gericht korrigiert werden
darf, solange die Wertungen respektiert bleiben, die dem Erlass zu-
grunde liegen (vgl. PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI / MARKUS MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 200 Rz. 11). Der
Entscheid darüber, ob und inwiefern im Verwaltungsrecht Lücken des
Gesetzes geschlossen werden dürfen, muss in Ansehung der rechts-
staatlichen Bedeutung des Gesetzmässigkeitsgrundsatzes getroffen
werden. Deswegen richtet sich die Zulässigkeit der Lückenfüllung
danach, welche Anforderungen an die gesetzliche Grundlage im be-
treffenden Verwaltungsgebiet gestellt sind (vgl. FRITZ GYGI, Ver-
waltungsrecht, Bern 1986, S. 83).
7.3 Um die Absichten des Gesetzgebers in Bezug auf die Anfechtung
kantonaler Planungsbeschlüsse gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG zu
eruieren, muss auf die Materialien zur Vorgängerbestimmung von
aArt. 34 VGG, Art. 53 KVG in der ursprünglichen Fassung vom
18. März 1994 (AS 1994 1328 1344), zurückgegriffen werden. Sofern
ein ideelles Verbandsbeschwerderecht zu Gunsten des Beschwerde-
führers gestützt auf gerichtliche Lückenfüllung auf Bundesebene zu
bejahen wäre, würde dies auch für die kantonale Ebene gelten, weil
das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen die-
selben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (vgl. LORENZ
MEYER, Das Beschwerderecht von Vereinigungen; Auswirkungen auf
das kantonale Verfahren, in: Verfassungsrechtsprechung und Ver-
waltungsrechtsprechung, Sammlung von Beiträgen veröffentlicht von
der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des schweizerischen Bundes-
gerichts, Zürich 1992, S. 167-181, hier S. 170).
7.3.1 Der Bundesrat hatte im Entwurf zum KVG (Botschaft vom
6. November 1991 über die Revision der Krankenversicherung, BBl
1992 I 93, hier 257) kein Beschwerderecht bezüglich Spital- und
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Pflegeheimlisten vorgesehen. Art. 45 E-KVG (BBl 1992 I 272) mit dem
Marginale "Beschwerde an den Bundesrat" lautete folgendermassen:
"
1
Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38 Absatz 3, 39
Absatz 3, 40, 41 Absätze 1-3 und 42 Absatz 7 kann Beschwerde an den
Bundesrat erhoben werden.
2
Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren."
Die erwähnten Beschlüsse der Kantonsregierung betrafen aus-
schliesslich Tarifangelegenheiten (Art. 38 E-KVG: "Tarifschutz", Art. 39
E-KVG: "Tarifvertrag", Art. 40 E-KVG: "Fehlen eines Tarifvertrages",
Art. 41 E-KVG: "Tarifverträge mit Ärzteverbänden", Art. 42 E-KVG:
"Tarifverträge mit Spitälern"). Nach dem Willen des Bundesrates
sollten zur Beschwerdeführung gegen entsprechende Beschlüsse der
Kantonsregierungen "einerseits die betroffenen Tarifpartner, anderer-
seits aber auch die einzelnen von der angefochtenen Tarifregelung be-
troffenen Leistungserbringer und Versicherten" befugt sein (vgl. BBl
1992 I 188). Aus der mehrfachen Erwähnung des "Betroffenseins" geht
hervor, dass dem Bundesrat in Tarifangelegenheiten ein allgemeines
Beschwerderecht gestützt auf Art. 48 Bst. a VwVG (in der bis zum
31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) vorschwebte.
7.3.2 Art. 45 E-KVG wurde vom Ständerat als Erstrat in der Sitzung
vom 17. Dezember 1992 (AB 1992 S 1299 ff.) behandelt. Nach An-
hörung der Voten von Bundesrat Cotti und Berichterstatter Huber
sprach sich der Ständerat gegen den Antrag des Bundesrates aus und
stimmte der von seiner vorberatenden Kommission vorgeschlagenen
Fassung von Art. 45 E-KVG zu (AB 1993 S 1317 f.):
"
1
Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38a, 39 Absatz
3, 40, 41 Absätze 1-3, 42 Absatz 7, 46 und 47 kann Beschwerde an den
Bundesrat erhoben werden.
