B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-6405/2011
U r t e i l v o m 8 . N o v e m b e r 2 0 1 2
Besetzung
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richterin Ruth Beutler, Richter Jean-Daniel Dubey,
Gerichtsschreiber Lorenz Noli.
Parteien
X._______,
Beschwerdeführer,
vertreten durch lic. iur. Thomas Schütz, Rechtsanwalt,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise bzw.
Pass für eine ausländische Person.
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Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer, ein 1985 geborener irakischer Staatsangehöriger,
hatte im Dezember 2006 in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt. Dabei
gab er sich als Y._______ aus und behauptete, keine persönlichen Aus-
weispapiere zu besitzen. Das Asylgesuch wurde vom BFM in einer Verfü-
gung vom 26. Januar 2007 abgewiesen, der Vollzug der gleichzeitig an-
geordneten Wegweisung aber zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme
aufgeschoben.
B.
Am 6. Februar 2009 ersuchte der Beschwerdeführer beim Migrationsamt
des Kantons Zürich um Ausstellung eines Rückreisevisums und edierte
zu diesem Zweck einen auf seinen aktuellen Namen lautenden, am
12. Oktober 2008 in Bagdad ausgestellten und bis zum 11. Oktober 2016
gültigen irakischen Reisepass der Serie G. Dem Begehren wurde von der
Vorinstanz am 4. März 2009 entsprochen.
C.
Am 26. Juli 2010 zog das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich zu-
handen der Vorinstanz beim Beschwerdeführer einen am 14. Oktober
2004 ausgestellten irakischen Führerausweis ein. Ebenfalls bei den Akten
der Vorinstanz befinden sich Farbkopien eines auf den aktuellen Namen
des Beschwerdeführers lautenden, am 16. Mai 2004 ausgestellten iraki-
schen Identitätsausweises.
D.
Am 18. März 2010 gelangte der Beschwerdeführer mit dem Antrag an das
Migrationsamt des Kantons Zürich, es sei ihm in seinen bei der Vorin-
stanz hinterlegten irakischen Reisepass ein Rückreisevisum einzutragen
und das Dokument dann auszuhändigen.
E.
Mit Schreiben vom 20. Juli 2010 teilte die Vorinstanz dem Beschwerde-
führer mit, dass sein irakischer Reisepass nicht mehr auffindbar sei. Sie
stellte ihm in Aussicht, für die Gültigkeitsdauer von einem Jahr ein
schweizerisches Ersatzreisepapier in Form eines Identitätsausweises für
Ausländer auszustellen und nur das Rückreisevisum in Rechnung zu stel-
len. Gleichzeitig wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer darauf hin,
dass er sich während der Gültigkeitsdauer des schweizerischen Ersatz-
papieres um einen neuen heimatlichen Reisepass bemühen müsse.
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Das Ersatzreisepapier mit Rückreisevisum wurde dem Beschwerdeführer
von der Vorinstanz am 6. August 2010 zugestellt.
F.
Am 10. August 2011 ersuchte der Beschwerdeführer erneut um Ausstel-
lung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise. Zur
Begründung einer anhaltenden Schriftenlosigkeit verwies er dabei auf ei-
ne in Kopie eingereichte Erklärung der irakischen Botschaft in Bern vom
14. Februar 2011. Darin wird bestätigt, dass er dort zwar einen Reisepass
der Serie A beantragt habe, die Vertretung solche Anträge aber nicht
mehr annehme.
G.
Mit Verfügung vom 8. November 2011 lehnte die Vorinstanz das Gesuch
des Beschwerdeführers ab. Sie begründete dies sinngemäss damit, dass
keine ausreichenden Bemühungen um Erhalt eines neuen heimatlichen
Reisepasses ausgewiesen seien. Folglich könne der Gesuchsteller nicht
als schriftenlos gelten.
H.
Dagegen gelangte der Beschwerdeführer mit einer Rechtsmitteleingabe
vom 24. November 2011 an das Bundesverwaltungsgericht. Er stellte das
Rechtsbegehren, die verweigernde Verfügung sei aufzuheben und die
Vorinstanz anzuweisen, ihm den nachgesuchten Identitätsausweis mit
Bewilligung zur Wiedereinreise auszustellen. Zur Begründung seines
Rechtsbegehrens rügte er im Wesentlichen die Auffassung der Vorin-
stanz, wonach es ihm möglich wäre, einen heimatlichen Reisepass zu
beschaffen. Das Gegenteil sei der Fall, habe er sich doch wiederholt er-
folglos an die irakische Vertretung in der Schweiz gewandt. Bei seiner
ersten Vorsprache dort habe man ihm sogar zu verstehen gegeben, dass
es nicht Sache der Vertretung bzw. des irakischen Staates sein könne für
Ersatz zu sorgen, wenn die schweizerischen Behörden einen bereits be-
stehenden, gültigen Reisepass verlören.
