C-6683/2008 - Abteilung III - Zulassung Pflanzenschutzmittel - Pflanzenschutzmittel, Änderung einer Auflage zur B...

Abtei lung II I
C-6683/2008/str/mes
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 0 . J u n i 2 0 1 0
Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richter Francesco Parrino,
Richterin Elena Avenati-Carpani,
Gerichtsschreiber Roger Stalder.
X._______AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Pflanzenschutzmittel, Änderung einer Auflage zur
Bewilligung (A._______).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-6683/2008
Sachverhalt:
A.
Am 20. November 2001 erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft
(BLW; im Folgenden auch: Vorinstanz) der X._______AG (im
Folgenden: X._______ AG oder Beschwerdeführerin) eine bis zum
31. Dezember 2002 befristete provisorische Bewilligung für das Inver-
kehrbringen des Fungizids A._______ (Produkte-Nr./Version: ____/_),
das als wasserdispergierbares Granulat (WG) formuliert ist. Das
Produkt enthält die Wirkstoffe B._______ (__.__ %) und C._______
(_ %), welcher zur Fungizidgruppe der Aminosäuremidcarbamate
(Carboxylic Acid Amides [CAA]) gehört. Es wird im Weinbau gegen
Falschen Mehltau der Reben mit Teilwirkung gegen Botrytis ange-
wendet. Diese provisorische Bewilligung war mit der Anwendungs-
auflage von maximal 4 Behandlungen pro Jahr versehen (Ver-
nehmlassungsbeilagen [im Folgenden: VB act.] 1).
B.
In der Folge erteilte das BLW am 29. April 2003 die definitive Bewil -
ligung bis Ende Dezember 2013 (VB act. 3). Auf entsprechendes
Gesuch der X._______ AG vom 29. September 2004 hin (VB act. 5)
wurde am 29. Juli 2005 als zusätzliche Indikation im Sinne einer
Nebenwirkung der Einsatz gegen Rotbrenner bewilligt (VB act. 6).
C.
Auf Gesuch der X._______AG vom 15. Januar 2007 bewilligte das
BLW am 26. April 2007 zusätzlich den Einsatz des Produktes
A._______ in Tankmischung mit dem Produkt D._______ in Reben mit
den Indikationen gegen Echten Mehltau, Falschen Mehltau, Graufäule,
Rotbrenner, Schwarzfäule und Schwarzfleckenkrankheit. In den
Anwendungsauflagen wurde die maximale Anzahl der Behandlungen –
auch für die Solo-Anwendung – in Anlehnung an die Empfehlungen
des "Fungicide Resistance Action Commitee" (FRAC) von 4 auf "3
Behandlungen pro Parzelle und Jahr mit Produkten aus derselben
Wirkstoffgruppe" reduziert (VB act. 14 und 15).
D.
Mit Schreiben vom 3. Mai 2007 teilte die X._______ AG dem BLW
unter anderem mit, dass die Reduktion der Anzahl Behandlungen ab-
gelehnt werde. Die FRAC-Empfehlung laute nach wie vor auf 4 Be-
handlungen pro Jahr mit CAA-Fungiziden. Das Resistenzrisiko bei
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A._______ sei tief bis mittel, weshalb die Reduktion nicht notwendig,
sinnvoll und begründet sei. Wegen der kurzfristigen
Bewilligungsänderung müssten bei den Kunden die Spritzpläne
geändert werden, wozu sie nicht bereit sei (VB act. 16).
E.
Am 15. Mai 2007 setzte das BLW die X._______ AG darüber in
Kenntnis, dass es prüfen werde, ob ab dem Jahre 2008 die
Anwendung aller CAA-Produkte auf maximal 3 Behandlungen pro Jahr
beschränkt werden sollten. Bezüglich der Einhaltung der Spritzpläne
habe man allerdings Verständnis. In der entsprechenden Bewilligung
vom 15. Mai 2007 (Version 5) wurden wiederum – im Gegensatz zur
Bewilligung vom 26. April 2007 – maximal 4 Behandlungen pro
Parzelle und Jahr mit Produkten aus derselben Wirkstoffgruppe
bewilligt (VB act. 17 und 18).
F.
Am 17. August 2007 informierte das BLW die X._______ AG und
andere Bewilligungsinhaber von Produkten mit CAA-Wirkstoffen
dahingehend, dass es aufgrund aufgetretener Resistenzen in der
Schweiz die Anwendung von CAA-Fungiziden im Rebbau ab 2008 auf
drei Anwendungen pro Jahr begrenzen werde. Diese Einschränkung
sei Teil einer globalen Antiresistenzstrategie, die auf dem Wechsel ver-
schiedener Wirkstoffgruppen beruhe. Derselbe Grundsatz gelte schon
im Falle der Sterolsynthese-Hemmer (SSH), der Strobilurine und der
Phenylamide (VB act. 19).
G.
In ihrer Eingabe vom 6. September 2007 stellte sich die X._______ AG
auf den Standpunkt, die beabsichtigte Reduktion der Anzahl von
Behandlungen mit A._______ von 4 auf 3 sei nicht notwendig. Erneut
betonte sie, die aktuelle FRAC-Empfehlung laute bei CAA-Fungiziden
klar und unmissverständlich auf 4 Behandlungen. Gemäss dem FRAC
habe die Gruppe der Aminosäureamidcarbamate ein tiefes bis
mittleres Resistenzrisiko ("moderate"). Die Voraussetzungen, welche
zu Massnahmen bezüglich der Anzahl von Behandlungen bei den
SSH, Strobilurinen und Phenylamiden geführt hätten, unterschieden
sich fundamental von jenen bei den CAA-Fungiziden. Wenn das BLW
neue Produkte im Rebbau generell nur mit drei Behandlungen
bewilligen möchte, könnte dies bestenfalls noch nachvollzogen
werden. Die Anpassung von seit Jahren bestehenden Bewilligungen
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sei aber unzulässig, wenn dafür keine Notwendigkeit bestehe. Die
Zulassungsstelle stehe offenbar in dieser Frage unter Druck der Firma
E._______, die nicht akzeptieren wolle, dass ihr neuer Wirkstoff
F._______ auf 3 Behandlungen eingeschränkt werden soll, wenn bei
bestehenden Produkten anderer Unternehmungen weiterhin 4 möglich
seien (VB act. 20).
H.
Am 31. Oktober 2007 fand eine Aussprache zwischen Vertretern des
BLW und interessierter Unternehmungen – darunter die X._______
AG – über die Frage der Reduktion von 4 auf 3 Anwendungen von
CAA-Fungiziden statt. Mit Ausnahme der X._______ AG waren
sämtliche Unternehmungen mit der Reduktion einverstanden (VB act.
21). Mit Schreiben vom 26. November 2007 setzte die X._______ AG
das BLW darüber in Kenntnis, dass sie eine generelle Reduktion der
Anzahl von Behandlungen mit CAA-Fungiziden gegen den Falschen
Mehltau aus formalen und inhaltlichen Gründen weiterhin ablehne
(Akten des Beschwerdeverfahrens [im Folgenden: B-act.] 1 Beilage 8).
I.
Mit Schreiben vom 9. Januar 2008 teilte das BLW den interessierten
Unternehmungen mit, dass für neue CAA-Produkte schon seit dem
Jahre 2007 die Reduktion von 4 auf 3 Behandlungen umgesetzt
worden sei und für sämtliche, auch bereits bewilligte CAA-Fungizide
die Auflage "maximal 3 Behandlungen" im Rebbau vorgesehen sei (VB
act. 22). In der Folge eröffnete das BLW der X._______ AG am 22.
September 2008 die entsprechend angepassten Bewilligungen für die
Fungizide A._______, G._______ und H._______ und verfügte eine
Reduktion auf 3 Anwendungen jährlich (VB act. 23 bis 26).
J.
Gegen die Änderung der Bewilligung für das Fungizid A._______ vom
22. September 2008 erhob die X._______ AG beim Bundesver-
waltungsgericht am 22. Oktober 2008 Beschwerde und beantragte, die
Bewilligung sei auf den Stand vom 15. Mai 2007 (Version 5) zurück-
zusetzen, so dass das Produkt weiterhin mit 4 Behandlungen pro
Saison angewendet werden könne. Weiter wurde die Erteilung der
aufschiebenden Wirkung verlangt (B-act. 1).
