Corte II I
C-6353/2008
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 1 3 n o v e m b r e 2 0 0 9
Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Andreas Trommer, Jean-Daniel Dubey,
cancelliera Mara Vassella.
A._______,
patrocinato dall'avvocato Matteo Rossi,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Rifiuto dell'autorizzazione d'entrata in Svizzera
concernente B._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-6353/2008
Fatti:
A.
A.a B._______, cittadina kosovara nata il ..., è entrata ed ha risieduto
illegalmente in Svizzera presso l'appartamento affittato dal marito,
titolare di un permesso di dimora "B", dal 7 gennaio 1990 al 24 maggio
1990. Il 18 giugno 1993 i coniugi hanno inoltrato una domanda di
ricongiungimento famigliare intesa a rilasciare un permesso di dimora
all'interessata al fine di vivere presso il marito. Tale istanza è stata
respinta dalla Sezione degli stranieri di Bellinzona con decisione del
25 giugno 1993 per mancanza di mezzi finanziari sufficienti e
confermata su ricorso dal Consiglio di Stato della Repubblica e Canton
Ticino il 1° settembre 1993 nonché dal Tribunale federale il 19
novembre 1993.
A.b Entrata nuovamente in Svizzera in data 12 giugno 1999, l'interes-
sata vi ha depositato una domanda d'asilo il 6 luglio 1999. In data 19
luglio 2000 la stessa ha ritirato l'istanza ed è rientrata volontariamente
in Patria il 1° settembre successivo.
B.
B.a Con decisione del 5 dicembre 2005, l'Ufficio federale della migra-
zione (UFM), ha respinto una prima domanda presentata da
B._______ il 26 ottobre 2005 volta al rilascio di un visto d'entrata per
la Svizzera.
B.b In data 14 agosto 2008, B._______ ha nuovamente depositato
una domanda di autorizzazione d'entrata presso la Rappresentanza di
Svizzera a Pristina al fine di visitare il figlio A._______, residente in
Ticino, per un periodo di tre mesi. All'istanza la richiedente ha allegato
una dichiarazione del figlio, mediante la quale questi attesta che si sa-
rebbe fatto carico di tutte le spese sopravvenute durante la permanen-
za della madre in Svizzera e inoltre si sarebbe portato garante per la
partenza entro i termini stabiliti. L'ospitante ha affermato che la richie-
dente avrebbe avuto l'intenzione di visitare la tomba del defunto marito
seppellito in Svizzera. Dal punto di vista finanziario egli ha fatto valere
che essa percepisce una rendita di vedovanza mensile di Fr. 836.-,
comprovata da un documento della Cassa svizzera di compensazione
a Ginevra del 4 dicembre 2006 allegato all'istanza.
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Ritenuto che la partenza dalla Svizzera entro i termini stabiliti non po-
teva essere garantita, la rappresentanza elvetica ha respinto con deci-
sione informale la precitata domanda di visto.
C.
C.a Con scritto del 10 settembre 2008, la Sezione dei permessi e
dell'immigrazione di Bellinzona (SPI) ha trasmesso all'Ufficio federale
della migrazione (UFM) la domanda di visto per competenza e decisio-
ne.
C.b Con decisione formale del 22 settembre 2008, l'UFM ha rifiutato
l'autorizzazione d'entrata alla richiedente. In sostanza l'autorità di pri-
me cure ha ritenuto, come in precedenza, che l'uscita dalla Svizzera
alla scadenza del previsto soggiorno non poteva essere considerata
sufficientemente assicurata vista la situazione socioeconomica preva-
lente in Kosovo nonché le disparità economiche tra questo Paese e la
Svizzera. L'autorità inferiore ha pertanto osservato che non era possi-
bile escludere che, una volta giunta in Svizzera, l'interessata non aves-
se tentato di rimanervi durevolmente, con la speranza di trovarvi una
sistemazione migliore di quella che conosce nel suo Paese d'origine.
Essa non potrebbe neppure avvalersi di legami familiari o professionali
stretti con il Kosovo atti a garantirne il ritorno, tenuto conto del fatto
che può lasciare il proprio Paese per un periodo così lungo.
D.