Zum Beweis seiner Vorbringen legte der Beschwerdeführer u.a. die Kopie
eines weiteren Dokumentes der irakischen Vertretung in der Schweiz vom
16. November 2011 ins Recht. Darin wird abermals bestätigt, dass der
Beschwerdeführer um Ausstellung eines nationalen Reisepasses der Se-
rie A ersucht habe, ein solches Dokument aber von der angegangenen
Vertretung nicht ausgestellt werden könne.
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I.
Zur Vernehmlassung eingeladen, verzichtete die Vorinstanz in einem
Schreiben vom 22. Dezember 2011 auf eine Stellungnahme und bean-
tragte Abweisung der Beschwerde.
J.
Am 1. März 2012 erteilte das Migrationsamt des Kantons Zürich dem Be-
schwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich.
K.
In einer schriftlichen Eingabe vom 21. März 2012 vertrat der Beschwerde-
führer gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht den Standpunkt, dass
sich die Frage der Schriftenlosigkeit auch nach Erteilung der Aufenthalts-
bewilligung unverändert stelle, und passte sein Rechtsbegehren entspre-
chend an (auf Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person).
L.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit entscheidrelevant, in den Erwä-
gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vor-
behalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33
VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter ande-
rem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von Reisedokumenten
für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des Ausländergesetzes vom
16. Dezember 2005 [AuG, SR 142.20]). Das Bundesverwaltungsgericht
entscheidet in der Sache letztinstanzlich (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des Bun-
desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes
bestimmt.
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1.3 Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Erhebung
des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
3.
3.1 Gemäss Art. 89 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über
die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) müssen Auslände-
rinnen und Ausländer während ihres Aufenthalts in der Schweiz im Besitz
eines gültigen Ausweispapiers sein. Art. 90 Bst. c AuG verpflichtet sie,
solche Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch
die Behörden mitzuwirken. Gestützt auf Art. 59 Abs. 1 AuG schliesslich
kann das BFM an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer Reisepa-
piere ausstellen.
3.2 Art. 4 Abs. 4 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über die Ausstel-
lung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5)
sieht vor, dass vorläufig aufgenommenen Personen für Auslandreisen auf
Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener
Schriftenlosigkeit im Sinne von Art. 6 der Verordnung zusätzlich ein Iden-
titätsausweis ausgestellt wird.
3.3 Gemäss Art. 3 Abs. 2 RDV kann einer schriftenlosen ausländischen
Person mit Jahresaufenthaltsbewilligung ein Pass für eine ausländische
Person abgegeben werden.
3.4 Als schriftenlos im Sinne der Verordnung gilt gemäss Art. 6 Abs. 1
RDV eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres
Heimat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden
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kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder
Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedo-
kuments bemüht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedo-
kumenten unmöglich ist (Bst. b). Verzögerungen, die bei der Ausstellung
eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden des Heimat- oder
Herkunftsstaates entstehen, begründen die Schriftenlosigkeit nicht (Art. 6
Abs. 2 RDV). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung
durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
3.5 Umstritten ist in vorliegender Beschwerdeangelegenheit die Frage der
Schriftenlosigkeit, welche nach den einschlägigen Verordnungsbestim-
mungen zur Ausstellung eines Identitätsausweises an vorläufig Aufge-
nommene und eines Passes für ausländische Personen gleichermassen
vorausgesetzt werden muss. Dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt
der angefochtenen Verfügung erst vorläufig aufgenommen war und er in-
zwischen eine Aufenthaltsbewilligung erhalten hat, mithin nicht mehr der
gleiche Ausweistypus zur Diskussion steht, tut also nichts zur Sache.
4.
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er sei als schrif-
tenlos im Sinne der Verordnungsbestimmung zu betrachten, weil er das
ihm Zumutbare und Mögliche zur Erhältlichmachung eines irakischen
Reisepasses getan und dabei aus Gründen gescheitert sei, die er nicht
zu verantworten habe.
4.1 Die Beschaffung heimatlicher Reisepapiere im Sinne von Art. 6 Abs. 1
Bst. b RDV kann nur dann als unmöglich erachtet werden, wenn sich die
ausländische Person bei den Behörden ihres Heimatlandes darum be-
mühte, diese die Ausstellung aber ohne zureichende Gründe verweigert.
Aus der völkerrechtlich verankerten Passhoheit eines jeden Staates über
seine Bürger, in welche die schweizerischen Behörden nicht leichthin ein-
zugreifen haben, folgt einerseits, dass an die Ernsthaftigkeit der Bemü-
hungen der ausländischen Person strenge Anforderungen zu stellen sind,
und andererseits, dass dem Herkunftsstaat bei der Ausübung seiner
Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht, der respektiert
werden muss (vgl. dazu anstelle vieler Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-3392/2011 vom 10. September 2012 E. 4.2).