Zur Begründung ihres Antrages hielt die Beschwerdeführerin im
Wesentlichen fest, eine den möglichen Einsatz des zu beurteilenden
Produkts massiv einschränkende Änderung der Bewilligung bedürfe
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einer glaubwürdigen Begründung, welche nach wie vor fehle. Für die
verfügte Änderung gebe es weder Regelungen noch eine einheit liche
Praxis. Die Vorinstanz habe bereits vor Bekanntwerden der ersten
resistenten Isolate in Schweizer Rebbergen bei den CAA-Fungiziden
die Reduktion von 4 auf 3 Anwendungen umzusetzen begonnen, so
dass diese Massnahme nicht mit dem Resistenzrisiko begründet
werden könne. In der Schweiz bestehe entgegen der Auffassung der
Vorinstanz kein Resistenzproblem bei CAA-Fungiziden, und alle
notwendigen Massnahmen zur Prävention würden bereits befolgt. Die
Vorinstanz habe denn auch in ihrem Schreiben vom 17. August 2007
offen gelegt, dass es ihr in Tat und Wahrheit um eine Vereinheitlichung
und Vereinfachung der Anwendung gehe – und nicht etwa um die Ver-
minderung des Resistenzrisikos. Dieses Risiko könne nicht zur Be-
gründung der Reduktion der Anzahl von Behandlungen mit A._______
herangezogen werden. Eine solche Reduktion sei unbegründet und
somit willkürlich. Der Umstand, dass andere Unternehmungen der
Reduktion zugestimmt hätten, sei auf deren wirtschaftliche Interessen
und nicht auf eine Einsicht in die Notwendigkeit der Reduktion zu-
rückzuführen.
K.
Mit Zwischenverfügung vom 27. Oktober 2008 lud der Instruktions-
richter die Vorinstanz zur Einreichung einer Stellungnahme ein und
forderte sie auf mitzuteilen, ob und allenfalls welche Beurtei-
lungsstellen am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt gewesen seien.
Weiter schrieb der Instruktionsrichter das Gesuch um Gewährung der
aufschiebenden Wirkung als gegenstandslos ab und verpflichtete die
Beschwerdeführerin zur Leistung eines Verfahrenskostenvorschusses
in Höhe von Fr. 2'500.- (B-act. 2); dieser wurde geleistet (B-act. 6).
L.
Mit Schreiben vom 27. November 2008 teilte die Vorinstanz dem
Bundesverwaltungsgericht mit, dass am vorinstanzlichen Verfahren
neben dem BLW keine andere Beurteilungsstelle im Sinne von Art. 55
Abs. 1 der Verordnung vom 18. Mai 2005 über das Inverkehrbringen
von Pflanzenschutzmitteln (PSMV, SR 916.161) beteiligt gewesen sei.
M.
In ihrer Vernehmlassung vom 19. Dezember 2008 beantragte die
Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde.
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Einleitend fasste sie den Sachverhalt zusammen und nahm Stellung
zu den massgeblichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen. Zur
Begründung ihres Antrags führte sie im Wesentlichen aus, nachdem in
der Schweiz 2006 die ersten resistenten Isolate der CAA-Wirkstoffe
festgestellt worden seien, erfülle das Produkt A._______ nicht mehr
alle Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b PSMV in
Verbindung mit Ziffer 6C-1 Abs. 3 des Anhangs 6 PSMV. Deshalb habe
sie in Änderung der Bewilligung eine Reduktion von 4 auf 3 An-
wendungen pro Jahr verfügt. Unter den gegebenen Umständen hätte
sie gestützt auf Art. 23 Abs. 1 PSMV die Bewilligung auch widerrufen
können, die blosse Reduktion der Anwendungen stelle eine mildere
Massnahme dar. Die Beschränkung auf 3 Anwendungen pro Jahr führe
dazu, dass eine Alternanz mit anderen Wirkstoffen im Verhältnis 1:3
erfolge. Die übrigen interessierten Firmen hätten dem BLW mitgeteilt,
dass sie eine Strategie der Resistenzvorbeugung bevorzugten und die
Anwendungsbeschränkung auf 3 Anwendungen jährlich für sämtliche
Wirkstoffe der CAA-Gruppe als sinnvoll und notwendig erachteten.
Somit setze das BLW mit der Anwendungsbeschränkung bzw.
-reduktion den Grundsatz der von der European and Mediterranean
Plant Protection Organization (EPPO) empfohlenen Resistenzstrategie
um. Die Beschränkung sei zur Bekämpfung der Ausbreitung von
Resistenzen und damit abnehmender Wirkung von CAA-Produkten
notwendig. Auch die FRAC-Richtlinien würden Beschränkungen in der
Anwendung empfehlen. Die Zulassungsstelle erteile ihre Bewilligungen
allerdings allein gestützt auf die PSMV und berücksichtige dabei die
Verhältnisse in der Schweiz. Es sei irrelevant, ob andere Staaten
Anwendungsbeschränkungen verfügt hätten (B-act. 8).
N.
Mit Verfügung vom 6. Januar 2009 wurde den Beurteilungsstellen
gemäss Art. 55 Abs. 1 PSMV Gelegenheit zur Einreichung einer
Stellungnahme gegeben. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) und
das Bundesamt für Umwelt (BAFU) verzichteten ausdrücklich auf eine
Stellungnahme (B-act. 11); das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco)
liess sich nicht vernehmen.
O.
In ihrer Replik vom 26. März 2009 wiederholte die Beschwerdeführerin
die beschwerdeweise gestellten Rechtsbegehren (B-act. 14).
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Ergänzend führte sie im Wesentlichen aus, seit Jahren komme das
FRAC bezüglich dem Einsatz von CAA-Fungiziden in der Schweiz zum
Schluss, dass die Resistenzfrequenz sehr tief sei. Das Produkt
A._______ erfülle mit 4 Anwendungen pro Saison vollumfänglich die
fünf von der EPPO empfohlenen Massnahmen zur
Resistenzvermeidung. Mit 4 Anwendungen werde – bei insgesamt 8
bis 9 Behandlungen einer Kultur mit Pflanzenschutzmitteln – die
geforderte Alternanz im Verhältnis 1:2 eingehalten. Das FRAC
empfehle aufgrund des Resistenzmonitorings bei den CAA-Fungiziden
weiterhin maximal vier Behandlungen. Im Gegensatz zu den Gruppen
der Strobilurine und der Phenylamide werde das Resistenzrisiko bei
den Wirkstoffen der CAA-Fungizide als mässig eingestuft. Zudem
unterscheide sich die Ausgangslage bei den Sterolsynthesehemmern
von jener bei den CAA-Fungiziden. Es sei unverständlich, dass die
andern betroffenen Unternehmungen der Reduktion der
Behandlungsanzahl nun zustimmten, obwohl sie oder ihre
Produktelieferanten in der Arbeitsgruppe der FRAC die Notwendigkeit
einer derartigen Reduktion verneint hätten. In den letzten zwei Jahren
habe es sich gezeigt, dass eine vierte Applikation von A._______ in
vielen Fällen erforderlich sei (B-act. 14).
P.
In ihrer Duplik vom 7. Mai 2009 beantragte die Vorinstanz weiterhin die
Abweisung der Beschwerde (B-act. 16).
Zur Begründung ihres Antrags führte sie im Wesentlichen aus, die in
Deutschland ergriffenen Massnahmen hätten offensichtlich nicht aus-
gereicht, um die Resistenzentwicklung in Schach zu halten. Die
Pflanzenschutzorganisation EPPO empfehle eine abwechselnde An-
wendung von CAA und andern Wirkstoffen im Verhältnis von 1:2, 1:3
oder tiefer. Die geeignete Alternanz ergebe sich nicht aus den EPPO-
Richtlinien, sondern aus der konkreten Resistenzlage. Aufgrund der
raschen Ausbreitung der Resistenzen des Falschen Mehltaus der
Rebe gegen CAA-Fungizide in Europa beurteile sie eine Alternanz im
Verhältnis von 1:3 als adäquat. Aus Ziff. 6 C-1 Abs. 3 Anhang PSMV
ergebe sich, dass sie entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führerin nicht zuwarten dürfe, bis ein Resistenzproblem entstehe.
Angesichts der raschen Ausbreitung der Resistenzen gegen CAA-
Fungizide sei daher die Behandlungsanzahl auf maximal 3 pro Saison
zu beschränken. Diese Entwicklung habe sich bereits im Resistenz-
monitoring für das Jahr 2005 vom Januar 2006 manifestiert, weshalb
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ab Mitte 2006 neue CAA-Fungizide nur noch mit maximal 3 An-
wendungen pro Saison bewilligt worden seien. In einem zweiten Schritt
habe das BLW bei bereits bewilligten CAA-Fungiziden eine entspre-
chende Reduktion verfügt. Die Empfehlung des FRAC "maximal 4
Anwendungen pro Saison" stelle die Grenze dar, die nicht überschrit -
ten werden sollte. Eine weitere Reduktion der Anwendungen in einem
Staat wie die Schweiz, wo sich bereits Resistenzen gebildet hätten,
stehe im Einklang mit den FRAC-Empfehlungen. Eine Strategie der
Resistenzbekämpfung könne nur effizient sein, falls sie für sämtliche
Produkte der gleichen Wirkstoff-Gruppe gelte. Dies hätten sämtliche
Bewilligungsinhaber von CAA-Fungiziden – mit Ausnahme der Be-
schwerdeführerin – eingesehen und einer Resistenzstrategie zuge-
stimmt, die auf Prävention beruhe und für alle Anbieter gelte. Es sei
irrelevant, ob die Zustimmung auch aufgrund anderer Motive erfolgt
sei. Es treffe nicht zu, dass die Reduktion der Anzahl von Anwen-
dungen eine effiziente Behandlung des Falschen Mehltaus der Rebe
verunmögliche oder erschwere. Den Anwendern stünden – neben den
CAA-Fungiziden – viele andere Produkte für eine wirksame Behand-
lung zur Verfügung.
