Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l adm in i s t r a t i f f édé ra l
T r i buna l e ammin i s t r a t i vo f ede ra l e
T r i buna l adm in i s t r a t i v f ede ra l
Abteilung III
C6540/2010
U r t e i l v om 3 . Mä r z 2 0 1 1
Besetzung Richter Beat Weber (Vorsitz),
Richterin Franziska Schneider, Richter Michael Peterli,
Gerichtsschreiber Daniel Golta.
Parteien Schweizer Obstverband, Baarerstrasse 88,
Postfach 2559, 6302 Zug,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Gesundheit BAG,
Abteilung Recht, Seilerstrasse 8, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Bewilligung nach Art. 16c THG betreffend nach dänischem
Recht hergestellten Cider; Allgemeinverfügung Nr. 1020 des
BAG vom 26. August 2010.
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Sachverhalt:
A.
A.a Am 23. Juli 2010 ersuchte die Feldschlösschen Getränke AG,
Rheinfelden, das Bundesamt für Gesundheit (im Folgenden: BAG bzw.
Vorinstanz) um Bewilligung, "Somersby Apple Cider" als Lebensmittel
nach dem CassisdeDijon Prinzip (im Folgenden: CdDPrinzip) in der
Schweiz in Verkehr zu bringen (vgl. Akten der Vorinstanz BAG/1).
A.b Am 26. August 2010 gab das BAG dem Gesuch statt. Zugleich
erliess das BAG eine Allgemeinverfügung Nr. 1020 (vgl. BAG/5 f.) mit
folgendem Wortlaut:
[...]
"Cider", hergestellt nach dänischem Recht, der in Dänemark rechtmässig in
Verkehr ist, darf in die Schweiz eingeführt bzw. in der Schweiz hergestellt
und in Verkehr gebracht werden, auch wenn er nicht den in der Schweiz
geltenden technischen Vorschriften entspricht.
[...]
Das Lebensmittel hat den einschlägigen technischen Vorschriften der
Europäischen Union (EU) und Dänemarks zu entsprechen. Massgeblich sind
insbesondere folgende Rechtsakte:
[…]
Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverfügung wird […] die
aufschiebende Wirkung entzogen.
A.c Diese Verfügung wurde am 31. August 2010 im Bundesblatt (im
Folgenden: BBl) publiziert (BBl 2010 5514).
B.
B.a Gegen diese Verfügung erhob der Schweizerische Obstverband (im
Folgenden: Obstverband bzw. Beschwerdeführer) am 13. September
2010 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte, das
Schweizer Recht auf den mit der angefochtenen Verfügung zugelassenen
verdünnten Apfelwein (mit weniger als 70 bzw. mit 15 Massenprozent
Apfelweinanteil) anzuwenden und „diese neuartigen Getränke“ nicht als
verdünnten Apfelwein zu bezeichnen, sondern eine andere
Sachbezeichnung dafür zu verwenden, z.B. „alkoholhaltiges Getränk auf
Basis von Äpfeln“. Ausserdem beantragte der Obstverband, dass die
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dänische Verordnung bzw. die Bekanntgabe in eine Schweizer
Amtssprache übersetzt werde.
B.b Vom Bundesverwaltungsgericht dazu aufgefordert, ergänzte der
Obstverband seine Beschwerde mit Schreiben vom 7. Oktober 2010 (vgl.
Beschwerdeakten act. 3, 6). Er beantragte, die angefochtene Verfügung
aufzuheben und zur Neubeurteilung in Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
B.c Am 7. Oktober 2010 leistete der Obstverband den ihm vom
Bundesverwaltungsgericht auferlegten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 500. (vgl. act. 3, 7).
B.d Mit Vernehmlassung vom 18. November 2010 beantragte das BAG,
auf die Beschwerde unter Kosten und Entschädigungsfolge sei nicht
einzutreten (vgl. act. 9); eventualiter sei die Beschwerde unter Kosten
und Entschädigungsfolge abzuweisen.
B.e Mit Replik vom 7. Januar 2011 hielt der Obstverband an seiner
Beschwerde fest und bat um wohlwollende Prüfung und Gutheissung der
Rechtsbegehren (act. 11).
