Corte II I
C-65/2009
{T 0/2}
S e n t e n z a d e l 2 2 s e t t e m b r e 2 0 0 9
Giudici Vito Valenti (presidente del collegio),
Francesco Parrino e Elena Avenati-Carpani,
cancelliera Marcella Lurà.
A._______,
ricorrente,
contro
Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per gli
assicurati residenti all'estero (UAIE),
avenue Edmond-Vaucher 18, casella postale 3100,
1211 Ginevra 2,
autorità inferiore.
Assicurazione per l'invalidità (decisione del
21 novembre 2008).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composizione
Parti
Oggetto
C-65/2009
Fatti:
A.
A._______, cittadina italiana, nata il (...), coniugata, ha lavorato in
Svizzera come operaia e commessa dal 1969 al giugno del 1998,
solvendo regolari contributi all'assicurazione svizzera per la vecchiaia,
i superstiti e l'invalidità durante tale periodo (doc. 35). Rientrata in
Italia, è stata attiva quale casalinga e contadina in un'azienda familiare
(doc. 16 pag. 3 e doc. 22 pag. 2 e 7). L'assicurata percepisce, a far
tempo dal 1° settembre 2006, una pensione d'invalidità italiana. Il 20
novembre 2007, ha formulato una richiesta volta all'ottenimento di una
rendita dell'assicurazione svizzera per l'invalidità (doc. 5).
B.
Nel corso dell'istruttoria, l'Ufficio dell'assicurazione per l'invalidità per
gli assicurati residenti all'estero (UAIE) ha in particolare assunto agli
atti la seguente documentazione:
• una cartella clinica concernente il ricovero dal 1° al 13 aprile
2006 per frattura vertebrale amielica con conseguente
intervento neurochirurgico di stabilizzazione vertebrale D11-L1
il 6 aprile 2006 (doc. 18-1 a 18-62);
• un referto di esame RX del 12 maggio 2006 (doc. 19);
• un certificato medico del 9 novembre 2006, in cui è, da un lato,
posta la diagnosi di frattura stabilizzata di D12 e, dall'altro,
indicato che la paziente presenta rigidità dorso-lombare
vivamente dolente nonché netta limitazione funzionale in
flesso-estensione ed allo sforzo sollevamento carichi (doc. 20);
• un referto di esame RX del 9 novembre 2006 (doc. 21);
• la perizia medica particolareggiata E 213 della previdenza
sociale italiana del 7 marzo 2008, da cui emerge la diagnosi di
pregressa frattura amielica (2006) D12 trattata chirurgicamente
con stabilizzazione D12-L1 in lomboartrosi a moderato
impegno funzionale senza deficit neuromuscolari periferici,
ipertensione arteriosa in trattamento, lieve stato ansioso in
donna 58enne obesa ex operaia in Svizzera (in Italia contadina-
casalinga). Le condizioni di salute dell'assicurata sono state
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definite come migliorate e la stessa è stata ritenuta in grado di
svolgere regolari lavori semipesanti come pure il suo ultimo
lavoro ed un lavoro adeguato alle sue condizioni a tempo pieno.
È stato segnalato che l'assicurata è stata considerata,
conformemente alle disposizioni di legge del Paese di
residenza, invalida al 45% nella precedente attività ed in
un'attività adeguata alle sue condizioni (lavoro che tenga conto
delle seguenti controindicazioni: frequenti flessioni, trasporto e
sollevamento pesi nonché salita di piani inclinati, scale o scale
a pioli) (doc. 22);
• il formulario (non datato) trasmesso alla Commissione medica
per l'accertamento delle invalidità civili di B._______, mediante
il quale l'interessata ha chiesto di essere riconosciuta quale
invalida civile (doc. 12);
• la comunicazione di liquidazione del 25 ottobre 2007
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) di
B._______, secondo cui è stato erogato in favore
dell'interessata un assegno mensile di assistenza quale
invalida civile a decorrere dal 1° settembre 2006 (doc. 15);
• il questionario per l'assicurato del 14 luglio 2008, nel quale
l'assicurata ha dichiarato di non esercitare alcuna attività
lavorativa (doc. 11);
• il questionario per assicurati occupati nell'economia domestica
del 20 agosto 2008, nel quale l'assicurata ha segnalato di poter
controllare lo svolgimento del lavoro domestico, ma di non
essere più in grado di svolgere le mansioni consuete che
competono ad una casalinga e di necessitare dell'aiuto di terzi
(segnatamente del marito e dei nipoti). Ha pure indicato che
"collaboravo nell'attività agricola domestica di mio marito" (doc.
16);
• lo scritto del 14 luglio 2008 dell'interessata, mediante il quale la
medesima ha, in particolare, segnalato che il suo stato di salute
non le consente di far fronte agli usuali compiti e fatto valere di
essere stata riconosciuta invalida in Italia nella misura del 74%
(doc. 17).
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C.
Nel suo rapporto del 25 settembre 2008, il dott. C._______, del
Servizio regionale “Rhône” (SMR), ha esposto la diagnosi di obesità e
stato dopo frattura di D12 trattata mediante fissazione e ha rilevato
che l'assicurata ha subito un intervento di fissazione di D11 e L1 (a
seguito di caduta con frattura di D12 senza lesione midollare)
nell'aprile del 2006 con successivo decorso postoperatorio regolare.
Ha osservato che il rapporto ortopedico del 9 novembre 2006 fa stato,
segnatamente, di una rigidità dorso-lombare con limitazione funzionale
in flesso-estensione ed allo sforzo e il formulario E 213 del 7 marzo
2008 di rachialgia con limitazioni funzionali per gli sforzi e la
deambulazione in salita (limitazioni moderate della mobilità del
rachide, senza deficit neurologici) nonché emicranie, umore depresso
e difficoltà a vestirsi. In conclusione, il dott. C._______ ha reputato che
l'interessata presenta delle limitazioni nell'attività di casalinga soltanto
per il compimento delle mansioni pesanti e fissato al 18,5% a far
tempo dal 1° aprile 2006 il grado d'invalidità dell'assicurata quale
casalinga (doc. 24).