2
Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien nach Artikel 39 Absatz
1 zu. Im übrigen richtet sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundes-
gesetz über das Verwaltungsverfahren."
Die der Abstimmung vorausgegangene Debatte im Ständerat zeigt,
dass mit Art. 45 Abs. 2 E-KVG in der vorgeschlagenen Fassung der
Ausschluss der versicherten Personen vom Beschwerderecht be-
absichtigt wurde (vgl. insbesondere die Voten von Berichterstatter
Huber, AB 1992 S 1317 f.). Dabei wurde übersehen, dass bei korrekter
Anwendung der Grundsätze zur Drittbeschwerde eine
Popularbeschwerde in Tarifstreitigkeiten praktisch ausgeschlossen
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war, da die versicherten Personen als Dritte kaum jemals das Vor-
liegen der Voraussetzungen von Art. 48 Bst. a VwVG (in der bis zum
31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) hätten dartun können
(vgl. zur Vermeidung der Popularbeschwerde etwa GYGI, Bundesver-
waltungsrechtspflege, S. 160 f.)
Zu beachten ist, dass in dieser Fassung von Art. 45 E-KVG keine
Aussage zum Beschwerderecht gegen Beschlüsse der Kantons-
regierung betreffend Zulassung von Spitälern und Pflegeheimen ent-
halten ist. Gegenstand dieser Diskussion war ausschliesslich die Be-
schwerdebefugnis in Tarifstreitigkeiten, welche der Ständerat auf die
Vertragsparteien beschränken wollte (vgl. auch AB 1993 N 1726).
7.3.3 In seiner Sitzung vom 30. September 1993 nahm der Nationalrat
Kenntnis vom schriftlichen Bericht seiner vorberatenden Kommission
(AB 1993 N 1725 ff.). Darin wurden in Bezug auf Art. 45 E-KVG
folgende Änderungen gegenüber der Fassung des Bundesrates
einerseits und jener des Ständerates andererseits vorgestellt: die Be-
schwerde an den Bundesrat bei planungsrelevanten Entscheiden der
Kantonsregierung (AB 1993 N 1727) sowie – als Rückkehr zur
Fassung des Bundesrates – die Zulassung der versicherten Personen
zur Tarifbeschwerde (AB 1993 N 1730). Der Antrag zur Unterstellung
der planungsrelevanten Entscheide der Kantonsregierung gemäss Art.
33 E-KVG stand unter dem Einfluss der Empfehlungen der Kartell -
kommission (vgl. THOMAS MATTIG, Grenzen der Spitalplanung aus ver-
fassungsrechtlicher Sicht, Zürich Basel Genf 2003, S. 141) und wurde
im Bericht der Kommission folgendermassen begründet: "Die Kartell-
kommission empfiehlt, dem Bund Planungskompetenzen insbesondere
im Bereich der Spitzenmedizin und der Spitäler einzuräumen. Wie der
Bundesrat möchte die Kommission des Nationalrates aus verfassungs-
rechtlichen Erwägungen nicht so weit gehen. Sie sieht aber das Recht
zur Beschwerde an den Bundesrat gegen Entscheide der Kantons-
regierung nach Artikel 33 vor (Art. 45 Abs. 1). Wenn also ein Ver-
sicherer der Auffassung ist, ein in der kantonalen Spitalliste genanntes
Spital sei nicht planungskonform oder die zugrundeliegende Spital-
planung sei nicht bedarfsgerecht, sondern schaffe Überkapazitäten,
kann er die erwähnte Beschwerde ergreifen" (AB 1993 N 1727).