4.2 Der Beschwerdeführer will sich im Verlaufe des Jahres 2011 zweimal
an die irakische Botschaft in der Schweiz gerichtet und um Ausstellung
eines heimatlichen Reisepasses ersucht haben. In den beiden in diesem
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Zusammenhang edierten Erklärungen der Vertretung wird das bestätigt.
Ebenso wird bestätigt, dass man dort nicht in der Lage sei, dem Begeh-
ren nachzukommen. Zwar fehlen eine Begründung genauso wie Angaben
dazu, unter welchen Voraussetzungen bzw. auf welche Weise der Be-
schwerdeführer dennoch zu einen neuen Reisepass kommen könnte.
Daraus kann aber nicht leichthin geschlossen werden, dass die Verwei-
gerung ohne zureichende Gründe willkürlich erfolgte oder auch nur, dass
es dem Beschwerdeführer auf lange Frist unmöglich ist, einen irakischen
Reisepass erhältlich zu machen. Denn es ist gerichtsnotorisch, dass die
irakischen Behörden im Zusammenhang mit der Umstellung auf neue
Reisepass-Serien in der Vergangenheit zeitweise erhebliche Mühe be-
kundeten, die organisatorischen und sonstigen Bedingungen zu schaffen,
um den Begehren ihrer Bürger in hinreichendem Masse nachkommen zu
können. Damit konfrontiert, wurde aber seitens der Verantwortlichen im-
mer betont, dass es sich um nur vorübergehende Schwierigkeiten handle.
Solche Probleme im Zusammenhang mit der neusten, vom Beschwerde-
führer beantragten Serie A werden beispielsweise von der irakischen Ver-
tretung in Deutschland auf deren Internet-Seite bestätigt und es wird dar-
auf hingewiesen, dass keine Anträge mehr entgegen genommen würden,
bis ein neues System zur Passausstellung installiert sei. Danach könnten
wieder Termine vereinbart werden (vgl.
/docs/de/konsulat7_de.php, besucht im Oktober 2012). Daraus
kann ohne weiteres geschlossen werden, dass technische und/oder or-
ganisatorische Probleme bestehen müssen, von denen eine Vielzahl ira-
kischer Staatsbürger im Ausland betroffen ist.
4.3 Irgendwelche Indizien dafür, dass die irakischen Behörden dem Be-
schwerdeführer einen Reisepass darüber hinaus auch aus unsachlichen
Gründen willkürlich verweigern wollten, ergeben sich aus den Akten nicht.
Dagegen spricht schon die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in der
Vergangenheit unter schwierigeren Bedingungen (als in der Schweiz vor-
läufig Aufgenommener mit entsprechend eingeschränkter Bewegungs-
freiheit) einen Reisepass erhältlich machen konnte und er im Besitze di-
verser anderer heimatlicher Ausweispapiere ist.
4.4 Nichts zur Sache tut die (im Übrigen unbelegte) Behauptung, wonach
die irakische Vertretung in der Schweiz die Auffassung geäussert haben
soll, es sei nicht ihre Aufgabe, einen von schweizerischen Behörden ver-
lorenen irakischen Reisepass zu ersetzen. Es kann sich zwar die Frage
der Schadenersatzpflicht schweizerischer Behörden stellen, zuständig zur
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Ausstellung bzw. zum Ersatz des nationalen irakischen Reisepasses sind
und bleiben aber die irakischen Behörden.
4.5 Unter Umständen könnte der Beschwerdeführer einen irakischen Rei-
sepass in der Zwischenzeit auch über die irakische Vertretung in Frank-
reich erhältlich machen; eine Möglichkeit, auf die die Vorinstanz den
Rechtsvertreter anlässlich eines telefonischen Kontaktes unmittelbar vor
Beschwerdeanhebung aufmerksam gemacht hat. Das Verfahren wäre of-
fenbar über die irakische Vertretung in der Schweiz einzuleiten, welche
auch für ein Laisser-passer für die Reise nach Paris besorgt sein müsste
(vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1826/2012
vom 29. August 2012 E. 5.4). Dass der Beschwerdeführer entsprechende
Schritte unternommen hätte und dabei wiederum gescheitert wäre, wird
nicht geltend gemacht.
5.
Vor dem aufgezeigten Hintergrund kann nicht von einer Unmöglichkeit im
Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV ausgegangen werden. Der Beschwer-
deführer ist folglich nicht als schriftenlos zu betrachten.
6.
Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49
VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
7.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be-
schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrens-
kosten sind auf Fr. 1'000.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
(Dispositiv Seite 9)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Beilage: Dossier N […])
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Lorenz Noli
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