D.
Il 30 settembre 2008, l'autorità inferiore, mediante progetto di
decisione, ha comunicato all'assicurata che la richiesta di prestazioni
sarebbe stata respinta, ritenuto in particolare che il compimento delle
mansioni consuete di casalinga è da considerare esigibile in misura
sufficiente per escludere il diritto ad una rendita. L'autorità inferiore ha
altresì concesso all'interessata la facoltà di formulare, nel termine di
30 giorni dalla ricezione del progetto di decisione, delle obiezioni per
iscritto (doc. 25).
E.
Il 22 ottobre 2008, l'interessata ha postulato il riconoscimento del suo
diritto ad una rendita. Ha fatto valere, in particolare, d'essere
completamente incapace di lavorare ed ha segnalato di essere stata
riconosciuta invalida in Italia nella misura del 74%. Ha esibito un
certificato medico del 16 novembre 2007 dell'INPS, il verbale di visita
medica del 10 luglio 2007 della Commissione medica di verifica di
D._______ nonché un certificato medico del 21 ottobre 2008 del dott.
E._______ (doc. 26 a 29).
F.
Nel suo rapporto del 17 novembre 2008, il dott. C._______ ha ritenuto
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la diagnosi principale, con ripercussioni sulla capacità lavorativa, di
obesità e stato dopo frattura di D12 trattata mediante fissazione. Ha
pure evidenziato la diagnosi secondaria, senza ripercussioni sulla
capacità lavorativa, di ipertensione arteriosa e cardiopatia ipertensiva
classe II NYHA. Il medico ha rilevato che il certificato medico del 21
ottobre 2008 menziona le note diagnosi, ma non si pronuncia sulla
capacità lavorativa. Ha osservato che il rapporto dell'INPS del 16
novembre 2007 espone le medesime diagnosi e riferisce di una
spiccata limitazione nei movimenti di flessione ed estensione del
rachide. Il dott. C._______ ha quindi concluso che la documentazione
medica prodotta non comporta elementi tali da giustificare una diversa
valutazione rispetto alla sua presa di posizione del settembre 2008.
Secondo detto medico, nell'ambito dello svolgimento dell'attività di
casalinga, un'incapacità al lavoro di circa il 20% a far tempo
dall'incidente appare corretta.
G.
Il 21 novembre 2008, l'autorità inferiore ha respinto la domanda di
prestazioni dell'assicurazione per l'invalidità. Ha osservato che
l'assicurata non ha subito un'incapacità al lavoro media sufficiente per
un anno, ai sensi delle disposizioni dell'assicurazione svizzera per
l'invalidità. In particolare, ha precisato che il compimento delle
mansioni consuete di casalinga è da considerare esigibile in misura
sufficiente per escludere il diritto ad una rendita. Infine, ha osservato
che l'assicurazione svizzera per l'invalidità non è vincolata dal fatto
che l'interessata è stata riconosciuta quale invalida nel suo Paese
(doc. 32).
H.
H.a Il 23 dicembre 2008, l'interessata ha interposto ricorso dinanzi al
Tribunale amministrativo federale contro la decisione dell'UAIE del
21 novembre 2008 mediante il quale ha chiesto, sostanzialmente, il
riconoscimento del suo diritto ad una prestazione dell'assicurazione
svizzera per l'invalidità e formulato una domanda di assistenza
giudiziaria, nel senso della dispensa dal versamento delle spese
processuali. Ha segnalato di aver lavorato in Svizzera fino a giugno del
1998. Ha descritto le circostanze della ferita subita alla testa (1° aprile
2006) ed il successivo ricovero ospedaliero con conseguente
intervento chirurgico. Ha precisato di essere casalinga (ha pure
evidenziato che “lavoravo il mio terreno per uso personale e per
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sopravvivere”) e di avere tanta voglia di lavorare come faceva prima
dell'incidente. Tuttavia, le sue condizioni salute non le consentono più
di compiere gli usuali lavori domestici e "di lavorare il mio terreno per
uso personale". Ha altresì sottolineato che necessita dell'aiuto dei
familiari per lo svolgimento delle mansioni consuete che competono ad
una casalinga. Pertanto, deve essere riconosciuto il suo diritto ad una
rendita d'invalidità. Ha nuovamente esibito il certificato medico del 16
novembre 2007 dell'INPS e il verbale di visita medica del 10 luglio
2007 della Commissione medica di verifica di D._______ nonché
prodotto tre referti di esame RX del 31 ottobre 2007 (doc. TAF 1).
H.b Con decisione incidentale del 15 gennaio 2009 (notificata il 21
gennaio 2009; cfr. avviso di ricevimento agli atti), questo Tribunale ha
invitato la ricorrente a regolarizzare il ricorso del 23 dicembre 2008,
mediante l'inoltro dello stesso atto munito della propria firma
manoscritta in originale, nel termine di 14 giorni dalla notificazione
della decisione incidentale medesima (doc. TAF 2 e 3).
H.c Il 22 gennaio 2009, la ricorrente ha esibito il ricorso del 23
dicembre 2008 munito della propria firma manoscritta in originale (doc.
TAF 4).
I.
Il 23 febbraio 2009, la ricorrente ha prodotto il formulario “domanda di
gratuito patrocinio”, unitamente ad un documento (doc. TAF 5, 7 e 8).
J.
Il 16 marzo 2009, l'autorità inferiore ha comunicato di rinunciare ad
introdurre la risposta al ricorso (doc. TAF 9).
K.
Il 29 giugno 2009, questo Tribunale ha trasmesso per conoscenza alla
ricorrente lo scritto dell'autorità inferiore del 16 marzo 2009 di rinuncia
all'inoltro della risposta al ricorso (doc. TAF 10).