Die Motivation zu diesem Antrag war offenkundig von der Sorge um
die Kostenexplosion im Gesundheitswesen geprägt. Planungs-
konformität und Bedarfsgerechtigkeit, welche der Vermeidung von
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C-623/2009
Überkapazitäten dienen sollten (vgl. die Botschaft zu Art. 33 E-KVG,
BBl 1992 I 166-167), stellen öffentliche Interessen dar. Das Be-
schwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG (bis zum 31. Dezember
2006: Art. 48 Bst. a VwVG) ist jedoch kein Planungsinstrument. Zur
Wahrung öffentlicher Interessen stehen grundsätzlich die besonderen
Beschwerderechte gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG offen. Die von der
Kommission des Nationalrates angeführte Kommentierung ihres An-
trags zu Art. 45 Abs. 1 E-KVG lässt Elemente eines besonderen Be-
schwerderechts im Sinn von Art. 48 Abs. 2 VwVG (bis zum 31.
Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) erkennen, wobei sich dieses auf
einzelne Versicherer bezieht. Die ideelle Verbandsbeschwerde als
Rechtsinstitut wird nicht erwähnt.
In seiner Sitzung vom 6. Oktober 1993 stimmte der Nationalrat
folgender Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG zu (AB 1993 N 1863 f.),
wobei Art. 33 E-KVG u.a. die Spital- und Pflegeheimplanung betrifft:
"
1
Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 38a, 39
Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a und 46 sowie gegen Be-
schlüsse des von der Kantonsregierung ernannten Ausschusses von Tarif -
sachverständigen nach Artikel 40 kann Beschwerde an den Bundesrat er -
hoben werden."
Hinsichtlich Art. 45 Abs. 2 E-KVG beschloss der Nationalrat Zu-
stimmung zum Entwurf des Bundesrates (AB 1993 N 1863 f.), wonach
sich das Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richtete (Text zitiert in
E. 7.3.1; vgl. auch BBl 1992 I 272).
7.3.4 In der Frage, ob kantonale Planungsentscheide überhaupt
einem Rechtsmittel unterliegen sollten, waren sowohl die vorberatende
Kommission des Ständerates als auch der Ständerat selbst gespalten.
Aus dem Protokoll der Kommission zur Beratung von Art. 45 Abs. 1 E-
KVG in der vom Nationalrat am 6. Oktober 1993 beschlossenen
Fassung geht hervor, dass die Befürworter der Beschwerdemöglichkeit
an den Bundesrat darin ein Regulativ sahen, um zu kostenintensive
kantonale Spitalplanungen zu korrigieren. Von der anderen Seite
wurde darauf hingewiesen, dass mit dem Mittel der Beschwerde nur
Einzelentscheide angefochten würden und nicht die gesamte Planung
überprüft werden könne. Einigkeit herrschte in der Kommission
darüber, dass die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden müsse,
auch wenn die Planungsentscheide der Kantone der Beschwerde an
den Bundesrat unterstellt würden. Die Ständeratskommission war
einhellig der Meinung, dass die versicherten Personen keine Be-
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schwerdebefugnis erhalten sollten gegen Regierungsbeschlüsse be-
treffend die Spital- und Pflegeheimplanung. In der Sitzung des
Ständerates vom 15. Dezember 1993 (AB 1993 S 1072 ff.) schlug die
Kommissionsmehrheit folgende Fassung von Art. 45 E-KVG vor (AB
1993 S 1076):
"
1
Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 38a, 39
Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a, 46 und 47 kann Be-
schwerde an den Bundesrat erhoben werden."
2 Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien gemäss Artikel 39
Absatz 1 zu. Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Be-
schluss der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versiche-
rern zu. Im übrigen richtet sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bun-
desgesetz über das Verwaltungsverfahren."
Die Minderheit der Kommission beantragte, an der ursprünglichen Fas-
sung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG festzuhalten, wonach Beschlüsse der
Kantonsregierung gemäss Art. 33 E-KVG keinem Rechtsmittel unter-
worfen waren. In der anschliessenden Debatte wurde die Anfechtbar-
keit von kantonalen Planungsentscheiden erneut grundsätzlich in Fra-
ge gestellt (vgl. insbesondere das Votum Loretan, AB 1993 S 1077 f.).