Q.
Auch in ihrer Eingabe vom 12. Juni 2009 hielt die Beschwerdeführerin
an ihren Rechtsbegehren fest (B-act. 18).
Hinsichtlich der Vorbringen der Vorinstanz wurde im Wesentlichen
ausgeführt, die CAA-Resistenzen in Deutschland würden in Schach
gehalten, trotz oder gerade wegen der Möglichkeit, die CAA-Produkte
bis zu vier Mal einsetzen zu können. Man gelange deshalb zum
Schluss, dass das BLW massiv überreagiere. Da die Anwendung von
Phenylamiden und Strobilurinen wegen Krankheitsbefall von offiziellen
Stellen nicht mehr empfohlen werde, blieben nur noch wenige
Produkte übrig. Aus Sicht der Beschwerdeführerin sei es deshalb un-
verantwortlich, wenn ohne wirkliche Notwendigkeit der Einsatz der
besten "Waffe" eingeschränkt werden soll. Da im Jahre 2009 aufgrund
früher Infektionen die Notwendigkeit bestanden habe, bereits Anfang
bis Mitte Mai die erste Behandlung gegen den Falschen Mehltau zu
applizieren, hätten viele Landwirte bereits anfangs Juni zweimal mit
CAA-Fungiziden behandelt. Eine dritte und vierte Behandlung werde
unausweichlich sein, wenn der Falsche Mehltau bis zum Schluss
(letzte Behandlung Mitte August) in Schach gehalten werden soll.
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R.
Die Vorinstanz bestätigte in ihrer Eingabe vom 14. Juli 2009 den An-
trag auf Abweisung der Beschwerde (B-act. 20).
Sie führte im Wesentlichen aus, die im Labor aufgrund von
Resistenzentwicklungen ermittelten Sensitivitätsänderungen führten in
der Praxis nicht immer unmittelbar zu Wirkungsverlusten. Diese träten
meistens progressiv mit der Zunahme der Resistenz in der Schad-
erreger-Population auf. Antiresistenzstrategien seien deshalb nur dann
zweckmässig, wenn sie vor dem (sichtbaren) Wirkungsverlust von
Fungiziden griffen. Aufgrund des Monitorings des FRAC habe sie eine
rasche Ausbreitung der Resistenzen des Falschen Mehltaus der Rebe
gegen CAA-Fungizide erkannt und gestützt darauf die bewilligte Auf-
wandmenge reduziert. Entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führerin dürfe nicht zugewartet werden, bis die Resistenzentwicklung
zu Wirkungsverlusten auf dem Feld führe. Im Falle der Wirkungslosig-
keit eines Produkts wäre die Reduktion der bewilligten Aufwandmenge
ohnehin verspätet. In diesem Fall müssten die entsprechenden Be-
willigungen widerrufen werden, da die Wirksamkeit eines Produkts
eine Bewilligungsvoraussetzung sei (Art. 10 Abs. 1 Bst. b Ziff. 1 bzw.
Ziff. 6C-1 Abs. 3 Anhang 6 PSMV). Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin bestehe ein breites Angebot an Fungizid-Gruppen
bzw. Produkten, die bis Mitte August gegen den Falschen Mehltau
eingesetzt werden könnten. Eine Rotation der verschiedenen Fungizid-
Gruppen – unter Einhaltung der maximalen Anzahl Anwendungen –
sei somit möglich und eine vierte Anwendung von CAA-Fungiziden
nicht zwingend erforderlich.
S.
Nachdem die Beschwerdeführerin die mit prozessleitender Verfügung
vom 16. Juli 2009 (B-act. 21) eingeräumte Gelegenheit zur Einreichung
allfälliger weiterer Bemerkungen nicht genutzt hatte, schloss der
Instruktionsrichter mit prozessleitender Verfügung vom 17. September
2009 den Schriftenwechsel.
T.
Auf die Vorbringen der Parteien ist – soweit erforderlich – in den
nachfolgenden Erwägungen näher einzugehen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist die Verfügung des BLW vom 22. September 2008, mit
welcher die Bewilligung vom 15. Mai 2007 für das Inverkehrbringen
des Pflanzenschutzmittels A._______ insofern abgeändert worden ist,
als die maximale Anzahl von Behandlungen pro Parzelle und Jahr mit
Produkten aus derselben Wirkstoffgruppe von 4 auf 3 herabgesetzt
wurde.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021). Zu den anfechtbaren Verfügungen gehören jene des BLW in
Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Land-
wirtschaft (LwG, SR 910.1) und von dessen Ausführungsbestimmun-
gen, zumal das BLW eine Dienststelle der Bundesverwaltung ist
(Art. 33 Bst. d VGG in Verbindung mit Art. 166 Abs. 2 LwG). Eine Aus-
nahme, was das Sachgebiet betrifft, ist in casu nicht gegeben (Art. 32
VGG).
1.2 Die Beschwerdeführerin hat frist- und formgerecht Beschwerde
erhoben (Art. 50 und 52 VwVG). Sie hat am Verfahren vor der Vor-
instanz teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung und als
Inhaberin der Bewilligung für das Inverkehrbringen des Referenz-
produktes A._______ besonders berührt. Die verfügte Änderung der
Bewilligung (Reduktion der jährlichen Anwendungen von 4 auf 3) kann
für die Beschwerdeführerin mit wirtschaftlichen Nachteilen verbunden
sein. Ein derartiges tatsächliches, wirtschaftliches Interesse der
Beschwerdeführerin an der teilweisen Aufhebung bzw. Abänderung der
angefochtenen Verfügung ist nach ständiger Praxis und herrschender
Lehre ausreichend (vgl. etwa ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich
1998, S. 194 Rz. 538 mit Hinweisen). Demnach ist die Be-
schwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG; vgl.
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] C-599/2007 vom 16.
November 2007, E. 2.2, und C-671/2007 vom 19. August 2008, E. 1.2,
je mit Hinweisen).
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1.3 Nachdem der eingeforderte Kostenvorschuss innert der gesetzten
Frist geleistet worden ist, kann auf die form- und fristgerecht ein-
gereichte Beschwerde eingetreten werden.
2.
Das System der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist auf den
Streitgegenstand begrenzt. Dieser bezeichnet im Beschwerdever-
fahren den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung
geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Zur Bestimmung des Streit-
gegenstands ist somit von der angefochtenen Verfügung, dem Anfech-
tungsobjekt, auszugehen. Dieses gibt den Rahmen des Streit-
gegenstands vor. Der Streitgegenstand kann nicht über diesen
Rahmen hinausgehen, braucht ihn aber nicht auszufüllen (BGE 131 II
200 E. 3.2; vgl. auch ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 26
Rz. 2.8).
Vorliegend sind Anfechtungs- und Streitgegenstand nicht identisch, da
die Bewilligung vom 22. September 2008 nicht in ihrer Gesamtheit an-
gefochten wird. Die zu beurteilende Beschwerde beschränkt sich auf
die Frage nach der Rechtmässigkeit der Auflage "SPa 1: Zur Ver-
meidung einer Resistenzbildung maximal 3 Behandlungen pro Parzelle
und Jahr mit Produkten aus derselben Wirkstoffgruppe" der Be-
willigung des Fungizids A._______ (Produkte-Nr./Version ____/_).
Die Frage, ob die Vorinstanz im Zusammenhang mit der Bewilligung
des Produktes H._______ korrekt vorgegangen sei, bildete nicht
Gegenstand der angefochtenen Verfügung und liegt damit ausserhalb
des Anfechtungs- und möglichen Streitgegenstandes. Hierauf ist im
Folgenden nicht einzugehen.
2.1 Streitig und zu prüfen ist demnach einzig die Frage, ob die von
Amtes wegen am 22. September 2008 verfügte Änderung der An-
wendungsauflage resp. die Reduktion der Behandlungen rechtens ist
oder ob das Produkt A._______ entsprechend der Bewilligung vom 15.
Mai 2007 (Produkte-Nr./Version ____/_) weiterhin mit der Auflage von
4 Behandlungen pro Jahr zugelassen werden kann.
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundes-
recht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
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heblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine
kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG).