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale esamina d'ufficio e con piena
cognizione la sua competenza (art. 31 e segg. della legge del
17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF, RS
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173.32]), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami che gli vengono
sottoposti (DTF 133 I 185 consid. 2 e relativi riferimenti).
1.2 Riservate le eccezioni – non realizzate nel caso di specie – di cui
all'art. 32 LTAF, questo Tribunale giudica, in virtù dell'art. 31 LTAF in
combinazione con l'art. 33 lett. d LTAF e l'art. 69 cpv. 1 lett. b della
legge federale del 19 giugno 1959 sull'assicurazione per l'invalidità
(LAI, RS 831.20), i ricorsi contro le decisioni, ai sensi dell'art. 5 della
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021), rese dall'Ufficio AI per gli assicurati residenti
all'estero.
1.3 In virtù dell'art. 3 lett. dbis PA, la procedura in materia di
assicurazioni sociali non è disciplinata dalla PA nella misura in cui è
applicabile la legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale
del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA, RS 830.1). Giusta l'art. 1
cpv. 1 LAI, le disposizioni della LPGA sono applicabili all'assicurazione
per l'invalidità (art. 1a-26bis e 28-70), sempre che la LAI non deroghi
alla LPGA.
1.4 ll ricorso – presentato tempestivamente e rispettoso dei requisiti
previsti dalla legge (art. 59 e 60 LPGA nonché art. 52 PA) – è pertanto
ammissibile.
2.
2.1 Il 1° giugno 2002 sono entrati in vigore l'Accordo tra la
Confederazione svizzera e la Comunità europea ed i suoi Stati membri
sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC,
RS 0.142.112.681) ed il relativo Allegato II che regola il coordinamento
dei sistemi di sicurezza sociale, nonché il Regolamento (CEE) n°
1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971 relativo all'applicazione dei
regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori
autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità
(RS 0.831.109.268.1), che si applica a tutte le rendite il cui diritto
sorge a far data dal 1° giugno 2002 o successivamente e si sostituisce
a qualsiasi convenzione di sicurezza sociale che vincoli due o più Stati
(art. 6 Regolamento), come pure il Regolamento (CEE) n° 574/72 del
Consiglio del 21 marzo 1972 relativo all'applicazione del Regolamento
n° 1408/71 (RS 0.831.109.268.11). L'art. 3 del regolamento (CEE) n°
1408/71 sancisce il principio della parità di trattamento tra cittadini che
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risiedono in uno Stato membro della Comunità europea ed i cittadini
svizzeri.
2.2 Giusta l'art. 20 ALC, salvo disposizione contraria contenuta
nell'allegato II, gli accordi bilaterali tra la Svizzera e gli Stati membri
della Comunità europea in materia di sicurezza sociale vengono
sospesi a decorrere dall'entrata in vigore del presente Accordo qualora
il medesimo campo sia disciplinato da quest'ultimo. Nella misura in cui
l'Accordo, in particolare l'Allegato II che regola il coordinamento dei
sistemi di sicurezza sociale (art. 8 ALC), non prevede disposizioni
contrarie, l'organizzazione della procedura come pure l'esame delle
condizioni di ottenimento di una rendita di invalidità svizzera sono
regolate dal diritto interno svizzero.
2.3 L'art. 80a LAI sancisce espressamente l'applicabilità nella
presente procedura, trattandosi di un cittadino che risiede nell'Unione
europea, dell'ALC e dei Regolamenti (CEE) n° 1408/71 del Consiglio
del 14 giugno 1971 e (CEE) n° 574/72 del Consiglio del 21 marzo
1972 relativo all'applicazione del Regolamento n° 1408/71.
2.4 Per costante giurisprudenza, l'ottenimento di una pensione
straniera d'invalidità non pregiudica l'apprezzamento di un'invalidità
secondo il diritto svizzero (v. sentenza del Tribunale federale I 435/02
del 4 febbraio 2003 consid. 2). Anche in seguito all'entrata in vigore
dell'ALC, il grado d'invalidità di un assicurato che pretende una rendita
dell'assicurazione svizzera è determinato esclusivamente secondo il
diritto svizzero (DTF 130 V 253 consid. 2.4).
3.
3.1 Secondo l'art. 2 LPGA, le disposizioni della presente legge sono
applicabili alle assicurazioni sociali disciplinate dalla legislazione
federale, se e per quanto le singole leggi sulle assicurazioni sociali lo
prevedano.
3.2 L'esame del diritto a prestazioni secondo la LAI è retto dal tenore
della LAI al momento della decisione impugnata in virtù del principio
secondo il quale sono determinanti le norme materiali in vigore al
momento della realizzazione dello stato di fatto giuridicamente
determinante (DTF 130 V 445 consid. 1.2 e relativi riferimenti), fermo
restando che per quanto attiene alle norme di procedura le
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disposizioni della 5a revisione della LAI, in vigore dal 1° gennaio 2008,
sono di massima applicabili.
3.3 La ricorrente ha presentato la richiesta di rendita il 20 novembre
2007. In deroga all'art. 24 LPGA, l'art. 48 cpv. 2 LAI (nel suo tenore in
vigore fino al 31 dicembre 2007) precisa che, se l'assicurato si
annuncia più di dodici mesi dopo l'inizio del diritto, le prestazioni sono
assegnate soltanto per i 12 mesi precedenti la richiesta. In concreto,
questo Tribunale può limitarsi ad esaminare se la ricorrente avesse
diritto ad una rendita il 20 novembre 2006 (ossia 12 mesi precedenti la
presentazione della domanda), oppure se un diritto alla rendita sia
sorto tra tale data e il 21 novembre 2008, data della decisione
impugnata. Il giudice delle assicurazioni sociali esamina la decisione
impugnata sulla base della situazione di fatto esistente al momento in
cui essa è stata resa. Tiene conto dei fatti verificatisi dopo tale data
quando essi possano imporsi quali elementi d'accertamento
retrospettivo della situazione anteriore alla decisione stessa (DTF 129
V 1 consid. 1.2 e DTF 121 V 362 consid. 1b).
