Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Corte III
C-654/2009
Sentenza del 9 dicembre 2010
Composizione Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio),
Ruth Beutler, Andreas Trommer,
cancelliera Mara Vassella.
Parti A._______,
ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Oggetto Divieto d'entrata.
C-654/2009
Pagina 2
Fatti:
A.
Interrogata da un agente della Polizia cantonale ticinese, A._______
(nome da celibe B._______), cittadina rumena nata il ..., ha dichiarato di
esser entrata più volte in Svizzera a decorrere dal mese di giugno 2007 e
di aver soggiornato in diversi locali, conosciuti dalle autorità ticinesi quali
postriboli (cfr. verbale d'interrogatorio del 6 ottobre 2008 e del 9 ottobre
2008 nonché rapporto d'inchiesta di polizia giudiziaria del 15 ottobre
2008).
B.
Con decisione del 18 novembre 2008, l'UFM ha pronunciato un divieto
d'entrata nei confronti dell'interessata valevole da subito fino al 17
novembre 2011. L'autorità di prime cure ha motivato la decisione come
segue:
"Violazione e minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici per entrata e
dimora illegali, dichiarazioni contrastanti circa lo scopo del suo soggiorno,
prostituzione (art. 67 cpv. 1 lett. a LStr)".
C. Per gli stessi motivi l'UFM ha tolto l'effetto sospensivo ad un eventuale
ricorso. La decisione è stata notificata presso il rappresentante legale
dell'interessata il 15 dicembre 2008.
D.
Il 30 gennaio 2009, agendo per il tramite del suo patrocinatore,
l'interessata è insorta avverso la suddetta decisione, chiedendo la revoca
del precitato provvedimento e la restituzione dell'effetto sospensivo. Essa
ha osservato in sostanza che la nozione di ordine pubblico presuppone
una minaccia effettiva ed abbastanza grave per la società e che un
provvedimento amministrativo deve essere adottato unicamente in
relazione al comportamento della persona interessata escludendo motivi
di prevenzione generale. In concreto la ricorrente ha sottolineato di
essere entrata in Svizzera per vacanza e di non essersi mai prostituita,
ritenendo il provvedimento amministrativo in questione non
sufficientemente motivato e infondato.
E.
Con decisione incidentale del 3 marzo 2009 il Tribunale amministrativo
C-654/2009
Pagina 3
federale ha respinto la domanda volta ad ottenere la restituzione
dell'effetto sospensivo.
F.
Con istanza del 1° aprile 2009, l'interessata ha postulato l'assistenza
giudiziaria con gratuito patrocinio. Con decisione incidentale del 6 aprile
2009, questo Tribunale ha invitato la ricorrente a compilare il formulario
relativo alla domanda di gratuito patrocinio. Detto formulario è stato
inoltrato il 5 maggio 2009, privo di qualsiasi giustificativo, il
rappresentante della ricorrente si è limitato a dichiarare che la ricorrente
non ha entrate e che alle sue spese minime provvedono i genitori senza
fornire ulteriori chiarimenti.
G.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto ricorso, con preavviso del
25 maggio 2009 l'UFM ha ritenuto che, avendo l'interessata
reiteratamente violato l'ordine pubblico svizzero il provvedimento in
questione, appariva giustificato. Neppure l'imminente estensione della
libera circolazione alla Romania e alla Bulgaria avrebbe consentito una
modifica di tale posizione. L'UFM ha osservato infine come la
prostituzione esercitata senza autorizzazione sia spesso legata a
fenomeni negativi quale il commercio di esseri umani e che, vista l'attività
svolta a più riprese, dalla ricorrente, non è permesso di escludere il
rischio di recidiva.
H.
Con replica del 25 giugno 2009, la ricorrente ha riconfermato quanto già
affermato in sede di ricorso ed ha aggiunto di aver sempre dichiarato di
essere giunta in Ticino per vacanze e di non aver mai subito alcuna
condanna per il comportamento rimproveratole dall'UFM.