Schliesslich wurde der Antrag der Kommissionsmehrheit äusserst
knapp mit Stichentscheid des Präsidenten angenommen (AB 1993 S
1078). Der Ständerat sprach sich somit für ein (ausschliessliches) Be-
schwerderecht der Versicherer und Leistungserbringer gegen Be-
schlüsse der Kantonsregierungen aus, jedoch unter der Voraussetzung
des Berührtseins. Aus dem Kommissionsprotokoll geht hervor, dass
diese Änderung vorgenommen wurde, um den in der nunmehr vor-
geschlagenen Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG erwähnten Art. 33 E-
KVG sprachlich einwandfrei in Art. 45 Abs. 2 E-KVG zu erfassen. Nach
Meinung der Kommission wäre die Formulierung "Vertragsparteien
nach Artikel 39 Abs. 1" nicht korrekt gewesen, da Art. 39 Abs. 1 E-KVG
von den Parteien eines Tarifvertrags spricht. Die Umbenennung der
Tarifvertragsparteien in "berührte Leistungserbringer und Versicherer"
ändert jedoch nichts daran, dass deren Beschwerdebefugnis gegen
Planungsbeschlüsse anders zu begründen ist als jene gegen Tarif -
genehmigungen. So dürfte die Beschwerdelegitimation einer Ver-
tragspartei gegen einen Tarifentscheid gestützt auf Art. 48 Abs. 1
VwVG grundsätzlich, d.h. unter dem Vorbehalt, dass das Interesse an
der Aufhebung des Entscheids aktuell und praktisch ist, gegeben sein.
Ebenso ist ein Leistungserbringer durch den Entscheid der Regierung,
nicht in die Spital- oder Pflegeheimliste aufgenommen zu werden,
grundsätzlich betroffen und daher beschwerdeberechtigt. Anders liegt
die Sache jedoch, wenn eine versicherte Person eine Tarif-
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genehmigung anficht oder wenn ein Versicherer gegen die Aufnahme
eines Spitals oder Pflegeheims in die kantonale Liste Beschwerde er-
hebt. Hier handelt es sich um Drittbeschwerden, bei denen die
Legitimation besonders sorgfältig zu prüfen ist. Die Lehre zur Dritt -
beschwerde, insbesondere zur Verbandsbeschwerde contra Adressat,
war im Zeitpunkt des Gesetzgebungssprozesses bereits etabliert (vgl.
PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel
1979, S. 176-179; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 157-161);
sie hat jedoch keinen Eingang in die parlamentarische Diskussion ge-
funden.
7.3.5 In seiner Differenzbereinigungsitzung vom 28. Februar 1994 (AB
1994 N 13 ff.) beschloss der Nationalrat im Wesentlichen Festhalten
an seinen Beschlüssen zu Art. 45 E-KVG (AB 1994 N 21).
7.3.6 In der Differenzbereinigungssitzung vom 7. März 1994 (AB 1994
89 ff.) hielt der Ständerat an seiner Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG
fest. Hinsichtlich Art. 45 Abs. 2 E-KVG beschloss der Rat, den Satz
"Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Beschluss
der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versicherern
zu", der wie erläutert als Einschränkung der Beschwerdebefugnis ge-
meint war (vgl. E. 7.3.4), zu streichen (AB 1994 S 94). Der Ständerat
schloss sich damit in der Frage der Beschwerdebefugnis dem
Nationalrat an in der Meinung, durch die Streichung des zitierten
zweiten Satzes von Art. 45 Abs. 2 E-KVG seien gemäss der Absicht
von Bundesrat und Nationalrat " – wie nach heutigem Recht – nicht
nur die Vertragsparteien, sondern auch einzelne betroffene
Leistungserbringer und Versicherer sowie die betroffenen Versicherten
und ihre Organisationen" beschwerdebefugt (AB 1994 S 94). Dabei
wurde offenbar nicht bedacht, dass der unter dem Bundesgesetz vom
13. Juni 1911 über die Kranken- und Unfallversicherung (KUVG, BS 8
281, in Kraft bis 31. Dezember 1995) geltende Rechtszustand hin-
sichtlich der Beschwerdebefugnis in Bezug auf Planungsentscheide
der Kantonsregierungen nicht mit dem im Entwurf zum KVG vor-
geschlagenen Fassungen verglichen werden kann, da das KUVG
keine Spitalplanung kannte und sich die Frage der Legitimation be-
treffend Beschwerden gegen Planungsentscheide daher nicht stellte.
Ohnehin kann die Erwähnung des Wortes "betroffen" in Bezug auf
bestimmte Kategorien von Parteien deren Beschwerdebefugnis ge-
stützt auf Art. 48 Bst. a VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006
gültig gewesenen Fassung) nicht bewirken. Die Rechtsmittelbehörde
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entscheidet im Einzelfall, ob eine Partei persönlich betroffen und damit
zur Beschwerde legitimiert ist.
Der Ständerat stimmte dem Antrag seiner Kommission, Art. 45 Abs. 2
E-KVG in der Fassung des Nationalrates zu übernehmen, dis-
kussionslos zu (AB 1994 S 94). An der Fassung des Ständerates,
wonach gegen kantonale Spital- und Pflegeheimplanungsbeschlüsse
(nur) die vom Beschluss der Kantonsregierung berührten Leistungs-
erbringer und Versicherer beschwerdebefugt sein sollten, wurde nicht
festgehalten.
7.4 Die schliesslich verabschiedete Fassung von Art. 45 E-KVG als
Art. 53 KVG (AS 1995 1344) lautete:
"
1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 39, 45, 46
Absatz 4, 47, 48 Absätze 1-3, 49 Absatz 7, 51, 54 und 55 kann Beschwerde
an den Bundesrat erhoben werden.
2 Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren.
3
(...)."
7.4.1 Der Wortlaut von Art. 53 KVG (in der Fassung vom 18. März
1994, AS 1995 1344) zeigt, dass die parlamentarischen Debatten be-
treffend die Legitimation der verschiedenen Akteure gegenüber Be-
schlüssen der Kantonsregierung auf dem Gebiet der Krankenver-
sicherung keine Spuren hinterlassen haben. Die einzige im Gesetz-
gebungsprozess vorgeschlagene Bestimmung, welche ein Be-
schwerderecht der Versicherer vorsah (vgl. Art. 45 Abs. 2 E-KVG in der
Fassung des Ständerates vom 15. Dezember 1993, AB 1993 S 1076),
wurde vom Ständerat selbst bewusst wieder verworfen (vgl. E. 7.3.6).
Da der Ständerat zu Unrecht davon ausgegangen war, die Versicherer
und deren Verbände seien von Planungsentscheiden der Kantons-
regierungen grundsätzlich berührt, und den Satz "Für Beschwerden
betreffend Artikel 33 steht sie den vom Beschluss der Kantons-
regierung berührten Leistungserbringern und Versicherern zu" nur
eingefügt hatte, um die versicherten Personen vom Beschwerderecht
hinsichtlich kantonaler Planungsbeschlüsse auszuschliessen, kann in
der definitiven Fassung von Art. 53 KVG (vom 18. März 1994, AS 1995
1344) keine Lücke für ein Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2
VwVG identifiziert werden.
7.4.2 In den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren sind punktuell
Ansätze zur Einführung eines besonderen Beschwerderechts erkenn-
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bar; am deutlichsten kommt ein derartiger Ansatz im Bericht der vor-
beratenden Kommission des Nationalrates vom 30. September 1993
im Zusammenhang mit der grundsätzlichen Unterstellung der
Planungsbeschlüsse unter die Beschwerde an den Bundesrat (AB
1993 N 1727) zum Ausdruck (vgl. E. 7.3.3). Die auch von einzelnen
Mitgliedern der vorberatenden Kommission des Ständerates vertretene
Auffassung, das Beschwerderecht der Versicherer stelle ein Regulativ
betreffend die Spital- und Pflegeheimplanung dar (vgl. E. 7.3.4), hat
sich jedoch nie zu einer eindeutigen Absicht des Gesetzgebers ver-
dichtet, und noch weniger wurde eine derartige Absicht umgesetzt. Die
Einführung eines expliziten Verbandsbeschwerderechts wurde in der
Kommissionssitzung zur Sitzung des Ständerates vom 15. Dezember
1993 (AB 1993 S 1076) zwar erwähnt, jedoch wieder fallengelassen. In
keiner Entwurfsfassung zu Art. 53 KVG hat das Beschwerderecht im
Sinn von Art. 48 Bst. b VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006
gültig gewesenen Fassung) Niederschlag gefunden (auch nicht in der
Version des Ständerates vom 15. Dezember 1993, denn auch diese
enthielt das Erfordernis des Berührtseins, vgl. E. 7.3.4). Vielmehr
traten die Elemente, welche auf das besondere Beschwerderecht bzw.
auf die ideelle Verbandsbeschwerde hindeuten, im Lauf des Gesetz-
gebungsprozesses wieder in den Hintergrund, so dass sie im
schliesslich verabschiedeten Normtext nicht mehr sichtbar waren.
7.4.3 Aufgrund der im Parlament vorgetragenen Argumente für und
wider die Beschwerdebefugnis der "betroffenen Leistungserbringer
und Versicherer" und der sich widersprechenden Begründungs-
elemente, insbesondere desjenigen des Berührtseins einerseits und
desjenigen der regulierenden Wirkung der Beschwerde andererseits,
ist kein eindeutiger Wille des Gesetzgebers zu erkennen, ein Be-
schwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG zu Gunsten einzelner
Versicherer ("Personen") oder ein ebenfalls sich auf Art. 48 Abs. 2
VwVG stützendes ideelles Verbandsbeschwerderecht zugunsten eines
Krankenversicherungsverbands zu statuieren. Ein allenfalls in diese
Richtung weisender Wille hat sich in Art. 53 KVG (in der ursprüng-
lichen Fassung vom 18. März 1994, AS 1994 1344) bzw. im vorliegend
massgeblichen aArt. 34 VGG nicht manifestiert. Angesichts der Be-
gründung für die schliesslich verabschiedete Version, mit welcher der
Gesetzgeber – indem er von der Betroffenheit aller Akteure ausging –
ein Beschwerderecht für Versicherer und versicherte Personen in allen
Konstellationen zu statuieren glaubte (vgl. E. 7.3.6), kann ein solcher
Wille nicht leichtfertig angenommen werden.
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7.4.4 Die Auslegung von Art. 53 Abs. 1 KVG (AS 1994 1344) bzw.
aArt. 34 VGG führt somit zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber die
Beschlüsse der Kantonsregierungen betreffend Spital- und Pflege-
heimplanung der Beschwerde an den Bundesrat unterstellen wollte
und dass sich das Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richten
sollte. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich somit an die im Kontext
von Art. 48 VwVG entwickelten Grundsätze zur Beschwerde-
legitimation zu halten. Nicht massgeblich sind hingegen unzutreffende
Meinungen hinsichtlich der Tragweite der Geltung von Art. 48 Bst. a
VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung),
wonach diese Regelung die Möglichkeit zur Popularbeschwerde er-
öffnet hätte.
Die Darstellung der parlamentarischen Debatten hat gezeigt, dass die
beiden Räte bei der Revision der Krankenversicherung unterschied-
liche Anliegen hatten. Entsprechend der bundesätlichen Vorlage wurde
die Frage der Beschwerdelegitimation vom Ständerat zunächst nur in
Bezug auf Tarifstreitigkeiten geführt (vgl. E. 7.3.2 am Ende). Als der
Nationalrat unter dem Einfluss der Empfehlungen der Kartell-
kommission ein Beschwerderecht betreffend planungsrelevante Be-
schlüsse der Kantonsregierungen vorschlug, ging es um die Ein-
führung dieses Beschwerderechts an sich; die Frage der Legitimation
wurde nur am Rande erwähnt (vgl. E. 7.3.3). Eine differenzierende
Diskussion unter Berücksichtigung der Tatsache, dass kantonale Be-
schlüsse betreffend Spital- und Pflegeheimplanung einen anderen
Gegenstand haben als Tarifgenehmigungen, fand nicht statt.
Der Ständerat seinerseits hatte hinsichtlich des Beschwerderechts
gegen kantonale Planungsbeschlüsse ein anderes Anliegen, indem er
deren Anfechtbarkeit grundsätzlich in Frage stellte. Nur mit knapper
Mehrheit akzeptierte der Ständerat die Einführung der Beschwerde an
den Bundesrat in kantonalen Planungsangelegenheiten (vgl. E. 7.3.4).