4.
Secondo le norme applicabili, ogni richiedente, per avere diritto ad una
rendita dell'assicurazione invalidità svizzera, deve adempiere
cumulativamente le seguenti condizioni:
• essere invalido ai sensi della LPGA e della LAI (art. 8 LPGA
nonché art. 4, 28, 28a e 29 LAI);
• aver pagato i contributi all'AVS/AI svizzera o ad
un'assicurazione sociale assimilata (FF 2005 p. 4065; art. 45
del regolamento 1408/71) di uno Stato membro dell'Unione
europea (UE) o dell'Associazione europea di libero scambio
(AELS), durante un anno intero, rispettivamente, a partire dal
1° gennaio 2008, durante tre anni (art. 36 cpv. 1 LAI), ferma
restando la necessità di un periodo contributivo minimo in
Svizzera di un anno (art. 36 cpv. 2 LAI in combinazione con
l'art. 29 cpv. 1 LAVS; cfr. DTF 130 V 335 consid. 3 e 4).
La ricorrente ha versato contributi all'AVS/AI svizzera durante più di tre
anni interi in totale e, pertanto, adempie in ogni caso la condizione
della durata minima di contribuzione. Rimane ora da esaminare se sia
invalida ai sensi di legge.
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5.
5.1 L'invalidità ai sensi della LPGA e della LAI è l'incapacità al
guadagno totale o parziale presumibilmente permanente o di lunga
durata che può essere conseguente ad infermità congenita, malattia o
infortunio (art. 8 LPGA e 4 cpv. 1 LAI). Secondo l'art. 7 LPGA, è
considerata incapacità al guadagno la perdita, totale o parziale, della
possibilità di guadagno sul mercato del lavoro equilibrato che entra in
considerazione, provocata da un danno alla salute fisica, mentale o
psichica e che perdura dopo aver sottoposto l'assicurato alle cure ed
alle misure d'integrazione ragionevolmente esigibili. In caso
d'incapacità al lavoro di lunga durata, possono essere prese in
considerazione anche le mansioni esigibili in un'altra professione o
campo d'attività (art. 6 LPGA).
5.2 Giusta l'art. 28 cpv. 1 LAI (art. 28 cpv. 2 LAI a partire dal 1°
gennaio 2008), l'assicurato ha diritto ad un quarto di rendita se è
invalido per almeno il 40%, ad una mezza rendita se è invalido per
almeno la metà, a tre quarti di rendita se è invalido per almeno il 60%
e ad una rendita intera se è invalido per almeno il 70%. In seguito
all'entrata in vigore dell'Accordo sulla libera circolazione, la limitazione
prevista dall'art. 28 cpv. 1ter LAI (art. 29 cpv. 4 a partire dal 1° gennaio
2008), secondo cui le rendite per un grado d'invalidità inferiore al 50%,
ma pari almeno al 40%, sono versate solo ad assicurati che sono
domiciliati e dimorano abitualmente in Svizzera (art. 13 LPGA), non è
più applicabile segnatamente quando l'assicurato è cittadino dell'UE o
svizzero e risiede nell'UE (DTF 132 V 423 consid. 6.4.1 e sentenza del
Tribunale federale I 702/03 del 28 maggio 2004 consid. 1 e relativi
riferimenti).
5.3 Il diritto alla rendita, secondo l'art. 29 cpv. 1 LAI, nasce, il più
presto, nel momento in cui l'assicurato presenta un'incapacità
permanente al guadagno pari almeno al 40% (lettera a), oppure
quando egli è stato per un anno senza notevoli interruzioni, incapace
al lavoro per almeno il 40% in media (lettera b). La lettera a della citata
norma si applica allorché lo stato di salute dell'assicurato si è
stabilizzato ed è essenzialmente irreversibile e suscettibile di
pregiudicare la capacità di guadagno probabilmente in modo
permanente, in una misura giustificante il riconoscimento di una
rendita (sentenza del Tribunale federale I 146/02 del 5 agosto 2002).
La lettera b se lo stato di salute è labile, vale a dire suscettibile di
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evolvere verso un miglioramento od un peggioramento (DTF 111 V 21
consid. 2). Un danno alla salute tipicamente labile può essere reputato
relativamente stabilizzato soltanto se la sua natura si è modificata a tal
punto che si possa ammettere non essere verosimilmente suscettibile
di subire modifiche di rilievo in un futuro presagibile (sentenza del
Tribunale federale I 282/01 del 4 ottobre 2001; DTF 119 V 98 consid.
4a). A partire dal 1° gennaio 2008, l'art. 28 cpv. 1 LAI prevede che
l'assicurato ha diritto a una rendita se la sua capacità al guadagno o la
sua capacità di svolgere le mansioni consuete non può essere
ristabilita, mantenuta o migliorata mediante provvedimenti
d'integrazione ragionevolmente esigibili (lettera a), ha avuto un'incapa-
cità al lavoro (art. 6 LPGA) almeno del 40% in media durante un anno
senza notevole interruzione (lettera b) e al termine di questo anno è
invalido (art. 8 LPGA) almeno al 40% (lettera c).
5.4 Un'incapacità al lavoro del 20% deve essere presa in
considerazione per il calcolo dell'incapacità al lavoro media giusta
l'art. 28 cpv. 1 lett. b LAI (cfr. nota marginale 2020 della Circolare
sull'invalidità e la grande invalidità nel suo tenore applicabile fino al
31 dicembre 2007; Jurisprudence et pratique administrative des
autorités d'exécution de l'AVS/AI [Pratique VSI] 1998 p. 126
consid. 3c).
6.