I.
Chiamato ad esprimersi in merito alla suddetta replica, con duplica del 9
luglio 2009 l'UFM ha riconfermato le motivazioni addotte nella decisione
del 18 novembre 2008.
J.
Nell'ambito dell'aggiornamento d'istruttoria del 22 marzo 2010, è emerso
dal rapporto di inchiesta di polizia giudiziaria del 30 ottobre 2009 relativo
a degli accertamenti esperiti in riguardo ad una pratica volta ad ottenere
un permesso di dimora con attività lucrativa, che l'interessata soggiornava
in Svizzera sotto altre generalità. Interrogata il 28 ottobre 2009 la stessa
C-654/2009
Pagina 4
ha affermato di essere convolata a nozze il 7 gennaio 2009 con un suo
connazionale di nome C._______ e di aver richiesto con il nome
A._______, un permesso di dimora con attività lucrativa per il tramite di
un nuovo patrocinatore legale, ciò che ha poi permesso di riconoscere la
vera identità dell'interessata. Essa ha infine ammesso di aver soggiornato
in Svizzera nel novembre 2008 per due giorni, dal 22 marzo 2009 per due
settimane e dal 5 maggio al 28 ottobre 2009 esercitandovi l'attività di
prostituta in tutta conoscenza del provvedimento amministrativo emesso
nei suoi confronti.
K.
Con decreto di accusa del 28 ottobre 2009 il Procuratore pubblico del
Canton Ticino ha inflitto ad A._______ una pena pecuniaria di fr. 2'250.-
corrispondente a 75 aliquote da fr. 30.-, pena sospesa condizionalmente
per un periodo di prova di due anni nonché una multa di fr. 1000.-, che
nel caso di mancato pagamento sarebbe stata sostituita con una pena
detentiva di 34 giorni. La ricorrente è stata condannata per aver
ripetutamente violato le prescrizioni in materia d'entrata, soggiorno ed
esercizio dell'attività lucrativa in Svizzera, segnatamente per avervi
soggiornato dal 19 giugno all'11 luglio 2007, dal 12 al 25 luglio 2007, dal
23 ottobre al 2 novembre 2007, dal 20 luglio al 2 agosto 2008, dal 16 al
24 settembre 2008, dal 24 settembre al 9 ottobre 2008 come pure 15
giorni nel corso del mese di marzo 2009 e in seguito dal 5 maggio al 28
ottobre 2009 e avervi esercitato l'attività di prostituta senza comunicarlo
alla competente autorità sapendo di essere oggetto di un divieto d'entrata
emanato nei suoi confronti, a lei regolarmente intimato.
C-654/2009
Pagina 5
Diritto:
1.
1.1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA,
RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2. In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale
come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi
al TAF che nella presente fattispecie giudica quale autorità di grado
inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art.
11 cpv. 1 e 3 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e
la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera
circolazione delle persone [ALC, 0.142.112.681]).
1.3. Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura
davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.4. A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricorso,
presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr.
art. 50 e 52 PA).
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA, la ricorrente può invocare la violazione del diritto
federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento,
l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti
nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non
abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il
diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun
caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti sono in primo
luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del giudizio (cfr. consid.
1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo 2003 pubblicata
parzialmente in DTF 129 II 215).
3.
La ricorrente ha fatto valere una motivazione insufficiente della decisione
C-654/2009
Pagina 6
impugnata, prevalendosi dunque del diritto di essere sentiti.
Preliminarmente va dunque esaminato se tale garanzia costituzionale è
stata ossequiata.