C.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten
wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln sind in
verfahrensrechtlicher Hinsicht in der Regel diejenigen Rechtssätze
massgebend, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung
haben (BGE 130 V 1 E. 3.2), unter Vorbehalt der spezialgesetzlichen
Übergangsbestimmungen. Entsprechend beurteilt sich die Zuständigkeit
des Bundesverwaltungsgerichts vorliegend nach den aktuellen
verfahrensrechtlichen Bestimmungen.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
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gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAG
gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das
Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das
Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 7 Abs. 5 der Verordnung über das
Inverkehrbringen von nach ausländischen technischen Vorschriften
hergestellten Produkten und über deren Überwachung auf dem Markt
vom 19. Mai 2010 [Verordnung über das Inverkehrbringen von Produkten
nach ausländischen Vorschriften, VIPaV, SR 946.513.8]).
1.2. Nach Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt (vgl. auch Art. 7 Abs. 5 VIPaV). Das
Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an; das
heisst, es ist nicht an die Begründung der Parteien gebunden (vgl. Art. 62
Abs. 4 VwVG).
2.
2.1. Die Beschwerde wurde fristgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 VwVG).
2.2. Mit Zwischenverfügung vom 16. September 2010 forderte der
Instruktionsrichter den Obstverband auf, seine Beschwerde zu
verbessern, da das Rechtsbegehren die nötige Klarheit vermissen lasse,
zumal die allgemeine Umbenennung verdünnter Apfelweine mit einem
Apfelweinanteil unter 70% beantragt werde, das BAG in der
angefochtenen Allgemeinverfügung aber keine entsprechende
Anordnung getroffen habe und es diesbezüglich an einem
Anfechtungsgegenstand zu mangeln scheine. Ausserdem forderte der
Instruktionsrichter den Obstverband dazu auf, seine Parteistellung im
Verfahren (Vorverfahren, Beschwerdeverfahren) darzulegen. Da der
Obstverband fristgerecht eine den formellen Anforderungen
entsprechende Beschwerdeverbesserung eingereicht hat (vgl. act. 1, 2,
6), steht einem Eintreten diesbezüglich nichts entgegen.
2.3. Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht geleistet (Art. 63 Abs. 4
VwVG).
3.
Zunächst ist einleitend der rechtliche Rahmen, in welchem die
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angefochtene Verfügung ergangen ist, aufzuzeigen. In
materiellrechtlicher Hinsicht sind dabei grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 239 E. 2.3, BGE 134
V 315 E. 1.2). Massgebend sind somit die am 26. August 2010
(Verfügungsdatum) geltenden materiellen Bestimmungen.
Das Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse vom 6.
Oktober 1995 (THG, SR 946.51) trat am 1. Juli 1996 in Kraft. Es
bezweckt und schafft einheitliche Grundlagen, damit im
Regelungsbereich des Bundes technische Handelshemmnisse
vermieden, beseitigt oder abgebaut werden (Art. 1 Abs. 1 THG). Es
enthält insbesondere Vorschriften für das Inverkehrbringen von
Produkten, die nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellt
worden sind (Art. 1 Abs. 2 Bst. bbis THG). Per 1. Juli 2010 wurde das THG
teilrevidiert (AS 2010 2617). Mit der Revision verankerte die Schweiz
einseitig das CassisdeDijon (nachfolgend CdD)Prinzip auf
Gesetzesstufe (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Teilrevision des THG
vom 25. Juni 2008 [BBl 7275, im Folgenden: Botschaft]). Demnach sollen
Produkte, die aus einem EG oder EWRStaaten importiert wurden und
nach den Vorschriften des Exportlandes hergestellt worden waren,
grundsätzlich in der Schweiz in Verkehr gebracht werden können, auch
wenn sie nicht den schweizerischen Produktions und Qualitätsstandards
entsprechen. Ausnahmen sollten nur zulässig sein, soweit sie aus
übergeordneten öffentlichen Interessen zwingend erforderlich sind (vgl.
Botschaft S. 7276, 7292, 7323). Dies soll insbesondere – unter Vorbehalt
der dafür vorausgesetzten Bewilligung durch das BAG für das erstmalige
Inverkehrbringen – auch für Lebensmittel gelten (vgl. Botschaft S. 7326).