2.3 Nach der Rechtsprechung hat auch eine Rechtsmittelbehörde, der
volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungs-
spielraum der Vorinstanz zu respektieren. Sie hat eine unange-
messene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die
Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133
II 35 E. 3). Das Bundesverwaltungsgericht hat daher nur den Ent-
scheid der unteren Instanz zu überprüfen und sich nicht an deren
Stelle zu setzen (vgl. BGE 126 V 75 E. 6). Insbesondere dann, wenn
die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechtsbe-
griffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, spezialisierte
technische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, ist eine
Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vorinstanzlicher
Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 135 II 296 E. 4.4.3, BGE 133 II 35
E. 3, BGE 128 V 159 E. 3b/cc). Es stellt daher keine unzulässige
Kognitionsbeschränkung dar, wenn das Gericht – das nicht als Fach-
gericht ausgestaltet ist – nicht ohne Not von der Auffassung der
Vorinstanz abweicht, soweit es um die Beurteilung technischer, wirt -
schaftlicher oder wissenschaftlicher Spezialfragen geht, in denen die
Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt (vgl. BGE 135 II
296 E. 4.4.3, BGE 133 II 35 E. 3 mit Hinweisen; siehe zum Ganzen
auch YVO HANGARTNER, Behördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen
in der Verwaltungsrechtspflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen
[Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 326 f.;
RETO FELLER/MARKUS MÜLLER, Die Prüfungszuständigkeit des Bundesver-
waltungsgerichts – Probleme der praktischen Umsetzung, in: Schwei-
zerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 110/2009
S. 442 ff.).
2.4 Soweit sich im vorliegenden Verfahren im Zusammenhang mit der
Resistenzentwicklung aufgrund des Einsatzes von CAA komplexe
agrochemische Fragen stellen, weicht das Bundesverwaltungsgericht
daher nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab, die als
spezialisierte Behörde über besonderes Fachwissen verfügt. Im
Übrigen ist die angefochtene Verfügung ohne Zurückhaltung zu über-
prüfen.
2.5 Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der
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Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG) und kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl.
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983,
S. 212).
3.
Im Folgenden ist vorab darzulegen, welche Rechtsnormen vorliegend
zur Anwendung gelangen. Vorschriften über den Umgang mit Pflanzen-
schutzmitteln finden sich sowohl in der Chemikalien- als auch in der
Landwirtschaftsgesetzgebung.
3.1 Gemäss Art. 6 Bst. b des Bundesgesetzes vom 15. Dezember
2000 über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen
(ChemG, SR 813.1) bedarf das Inverkehrbringen von Pflanzenschutz-
mitteln einer behördlichen Zulassung. Diese wird erteilt, wenn ein
derartiges Produkt bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere
keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des
Menschen oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 11 Abs. 1 ChemG).
Die Zulassungsarten und -verfahren sowie die Ausnahmen von der
Zulassungspflicht werden in der Landwirtschaftsgesetzgebung ge-
regelt, wobei der Bundesrat beim Erlass der entsprechenden Aus-
führungsbestimmungen den Gesundheitsschutz im Sinne des Chemi-
kaliengesetzes zu berücksichtigen hat (Art. 11 Abs. 2 ChemG).
3.2 Gestützt auf das Landwirtschaftsgesetz erlässt der Bundesrat
Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirt -
schaftlichen Hilfsstoffen (Art. 160 Abs. 1 LwG). Darunter fallen ins-
besondere auch Pflanzenschutzmittel (Art. 158 Abs. 1 LwG). Diese
dürfen nur eingeführt oder in Verkehr gebracht werden, wenn sie sich
zur vorgesehenen Verwendung eignen, bei vorschriftsgemässer Ver-
wendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen haben und Gewähr
dafür bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel
und Gebrauchsgegenstände ergeben, welche die Anforderungen der
Lebensmittelgesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 LwG). Diese Vor-
aussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein.
3.3 Gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen hat der Bundesrat im
Rahmen der PSMV detaillierte Vorschriften über die Zulassung und
das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln erlassen.
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Gemäss Art. 4 Abs. 1 PSMV dürfen Pflanzenschutzmittel nur dann in
Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (abgesehen von
Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang sind). Die Zu-
lassungspflicht soll sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel hin-
reichend geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine
unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben
(Art. 1 PSMV). Die Zulassung wird jeweils für ein bestimmtes Pflanzen-
schutzmittel in einer bestimmten Zusammensetzung, mit einem be-
stimmten Handelsnamen, für bestimmte Verwendungszwecke, einer
bestimmten Herstellerin erteilt (Art. 4 Abs. 2 Bst. a bis d PSMV). Für
Pflanzenschutzmittel gibt es drei Arten der Zulassung: Die Zulassung
aufgrund eines Bewilligungsverfahrens (Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV), die
Zulassung zur Bewältigung von Ausnahmesituationen (Art. 5 Abs. 1
Bst. b PSMV) und die Zulassung durch Aufnahme in eine Liste von im
Ausland zugelassenen Pflanzenschutzmitteln, die in der Schweiz be-
willigten Pflanzenschutzmitteln entsprechen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c
PSMV). Das Bewilligungsverfahren gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV
wird insbesondere in den Art. 11 bis 29 PSMV einlässlich geregelt.
3.4 Gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b PSMV wird ein Pflanzenschutzmittel
bewilligt, wenn alle im Produkt enthaltenen Wirkstoffe in Anhang 1
PSMV aufgenommen sind (Abs. 1 Bst. a) und nach dem jeweiligen
Stand der wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse und den
Anforderungen nach den Anhängen 2 und 3 PSMV sichergestellt ist,
dass es bei sachgemässer Anwendung und im Hinblick auf alle
normalen Verhältnisse, unter denen es angewendet wird, sowie im
Hinblick auf die Folgen dieser Anwendung hinreichend geeignet ist
(Abs. 1 Bst. b Ziff. 1) und keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf
die Umwelt, auf Kulturpflanzen oder Erntegüter sowie auf die Ge-
sundheit von Mensch und Tier hat (Abs. 1 Bst. b Ziff. 2, 4 und 5). Die
Bewilligungsvoraussetzungen werden im Anhang 6 PSMV konkretisiert
(vgl. Art. 10 Abs. 2 PSMV).
Nach Ziff. 6C-1 (allgemeine Grundsätze) Abs. 1 des Anhangs 6 PSMV
(einheitliche Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflan-
zenschutzmitteln) ist die von der Zulassungsstelle erteilte Bewil ligung
gegebenenfalls mit Auflagen, Bedingungen oder Beschränkungen zu
verbinden, wobei Art und Schwere dieser Massnahmen auf Grund von
Art und Umfang des Nutzens und der Risiken, die zu erwarten sind, zu
bestimmen sind und angemessen sein müssen. Gemäss Ziff. 6C-1
Abs. 3 Anhang 6 stellen die Beurteilungsstellen sicher, dass die be-
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willigte Aufwandmenge, ausgedrückt als Dosierung und Anzahl der
Anwendungen, die zur Erzielung der gewünschten Wirkung erforder-
liche Mindestmenge ist, auch wenn eine grössere Menge keine un-
zulässigen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier
sowie für die Umwelt mit sich bringen würde. Die bewilligte Aufwand-
menge richtet sich nach den Auflagen in Bezug auf Landwirtschaft,
Pflanzenschutz und Umwelt – einschliesslich der Witterungsverhält-
nisse – in den Regionen, für die die Bewilligung gewährt wurde. Aller-
dings dürfen Dosierung und Anzahl der Anwendungen nicht zu un-
erwünschten Wirkungen wie Resistenzbildung führen.
3.5 Die Bewilligung wird in Form einer förmlichen Dauerrechtsver-
fügung erteilt. Verfügungen regeln ein Rechtsverhältnis in verbindlicher
Art und Weise. Diese Verbindlichkeit äussert sich zunächst als
Rechtswirksamkeit, Rechtskraft und Rechtsbeständigkeit. Durch die
Rechtswirksamkeit darf von den eingeräumten Befugnissen Gebrauch
gemacht werden, bzw. werden die darin festgesetzten Rechte und
Pflichten rechtlich verbindlich. Bei der Rechtskraft wird in der Lehre
und Rechtsprechung zwischen materieller und formeller Rechtskraft
unterschieden: Ist die Verfügung mit keinem ordentlichen Rechtsmittel
mehr anfechtbar, wird sie formell rechtskräftig. Aus der formellen fliesst
die materielle Rechtskraft, d.h. eine Verfügung kann mit ordentlichen
Rechtsmitteln nicht erneut zum Gegenstand eines Justizverfahrens
gemacht werden. Der Begriff der materiellen Rechtskraft eignet sich
jedoch nicht für die Anwendung im Verwaltungsrecht, weil Verfügungen
angesichts sich ändernder tatsächlicher und rechtlicher Verhältnisse
nicht grundsätzlich unumstösslich sein können. Da verwaltungsrecht-
liche Verfügungen unter bestimmten Umständen abänderbar sein
müssen, spricht man im Verwaltungsrecht von Rechtsbeständigkeit.