In data 6 ottobre 2008, agendo per il tramite del suo patrocinatore,
A._______ ha interposto ricorso avverso la suddetta decisione, postu-
landone l'annullamento nonché la concessione dell'autorizzazione
d'entrata per la durata di tre mesi in Svizzera. In via subordinata egli
ha richiesto in favore dell'interessata un visto per la Svizzera della du-
rata di un mese. A sostegno del proprio gravame il ricorrente ha affer-
mato che la motivazione dell'UFM relativa alla situazione socioecono-
mica prevalente in Kosovo appare assai generica ed universale e che
la situazione personale della richiedente presenta elementi concreti
che rendono assolutamente verosimile l'uscita dal territorio elvetico
alla scadenza del visto. Oltre a ciò l'interessato ha affermato che la ri-
chiedente risiede dal 2002 nella casa di famiglia di uno dei figli e non è
intenzionata a lasciare il suo Paese d'origine alla volta della Svizzera,
sottolineando che essa sarebbe ritornata spontaneamente in Patria
nel 2002 dopo aver soggiornato in Svizzera dal 1999 al 2002. L'invitan-
te ha poi osservato che lo scopo del viaggio in Svizzera della madre è
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peraltro quello di recarsi alla tomba del defunto marito, sepolto nel
cimitero di Baar/ZG nonché di render visita ai suoi famigliari.
E.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto ricorso, con preavviso
del 3 dicembre 2008, l'autorità di prime cure ha postulato la reiezione
del gravame. Sostanzialmente essa ha ripreso le argomentazioni
esposte nella decisione impugnata, sottolineando che non vi sono mo-
tivi impellenti atti a giustificare il rilascio del visto richiesto e che nono-
stante le garanzie fornite dall'ospitante, la richiedente sarebbe rimasta
libera delle proprie decisioni.
F.
Invitato ad esprimersi in merito al suddetto preavviso, con replica del 9
gennaio 2009 il ricorrente ha affermato che le argomentazioni addotte
dall'autorità inferiore sono d'ordine generale, applicabili dunque ad un
illimitato numero di fattispecie e che pertanto, indipendentemente dalla
loro situazione personale, per ogni cittadino del Kosovo l'entrata in
Svizzera sarebbe esclusa. Egli ha infine contestato l'affermazione
dell'UFM secondo la quale l'incontro con il figlio ed i nipotini nonché la
visita alla tomba del defunto marito non siano motivi impellenti.
Diritto:
1.
1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 dalla
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
In particolare, le decisioni in materia di rifiuto dell'autorizzazione d'en-
trata in Svizzera rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'ammi-
nistrazione federale come definita all'art. 33 let. d LTAF – possono es-
sere impugnate dinanzi al TAF, il quale statuisce in via definitiva (cfr.
art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 let. c cifra 1 della legge del
17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF, RS 173.110]).
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1.2 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti la procedura di-
nanzi al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.3 A._______, nonostante i termini del mandato di procura agli atti,
ha diritto di ricorrere quale invitante dell'interessata (art. 48 cpv.1 PA)
e il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla
legge, è ricevibile (art. 50 e 52 PA).
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA i motivi di ricorso ammessi sono la violazione
del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprez-
zamento, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente
rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità canto-
nale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica
d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato
in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti
sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del
giudizio (cfr. consid. 1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo
2003 pubblicata parzialmente in DTF 129 II 215).
3.
La politica delle autorità svizzere in materia di visti riveste un ruolo im-
portante nella prevenzione dell'immigrazione clandestina (cfr. Messag-
gio del Consiglio federale relativo alla legge sugli stranieri dell'8 marzo
2002, in FF 2002 3327). Non potendo accogliere tutti gli stranieri che
desiderano venire in questo paese, sia per un soggiorno di corta dura-
ta che per un soggiorno di lunga durata, le autorità svizzere possono
applicare legittimamente una politica d'ammissione restrittiva (cfr. DTF
122 II 1 consid. 3a; ALAIN WURZBURGER, La giurisprudenza recente del
Tribunale federale in materia di polizia degli stranieri, Rivista di diritto
amministrativo e di diritto fiscale [RDAF] 1997 I, pag. 287).
La legislazione svizzera sugli stranieri non garantisce né il diritto d'en-
trata in Svizzera né il rilascio di un visto. La Svizzera, come tutti gli altri
Stati, non è tenuta ad autorizzare in linea generale l'entrata di stranieri
nel suo territorio. Tale decisione viene presa dalla Svizzera autonoma-
mente in accordo con il diritto internazionale pubblico (cfr. Messaggio
LStr, op. cit.; nonché DTF 133 I 185 consid. 2.3).
4.
In occasione della votazione del 5 giugno 2005, il popolo svizzero ha
accolto il decreto federale del 17 dicembre 2004 che approva e traspo-
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ne nel diritto svizzero gli accordi bilaterali con l'Unione europea per
l'associazione della Svizzera alla normativa di Schengen e Dublino
(RS 362), entrati in vigore definitivamente il 12 dicembre 2008.