Zu diesem Zweck wurde insbesondere ein Kapitel 3a in das Gesetz
eingefügt mit dem Titel „Inverkehrbringen von nach ausländischen
technischen Vorschriften hergestellten Produkten“. Das THG sieht darin
insbesondere Folgendes vor:
Produkte dürfen in Verkehr gebracht werden, wenn sie: (a) den technischen
Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft (EG) und, bei unvollständiger
oder fehlender Harmonisierung in der EG, den technischen Vorschriften
eines Mitgliedstaats der EG oder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR)
entsprechen; und (b) im EG oder EWRMitgliedstaat nach Buchstabe a
rechtmässig in Verkehr sind.
(Art. 16a Abs. 1 THG)
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Absatz 1 (von Art. 16a THG) gilt nicht für: [...] (e) Produkte, für die der
Bundesrat nach Artikel 4 Absätze 3 und 4 THG eine Ausnahme beschliesst.
(Art. 16a Abs. 2 THG)
Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, für die Artikel 16a Absatz 1 gilt und
die den schweizerischen technischen Vorschriften nicht entsprechen, bedarf
einer Bewilligung des Bundesamtes für Gesundheit (BAG).
(Art. 16c THG)
Das BAG erteilt die Bewilligung, wenn:
a. der Gesuchsteller:
1. nachweist, dass das Lebensmittel den technischen Vorschriften nach
Artikel 16a Absatz 1 Buchstabe a entspricht, und
2. glaubhaft macht, dass das Lebensmittel in einem EG oder EWR
Mitgliedstaat rechtmässig in Verkehr ist; und
b. keine überwiegenden öffentlichen Interessen nach Artikel 4 Absatz 4
Buchstaben a–e gefährdet sind.
(Art. 16d Abs. 1 THG)
Die Bewilligung wird als Allgemeinverfügung erteilt und gilt für gleichartige
Lebensmittel.
(Art. 16d Abs. 2 THG)
4.
Umstritten und im Folgenden vorweg zu prüfen ist, ob der Obstverband
zur Einreichung einer Beschwerde gegen die vom BAG am 26. August
2010 erlassene Allgemeinverfügung legitimiert ist.
4.1. Die Legitimation im Beschwerde bzw. Rekursverfahren ist Teil der
Eintretensvoraussetzungen, deren Vorliegen von der
Rechtsmittelbehörde von Amtes wegen zu prüfen ist (vgl. BVGE 2007/6
E. 1 mit Hinweisen). Nach der Lehre entbindet die Prüfung von Amtes
wegen die beschwerdeführende Partei nicht von der Pflicht darzulegen,
aus welchen Umständen sich ihre Beschwerdebefugnis ergibt (vgl. BGE
133 V 239 E. 9.2 mit Hinweis; BERNHARD WALDMANN, in: Marcel Alexander
Niggli / Peter Uebersax / Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Kommentar BGG,
Basel, Art. 89 Rz. 3 und 12; KÖLZ / BOSSHART / RÖHL, VRG
Kommentar, § 21 Rz. 29 f.; ferner GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
S. 150 f., welcher die Pflicht zur Darlegung der Legitimation insbesondere
in Bezug auf die Drittbeschwerde hervorhebt). Die ungenügende
Darlegung der Legitimation kann somit zu einem Nichteintretensentscheid
wegen Fehlens einer Prozessvoraussetzung führen (vgl. BGE 133 V 239
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Seite 7
E. 9.6 und Urteil des Bundesverwaltungsgericht C623/2009 vom 8.
September 2010 E. 5.1, zur Publikation bestimmt).
Zur Beschwerde ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG legitimiert, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a; sogenannte formelle Beschwer), durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. b und c,
sogenannte materielle Beschwer). Zur Beschwerde berechtigt sind
gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG ausserdem Personen, Organisationen und
Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt
(sogenannte ideelle Verbandsbeschwerde).
4.2. Der Obstverband macht zu Recht nicht geltend, dass ihn ein anderes
Gesetz (als das VwVG) im Sinne von Art. Art. 48 Abs. 2 VwVG zur
Beschwerde legitimiere. Zu prüfen ist somit, ob der Obstverband gemäss
Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde legitimiert ist (formelle und
materielle Beschwer, vgl. unten).