Die Rechtsbeständigkeit einer formell rechtskräftigen Verfügung äus-
sert sich darin, dass sie nur unter bestimmten Voraussetzungen
einseitig aufgehoben oder zum Nachteil des Adressaten abgeändert
werden darf (vgl. zum Ganzen etwa PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S.
283 f. Rz. 5 f.).
3.6 Die Terminologie bezüglich der Abänderung von Verfügungen ist in
Lehre und Rechtsprechung nicht einheitlich; es werden Begriffe wie
Widerruf, Änderung, Revision, Wiedererwägung u.a. verwendet, ohne
dass immer der gleiche zugrunde liegende Sachverhalt gemeint ist.
Allgemein Einigkeit herrscht aber darüber, dass immer in einem ersten
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Schritt geprüft werden muss, ob ausreichende Gründe für ein Rück-
kommen auf eine formell rechtskräftige Verfügung bestehen, und in
einem zweiten Schritt, ob ausreichende Gründe vorliegen, die – der
formellen Rechtskraft nunmehr entkleidete – Verfügung in der Sache
zu ändern. Werden die Voraussetzungen für die Abänderung einer
Verfügung spezialgesetzlich näher umschrieben, so ist bei der Be-
urteilung der Zulässigkeit einer Änderung oder eines teilweisen
Widerrufs in erster Linie auf die rechtssatzmässige Regelung abzu-
stellen. (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 290 ff. Rz. 29 ff.).
3.7 Die Pflanzenschutzmittelverordnung regelt in Art. 21 ff. PSMV die
Überprüfung, die Änderung und den Widerruf von Bewilligungen.
3.7.1 Die Zulassungsstelle kann eine Bewilligung jederzeit überprüfen
(Art. 21 Abs. 1 PSMV). Gemäss Art. 21 Abs. 2 PSMV muss sie eine
Überprüfung vornehmen, wenn ihr neue Informationen vorliegen oder
wenn es Anzeichen dafür gibt, dass die Bewilligungsvoraussetzungen
nicht mehr erfüllt sind. Zu diesem Zweck verlangt sie von sich aus oder
auf Antrag einer Beurteilungsstelle von der Bewilligungsinhaberin zu-
sätzliche Informationen, Unterlagen oder Abklärungen, die für die
Überprüfung notwendig sind (Art. 21 Abs. 3 PSMV). Art. 21 PSMV
enthält keine Vorschriften darüber, welche Massnahmen in Folge einer
Überprüfung der Bewilligung zulässig sind.
3.7.2 Auf begründetes Gesuch der Bewilligungsinhaberin hin kann
eine Bewilligung geändert oder mit Auflagen versehen werden, sofern
die Bewilligungsvoraussetzungen weiter erfüllt sind (Art. 22 Abs. 1
PSMV). Zudem kann die Zulassungsstelle von sich aus oder auf
Antrag einer Beurteilungsstelle eine Bewilligung ändern, wenn dies
nach dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik zum Schutz
von Mensch, Tier und Umwelt erforderlich ist (Art. 22 Abs. 2 PSMV).
Die Änderung wird durch die Zulassungsstelle verfügt (Art. 56 Abs. 4
PSMV).
3.7.3 In Art. 23 Abs. 1 Bst. a bis j PSMV werden in einer ausführlichen
Liste die Voraussetzungen für den Widerruf der Bewilligung geregelt.
Die genannten Gründe für den Widerruf einer Verfügung dienen – im
Einklang mit dem Zweckartikel der Pflanzenschutzmittelverordnung
(Art. 1 PSMV) – alle dem Schutz von Mensch, Tier und Umwelt vor
möglichen Gefahren, die vom Einsatz eines bereits bewilligten
Pflanzenschutzmittels ausgehen könnten (vgl. Erläuterungen vom 18.
Juni 2003 zur PSMV, S. 9 f.). Nur solche Produkte, die nach dem
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neusten Stand von Wissenschaft und Technik ausreichend sicher und
wirksam sind, sollen in Verkehr gebracht werden. Als mögliche
Widerrufsgründe werden sowohl Fälle aufgeführt, in denen die Ver-
fügung bereits ursprünglich fehlerhaft war (z.B. der Fall, in dem die
Verfügung aufgrund falscher oder irreführender Angaben ausgestellt
wurde, Art. 23 Abs. 1 Bst. e), als auch solche, in denen die Bewilligung
aufgrund von Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse nachträglich
fehlerhaft wurde (z. B. Bst. a, b, c, d, h, i und j). Gemäss Art. 23 Abs. 1
Bst. c PSMV widerruft die Zulassungsstelle eine Bewilligung von sich
aus oder auf Antrag einer Beurteilungsstelle, wenn ein bewilligtes
Pflanzenschutzmittel die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr er-
füllt. Ein Widerruf ist etwa auch dann zulässig, wenn die Bewilligungs-
nehmerin entgegen dem Bewilligungsinhalt handelt (Bst. f) oder ent-
gegen der Aufforderung der Bewilligungsbehörde zusätzliche Angaben
nicht rechtzeitig vorlegt (Bst. g).
4.
Das vorliegend zu beurteilende Fungizid A._______ wurde auf Gesuch
vom 10. Januar 2001 hin erstmals am 20. November 2001
(provisorisch) zugelassen; in einem Nebenpunkt (Auflage) der Bewil-
ligung wurden maximal 4 Anwendungen pro Jahr gestattet. Am
29. April 2003 erteilte das BLW die definitive Bewilligung, die in der
Folge mehrmals erneuert bzw. ergänzt wurde. Die letzte Bewilligungs-
urkunde, welche mit der Auflage von maximal 4 Behandlungen jährlich
versehen war, datiert vom 15. Mai 2007 (Version 5).
Mit der angefochtenen Verfügung vom 22. September 2008 änderte die
Vorinstanz von Amtes wegen die Bewilligung, indem sie im Sinne einer
Auflage die Zahl der jährlich maximal zulässigen Anwendungen auf 3
reduzierte. Diese Anordnung begründete die Vorinstanz im Wesent-
lichen mit der Gefahr der Entwicklung von Resistenzen gegen den
Wirkstoff I._______. Da die Bewilligung vom 15. Mai 2007 nicht auf
Gesuch der Beschwerdeführerin hin geändert wurde, ist zu prüfen, ob
eine Änderung der fraglichen Bewilligung von Amtes wegen zulässig
war.
4.1 Vorab stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz gemäss Art. 21
PSMV befugt oder gar verpflichtet war, eine Überprüfung der Be-
willigung vorzunehmen.
4.1.1 Im Jahre 2005 wurden laut dem FRAC in Frankreich und in
Deutschland die ersten resistenten Isolate des Falschen Mehltaus der
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Rebe gegen den Wirkstoff I._______ festgestellt. Bei den gegen
I._______ resistenten Isolaten zeigte sich eine Resistenz gegen
sämtliche Wirkstoffe der CAA-Fungizidgruppe (Kreuzresistenz). 2006
fand man erstmals in der Schweiz, Österreich und Portugal resistente
Isolate des Falschen Mehltaus der Rebe gegen die Wirkstoffe der
CAA-Fungizidgruppe, und in gewissen Regionen Frankreichs und in
Deutschland wurde eine Zunahme der Resistenzen festgestellt.
Zusätzlich wurden auch in Italien und ein Jahr später (2007) auch in
Spanien resistente Isolate des Falschen Mehltaus gegen die Wirkstoffe
der CAA-Fungizide entdeckt (VB act. 7 bis 9; vgl. auch http://www.
/frac/work/work_CAA.htm, zuletzt besucht am 3. Juni 2010).
Ein Vergleich der im Jahre 2005 und 2008 vorhandenen Resistenzen
zeigt eine rasche Ausbreitung der Resistenzen des Falschen Mehltaus
der Rebe gegen CAA-Fungizide (VB act. 7 und B-act. 14, Beilage 2,
, zuletzt besucht am 3.
Juni 2010).
4.1.2 Die Entwicklung von Resistenzen führt dazu, dass die Wirksam-
keit der die Resistenzen verursachenden Fungizide abnimmt und
schliesslich ganz wegfallen kann. Die vorstehenden Ausführungen
zeigen, dass sich die Resistenzen des Falschen Mehltaus der Rebe
gegen die CAA-Fungizidgruppe in den letzten Jahren rasch aus-
gebreitet haben, so dass zu erwarten ist, dass die Wirksamkeit des
Pflanzenschutzmittels A._______ beeinträchtigt wird.