3.1. Ai sensi dell'art. 35 PA le decisioni scritte devono essere motivate.
L'obbligo di motivare una decisione fa parte del dritto di essere sentito
ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione svizzera del 18 aprile 1999. Da tale garanzia costituzione
la giurisprudenza ne ha dedotto l'obbligo per l'autorità di motivare la sua
decisione, così da permettere ai destinatari e a tutte le persone
interessate di comprenderla, eventualmente di impugnarla in tal modo da
rendere possibile all'autorità di ricorso eventualmente adita di esercitare
convenientemente il suo controllo (cfr. DTF 134 I 83 consid. 4.1 e
giurisprudenza ivi citata, DTAF 2009/35 consid. 6.4.1; cfr. inoltre la
sentenza del Tribunale federale 2A.496/2006 / 2A.497/2006 del
15 ottobre 2007 consid. 5.1.1). Si è in presenza di una violazione del
diritto di essere sentito se l'autorità non soddisfa al suo obbligo di
esaminare e di trattare i problemi pertinenti (cfr. DTF 126 I 97 consid. 2b;
DTF 122 IV 8 consid. 2c). Per adempiere a tali esigenze, è sufficiente che
il giudice (o l'autorità) menzioni, almeno brevemente, i motivi sui quali ha
fondato la sua decisione, in modo da permettere all'interessato di
apprezzare la portata di quest'ultima e di impugnarla in piena conoscenza
di causa (cfr. DTF menzionate).
3.2. Il diritto di ottenere una decisione motivata costituisce una garanzia
costituzionale di natura formale, la cui violazione causa in principio
l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalle
possibilità di esito positivo del ricorso nel merito (cfr. DTF 126 I 19
consid. 2d/bb; DTF 126 V 130 consid. 2b; DTF 122 II 464 consid. 4a e
giurisprudenza citata). Eccezionalmente un'eventuale violazione del diritto
di essere sentito può essere sanata allorquando l'autorità che ha
emanato la decisione ha preso posizione in merito alle argomentazioni
decisive nel quadro dello scambio degli scritti e che l'amministrato ha
avuto la possibilità di esprimersi liberamente di fronte ad un'autorità di
ricorso, la cui cognizione è altrettanto ampia di quella dell'autorità
inferiore (cfr. DTF 133 I 201 consid. 2.2; DTF 130 II 530 consid. 7.3; DTF
126 V 130 consid. 2b; DTF 124 V 389 consid. 5a e 180 consid. 4a).
Tuttavia, qualora il vizio costituisce una grave violazione di procedura,
tenuto conto del principio dell'economia di procedura, è escluso che
l'autorità di ricorso lo sani (cfr. LORENZ KNEUBÜHLER, Gehörverletzung und
Heilung, in Zbl 3/1998, p. 112 segg.).
C-654/2009
Pagina 7
3.3. Nella fattispecie, la motivazione della decisione impugnata risulta
relativamente breve. L'interessata ne ha tuttavia compreso il contenuto ed
i rimedi giuridici per poterla impugnare davanti al TAF, potendosi così
difendere correttamente. Essa ha saputo inoltre dedurre i fatti su cui la
decisione si fonda e le ragioni per cui è stata adottata. Infine sia la
ricorrente che l'autorità inferiore hanno avuto modo di prendere posizione
in merito e completare le loro rispettive motivazioni davanti all'autorità
scrivente, la quale dispone di piena cognizione.
3.4. Visto quanto sopra, la censura dell'interessata, in ordine
all'insufficienza della motivazione, e quindi alla violazione del suo diritto di
essere sentita, risulta infondata.
4.
Dal 1° giugno 2009 è entrato in vigore il Protocollo del 27 maggio 2008
all’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle
persone, relativo alla partecipazione, in qualità di parti contraenti, della
Repubblica di Bulgaria e della Romania, successivamente alla loro
adesione all’Unione europea (RS 0.142.112.681.1). La ricorrente è di
nazionalità rumena: sino al 1° giugno la LStr si applica dunque senza
restrizioni (art. 2 cpv. 1 LStr). Dopo tale data, le disposizioni della LStr si
applicano alla ricorrente solo se l'accordo non contiene disposizioni
derogatorie o se la presente legge prevede disposizioni più favorevoli
(art. 2 cpv. 2 LStr).