4.3. Der Obstverband konnte am vorinstanzlichen Verfahren, welches mit
dem Gesuch der Feldschlösschen Getränke AG vom 23. Juli 2010
eingeleitet und mit Veröffentlichung der angefochtenen
Allgemeinverfügung am 31. August 2010 abgeschlossen wurde, nicht
teilnehmen (vgl. BAG/1, 5). Die Voraussetzung der formellen Beschwer
ist daher erfüllt.
4.4. In Bezug auf die materielle Beschwer macht der Obstverband
geltend, im eigenen Namen, aber gewissermassen stellvertretend, im
Interesse seiner Mitglieder Beschwerde zu führen. Zu prüfen ist deshalb,
ob der Obstverband die Voraussetzungen für eine solche
Beschwerdeführung (sogenannte "egoistische Verbandsbeschwerde")
erfüllt. Diesbezüglich sind die von der Rechtsprechung des
Bundesgerichts zum alten Verfahrensrecht entwickelten Grundsätze über
das Verbandsbeschwerderecht weiter anwendbar (vgl. das Urteil des
Bundesgerichts 1C_17/2010 vom 8. September 2010 [zur Publikation
vorgesehen] E. 1.1 mit Hinweisen). Danach kann ein Verband die
Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn vier Voraussetzungen
erfüllt sind: Der Verband muss juristische Persönlichkeit besitzen (1), er
muss statutarisch zur Wahrung der in Frage stehenden Interessen der
Mitglieder befugt sein (2), diese Interessen müssen der Mehrheit oder
doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sein (3) und jedes
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Seite 8
dieser Mitglieder wäre selbst zur Geltendmachung dieser Interessen
durch Beschwerde befugt (4) (BGE 131 I 198 E. 2.1 S. 200; 130 II 514 E.
2.3.3 S. 519 mit Hinweisen; Urteil 2C_52/2009 vom 13. Januar 2010 E.
1.2.2 [nicht publ. in BGE 136 I 1]). Diese Voraussetzungen müssen
kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen.
Wer keine eigenen, sondern nur allgemeine oder öffentliche Interessen
geltend machen kann, ist nicht befugt, Beschwerde zu führen (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 1C_17/2010 a.a.O).
4.4.1. Der Obstverband besitzt juristische Persönlichkeit (vgl. Statuten
act. 6.2 und Webseite des Handelsregistersamts des Kantons Zug,
., zuletzt besucht am 7. Februar 2011). Er ist damit partei
und prozessfähig und erfüllt die erste Voraussetzung.
4.4.2. Gemäss seinen Statuten (act. 6.2) bezweckt der Obstverband die
Sicherung und Förderung einer ausgewogenen Früchtewirtschaft, indem
er die in dieser Branche Tätigen organisatorisch zusammenfasst und ihre
Interessen ausgleicht und vertritt. Dies tut er insbesondere durch
Interessenvertretung bei der Ein und Ausfuhr von frischen Früchten und
verarbeiteten Produkten im Sinne eines geregelten Marktes, durch
Förderung des Verbrauches von Schweizer Früchten sowie den daraus
hergestellten Schweizer Produkten und durch Sicherung und Förderung
der Qualität. Dazu vertritt er namentlich die Mitglieder und
Mitgliedergruppen gegen aussen (vgl. Art. 13 der Statuten). Da mit der
angefochtenen Verfügung die Herstellung, der Import und das
Inverkehrbringen von bestimmten Apfelprodukten geregelt wurde, ist
insgesamt davon auszugehen, dass der Obstverband statutarisch zur
Wahrung der in Frage stehenden Interessen der betroffenen Mitglieder
befugt ist. Der Obstverband erfüllt somit auch die zweite Voraussetzung.
4.4.3. Zu prüfen ist weiter, ob ein betroffenes Verbandsmitglied selbst zur
Geltendmachung seines Interesses an der Aufhebung der Bewilligung
betreffend Herstellung, Import und Inverkehrbringen von nach dänischen
Vorschriften hergestelltem „Cider“ durch Beschwerde befugt wäre. Dabei
ist in einem ersten Schritt die Legitimation von Apfelproduzenten und
Apfelverarbeitern, welche an der Produktion von Apfelwein nach
schweizerischem Recht beteiligt sind, zu prüfen (im Folgenden:
Apfelweinproduzenten). Unter den in verschiedenen Bereichen tätigen
Mitgliedern des Obstverbandes dürften sie von der angefochtenen
Verfügung am stärksten betroffen sein, wovon auch der Obstverband
ausgeht.