Zu den Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 10 PSMG gehört
insbesondere auch, dass ein Produkt für die vorgesehene Anwendung
hinreichend geeignet ist. Dies ist nur dann der Fall, wenn seine Wirk-
samkeit nachgewiesen ist. Steht zu befürchten, dass die ausreichende
Wirksamkeit – etwa in Folge von Resistenzentwicklungen – wegfallen
könnte, so sind eine Überprüfung der Bewilligung und allenfalls die
Anordnung geeigneter Massnahmen angezeigt. Dieses Vorgehen
rechtfertigt sich aufgrund des im Gesundheitspolizei- und Umweltrecht
zu beachtenden Vorsorgeprinzips (vgl. etwa VPB 69.23, E. 5.4; Art. 1
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umwelt-
schutz [USG, SR 814.01]) und dient der Sicherstellung der nach-
haltigen Entwicklung, kann doch die Anwendung ungenügend wirk-
samer Pflanzenschutzmittel zu inakzeptablen Belastungen der Umwelt
und der Gesundheit führen (zur Nachhaltigkeit etwa Art. 73 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 [BV, SR 101]).
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Vorliegend ist damit ohne Bedeutung, dass die Resistenzbildung im
Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung in der Schweiz
erst wenig fortgeschritten war. Die Vorinstanz war gemäss Art. 21
Abs. 2 PSMV verpflichtet, die Bewilligung für das Fungizid A._______
zu überprüfen, da ihr neue Informationen vorlagen und es Anzeichen
dafür gab, dass die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr (voll-
ständig) erfüllt sein könnten.
4.1.3 Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, dass ausreichende
Gründe für ein Rückkommen auf die Bewilligung vom 15. Mai 2007 im
Sinne einer Überprüfung gemäss Art. 21 Abs. 2 PSMV bestanden
haben.
4.2 Die Vorinstanz hat die angeordnete Änderung der Bewilligung auf
Art. 23 PSMV (Widerruf) abgestützt. Nachfolgend ist daher zu prüfen,
ob aufgrund der Überprüfung ein teilweiser Widerruf in Anwendung
dieser Bestimmung zulässig war.
4.2.1 Nicht ausdrücklich geregelt wird in Art. 23 PSMV, ob auch nur
Teile einer Bewilligung – wie vorliegend im Zusammenhang mit der
Reduktion der zulässigen Behandlungen pro Parzelle und Jahr von 4
auf 3 – widerrufen werden können. Nach dem Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit muss dies dann möglich sein, wenn sich mögliche
Gefahren für Mensch, Tier und Umwelt oder eine ungenügende
Wirksamkeit nur bei gewissen Anwendungsmöglichkeiten realisieren.
Entscheidend für die Abgrenzung zwischen einer Änderung und
(allenfalls teilweisem) Widerruf ist, ob festgestellte Mängel oder Un-
stimmigkeiten in der Zulassung in einer Weise den Gesundheits- und
umweltpolizeilichen Anliegen zuwiderlaufen, dass die Bewilligungs-
voraussetzungen nicht (mehr) als gegeben angesehen werden können
(vgl. Urteil der Eidgenössischen Rekurskommission für Chemikalien
[REKO CHEM] CHEM 06.007 vom 12. September 2006 E. 5.1.2). Ist
dies der Fall, so ist von einem teilweisen Widerruf im Sinne von Art. 23
Abs. 1 Bst. c PSMV auszugehen.
4.2.2 Wie bereits festgehalten wurde (vgl. E. 4.1.2 hiervor), ist auf-
grund der festgestellten Resistenzentwicklung davon auszugehen,
dass die Bewilligung vom 15. Mai 2007, in welcher 4 Anwendungen
pro Parzelle und Jahr zugelassen worden waren, die Bewilligungs-
voraussetzungen nicht mehr erfüllt. Das Produkt A._______ entspricht
nicht mehr allen Voraussetzungen von Art. 10 Abs. 1 Bst. b in
Verbindung mit Ziff. 6C-1 Abs. 3 des Anhangs 6 PSMV, ist doch das
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Risiko einer Resistenzbildung in der Schweiz festgestellt worden.
Unter diesen Umständen war die Vorinstanz gehalten, gestützt auf
Art. 23 Abs. 1 Bst. c PSMV die Bewilligung teilweise zu widerrufen und
der Gefahrenlage anzupassen.
4.2.3 Ergänzend sei festgehalten, dass aufgrund der Gefahren, die
von der Verwendung eines Pflanzenschutzmittels ausgehen, das in-
folge einer Resistenzbildung nicht mehr ausreichende Wirkungen
zeigt, auch eine Änderung der Bewilligung in Anwendung von Art. 22
Abs. 2 PSMV zulässig wäre. Da die Wirksamkeit des zu beurteilenden
Produktes nach dem neuesten Stand der agrarwissenschaftlichen Er-
kenntnisse von Resistenzen bedroht ist, die teilweise im benachbarten
Ausland bereits in grösserem Ausmass eingetreten sind, war die Vor-
instanz berechtigt, die zum Schutz von Mensch und Umwelt erforder-
lichen Anpassungen der Bewilligung zu verfügen.
5.
Zu prüfen bleibt, ob die zur Sicherstellung der gesetzlichen Vorgaben
getroffene Massnahme, also die Reduktion der zulässigen Anwen-
dungen pro Parzelle und Jahr von 4 auf 3, rechtmässig ist. Angesichts
der Rügen der Beschwerdeführerin ist dabei vorab abzuklären, ob sich
diese Anordnung auf eine ausreichende Rechtsgrundlage stützen
kann (E. 5.1 hiernach). Anschliessend ist die Verhältnismässigkeit der
Massnahme zu überprüfen (E. 5.2 hiernach).
5.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staat-
liche Handeln einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV).
Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches
Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter
Struktur) von genügender Normstufe und genügender Bestimmtheit zu
beruhen hat (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 N. 1). Das Er-
fordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechtsstaat-
lichen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichtigen
rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes zu er-
lassen (vgl. Art. 164 Abs. 1 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV; vgl.
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 N. 4; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich
2006, N. 394).
5.1.1 Wie bereits ausgeführt wurde (vgl. E. 3.1 hiervor), sieht Art. 6
Bst. b ChemG vor, dass das Inverkehrbringen von Pflanzenschutz-
mitteln einer Zulassung (insb. Bewilligung) bedarf, die nur erteilt
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werden kann, wenn die in Art. 11 ChemG genannten Voraussetzungen
erfüllt sind (insbesondere keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf
die Gesundheit des Menschen oder von Nutz- und Haustieren).
Auf Ebene des formellen Gesetzes ist damit die Bewilligungspflicht für
das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln festgelegt und es
werden – in allgemeiner Weise – die Voraussetzungen umschrieben,
unter welchen eine Bewilligung erteilt werden kann. Damit sind nach
Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die wichtigsten Elemente
der Regelung des Pflanzenschutzmittelrechts vorgegeben. Angesichts
der hoch technischen und wissenschaftlichen Fragen, die sich bei der
Erteilung wie auch beim Entzug von Bewilligungen im Einzelfall
regelmässig stellen, ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber
den Erlass von Detailregelungen an den Bundesrat delegiert hat.
5.1.2 Gemäss Art. 160 LwG obliegt es dem Bundesrat, Vorschriften
über das Inverkehrbringen von Produktionsmitteln – und damit auch
Pflanzenschutzmitteln (Art. 158 Abs. 1 LwG) – zu erlassen. Ebenso hat
er deren Verwendung zu regeln (Art. 159a LWG). Mit diesen Vor-
schriften hat der Gesetzgeber dem Bundesrat für die Regelung der
Einzelheiten des Pflanzenschutzrechts einen weiten Rechtsetzungs-
spielraum eingeräumt. Dies gilt insbesondere auch für die Frage, wie
die Einhaltung der materiellen Vorgaben (Art. 11 ChemG) durchgesetzt
werden soll. Im Folgenden ist diesem Spielraum Rechnung zu tragen,
sind doch Bundesgesetze gemäss Art. 190 BV (in der seit 1. Januar
2007 geltenden Fassung [bis dahin Art. 191 BV]) für die rechts-
anwendenden Behörden massgebend.