L'applicazione dell'acquis di Schengen ha reso necessaria una revisio-
ne completa dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 concernente la proce-
dura d'entrata e di rilascio del visto (OPEV, RU 2007 5537), la quale è
stata sostituita dall'ordinanza del 22 ottobre 2008 sull'entrata e sul rila-
scio dei visti (OEV, RS 142.204). Ai sensi dell'art. 57 OEV il nuovo di-
ritto si applica alle procedure pendenti alla data dell'entrata in vigore
dell'OEV.
5.
Per quanto riguarda le condizioni d'entrata in Svizzera per un soggior-
no non superiore a tre mesi, l'art. 2 cpv. 1 OEV rinvia al Regolamento
(CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo
2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attra-
versamento delle frontiere da parte delle persone fisiche (codice fron-
tiere Schengen [GU L 105 del 13.04.2006 pag. 1-32]). Le condizioni
d'entrata previste dal codice frontiere Schengen corrispondono essen-
zialmente a quelle di cui all'art. 5 della legge federale del 16 dicembre
2005 sugli stranieri (LStr, RS 142.20). La pratica e la giurisprudenza
relative a quest'ultima disposizione possono pertanto essere applicate
(in merito ai dettagli di tale problematica, cfr. la sentenza del Tribunale
amministrativo federale C-3015/2008 del 22 maggio 2009 consid. 4 e
5).
6.
L'art. 1 par. 1 e 2 del Regolamento n. 539/2001 del Consiglio del 15
marzo 2001 (GU L 81 del 21 marzo 2001, pag. 1-7) distingue tra i citta-
dini dei paesi terzi a dipendenza dell'obbligo del visto. Considerato che
B._______ è una cittadina kosovara, è sottomessa all'obbligo del visto.
7.
7.1 Al fine di valutare se l'uscita dallo spazio Schengen alla scadenza
del previsto soggiorno possa essere sufficientemente assicurata, l'au-
torità di prime cure deve giudicare un comportamento futuro. Ora, non
è possibile constatare in modo certo un fatto non ancora accaduto, tut-
tavia si possono emettere delle supposizioni, considerando l'insieme
delle circostanze del caso e i dati concreti che risultano dalla situazio-
ne generale del Paese d'origine dei richiedenti.
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7.2 La richiedente vive nel Kosovo, costituitosi di recente quale Re-
pubblica indipendente, riconosciuta dalla Svizzera. La sicurezza in
questa regione si è in larga misura stabilizzata negli ultimi anni e la ri-
costruzione dell'amministrazione e dell'infrastruttura è stata promossa
mediante la partecipazione di organizzazioni internazionali e di
comunità tra stati. Ciò nonostante dal profilo economico questo Paese
manca a tutt'oggi di una dinamica di crescita e il tasso di
disoccupazione - il quale nel 2007 ammontava al 43.7 % - è co-
stantemente elevato. Più della metà dei lavoratori non sono remunerati
o percepiscono un salario irregolare. A tutt'oggi la percentuale di po-
vertà nel Kosovo si aggira attorno al 45 % e il 15 % della popolazione
vive in condizioni di estrema povertà (cfr. ,
Countries > Europe and Central Asia > Kosovo > Overview > Country
Brief 2009, visitato il 13 ottobre 2009). Di conseguenza, la pressione
migratoria da questa regione risulta essere elevata, ciò che dimostra
anche la statistica d'asilo svizzera. Infatti, nel 2008 il 7.8 % dei
richiedenti l'asilo proveniva dalla Serbia e dal Kosovo; questa regione
si situa dunque al quarto posto nella statistica delle domande d'asilo
per nazione (cfr. statistica d'asilo 2008 dell'UFM, pag. 9).
7.3 Si rileva infine che la pressione migratoria, come lo ha dimostrato
l'esperienza, risulta essere elevata soprattutto in presenza di persone
che non hanno particolari legami familiari o professionali che li vincola
al loro Paese d'origine. L'emigrazione è inoltre intensificata allorquan-
do le persone interessate hanno parenti o amici all'estero.