In un primo tempo occorre perciò valutare se la decisione impugnata è
stata emessa in conformità alla LStr e, dal 1° giugno 2009, se essa è
conforme alle disposizioni dell'ALC.
5.
5.1. Il divieto d'entrata dello straniero il cui soggiorno in Svizzera è
indesiderabile, è disciplinato dall'art. 67 LStr il quale corrisponde al
previgente art. 13 della legge federale concernente la dimora e il domicilio
degli stranieri (LDDS, RS 142.20). Come in precedenza, il divieto
d'entrata non ha carattere penale bensì mira a lottare contro le
perturbazioni della sicurezza e dell’ordine pubblici; si tratta dunque di una
misura a carattere preventivo e non repressivo (cfr. Messaggio relativo
alla legge sugli stranieri dell'8 marzo 2002, FF 2002 pag. 3428).
Ai sensi dell'art. 67 LStr, l’UFM può vietare l’entrata in Svizzera allo
C-654/2009
Pagina 8
straniero che ha violato o espone a pericolo l’ordine e la sicurezza
pubblici in Svizzera o all’estero (let. a), ha causato spese d'aiuto sociale
(let. b), è stato allontanato o espulso (let. c) o ha dovuto essere oggetto di
carcerazione preliminare, in vista di un rinvio coatto o cautelativa (let. d).
Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata determinata o, in casi
gravi, indeterminata (art. 67 cpv. 3 LStr). Durante la durata del divieto
d'entrata, la persona interessata non può varcare la frontiera svizzera.
L’Ufficio federale di polizia può, per motivi gravi, sospendere
temporaneamente il divieto (art. 67 cpv. 4 LStr).
5.2. La sicurezza e l’ordine pubblici ai sensi della precitata disposizione
costituiscono il concetto generale dei beni da proteggere nel contesto
della polizia: l’ordine pubblico comprende l’insieme della nozione di
ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed etico costituisce
una condizione indispensabile della coabitazione ordinata delle persone.
La sicurezza pubblica comprende l’inviolabilità dell’ordine giuridico
obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, salute, libertà, proprietà, ecc.),
nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è violazione della sicurezza e
dell’ordine pubblici segnatamente se sono commesse infrazioni gravi o
ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle autorità nonché in caso
di mancato adempimento di doveri di diritto pubblico o privato (cfr. anche
sentenze del TAF C-6199/2008 del 24 agosto 2009 consid. 5.2 e C-
6528/2008 del 14 maggio 2009 consid. 4). Ciò può anche essere il caso
in presenza di atti che di per sé non giustificano una revoca ma la cui
ripetizione lascia presupporre che l’interessato non è disposto ad
osservare l’ordine vigente (cfr. Messaggio precitato FF 2002 pag.3424).
In questo senso l'art. 80 cpv. 1 let. a dell'ordinanza del 24 ottobre 2007
sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201)
statuisce che vi è violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici in caso
di mancato rispetto di prescrizioni di legge e di decisione dell'autorità.
5.3. I reati perpetrati contro le norme del diritto degli stranieri,
rappresentano delle violazioni di legge e possono dunque in quanto tali
condurre all'emissione di un divieto d'entrata (cfr. Messaggio precitato FF
2002 pag. 3429).
6.