Gemäss Art. 16 Abs. 3 Bst. g PSMV sind mit der Erteilung einer
Bewilligung die Verwendbarkeit des Pflanzenschutzmittels und die
Auflagen zu seiner Anwendung festzulegen. Im Rahmen des teilweisen
Widerrufs oder der Änderung einer Bewilligung (Art. 22 und 23 PSMV)
können auch die ursprünglich verfügten Auflagen angepasst werden,
bilden diese doch Teil der Bewilligung (Nebenbestimmungen). Welche
Auflagen im Einzelfall festzulegen sind, legt die PSMV nicht ausdrück-
lich fest. Vielmehr obliegt es der Zulassungsstelle, die im Einzelfall
angezeigten Anordnungen in Anwendung der verordnungsmässig vor-
gegebenen Bewilligungsvoraussetzungen zu treffen. Dabei kommt ihr
ein relativ weites Ermessen zu, dass sie pflichtgemäss, insbesondere
verhältnismässig auszuüben hat. Diese Ordnung ist nicht zu be-
anstanden, können sich doch aufgrund der Besonderheiten verschie-
Seite 21
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dener Pflanzenschutzmittel unterschiedlichste Regelungsbedürfnisse
ergeben. Die im Einzelfall angezeigten Massnahmen lassen sich nur
aufgrund hochstehender wissenschaftlicher und technischer Kennt-
nisse bestimmen.
5.1.3 Damit steht fest, dass sich die Vorinstanz bei der Anordnung
einer Reduktion der zulässigen Anwendungen des zu beurteilenden
Produktes auf eine ausreichende Rechtsgrundlage stützen konnte.
Dabei bildet Art. 10 Abs. 1 Bst. b PSMV in Verbindung mit Ziff. 6C-1
Abs. 3 des Anhangs 6 PSMV den Rahmen, in welchem die Vorinstanz
nach pflichtgemässem Ermessen vorzugehen hatte.
5.2 Mit dem Vorliegen einer genügenden Rechtsgrundlage kann es
jedoch noch nicht sein Bewenden haben. Vielmehr ist im Weiteren zu
prüfen, ob die getroffene Anordnung im öffentlichen Interesse liegt und
sich als verhältnismässig erweist (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV).
In diesem Zusammenhang ist auch die Rüge der Beschwerdeführerin
zu prüfen, die Reduktion auf 3 Anwendungen sei nicht zulässig, da ihr
erst vor kurzem, am 15. Mai 2007, noch 4 Anwendungen bewilligt
worden seien. Mit dieser Rüge macht die Beschwerdeführerin sinn-
gemäss geltend, der teilweise Widerruf der Bewilligung vom 15. Mai
2007 widerspreche Treu und Glauben bzw. verletze ihr berechtigtes
Vertrauen in den Bestand der Bewilligung vom 15. Mai 2007. Da der
Vertrauensschutz nur dann dem Widerruf einer Bewilligung entgegen-
steht, wenn die Interessen der Bewilligungsinhaberin an der Wahrung
der Rechtssicherheit die öffentlichen Interesse an der Durchsetzung
des objektiv richtigen Rechts überwiegen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 997a) rechtfertigt es sich, diese Interessenabwägung im
Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit der
Massnahme vorzunehmen (so auch HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 565).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungs-
massnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesses liegen-
den Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der ange-
strebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen
stehen, die den Privaten auferlegt werden (vgl. etwa BGE 130 I 16
E. 5).
5.2.1 Eine Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öffent-
lichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Demzufolge ist als
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erstes die Zwecktauglichkeit (vgl. BGE 130 I 140 E. 5.3.6) der von der
Vorinstanz ergriffenen Massnahme der Reduktion der Anwendungen
von 4 auf 3 pro Parzelle und Jahr zu prüfen.
Resistente Populationen von Schadorganismen entstehen durch den
Selektionsdruck, der durch wiederholte Anwendung einer Pflanzen-
schutzmittel-Wirkstoffgruppe hervorgerufen wird. Häufigkeit und Ge-
schwindigkeit der Entwicklung resistenter Populationen hängen vom
Wirkungsmechanismus der Substanz und vom Schadorganismus
(Generationsfolge, Rassenbildung) ab. Durch den Einsatz von ge-
eigneten Resistenzmanagementstrategien ist der Entwicklung von
Resistenzen vorzubeugen. Eine solche Strategie kann nebst dem
Wechsel von Wirkstoffen und Wirkstoffkombinationen auch in der Re-
duktion der Behandlungshäufigkeit liegen (vgl. www.landwirtschaft
> Landwirtschaft > Rechtsgrundlagen >
Pflanzenproduktion > Verordnungen Bund > gute fachliche Praxis im
Pflanzenschutz, S. 44; zuletzt besucht am 3. Juni 2010). Die Reduktion
der Anwendungen ist demnach eine geeignete Massnahme, um die im
öffentlichen Interesse liegende Eindämmung der Ausbreitung von
Resistenzen des Falschen Mehltaus gegen Fungizide der CAA-Gruppe
zu erreichen. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin
dient die angefochtene Massnahme ohne Zweifel der Resistenzbe-
kämpfung und nicht etwa bloss der Vereinfachung und Vereinheit-
lichung des Verwaltungshandelns.
5.2.2 Als weiteres Element des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
ist nachfolgend zu prüfen, ob die Vorgehensweise der Vorinstanz er-
forderlich gewesen ist (Angemessenheit; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 591 ff.).
5.2.2.1 Anhand der "Monitorings" des FRAC lässt sich die relativ
rasche Ausbreitung der Resistenzen des Falschen Mehltaus der Rebe
gegen CAA-Fungizide ohne weiteres erkennen. Dass die Vorinstanz
gestützt auf die entsprechenden Proben die ursprünglich am 15. Mai
2007 bewilligte Aufwandmenge mit Verfügung vom 22. September
2008 auf 3 Anwendungen reduziert hat, lässt sich unter diesen
Umständen nicht beanstanden und stellt eine erforderliche Mass-
nahme dar. Wie die Vorinstanz im Rahmen ihrer Eingabe vom 14. Juli
2009 (B-act. 20) zu Recht ausgeführt hatte, durfte sie bei dieser
Sachlage keineswegs zuwarten, bis die Resistenzentwicklung zu
Wirkungsverlusten auf dem Feld führt. Antiresistenzmanagement-
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strategien können nur dann von Erfolg gekrönt sein, wenn deren
Umsetzung zeitlich vor dem allfälligen Verlust der Wirksamkeit von
Fungiziden erfolgt. Im Falle der Wirkungslosigkeit eines Produkts auf
dem Feld wäre die Reduktion der bewilligten Aufwandmenge ohnehin
eine verspätete Massnahme und müsste die entsprechende Bewil-
ligung in Anwendung von Art. 10 Abs. 1 Bst. b Ziff. 1 bzw. Ziff. 6C-1
Abs. 3 Anhang 6 PSMV in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Bst. c PSMV
widerrufen werden, wie dies die Vorinstanz richtigerweise ausgeführt
hat. Unter den gegebenen Umständen ist insbesondere auch mit Blick
auf das auch im Pflanzenschutzmittelrecht geltende Vorsorgeprinzip
(vgl. E. 4.1.2 hiervor) nur von untergeordneter Bedeutung, dass die
Resistenzfrequenz in der Schweiz bisher tief gewesen ist.
5.2.2.2 Die Resistenzentwicklung in der Schweiz manifestierte sich
bereits anlässlich des Monitorings vom Januar 2006. Aufgrund der
entsprechenden Monitoring-Unterlagen aus dem Jahre 2005 reichten
die zur Verhinderung der CAA-Resistenzen ergriffenen Massnahmen
(immer genügend hoch dosiert in Mischung mit B._______ und
maximal 4 Behandlungen pro Jahr; B-act. 1 Beilage 8) nicht mehr aus.
Zufolge dieser Begebenheiten bewilligte die Vorinstanz im Rahmen
ihrer Resistenzstrategie ab Mitte 2006 neue CAA-Fungizide nur noch
mit maximal 3 Anwendungen pro Saison. Es leuchtet ein und ist
nachvollziehbar, dass die Resistenzmanagementstrategie der
Vorinstanz (bei Feststellung der ersten resistenten Isolate des
Krankheitserregers in den Reben Beschränkung der Anwendungen auf
3 jährlich, wobei bei einem Behandlungsplan von 8 bis 9
Anwendungen pro Jahr 3 Anwendungen einem Drittel der
vorgesehenen Anwendungszahl entsprechen) aus Effizienzgründen
auch bei bereits bewilligten CAA-Fungiziden im Rahmen einer
Anpassung der Auflagen zur Anwendung durchgesetzt werden musste.
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin
in Frankreich im Jahre 2002 ein lückenloses Resistenzmonitoring für
den Wirkstoff C._______ durchgeführt hatte und sich an der Grenze
zur Schweiz kaum Standorte mit Resistenzen gezeigt bzw. diese eine
sehr tiefe Frequenz gehabt hatten (vgl. B-act. 1 Beilage 8). Schliesslich
ergibt sich in diesem Zusammenhang – entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin – am Beispiel von Deutschland, wo sich die
Resistenzen besonders rasch auf die grösseren Weinbaugebiete
ausgebreitet haben, dass die dort ergriffenen Massnahmen (ohne
Reduktion von 4 auf 3 Behandlungen pro Saison) ungenügend
gewesen sind.