6.1 La nozione d'invalidità di cui all'art. 4 LAI e 8 LPGA è di carattere
economico-giuridico e non medico (DTF 116 V 246 consid. 1b, DTF
110 V 273 e DTF 105 V 205). In base all'art. 16 LPGA, applicabile per
il rinvio dell'art. 28 cpv. 2 LAI (art. 28a cpv. 1 LAI a partire dal 1°
gennaio 2008), per valutare il grado d'invalidità, il reddito che
l'assicurato potrebbe conseguire esercitando l'attività ragionevolmente
esigibile da lui dopo la cura medica e l'eventuale esecuzione di
provvedimenti d'integrazione (reddito da invalido), tenuto conto di una
situazione equilibrata del mercato del lavoro, è confrontato con il
reddito che egli avrebbe potuto ottenere se non fosse diventato
invalido (reddito da valido; metodo generale del raffronto dei redditi).
Se non è possibile determinare o stimare in maniera attendibile i due
redditi di cui si tratta, si deve procedere, ispirandosi al metodo
specifico applicabile alle persone non esercitanti un'attività lucrativa
(art. 28 cpv. 2bis LAI [art. 28a cpv. 1 LAI a partire dal 1° gennaio 2008]
in combinazione con l'art. 27 dell'ordinanza del 17 gennaio 1961
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sull'assicurazione per l'invalidità [OAI; RS 831.201]), al confronto delle
attività e valutare il grado d'invalidità ritenendo l'incidenza della
diminuita capacità di rendimento sulla situazione economica concreta
(metodo straordinario di graduazione; v. sentenza del Tribunale
federale I 782/03 del 24 maggio 2006 consid. 2.3, DTF 128 V 29 e DTF
104 V 135). Peraltro, secondo l'art. 28 cpv. 2ter LAI (art. 28a cpv. 3 LAI
a partire dal 1° gennaio 2008), l'invalidità degli assicurati che
esercitano solo parzialmente un'attività lucrativa e per il resto sono
dediti allo svolgimento delle proprie mansioni va computata secondo il
metodo ordinario del raffronto dei redditi (art. 16 LPGA) per la parte di
attività lucrativa, mentre in merito all'impedimento a svolgere le
mansioni consuete l'invalidità deve essere valutata sulla base di un
confronto delle attività – da attuare di principio mediante un'inchiesta
domiciliare (DTF 130 V 97) – conformemente all'art. 27 OAI. In tal caso
occorre determinare la parte rispettiva dell'attività lucrativa e quella del
compimento degli altri lavori abituali e calcolare il grado d'invalidità
globale in funzione dell'impedimento nei due ambiti in questione
(metodo misto; cfr. DTF 125 V 148 consid. 2; sentenze del Tribunale
federale 9C_35/2007 del 4 aprile 2008 consid. 2, I 503/04 del 13
settembre 2006 consid. 2, nonché in particolare I 382/04 del 18
ottobre 2005 consid. 2 e I 540/02 del 12 maggio 2004 consid. 2).
6.2 L'assicurazione svizzera per l'invalidità risarcisce pertanto, e di
principio, soltanto la perdita economica che deriva da un danno alla
salute fisica o psichica dovuto a malattia o infortunio, non la malattia o
la conseguente incapacità lavorativa. L'invalidità dell'assicurato che
non esercita un'attività lucrativa, ma svolge le mansioni consuete e dal
quale non si può ragionevolmente esigere che intraprenda un'attività
lucrativa, è determinata, in deroga all'art. 16 LPGA, in funzione
dell'incapacità di svolgere le mansioni consuete (art. 28 cpv. 2bis LAI,
art. 28a cpv. 1 LAI a partire dal 1° gennaio 2008; metodo specifico).
L'art. 27 OAI precisa che per mansioni consuete di una persona senza
attività lucrativa occupata nell'economia domestica s'intendono gli
usuali lavori domestici, l'educazione dei figli nonché le attività
artistiche e di pubblica utilità.
6.3 Benché l'invalidità sia una nozione economico-giuridica, le
certificazioni mediche possono costituire importanti elementi per
apprezzare il danno invalidante e per determinare quali lavori siano
ancora ragionevolmente esigibili dall'assicurato (DTF 115 V 133
consid. 2 e DTF 114 V 310 consid. 3c).
Pagina 12
C-65/2009
7.
7.1 Giusta il principio inquisitorio che regge la procedura in materia di
assicurazioni sociali (art. 43 LPGA), l'amministrazione deve
intraprendere d'ufficio i necessari accertamenti e raccogliere le
informazioni di cui ha bisogno. In particolare, deve ordinare una perizia
allorquando è necessario per la valutazione medica del caso (DTF 117
V 282 consid. 4a).
Se gli accertamenti svolti d'ufficio permettono all'amministrazione o al
giudice, che si sono fondati su un apprezzamento diligente delle prove,
di giungere alla convinzione che certi fatti presentino una
verosimiglianza preponderante, e che ulteriori misure probatorie non
potrebbero modificare questo apprezzamento, è superfluo assumere
altre prove (apprezzamento anticipato delle prove; UELI KIESER, ATSG-
Kommentar, 2a ed., Zurigo 2009, art. 42 n. 19 pag. 536; sentenza del
Tribunale federale K 24/04 del 20 aprile 2005; DTF 122 II 464 consid.
4a). In tal caso, non sussiste una violazione del diritto costituzionale di
essere sentito secondo l'art. 29 cpv. 2 Cst. (Sozialversicherungsrecht
[SVR] 2001 IV n. 10 pag. 28).
7.2 In virtù degli art. 12 e 13 PA e dell'art. 19 PA in relazione con
l'art. 40 della legge federale di procedura civile del 4 dicembre 1947
(PCF, RS 273), il tribunale accerta, con la collaborazione delle parti, i
fatti determinanti per la soluzione della controversia, assume le prove
necessarie e le valuta liberamente. Secondo giurisprudenza, se il
giudice ritiene che i fatti non sono sufficientemente delucidati, può, di
principio, sia rinviare la causa all'amministrazione per completamento
dell'istruzione che procedere lui medesimo a tale istruzione
complementare. Un rinvio all'amministrazione che ha per scopo di
completare l'accertamento dei fatti non viola né i principi della
semplicità e della celerità né il principio inquisitorio. In particolare, un
siffatto rinvio appare in generale siccome giustificato se
l'amministrazione ha proceduto ad una constatazione dei fatti
sommaria nella speranza che in caso di ricorso sarebbe poi stato il
tribunale ad effettuare i necessari accertamenti fattuali (sentenza del
Tribunale federale 9C_162/2007 del 3 aprile 2008 consid. 2.3 e
relativi riferimenti).