Dalle risultanze agli atti emerge che la ricorrente ha soggiornato in
Svizzera durante i seguenti periodi: dal 19 giugno all'11 luglio 2007, dal
12 luglio al 25 luglio 2007, dal 23 ottobre al 2 novembre 2007, dal 20
luglio al 3 agosto 2008, dal 16 settembre al 24 settembre 2008 e infine
dal 24 settembre al 9 ottobre 2008 (cfr. verbale d'interrogatorio del 9
C-654/2009
Pagina 9
ottobre 2008). In occasione del verbale d'interrogatorio del 6 ottobre
2008, la ricorrente è stata sentita in qualità di testimone in merito al fatto
avvenuto in una camera del locale E._______ di F._______ secondo il
quale un uomo di 56 anni in sua compagnia era stato colto da un malore
improvviso. Nel corso del secondo interrogatorio è emerso che la
ricorrente, durante il suo soggiorno in Ticino, sebbene abbia
categoricamente negato di aver svolto un'attività lucrativa e affermato di
essere entrata in Svizzera esclusivamente per vacanze, ha alloggiato
unicamente presso locali adibiti all'esercizio della prostituzione. In
aggiunta a ciò, alla domanda formulata dall'agente interrogante, di come
si poteva permettere delle vacanze in Svizzera con uno stipendio mensile
di 50 Euro mensili essa ha rifiutato di dare spiegazioni. Da quanto
precede risulta con evidenza che l'interessata ha svolto l'attività di
prostituta senza permesso. Anche se non considerati nella valutazione
della presente causa, la motivazione qui addotta appare inoltre
pacificamente comprovata dai fatti posteriori al ricorso (cfr. lett. I e J). La
ricorrente ha perciò contravvenuto più volte alle prescrizioni legali che
regolano il soggiorno e l'attività lucrativa degli stranieri in Svizzera (cfr.
art. 5 cpv. 1 let. a e art. 11 cpv. 2 LStr). Nonostante il Tribunale, in una
recente sentenza, si sia distanziato dalle considerazioni inerenti
all'esistenza di una minaccia alla sicurezza e all'ordine pubblici arrecata
dall'esercizio illegale della prostituzione (cfr. precitate sentenze riunite del
Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 consid.
6.3), nella specie vi sono sufficienti motivi per giustificare l'emissione di
un divieto d'entrata sulla base dell'art. 67 cpv. 1 let. a LStr. In effetti la
ricorrente ha violato reiteratamente l'ordinamento giuridico vigente.
Considerato che l'interessata non ha specifici interessi privati ad entrare e
soggiornare in Svizzera, la decisione di divieto d'entrata emessa nei suoi
confronti per una durata di tre anni, prima dell'entrata in vigore dell'ALC
risulta giustificata.
7.
L'ALC conferisce ai cittadini degli Stati membri una serie di diritti di libera
circolazione. Giusta l'art. 1 par. 1 dell'Allegato I dell'ALC in relazione con
l'art. 3 ALC, i cittadini comunitari hanno il diritto di entrare in Svizzera
previa semplice presentazione di una carta d'identità o di un passaporto
validi e non può essere loro imposto alcun visto d'entrata od obbligo
analogo. Come l'insieme delle prerogative conferite dall'Accordo, questo
diritto può essere limitato soltanto da misure giustificate da motivi di
ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità, ai sensi dell'art. 5
cpv. 1 dell'Allegato I ALC. Al fine di poter applicare uniformemente tali
nozioni, esse vanno definite ed interpretate alla luce delle direttive
C-654/2009
Pagina 10
64/221/CEE, 72/94/CEE e 75/35/CEE secondo il loro testo in vigore al
momento della firma dell'Accordo e della giurisprudenza della Corte di
giustizia delle Comunità europee (CGCE) anteriore alla firma dell'ALC
(art. 5 cpv. 2 allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 2 ALC).
7.1. Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al
principio della libera circolazione delle persone devono essere
interpretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere
adottati provvedimenti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica
sicurezza unicamente nel caso in cui si deve ammettere che l'interessato
costituisce per lo Stato d'accoglienza una minaccia reale e di gravità tale
da incidere su un interesse fondamentale della società (cfr. DTF 131 II
352 consid. 3.2, 130 II 493 consid. 3.2, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II
215 consid. 7.3; sentenze del Tribunale federale 2A.39/2006 del 31
maggio 2006, 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 e le sentenze della CGCE
del 27 ottobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rac. 1977, pag. 1999, punti 33-
35 del 19 gennaio 1999, Calfa, C-348/96, Rac. 1999, pag. 1-11, punti 23
e 25).