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Da Resistenzentwicklungen so früh wie möglich mit geeigneten Mass-
nahmen zu begegnen ist, kann nicht beanstandet werden, dass die
Vorinstanz vorliegend der gleichen Strategie folgt, wie bereits im Falle
der Sterolsynthese-Hemmer, der Strobilurine und der Phenylamide –
obwohl die Ausgangslage bei diesen Wirkstoffen anders und das
Resistenzrisiko viel höher ist als bei der Gruppe der CAA-Fungizide.
Mit Blick auf die Monitoring-Unterlagen kann keineswegs davon aus-
gegangen werden, dass es in der Schweiz keine ernsthafte Gefahr der
Resistenzentwicklung beim Einsatz von CAA-Fungiziden gibt.
5.2.2.3 Dass eine mildere Massnahme als die Reduktion der
Anwendungen von 4 auf 3 für den angestrebten Erfolg ausgereicht
hätte (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 591), ist nicht ersichtlich.
Die von der Vorinstanz verfolgte Resistenzstrategie steht entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin zu den einschlägigen internatio-
nalen Empfehlungen resp. Richtlinien nicht in Widerspruch.
In der Richtlinie "Risikoanalyse Resistenzen" der EPPO wird
empfohlen, dass beim Einsatz von CAA-Fungiziden eine Alternanz im
Verhältnis 1:2, 1:3 oder tiefer eingehalten wird (vgl. >
Standards > Lists of EPPO Standards > Efficacy Evaluation of Plant
Protection Products [PP1) > PP1/213 [Resistance risk analysis] >
General Standards > S. 79, Ziff. 5.3.4, zuletzt besucht am 3. Juni 2010;
vgl. auch act. 10). Aus dieser Sicht ist nicht zu beanstanden, dass die
Vorinstanz angesichts der raschen Ausbreitung der Resistenzen gegen
CAA-Fungizide eine Alternanz im Verhältnis 1:3 als adäquat erachtet.
Da zur Bekämpfung des Falschen Mehltaus der Rebe unbestrittener-
massen 8 bis 9 Behandlungen pro Saison angezeigt sind, rechtfertigt
sich die Begrenzung auf 3 Anwendungen mit CAA-Fungizide ohne
weiteres.
Die "CAA-Arbeitsgruppe" des FRAC beurteilt den Falschen Mehltau
der Weinrebe als Krankheitserreger mit erhöhtem Risiko und
bescheinigt der CAA-Fungizidgruppe selbst dann ein mässiges Resis-
tenzrisiko, wenn Resistenzstrategien zur Anwendung gelangen. Bei
CAA-Fungiziden empfiehlt das FRAC maximal 4 Anwendungen pro
Saison und eine Mischung mit einem Fungizid, das einen anderen
Wirkungsmechanismus aufweist (act. 7 bis 9, Ziff. 3.1). Wenn die Vor-
instanz die angefochtenen Bewilligung mit der Auflage "SPa 1: Zur
Vermeidung einer Resistenzbildung maximal 3 Behandlungen pro
Parzelle und Jahr mit Produkten aus derselben Wirkstoffgruppe"
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versehen hatte, steht dies im Einklang mit den entsprechenden
Empfehlungen des FRAC, sehen diese doch als Höchstgrenze 4
Anwendungen pro Saison vor. Die von der Vorinstanz verfügte Re-
duktion von 4 auf 3 Anwendungen jährlich pro Parzelle steht demnach
grundsätzlich in Übereinstimmung mit den FRAC-Empfehlungen. Nicht
zuletzt aufgrund der Erfahrungen in Deutschland ist es nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz das von der FRAC empfohlene
Höchstmass unterschritt. Aufgrund der beobachteten Resistenzent-
wicklungen durfte sie zur Durchsetzung der schweizerischen Rechts-
ordnung Massnahmen anordnen, die im Vergleich zum Ausland etwas
strenger sind. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass
die erwähnten Empfehlungen und Richtlinien – wie auch ausländische
Zulassungsentscheide – für die schweizerischen Behörden keine
Bindungswirkung entfalten (zur Unverbindlichkeit ausländischer Zu-
lassungsentscheide vgl. Urteil des BVGer C-377/2007 vom 20. Mai
2009 E. 6).
5.2.2.4 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sind in der
Schweiz gegen den Befall mit Falschem Mehltau durchaus auch
andere Produkte mit kurativen und antisprulierenden Eigenschaften
zugelassen, so dass die angeordnete Massnahme auch aus dieser
Sicht nicht unangemessen erscheint. Wie die Vorinstanz aufgezeigt
hat, ist eine grosse Anzahl von Produkten mit fungiziden Wirkstoffen
(Strobilurin-Gruppe [insb. J._______, K._______l]) für die Bekämpfung
des Falschen Mehltaus der Weinrebe gemäss Art. 5 Bst. a PSMV
bewilligt. Hinzu kommen weitere bewilligte Produkte der Fungizid-
Gruppen Phenylamide (Wirkstoffe: L._______, M._______) und Qil-
Hemmer (Wirkstoff: N._______; vgl. > Pro-
duktekategorien > Fungizid, zuletzt besucht am 3. Juni 2010). Die
Ausführungen der Vorinstanz, wonach eine Rotation der verschie-
denen Fungizid-Gruppen – unter Einhaltung der maximalen Anzahl
Anwendungen – möglich und eine vierte Anwendung von CAA-
Fungiziden nicht zwingend notwendig sei, sind unter diesen Um-
ständen ohne weiteres nachvollziehbar.
5.2.2.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Reduktion der
Anwendungen des zu beurteilenden Produktes von 4 auf 3 pro Par-
zelle und Jahr erforderlich und angemessen ist.
5.2.3 Als drittes Element des Verhältnismässigkeitsprinzip ist die Ver-
hältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung zu prüfen.
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Eine Verwaltungsmassnahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein ver-
nünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff,
den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine
wertende Abwägung vorzunehmen, welche das öffentliche Interesse
an der Massnahme und die durch den Eingriff beeinträchtigten
privaten Interessen des Beschwerdeführers vergleicht (vgl. HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 614).
Es ist nicht zu verkennen, dass der Beschwerdeführerin infolge der
Reduktion der jährlich zulässigen Anwendungen Umsatzeinbussen
drohen und sie aus finanziellen Gründen daran interessiert ist, dass
das Produkt weiterhin für maximal 4 Behandlungen pro Parzelle und
Jahr zugelassen bleibt. Zudem ist zu beachten, dass die Anordnung
der Reduktion der Anwendungen im Rahmen des teilweisen Widerrufs
der Bewilligung vom 15. Mai 2007 erfolgt, so dass sie ein Interesse an
deren Bestand geltend machen kann (Vertrauensschutz). An der
Verhinderung der Entstehung von Resistenzen besteht mit Blick auf
die Zielsetzungen des Landwirtschafts- (Art. 1 Bst. b und Art. 2 Abs. 1
Bst. f LwG) und Chemikalienrechts (Art. 1 ChemG) aber ein gewich-
tiges öffentliches Interesse (Art. 1 Bst. b und Art. 2 Abs. 1 Bst. f LwG),
das nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die letztlich wirt-
schaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin bei Weitem überwiegt.
5.3 Damit steht fest, dass die angeordnete Reduktion der zulässigen
Anwendungen des zu beurteilenden Produktes von 4 auf 3 pro
Parzelle und Jahr auf einer ausreichenden Rechtsgrundlage beruht, im
öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Eine Verletzung
des Vertrauensschutzes ist nicht auszumachen.
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die formell
rechtskräftige Bewilligung für das Produkt A._______ vom 15. Mai
2007 betreffend die Auflage "maximal 4 Behandlungen pro Parzelle
und Jahr mit Produkten aus derselben Wirkstoffgruppe" von Amtes
wegen ändern bzw. teilweise widerrufen durfte. Die neu verfügte
Auflage "SPa 1: Zur Vermeidung einer Resistenzbildung maximal 3
Behandlungen pro Parzelle und Jahr mit Produkten aus derselben
Wirkstoffgruppe" in der Bewilligung vom 22. September 2008 ist nicht
zu beanstanden. Die Beschwerde vom 22. Oktober 2008 ist daher
abzuweisen.
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7.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige
Parteientschädigung.
7.1 Gemäss dem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerde-
führerin nach Art. 63 Abs. 1 VwVG kostenpflichtig. Die Verfahrens-
kosten sind gemäss dem Reglement vom 11. Dezember 2006 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
(VGKE, SR 173.320.2) zu bestimmen. Sie werden auf Fr. 2'500.- fest -
gelegt und sind mit dem geleisteten Verfahrenskostenvorschuss
gleicher Höhe zu verrechnen.
7.2 Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung. Der obsiegenden Vorinstanz
als Bundesbehörde steht gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keine Partei-
entschädigung zu.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ______________; Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
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Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Stefan Mesmer Roger Stalder
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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