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Seite 9
Die Beschwerdelegitimation des betreffenden Mitglieds setzt voraus, dass
es durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl.
Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG). Diese beiden Teilgehalte der
materiellen Beschwer lassen sich nur schwer auseinanderhalten. Es ist
kaum denkbar, dass ein Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse
an der Anfechtung einer Verfügung haben könnte, ohne dass er von ihr
berührt würde. Die bundesgerichtliche Praxis für die Beurteilung der
materiellen Beschwer bleibt auch nach dem 1. Januar 2007 massgeblich
(vgl. ISABELLE HÄNER in: Auer / Müller / Schindler [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich / St. Gallen 2008
Art. 48 Rz. 9 ff. und VERA MARANTELLISONANINI / SAID HUBER in: Bernhard
Waldmann / Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich / Basel / Genf 2009
[im Folgenden: VwVGPraxiskommentar] Art. 48 Rz. 11 ff., je mit
Hinweisen; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_17/2010 a.a.O.). Das
Vorliegen einer materiellen Beschwer ist jeweils im Hinblick auf die
konkrete Konstellation zu prüfen (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C623/2009 vom 8. September 2010 E. 6.4
m.w.H.).
4.4.4. Als Allgemeinverfügung richtet sich die angefochtene Verfügung an
einen unbestimmten Adressatenkreis, wozu nicht nur die
Feldschlösschen Getränke AG als Gesuchstellerin und jene Personen
gehören, welche im Sinne der Verfügung nach dänischem Recht
hergestellten „Cider“ in die Schweiz einführen bzw. in der Schweiz
herstellen und in Verkehr bringen wollen (Verfügungsadressaten im
engeren Sinne). Die materielle Beschwer von Apfelweinimporteuren und
produzenten, die nicht zu diesem Adressatenkreis i.e.S. gehören,
beurteilt sich in analoger Anwendung der Kriterien für die sogenannte
Drittbeschwerde (vgl. VERA MARANTELLISONANINI / SAID HUBER in: VwVG
Praxiskommentar Art. 48 Rz. 25 mit Hinweisen). Lehre und
Gerichtspraxis sprechen von einer Drittbeschwerde, wenn die
Beschwerde von einer Person eingereicht wird, welche weder am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, noch
Verfügungsadressatin ist. Richtet sich diese Beschwerde gegen eine zu
Gunsten des Verfügungsadressaten ausgefallene Entscheidung, handelt
es sich um eine sog. Drittbeschwerde contra Adressat. Dazu hat das
Bundesgericht eine umfangreiche Rechtsprechung entwickelt (vgl. für
viele BGE 133 V 239 E. 6.2 mit Hinweisen). Ein Dritter ist neben dem
Verfügungsadressaten dann zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch
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den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in
einer besonderen, beachtenswerten Beziehung zur Streitsache steht und
selber unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen Nachteil erleidet (vgl.
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C623/2009 a.a.O., B4362/2009
vom 23. Juli 2010 E. 1.2.2 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Praxis).
4.4.5. Für die Zulassung von Konkurrenten eines
Bewilligungsempfängers zur Beschwerde (sogenannte
Konkurrentenbeschwerde) sind nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung die folgenden Grundsätze massgebend: Konkurrenten
eines Bewilligungsempfängers sind nicht schon aufgrund der blossen
Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur
Beschwerde legitimiert. Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im
Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige
besondere Beziehungsnähe. Es bedarf hierfür vielmehr einer
spezifischen, qualifizierten Beziehungsnähe, die von der einschlägigen
gesetzlichen Ordnung erfasst wird, etwa wie sie durch eine spezielle
wirtschaftsverwaltungsrechtliche oder wirtschaftspolitische Zulassungs
oder Kontingentierungsordnung geschaffen werden kann, welcher die
Konkurrenten gemeinsam unterworfen sind. Ferner ist ein Konkurrent zur
Beschwerde legitimiert, soweit er geltend macht, andere Konkurrenten
würden rechtsungleich bzw. privilegiert behandelt (vgl. BGE 127 II 269 E.
2c, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B4362/2009 E. 1.2.2, je
m.w.H.). Bezweckt ein Gesetz ausdrücklich den Schutz vor Konkurrenz,
dann wird dadurch eine Rechtsposition der bisherigen
Bewilligungsinhaber geschaffen, welche zur Beschwerde gegen die
Zulassung neuer Konkurrenten legitimieren kann (vgl. BGE 119 Ia 433 E.
2c). Nicht als schutzwürdig anerkannt wird jedoch das Interesse von
Produzenten an einer Verhinderung der lebensmittelpolizeilichen
Zulassung eines Produkts, das den Absatz ihrer eigenen Produkte zu
konkurrenzieren geeignet ist (vgl. BGE 100 Ib 331 E. 2c). Die mit dieser
Zulassung verbundenen Nachteile für die bisherigen Produzenten sind
bloss mögliche Folgen der Marktentwicklung und verschaffen noch keine
spezifische schützenswerte Beziehungsnähe (zum Ganzen vgl. BGE 125
I 7 E. 3f mit Hinweisen). Auch das blosse Interesse an der Wahrung des
Qualitätsstandards einer Berufsbranche vermag die
Beschwerdelegitimation nicht zu begründen (vgl. BGE 125 I 7 E. 3f mit
Hinweisen). Ebenfalls als nicht schutzwürdig gilt das allgemeine Interesse
an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts sowie
die Berufung auf öffentliche Interessen (vgl. für viele BGE 133 V 188 E.
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4.3.3 und 133 V 239 E. 6.3, je mit Hinweisen). Eine besondere,
beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand ergibt sich auch
nicht bereits daraus, dass sich der Beschwerdeführer aus ideellen
Gründen für eine Frage besonders interessiert oder aus persönlicher
Überzeugung für oder gegen eine Sache engagiert (vgl. BVGE 2007/20
E. 2.4.1 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 123 II 376 E. 4a).
4.4.6. Der Obstverband macht geltend, dass die angefochtene Verfügung
für die Apfelweinproduzenten einen ungerechtfertigten und bedeutsamen
Wettbewerbsnachteil gegenüber Konkurrenten, welche nach dänischen
Regeln produzierten, darstelle. Die resultierende Marktverzerrung führe
zu einem nicht wieder gutzumachenden wirtschaftlichen Verlust für die
Apfelweinproduzenten. Damit macht der Obstverband wirtschaftliche
Nachteile für seine Mitglieder als Konkurrenten der Hersteller und
Importeure von „Cider“ im Sinne der angefochtenen Bewilligung geltend.
Konkurrenten sind allerdings nur in besonderen Konstellationen zur
Beschwerde legitimiert (vgl. oben E. 4.4.5). Eine solche spezifische,
qualifizierte Beziehungsnähe, die von der einschlägigen gesetzlichen
Ordnung erfasst wird, liegt jedoch nicht vor. Insbesondere sind die sich
einander gegenüberstehenden Konkurrenten nicht Teil einer
wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Zulassungs oder
Kontingentierungsordnung. Vielmehr bezweckte das THG schon in seiner
ursprünglichen Fassung gerade das Vermeiden, Beseitigen und Abbauen
technischer Handelshemmnisse für ausländische Produkte. Diesem
Prinzip wurde mit der Einführung des CdDPrinzips zusätzlich
Nachachtung verschafft. Die vom Obstverband – als Folge des
Inverkehrbringens von nach dänischem Recht produziertem „Cider“ –
geltend gemachten wirtschaftlichen Nachteile begründen somit keine
ausreichende spezifische Beziehungsnähe. Der Obstverband macht auch
nicht geltend, dass die angefochtene Bewilligung Konkurrenten
rechtsungleich bzw. privilegiert behandle, sodass die
Apfelweinproduzenten aus ihrem Konkurrentenstatus kein
schutzwürdiges Interesse ableiten könnten. Auch für diejenigen Mitglieder
des Obstverbandes, die als Hersteller im Sinne von Art. 16b THG für den
inländischen Markt produzieren, ergibt sich kein schutzwürdiges
Interesse, zumal sie ihre Produkte nach den technischen Vorschriften
gemäss Art. 16a Abs. 1 Bst. a THG in Verkehr bringen können.
4.4.7. Der Obstverband leitet in seiner Beschwerdeergänzung eine
direkte und besondere Betroffenheit der Apfelweinproduzenten davon ab,
dass die angefochtene Bewilligung es den Mitgliedern erschwere oder
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Seite 12
verunmögliche, ihre im öffentlichen Interesse wahrgenommenen
ökologischen Aufgaben für die Erhaltung der wertvollen
Hochstammbäume zu erfüllen. Ausserdem führe die angefochtene
Verfügung dazu, dass Schweizer Mostobst keine Verwendung mehr
finde. Dabei werde dieses zu 2/3 auf Hochstammbäumen produziert,
welche für das Landschaftsbild und für die Natur sehr wertvoll und
vielerorts öffentlichrechtlich geschützt seien. Damit macht der
Obstverband einerseits allgemeine öffentliche Interessen und
andererseits ein spezielles Engagement der Apfelweinproduzenten aus
persönlicher Überzeugung oder ideellen Gründen geltend. Beides
begründet jedoch kein schutzwürdiges Interesse der
Apfelweinproduzenten (vgl. oben E. 4.4.5). Ausserdem ist nicht erstellt,
dass eine Reduktion der Apfelweinproduktion zu den geltend gemachten
Auswirkungen führen würde, zumal Schweizer Mostobst nicht nur für die
Produktion von Apfelweinen, sondern beispielsweise auch von Apfelmost
und Apfelsekt verwendet wird.
4.4.8. Soweit der Obstverband geltend macht, dass die angefochtene
Bewilligung seinen Mitgliedern die faire Vermarktung der von ihnen
traditionell und hochwertig hergestellten Apfelweine verunmögliche, beruft
er sich auf ein Interesse an der Wahrung des Qualitätsstandards der
Berufsbranche, was ebenfalls keine Beschwerdelegitimation zu
begründen vermag (vgl. oben E. 4.4.5).
4.5. Die einzelnen Apfelweinproduzenten sind damit im vorliegenden
Zusammenhang nicht zur Beschwerdeführung im Sinne von Art. 48 Abs.
1 VwVG legitimiert. Dies gilt umso mehr für allfällige weitere
Mitgliederkategorien des Obstverbandes, die nicht als Apfelproduzenten
und Apfelverarbeiter an der Produktion von Apfelwein nach
schweizerischem Recht beteiligt sind (vgl. oben E. 4.4.3 und nachfolgend
E. 4.6). Da seine Mitglieder nicht zur Beschwerdeführung legitimiert sind,
gilt dasselbe auch für den Schweizer Obstverband (vgl. oben E. 4.4).
4.6. Der Vollständigkeit halber ist zu prüfen, ob die Apfelweinproduzenten
eine Grosszahl der Mitglieder des Obstverbandes darstellen und damit
die dritte Legitimationsvoraussetzung der egoistischen
Verbandsbeschwerde erfüllt wäre.
Der Obstverband behauptet in seiner Beschwerdeergänzung, dass ihm
rund 10'000 Mostobstproduzenten und 25 MostereiBetriebe
angeschlossen seien und dass „seine Mitglieder, d.h. sämtliche
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Seite 13
Obstproduzenten und –verarbeiter, welche Apfelweine erstellen“ durch
die angefochtene Verfügung direkt und betroffen seien. Zum Beleg hat er
eine Auflistung von 25 MostereiBetrieben eingereicht (act. 6.1). Auf
seiner Webseite deklariert der Obstverband, dass zu seinen Mitgliedern
über 3’000 Tafelobst und Beerenproduzenten, über 4’000
Verarbeitungsobstproduzenten sowie Mostereien, Brennereien und
andere Verarbeitungsbetriebe gehören (vgl. , zuletzt
besucht am 7. Februar 2011). Die Mitgliedschaft steht ausserdem auch
Personen offen, welche nicht direkt in der Branche tätig sind, jedoch die
Bestrebungen des Obstverbandes unterstützen (vgl. Art. 7 der Statuten,
act. 6.12). Wie viele Mitglieder der Obstverband insgesamt umfasst und
wie viele davon an der Apfelweinproduktion direkt beteiligt sind, ist bei
dieser Sachlage nicht erstellt. Der Obstverband hat somit nicht
ausreichend substantiiert, dass die Apfelweinproduzenten einen Grossteil
seiner Mitglieder darstellen. Die Frage, ob der Obstverband auch aus
diesem Grunde nicht zur Beschwerdeführung legitimiert wäre, kann
jedoch offenbleiben.
4.7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Obstverband nicht im
Sinne von Art. 48 VwVG zur Beschwerdeführung legitimiert ist. Auf die
Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
5.
Soweit der Obstverband grundsätzlich verlangt, dass für die unter dem
CdDPrinzip zum Inverkehrbringen in der Schweiz vorgesehenen
Lebensmittel vollumfänglich den schweizerischen
Lebensmittelvorschriften entsprechen müssen, verkennt er, dass mit dem
CdDPrinzip gerade das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, die den
schweizerischen technischen Vorschriften nicht entsprechen, ermöglicht
und erleichtert werden soll (vgl. Art. 16c THG sowie oben E. 3). Da auf
die Beschwerde nicht eingetreten wird, kann jedoch offenbleiben, ob
einzelne materielle Rügen des Obstverbandes gerechtfertigt wären.
So kann auch offen bleiben, wie der „Cider“ in der Schweiz bezeichnet
werden dürfte bzw. müsste (vgl. act. 1, 6). Das BAG stellt sich ohne
weitere Ausführungen auf den Standpunkt, dass die Allgemeinverfügung
in allen drei Amtssprachen ausschliesslich die Bezeichnung "Cider"
zulasse und die nach dänischen Vorschriften hergestellten Produkte
somit ausschliesslich als "Cider", nicht aber als "verdünnter Apfelwein"
bezeichnet werden dürfen (vgl. act. 9 S. 5). Art. 8 Abs. 1 VIPaV schreibt
zwar nicht vor, dass eine Allgemeinverfügung die zulässige Bezeichnung
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des betreffenden Lebensmittels enthalten muss bzw. diese verbindlich
festlegt; sie muss hingegen eine das Lebensmittel identifizierende
Beschreibung beinhalten, die so generisch wie möglich sein muss. Diese
Beschreibung kann von der für das entsprechende Lebensmittel nach
schweizerischem Recht geltenden Sachbezeichnung abweichen (Art. 8
Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 VIPaV). Zur Identifikation verwendete das BAG
in der angefochtenen Verfügung lediglich den Begriff "Cider". Auf seiner
Webseite beschreibt das BAG "Cider" nach dänischen Vorschriften als
"alkoholhaltiges, kohlensäurehaltiges Süssgetränk mit Apfelgeschmack"
und verwendet die Sachbezeichnung "verdünnter Obstwein" (vgl.
/themen/lebensmittel > Anmeldestelle Cassis de Dijon
> erteilte Allgemeinverfügungen [zuletzt besucht am 7. Februar 2011]).
Damit erscheint fraglich, ob die angefochtene Verfügung eine
rechtskonforme Umschreibung des betroffenen Lebensmittels enthält und
die Frage der zulässigen/vorgeschriebenen Bezeichnung abschliessend
regelt.
6.
Es bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung zu befinden.
6.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem unterliegenden
Beschwerdeführer die Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG),
welche vorliegend auf Fr. 1'000. festzusetzen sind. Da dieser Betrag mit
dem einbezahlten Kostenvorschuss von Fr. 500. nicht gedeckt ist, ist die
Differenz in der Höhe von Fr. 500. mit vorliegendem Urteil
nachzuverlangen.
6.2. Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren
eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als
Bundesbehörde hat das BAG jedoch keinen Anspruch auf
Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE], SR 173.320.2), weshalb keine
Parteientschädigung auszurichten ist.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000. werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 500.
verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 500. ist innert 30 Tagen nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse
zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit
separater Post.
3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (RefNr. 1020/2010; Gerichtsurkunde; Beilage: Kopie
der Replik vom 7. Januar 2011 inkl. Beilagen)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Weber Daniel Golta
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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