7.2. I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono
essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale
dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art. 3 par. 1 della
direttiva 64/221/CEE). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fondate
unicamente su dei motivi generali di natura preventiva. La sola esistenza
di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali
provvedimenti (art. 3 par. 2 della direttiva 64/221/CEE). Una tale
condanna sarà quindi determinante unicamente se dalle circostanze che
l'hanno determinata emerge un comportamento personale costituente
una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 130 II 176 consid.
3.4.1 e sentenza del Tribunale federale 2C_378/2007 del 14 gennaio
2008). Le autorità nazionali devono procedere ad un apprezzamento
specifico, effettuato sulla base degli interessi inerenti alla salvaguardia
dell'ordine pubblico, i quali non coincidono necessariamente con gli
apprezzamenti all'origine delle condanne penali. In altre parole, queste
ultime possono essere prese in considerazione unicamente se le
circostanze in cui si sono verificate lascino trasparire l'esistenza di una
minaccia attuale per l'ordine pubblico. Secondo le circostanze, non è
comunque escluso che la sola condotta tenuta in passato costituisca una
siffatta minaccia per l'ordine pubblico (DTF 130 II citato consid. 3.4.1; 129
II citato consid. 7.1. e 7.4.; sentenza del Tribunale federale 2A.626/2004
del 6 maggio 2005 consid. 5.2.1; sentenza della CGCE del 26 febbraio
C-654/2009
Pagina 11
1975, Bonsignore, 67/74, Rac. 1975, punti 6-7 e le sentenze citate
Bouchereau, punti 27-28; Calfa, punto 24).
7.3. La CGCE non si è a tutt'oggi pronunciata sui criteri determinanti al
fine di valutare un pericolo attuale nel senso della direttiva 64/221/CEE.
Di principio l'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non è
subordinata alla condizione che sia stabilito con certezza che la persona
soggetta ad una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni
penali. Al contrario, sarebbe sproporzionato esigere che il rischio di
recidiva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento.
Tenuto conto dell'importanza che riveste il principio della libera
circolazione delle persone questo rischio non deve in realtà essere
ammesso troppo facilmente. È necessario procedere ad un
apprezzamento che tenga in considerazione le circostanze della
fattispecie e, in particolare, della natura e dell'importanza del bene
giuridico minacciato, così come della gravità della violazione che
potrebbe esservi arrecata; più la potenziale infrazione rischia di
compromettere un interesse della collettività particolarmente importante,
meno rilevanti sono le esigenze quanto alla plausibilità di un'eventuale
recidiva (cfr. DTF 131 II 493 consid. 3.3; 130 II citato consid. 4.3.1;
sentenza del Tribunale federale 2C_375/2007 dell'8 novembre 2007
consid. 3).
7.4. Infine, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame
deve essere effettuato tenendo presente le garanzie derivanti dalla
Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, RS 0.101) così come il
principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3; 130 II 493
consid. 3.3; 130 II 176 consid. 3.4.2; sentenze della CGCE del 30
novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rac. 1995, pag. I-4165, punto 37; del
18 maggio 1989, Commissione delle Comunità europee contro
Repubblica federale di Germania, 249/86, Rac. 1989, pag. 1263, punto
20). Detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee
a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si
scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre parole
deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e i mezzi
utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3).
7.5. Ai sensi dell'art. 2 ALC i cittadini di una parte contraente possono
prevalersi del diritto a soggiornare e a esercitare un'attività lavorativa in
un'altra parte contraente. In tal senso un titolo di soggiorno serve
unicamente a comprovare questo diritto di per sé già costituito. Il
C-654/2009
Pagina 12
soggiorno legale sul territorio di un'altra parte contraente non deve essere
oggetto di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità. Un
comportamento non può dunque essere considerato grave se nei
confronti dello stesso comportamento manifestato dai propri cittadini non
vengono adottate misure coercitive o altre misure concrete ed effettive al
fine di contrastarlo (Sentenze della CGCE del 18 maggio 1989, precitata,
punto 19, del 18 maggio 1982, Adoui e Cornuaille, 115/81 e 116/81, Rac.