7.4 Tenuto conto delle considerazioni relative alla situazione socioeco-
nomica in Kosovo e del fatto che la predisposizione a lasciare il pro-
prio paese d'origine è favorita, allorquando parenti o conoscenti sono
precedentemente emigrati, la valutazione dell'UFM inerente al rischio
relativamente elevato del non rispetto dell'uscita dallo spazio
Schengen entro i termini prestabiliti, non può essere contestata. Cio-
nonostante trarre delle conclusioni basandosi unicamente sulla situa-
zione generale del paese d'origine, porterebbe ad una valutazione dei
fatti eccessivamente generalizzata. L'autorità inferiore deve per tanto
esaminare l'insieme delle circostanze del caso concreto. In particolare
gli obblighi familiari, sociali o professionali possono costituire una pro-
gnosi favorevole per una partenza regolare dalla Svizzera.
8.
Dagli atti risulta che la richiedente ha 54 anni, è madre di sei figli ed
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ha sempre lavorato in qualità di casalinga; essa è vedova dal 26 mag-
gio 1999 e percepisce una rendita svizzera di vedova di Fr. 836.- men-
sili. L'interessata vive in comunione domestica con la famiglia del figlio
C._______ in Kosovo (cfr. dichiarazione del 25 maggio 2007 delle
United Nations Interim Administration Mission in Kosovo [UNMIK]).
Non risulta che gli altri quattro figli dall'interessata, eccetto il ricorren-
te, vivano in Svizzera.
Nella fattispecie, il Tribunale constata come l'autorità di prime cure,
nella decisione impugnata, invochi essenzialmente le disparità econo-
miche esistenti tra la Svizzera ed il Kosovo a motivo del rifiuto dell'au-
torizzazione d'entrata. Essa ha omesso in particolare di esaminare
dettagliatamente la situazione finanziaria del ricorrente allorquando la
precedente domanda di visto era stata, respinta mediante decisione
del 5 dicembre 2005 a causa dell'insufficienza dei mezzi finanziari (cfr.
formulario di complemento alla dichiarazione di garanzia del 5 ottobre
2005 nonché decisione informale della Rappresentanza di Svizzera a
Pristina del 21 ottobre 2005). Pur avendo l'ospitante nuovamente di-
chiarato di esser disposto ad assumersi tutte le spese inerenti al previ-
sto soggiorno della richiedente in Svizzera, l'autorità di prime cure non
ha svolto alcuna indagine al fine di verificare se attualmente la sua si-
tuazione finanziaria si è modificata rispetto al periodo precedente e
permetta di garantire le eventuali spese causate dalla richiedente. Per
quanto riguarda la situazione finanziaria di quest'ultima, come sopra
menzionato, si rileva d'altronde che la richiedente è titolare di una ren-
dita svizzera di vedova di Fr. 836.- mensili. Tale reddito risulta essere
ben maggiore ad un salario medio percepito in Kosovo che ammonta
all'incirca a 200 Euro mensili; al contrario, una tale rendita in Svizzera
non sarebbe sufficiente al suo sostentamento.
9.
Alla luce di quanto esposto, il Tribunale ritiene che la decisione impu-
gnata si fonda su un accertamento incompleto di fatti giuridicamente
rilevanti (art. 49 let. b PA). Il ricorso deve dunque essere ammesso, la
decisione impugnata annullata e la fattispecie è rinviata all'autorità di
prime cure affinché, dopo aver espletato le necessarie indagini, emani
una nuova decisione debitamente motivata.
10.
Visto l'esito della procedura, non si prelevano spese processuali (art.
63 cpv. 1 PA).
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11.
Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi
al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità
di ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a
domanda, assegnare al ricorrente un'indennità per le spese proces-
suali indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
In casu si constata che l'interessato è patrocinato da un legale. In ra-
gione dell'insieme delle circostanze della fattispecie, della sua difficol-
tà, nonché della mole di lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi degli
art. 8 segg. TS-TAF, che il versamento al ricorrente di un'indennità di
Fr. 700.-a titolo di spese ripetibili appaia equa.
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione del 22 settembre 2008 è annullata.
2.
L'incarto della causa è trasmesso all'UFM per nuova decisione ai sensi
dei considerandi.
3.
Non si prelevano spese processuali. L'anticipo spese di Fr. 600.-,
versato in data 20 ottobre 2008, è restituito al ricorrente.
4.
L'UFM verserà al ricorrente un importo di Fr. 700.- a titolo di spese
ripetibili.
5.
Comunicazione a:
- ricorrente (Raccomandata; allegato: foglio di informazione per il
rimborso)
- autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di ritorno)
- Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Bellinzona, per informa-
zione (incarto cantonale di ritorno).
La presidente del collegio: La cancelliera:
Elena Avenati-Carpani Mara Vassella
Data di spedizione:
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