8.
Il giudice delle assicurazioni sociali deve esaminare in maniera
obiettiva tutti i mezzi di prova, indipendentemente dalla loro
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provenienza, e poi decidere se i documenti messi a disposizione
permettono di giungere ad un giudizio attendibile sulle pretese
giuridiche litigiose. Affinché il giudizio medico acquisti valore di prova
rilevante, esso deve essere completo in merito ai temi sollevati, deve
fondarsi, in piena conoscenza della pregressa situazione valetudinaria
(anamnesi), su esami approfonditi e tenere conto delle censure
sollevate dal paziente, per poi giungere in maniera chiara a fondate,
logiche e motivate deduzioni. Peraltro, per stabilire se un rapporto
medico ha valore di prova non è determinante né la sua origine né la
sua denominazione – ad esempio quale perizia o rapporto – ma il suo
contenuto (DTF 125 V 351 consid. 3a).
8.1 In particolare, per quanto concerne le perizie giudiziarie la
giurisprudenza ha stabilito che il giudice non si scosta senza motivi
imperativi dal parere degli esperti, il cui compito è quello di mettere a
disposizione del tribunale le loro conoscenze specifiche e di valutare,
da un punto di vista medico, una certa fattispecie (sentenza del
Tribunale federale U 505/06 del 17 dicembre 2007). Ragioni che
possono indurre il giudice a non fondarsi su un tale referto sono ad
esempio affermazioni contraddittorie, il contenuto di una superperizia,
o altri rapporti da cui emergono validi motivi per farlo e, meglio, se
l'opinione di altri esperti appare sufficientemente fondata da mettere in
discussione le conclusioni peritali (sentenza del Tribunale federale I
166/03 del 30 giugno 2004 consid. 3.3).
8.2 Per quel che riguarda le perizie di parte, il Tribunale federale ha
precisato che esse contengono considerazioni specialistiche che
possono contribuire ad accertare i fatti, da un punto di vista medico.
Malgrado esse abbiano lo stesso valore probatorio di una perizia
giudiziaria, il giudice deve valutare se questi referti medici sono atti a
mettere in discussione la perizia giudiziaria oppure quella ordinata
dall'amministrazione (DTF 125 V 351). Giova altresì rilevare come
debba essere considerato con la necessaria prudenza l'avviso dei
medici curanti, i quali possono tendere a pronunciarsi in favore del
proprio paziente a dipendenza dei particolari legami che essi hanno
con gli stessi (DTF 125 V 351 consid. 3b e relativi riferimenti).
8.3 Non va infine dimenticato che se vi sono dei rapporti medici
contraddittori il giudice non può evadere la vertenza senza valutare
l'intero materiale e indicare i motivi per cui egli si fonda su un
rapporto piuttosto che su un altro. Al riguardo va tuttavia precisato
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che non si può pretendere dal giudice che raffronti i diversi pareri
medici e parimenti esponga correttamente da un punto di vista
medico, come farebbe un perito, i punti in cui si evidenziano delle
carenze e quale sia l'opinione più adeguata (sentenza del Tribunale
federale I 166/03 del 30 giugno 2004 consid. 3.3).
9.
9.1 In materia d'assicurazioni sociali, il giudice fonda la sua decisione,
salvo disposizioni di legge contrarie, su fatti che, senza poter essere
stabiliti in modo irrefutabile, appaiono come i più verosimili, ossia che
presentano un grado di verosimiglianza preponderante. Non è pertanto
sufficiente che un fatto possa essere considerato come un'ipotesi
possibile (DTF 126 V 353 consid. 5b e relativi riferimenti).
9.2 La scelta di uno dei metodi di graduazione dell'invalidità (metodo
generale del confronto dei redditi, metodo specifico o metodo misto)
dipende dallo statuto attribuito al potenziale beneficiario della rendita.
Se una persona sia da considerarsi appartenente all'una o all'altra di
queste categorie si determina esaminando cosa essa avrebbe fatto,
ritenute altrimenti le medesime circostanze, se non fosse subentrato
il pregiudizio alla salute. Questo quesito si decide tenendo conto
dell'evoluzione della situazione sino all'emanazione della decisione
amministrativa litigiosa, ritenuto che l'ipotetica ripresa di un'attività
lucrativa completa o parziale va ammessa ove tale eventualità
presenti un grado di verosimiglianza preponderante (DTF 125 V 150
consid. 2c).
10.
10.1 Dalla documentazione medica agli atti emerge che la ricorrente
soffre segnatamente di pregressa frattura amielica D12 (2006), trattata
chirurgicamente con stabilizzazione D12-L1, in lomboartrosi a
moderato impegno funzionale, ipertensione arteriosa in trattamento,
lieve stato ansioso ed obesità.
10.2 Si tratta di affezioni di carattere labile, ossia suscettibili di
migliorare o di peggiorare. Ne discende che, in mancanza di uno stato
di salute sufficientemente stabilizzato, è inapplicabile la prima lettera
dell'art. 29 cpv. 1 LAI (nella versione in vigore fino al 31 dicembre
2007), per cui può entrare in considerazione solo la seconda lettera
della citata norma legale, la quale prevede un termine di attesa di un
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anno. In virtù di tale disposizione, la ricorrente può pretendere una
rendita dell'assicurazione svizzera per l'invalidità solo a partire dal
momento in cui ha subito, senza interruzione notevole, un'incapacità
lavorativa media di almeno il 40% durante un anno.
10.3 Peraltro, ai sensi dell'art. 29 LAI (nella versione in vigore dal 1°
gennaio 2008), il diritto alla rendita nasce al più presto dopo sei mesi
dalla data in cui l'assicurato ha rivendicato il diritto alle prestazioni
conformemente all'art. 29 cpv. 1 LPGA, ma al più presto a partire dal
mese seguente il compimento dei 18 anni. Il diritto non nasce finché
l'assicurato può pretendere un'indennità giornaliera ai sensi dell'art. 22
LAI. Inoltre, la rendita è versata dall'inizio del mese in cui nasce il
diritto.
11.
11.1 Nella fattispecie in esame, occorre determinare se, e a partire da
quando, sussista un'incapacità al lavoro della ricorrente
rispettivamente un diritto ad una rendita ai sensi delle citate
disposizioni di legge.
11.2 Questo Tribunale osserva che il certificato medico del
16 novembre 2007 dell'INPS (doc. 27) fa stato di esiti di frattura di D12
con spiccata limitazione funzionale di tipo flesso-estensivo della
regione rachidea interessata nonché di ipertensione arteriosa con
segni di cardiopatia ipertensiva (classe funzionale NHYA II), di obesità
di grado moderato, di spondiloartrosi cervico-lombo-sacrale e di
nevrosi d'ansia. Nella perizia medica particolareggiata E 213 del
marzo 2008 (doc. 22) è indicata una pregressa frattura amielica D12 in
lomboartrosi a moderato impegno funzionale ed ipertensione arteriosa
in trattamento ed è pure segnalato un miglioramento (rispetto alla
precedente visita) dello stato di salute dell'assicurata. Certo, le
limitazioni funzionali legate agli evocati problemi ortopedici appaiono
essere passate da spiccate (fino a novembre 2007) a moderate (da
marzo 2008). Tuttavia, il medico che ha effettuato tale perizia
particolareggiata ha esplicitamente riservato l'effettuazione di una
visita ortopedica (pag. 5 punto 5.6. della perizia), di cui non vi è traccia
agli atti, di modo che sussistono dei dubbi sulla portata e l'evoluzione
nel tempo delle limitazioni funzionali della ricorrente dal profilo
ortopedico consecutive all'incidente, con trauma cranico e vertebrale,
da lei subito nell'aprile del 2006. In particolare, né il medico dell'UAIE
(che non ha mai visitato personalmente l'insorgente) né l'autorità di
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prime cure si sono pronunciati esplicitamente, chiaramente e con
argomenti concludenti, in merito alle conseguenze delle spiccate
limitazioni funzionali indicate nel certificato medico dell'INPS del 16
novembre 2007 e sull'evoluzione nel tempo delle stesse, omettendo
altresì di pronunciarsi sull'assenza agli atti della visita ortopedica
richiesta nella perizia particolareggiata E 213. Hanno pure omesso di
spiegare per quale motivo non sarebbero stati necessari degli ulteriori
e più approfonditi accertamenti dal profilo ortopedico. Inoltre, questo
Tribunale rileva che dal certificato medico del 21 ottobre 2008 (doc.
28) – dunque di data anteriore alla decisione impugnata – risulta che
la ricorrente continua ad essere affetta da ipertensione arteriosa con
segni di cardiopatia ipertensiva (classe NYHA II). Invero, il dott.
C._______ nel suo rapporto del novembre 2008 ha ritenuto di
includere nella diagnosi cardiopatia ipertensiva classe NYHA II
(affezione di cui l'insorgente soffre almeno da luglio del 2007, v. doc.
26), quale diagnosi secondaria senza incidenza sulla capacità
lavorativa. Sennonché, il medico dell'UAIE non ha indicato per quale
ragione l'affezione ritenuta è stata qualificata siccome senza incidenza
sulla capacità lavorativa della ricorrente né perché abbia ritenuto
superfluo un complemento d'istruttoria riguardo alla problematica
cardiaca, considerato che non appare potersi escludere
aprioristicamente qualsivoglia incidenza di tale affezione sulla capacità
della ricorrente a svolgere le consuete mansioni di casalinga
rispettivamente l'attività di contadina. Ne discende che questo
Tribunale ritiene un insufficiente accertamento per quanto attiene allo
stato di salute della ricorrente.
12.
Occorre peraltro analizzare se l'istanza precedente ha determinato
correttamente lo statuto della ricorrente e il grado d'invalidità
nell'attività di casalinga.
12.1 L'UAIE ha considerato che la ricorrente, se non fosse subentrato
il pregiudizio alla salute, si sarebbe dedicata al 100% all'attività di
casalinga (e ha quindi fatto applicazione del metodo specifico per la
definizione del grado d'invalidità). Questo Tribunale osserva però che
non è dato sapere le ragioni per cui l'UAIE è pervenuto a tale conclu-
sione. Ritenuto che per la determinazione dello statuto dell'assicurata
è determinante la natura delle attività che la stessa avrebbe esplicato
qualora fosse stata in buone condizioni, andava esaminato se
l'insorgente, da sana, avrebbe consacrato l'essenziale della sua
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C-65/2009
attività all'economia domestica o a un'occupazione lucrativa, questo
alla luce della sua situazione personale, familiare, sociale e finanziaria
(cfr. sentenza del Tribunale federale I 382/04 del 18 ottobre 2005 e
DTF 117 V 195). Per determinare il campo d'attività che avrebbe
occupato l'assicurata, se avesse goduto di buona salute, si deve
tenere conto della necessità finanziaria di riprendere o estendere un
lavoro, dell'età, delle eventuali cure da prestare ai figli, delle sue
qualifiche professionali e delle sue attitudini, ritenuto come nessuno di
questi elementi abbia priorità sugli altri (DTF 125 V 150 consid. 2c).