1982, 1665, punto 8). Inoltre la CGCE ha riconosciuto che all'interno
dell'Unione europea la violazione di disposizioni nazionali inerenti
all'entrata, al soggiorno e all'attività lucrativa non giustificano di per sé
delle misure limitanti la libera circolazione delle persone (cfr. MARCEL
DIETRICH, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union,
Zürich 1995, pag. 480 e riferimenti ivi citati). Disposizioni nazionali
inerenti alla regolamentazione dell'entrata e il soggiorno nonché all'attività
lavorativa degli stranieri rappresentano delle mere formalità e la loro non
osservanza non è atta a compromettere la sicurezza e l'ordine pubblici
(sentenza della CGCE dell'8 aprile 1976, Royer, 48/75, Rac. 1976 497,
punto 41 a 44; cfr. in merito a tale problematica le precitate sentenze
riunite del Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008
del 23 agosto 2010).
7.6. Diversa si presenta la situazione nell'ambito della regolamentazione
transitoria prevista dall'art. 10 ALC. Sotto questo regime i cittadini di tali
Paesi necessitano di un permesso di soggiorno e/o di un permesso di
lavoro (cfr. art. 26 cpv. 2 Allegato I ALC). Di conseguenza, nell'ipotesi di
un'attività lucrativa svolta senza permesso, non vi è soltanto una
violazione di disposizioni formali ma si è in presenza di un'attività illegale
poiché il diritto ad accedere al mercato del lavoro dipende dal rilascio di
un permesso.
7.7. La Bulgaria e la Romania sono Stati membri dell'ALC che
sottostanno a delle restrizioni ai sensi dell'art. 10 ALC (cfr. art. 10 cpv. 1b,
2b, 3b e 4c ALC in relazione con l'art. 38 cpv. 4 dell'ordinanza
concernente l’introduzione graduale della libera circolazione delle
persone tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea e i suoi
Stati membri nonché gli Stati membri dell’Associazione europea di libero
scambio [OLCP, RS 142.203]). Di conseguenza lo svolgimento di
un'attività lucrativa senza permesso può – di principio – giustificare delle
misure che limitano la libera circolazione delle persone almeno nei casi
particolarmente gravi di lavoro in nero (cfr. sentenza del Tribunale
amministrativo federale C-2662/2007 del 14 marzo 2008).
C-654/2009
Pagina 13
7.8. Il Tribunale si è già espresso in maniera dubitativa in merito alla
questione di sapere se la ripetuta violazione di una misura di
allontanamento perpetrata da un cittadino straniero sottostante alle
disposizioni transitorie possa giustificare un ulteriore provvedimento.
Nella specie, la questione era tuttavia stata lasciata aperta in quanto alla
luce dell'ALC tale provvedimento appariva sproporzionato (cfr. sentenza
precitata C-2662/2007).
8.
8.1. In concreto l'interessata ha soggiornato in Svizzera ed ha svolto
l'attività di prostituta a più riprese senza il necessario permesso per dei
periodo che duravano alcuni giorni sino a più settimane a decorrere dal
mese di giugno 2007 al mese di ottobre 2008 e ancora nel 2009. Vista la
reiteratezza di tali atti, la gravità del comportamento della ricorrente non
può essere sminuita. Tuttavia, dopo tali fatti, essa non ha più interessato
le autorità svizzere e la gravità del suo comportamento non può essere
giudicata in funzione della sua attività di prostituta, come ritenuto
dall'UFM. Infatti, gli effetti negativi derivanti da questa attività non
possono essere imputati al comportamento personale dell'interessata,
pertanto, una decisione di divieto d'entrata emessa in relazione a tali
pericoli è incompatibile con l'art. 3 cpv. 1 della direttiva 64/221/CEE. Da
quanto precede il Tribunale giunge alla conclusione che il comportamento
della ricorrente non costituisce una minaccia attuale, effettiva e concreta
all'ordine pubblico, tale da giustificare una misura per motivi di ordine
pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC.