Schliesslich unterzog er sich dem Nationalrat auch in Bezug auf die
(vermeintliche) Ausdehnung der Beschwerdebefugnis (vgl. E. 7.3.6).
Daraus resultierte der Kompromiss, wonach sich die Räte auf das Be-
schwerderecht gegen kantonale Planungsbeschlüsse einigten und für
das Verfahren das VwVG anwendbar erklärten. Hinsichtlich der Be-
schwerdelegitimation wurde somit bewusst keine Abweichung von der
allgemeinen Regel des VwVG geschaffen.
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7.4.5 Auch ein Vergleich mit bestehenden Normen zur ideellen Ver-
bandsbeschwerde spricht dagegen, in Art. 53 Abs. 1 KVG (AS 1994
1344) bzw. aArt. 34 VGG eine gesetzliche Grundlage zur ideellen Ver-
bandsbeschwerde zu erblicken. Eine explizite gesetzliche Grundlage
erlaubt es dem Gesetzgeber, die Legitimation von der Erfüllung be-
stimmter Voraussetzungen abhängig zu machen. So verlangt bei-
spielsweise Art. 55 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober
1983 (USG, SR 814.01), dass die Organisation gesamtschweizerisch
tätig ist und rein ideelle Zwecke verfolgt bzw. dass allfällige wirtschaft -
liche Tätigkeiten der Erreichung ideeller Zwecke dienen. Gemäss
Art. 55 Abs. 2 USG steht das Beschwerderecht den Organisationen
nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens 10 Jahren
Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden. Schliesslich er-
mächtigt Art. 55 Abs. 3 USG den Bundesrat, die beschwerdebefugten
Organisationen zu bezeichnen.
Auch wenn der Gesetzgeber frei ist, derartige Hürden aufzustellen
oder nicht, kann doch nicht davon ausgegangen werden, er habe in
der vorliegenden Frage vollständig auf die Statuierung von Voraus-
setzungen für die Erhebung der ideellen Verbandsbeschwerde ver-
zichtet. Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, ob er ein
derartiges Beschwerderecht schaffen will und welcher Verband mit
welcher Zwecksetzung zur Beschwerde zugelassen sein soll, um
Planungsmängel oder Überkapazitäten in den kantonalen Spital- und
Pflegeheimplanungen zu rügen. Dass dieses Recht dem Beschwerde-
führer zusteht, ist jedenfalls den massgeblichen Bestimmungen nicht
zu entnehmen.
7.5 Das Bundesverwaltungsgericht kommt daher zum Schluss, dass
aArt. 34 VGG sowie dessen Vorgängernorm Art. 53 Abs. 1 KVG (AS
1995 1344) keine – auch keine implizite – gesetzliche Grundlage zur
ideellen Verbandsbeschwerde enthalten.
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Legitimation des
Beschwerdeführers im Verfahren vor der Vorinstanz weder auf Art. 48
Abs. 1 VwVG noch auf Art. 48 Abs. 2 VwVG zu stützen vermag. An der
bundesrätlichen Rechtsprechung kann diesbezüglich nicht fest-
gehalten werden. Der Entscheid der Vorinstanz, wonach auf den
Rekurs des Beschwerdeführers nicht einzutreten sei, ist zu bestätigen.
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Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist daher ab-
zuweisen.
8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem unterliegenden
Beschwerdeführer die Kosten zu auferlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Sie
werden auf Fr. 2'000.- festgesetzt und mit dem einbezahlten Kosten-
vorschuss von Fr. 2'000.- verrechnet.
8.2 Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Par-
teientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
Die Beschwerdegegnerin liess sich im vorliegenden Verfahren nicht
vertreten und hat stillschweigend darauf verzichtet, Anträge einzu-
reichen. Es sind ihr somit keine Kosten erwachsen, so dass ihr keine
Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG e con-
trario)
9.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bun-
desgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenver-
sicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 34 VGG
(seit 1. Januar 2009: Art. 33 Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1
KVG) getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r des Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzulässig. Das vor-
liegende Urteil ist somit endgültig.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2000.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 2000.- verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
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- das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Versand:
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