Ciò premesso e conto tenuto del fatto che dalle carte processuali
emerge che l'insorgente è stata attiva quale casalinga e contadina
(poco importa se nell'azienda del marito, cfr. art. 27bis dell'ordinanza
del 17 gennaio 1961 sull’assicurazione per l’invalidità [OAI, RS
831.201]) dopo il suo rientro in Italia nel 1998 (doc. 16 e doc. 22) e che
avrebbe voluto continuare a lavorare qualora non avesse subito un
incidente nell'aprile del 2006 (v. doc. TAF 1), a torto l'autorità inferiore
ha ritenuto di potere determinare lo statuto della ricorrente – quale
casalinga al 100% – sulla base degli atti di causa al loro stato attuale
e senza dovere effettuare degli ulteriori accertamenti d'ufficio.
Quest'ultimi andranno esperiti dall'UAIE in virtù dei citati criteri
giurisprudenziali, conto tenuto del fatto che non è sufficiente
accontentarsi, per quanto attiene al grado di prova, ad un'ipotesi
semplicemente possibile (cfr. consid. 9.1 del presente giudizio).
12.2 In merito all'impedimento dell'insorgente a svolgere le mansioni
di casalinga, esso, nel caso di specie, non può altresì essere valutato
sulla sola base del generico formulario per gli assicurati occupati
nell'economia domestica, compilato dalla ricorrente medesima (doc.
16), che non risponde nella fattispecie alle esigenze di un corretto
accertamento dei fatti. Incomberà pertanto all'UAIE d'effettuare le
necessarie verifiche al riguardo. Giova ancora osservare che appare
incontestato, perlomeno allo stato attuale degli atti di causa, che la
ricorrente non è più in grado di svolgere attività pesanti e che secondo
l'esperienza generale della vita e il normale andamento delle cose la
casalinga deve pure di massima espletare (oltre a quelle leggere e
semi-pesanti) delle mansioni esclusivamente pesanti. Dovrà quindi
essere opportunamente spiegato per quale motivo il dott. C._______
per alcune delle attività di casalinga da lui indicate e ritenute
nell'apposito formulario (doc. 24), in particolare quelle di cui al punto 3
"pulizia dell'abitazione", abbia concluso ad un'incapacità della
ricorrente del 30% (la ricorrente ha peraltro dichiarato di non potere
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effettuare le pulizie dell'abitazione; cfr. la sua risposta alla domanda 3
del questionario per gli assicurati occupati nell'economia domestica;
doc. 16).
13. Infine, l'autorità inferiore dovrà, se del caso, tenere conto di
possibili interazioni nell'ambito della valutazione dell'invalidità secondo
il metodo misto (DTF 134 V 9). In effetti, conformemente alla
giurisprudenza del Tribunale federale un'eventuale ridotta capacità
lavorativa nell'ambito professionale o nell'ambito dell'adempimento
delle mansioni consuete in seguito a maggiori sforzi compiuti nell'altro
settore d'attività è da prendere in considerazione a determinate
condizioni. Quanto al fattore di ponderazione discusso nella sentenza
DTF 134 V 9 (cfr. consid. 7.3.6), la giurisprudenza l'ha limitato ad un
massimo del 15%.
14.
Da quanto esposto, discende che la decisione impugnata – che viola il
diritto federale (accertamento inesatto ed incompleto dei fatti
giuridicamente rilevanti) – incorre nell'annullamento.
15.
Quando il Tribunale amministrativo federale annulla una decisione,
esso può sostituirsi all'autorità inferiore e giudicare direttamente nel
merito o rinviare la causa, con istruzioni vincolanti all'autorità inferiore
per un nuovo giudizio (ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2006, n.
1977 pag. 418). In particolare, esso si sostituirà all'autorità inferiore se
gli atti sono completi e comunque sufficienti a statuire sull'applicazione
del diritto federale (v. sentenza del Tribunale federale 9C_162/2007 del
3 aprile 2008 consid. 2.3 e relativi riferimenti; DTF 126 II 43 e DTF 125
II 326). Tale non è il caso nella presente fattispecie per i motivi
precedentemente indicati. Gli atti di causa sono pertanto rinviati
all'autorità inferiore affinché la stessa proceda, in tempi ragionevoli, a
completare l'accertamento dei fatti determinanti, come indicato nei
considerandi che precedono, nonché a pronunciare una nuova
decisione.
16.
16.1 Visto l'esito della procedura, non sono prelevate delle spese
processuali (art. 63 PA). La domanda di assistenza giudiziaria, nel
senso della dispensa dal versamento delle spese processuali,
Pagina 19
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formulata dalla ricorrente nel gravame del 23 dicembre 2008, è
pertanto divenuta senza oggetto.
16.2 Ritenuto che l'insorgente non è rappresentata in questa sede e
che non risulta che abbia dovuto sopportare delle spese indispensabili
e relativamente elevate in relazione alla procedura di ricorso, non si
giustifica l'attribuzione di spese ripetibili (art. 64 PA in combinazione
con gli art. 7 e segg. del regolamento sulle tasse e sulle spese ripetibili
nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale del 21 febbraio
2008 [TS-TAF, RS 173.320.2]).
(dispositivo alla pagina seguente)
Pagina 20
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto, nel senso che la decisione impugnata
del 21 novembre 2008 è annullata e gli atti di causa sono rinviati
all'UAIE affinché proceda al completamento dell'istruttoria ed alla
pronuncia di una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.
Non si prelevano spese processuali. La domanda di assistenza
giudiziaria, nel senso della dispensa dal versamento delle spese
processuali, è pertanto divenuta senza oggetto.
3.
Non si attribuiscono spese ripetibili.
4.
Comunicazione a:
- ricorrente (Raccomandata con avviso di ricevimento)
- autorità inferiore (n. di rif. )
- Ufficio federale delle assicurazioni sociali
Il presidente del collegio: La cancelliera:
Vito Valenti Marcella Lurà
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004
Lucerna, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione, nella
misura in cui sono adempiute le condizioni di cui agli art. 82 e segg.,
90 e segg. e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005
(LTF, RS 173.110). Gli atti scritti devono contenere le conclusioni, i
motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione
impugnata e – se in possesso della parte – i documenti indicati come
mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione:
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