8.2. Ne discende che la decisione impugnata non è più conforme al diritto
federale a decorrere dal 1° giugno 2009 (cfr. art. 49 let. a PA).
Il ricorso è quindi parzialmente accolto nel senso che la misura di
allontanamento è tolta con effetto a partire dal 1° giugno 2009.
9.
9.1. In virtù dell'art. 63 cpv. 1 PA, l'autorità di ricorso mette le spese
processuali a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo
parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione si
possono condonare le spese processuali. Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in
relazione con l'art. 7 TS-TAF, l'autorità di ricorso, se accoglie il gravame
C-654/2009
Pagina 14
in tutto o in parte, può d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente
un'indennità per spese processuali indispensabili e relativamente elevate
che ha sopportato.
Conformemente all'art. 65 cpv. 1 PA, se una parte non dispone dei mezzi
necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di
successo, l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione
la dispensa, a domanda, dopo il deposito del ricorso, dal pagamento delle
spese processuali. Il capoverso 2 prevede che se è necessario per
tutelare i diritti di tale parte, l'autorità di ricorso, il suo presidente o il
giudice dell'istruzione le designa inoltre un avvocato. Affinché una
domanda di gratuito patrocinio sia accettata, il richiedente deve quindi
provare, da un lato, che è indigente e, dall'altro, che la procedura di
merito non sembra essere priva di probabilità di successo. L'indigenza
sussiste quando il richiedente non riesce ad ottenere, sull'arco di diversi
mesi e deducendo le spese necessarie al suo sostentamento e a quello
della sua famiglia, i mezzi finanziari necessari per condurre la procedura
(JAAC 64.28 consid. 2b). Per determinare se si è in presenza di una tale
situazione, bisogna prendere in considerazione le risorse del richiedente,
come pure, se del caso, quelle delle persone che hanno nei suoi riguardi
un obbligo di mantenimento (DTF 119 Ia consid. 3a).
9.2. Nella specie, visto l'esito del gravame non si prelevano spese
processuali (cfr. art. 63 cpv. 1 PA in fine in relazione con l'art. 6 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]).
L'interessata è patrocinata da un legale. Tenuto conto dell'insieme delle
circostanze della fattispecie, della sua difficoltà, nonché della mole di
lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg. TS-TAF, che il
versamento alla ricorrente di un'indennità ridotta di fr. 700.- a titolo di
spese ripetibili appaia equa. Entro questo limiti l'istanza del 1° aprile 2009
inerente al gratuito patrocinio è divenuta priva d'oggetto.
9.3. Per quanto riguarda la parte del petito per la quale la ricorrente
soccombe, la domanda di gratuito patrocinio va negata, siccome
l'interessata non ha addotto alcun documento idoneo a comprovare la
sua indigenza.
C-654/2009
Pagina 15
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione di divieto d'entrata del 18
novembre 2008 è annullata con effetto a partire dal 1° giugno 2009.
2.
Non si prelevano spese processuali.
3.
L'UFM verserà alla ricorrente un'indennità di fr. 700.- a titolo di spese
ripetibili ridotte.
4.
Nella misura in cui non è divenuta priva d'oggetto, l'istanza di gratuito
patrocinio è respinta.
5.
Comunicazione a:
– ricorrente (Atto giudiziario)
– autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di riferimento)
– Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione (incarto
cantonale di ritorno)
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
La presidente del collegio: La cancelliera:
Elena Avenati-Carpani Mara Vassella
C-654/2009
Pagina 16
C-654/2009
Pagina 17
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine
di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli
atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le
conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i
documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42
LTF).
Data di spedizione: