C-669/2008 - Abteilung III - Marktüberwachung - Verwaltungsmassnahmen zur Durchsetzung von Art. 33...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­669/2008
U r t e i l   v om   1 7 .   D e z embe r   2 0 1 0  
Besetzung Richter Stefan Mesmer (Vorsitz),
Richter Vito Valenti, 
Richterin Franziska Schneider,
Richter Francesco Parrino, 
Richterin Madeleine Hirsig ,     
Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli.
Parteien B._______,  
vertreten durch Y._______,
Beschwerdeführerin, 
gegen
Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, 
Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Verwaltungsmassnahmen zur Durchsetzung von Art. 33 
HMG.
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Sachverhalt:
A. 
Das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic;  im Folgenden: Institut 
oder Vorinstanz) leitete im August 2004 aufgrund einer Strafanzeige vom 
16. Juli  2004  ein  Verfahren  gegen  die  B._______  AG  (im  Folgenden: 
Beschwerdeführerin)  und  die  M._______  AG  wegen  möglicher 
Widerhandlung  gegen  Art.  33  des  Bundesgesetzes  vom  15. Dezember 
2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG, SR 
812.21)  ein.  Untersucht  wurde  dabei  in  erster  Linie,  ob  verschiedene 
Angebote der beiden Unternehmen gegen das Verbot des Versprechens 
bzw.  Anbietens  sowie  Gewährens  geldwerter  Vorteile  für  die 
Verschreibung  oder  die  Abgabe  von  Arzneimitteln  verstosse.  Mit 
Schreiben  vom  30.  September  2004  informierte  das  Institut  die 
Beschwerdeführerin  und  die  M._______  AG  über  die  Eröffnung  einer 
Administrativuntersuchung  und  eines  Verwaltungsstrafverfahrens  und 
forderte sie auf, verschiedene Auskünfte zu erteilen.
Die Beschwerdeführerin sollte insbesondere angeben, mit wie vielen und 
welche  Arztpraxen  und  Apotheken  sie  spezifische  Kundenkonditionen 
(KUKO)  über  Boni  und  an  Bestellmengen  gebundene  Konditionen  für 
Arzneimittel  vereinbart  habe.  Weiter  sollte  sie  die  auf  der  Website 
genannten  Konditionen  (vereinbarter  Kaufpreis  für  den  Kunden,  Boni, 
Reduktion  der  Logistikkosten,  Bindung  der  Konditionen  an 
Bestellmengen)  anhand  je  einer  tatsächlich  mit  einer  Arztpraxis  bzw. 
Apotheke geschlossenen Vereinbarung erläutern. Darzulegen sei auch, in 
welcher Form dabei die Weitergabe der aus den KUKO hervorgehenden 
finanziellen Vorteilen an die Patienten und Patientinnen bzw. Kundschaft 
sichergestellt werde.
Nach  Vornahme  umfangreicher  Abklärungen  und  Durchführung 
verschiedener  Schriftenwechsel  mit  den  beiden  Beteiligten  teilte  das 
Institut  der M._______ AG  in einem Schreiben  vom 22. März 2006 mit, 
sie  erhalte  Gelegenheit  zur  Stellungnahme  bis  zum  30.  April  2006. 
Anschliessend  werde  das  sie  betreffende  Administrativverfahren 
voraussichtlich  ohne  die  Anordnung  von  Verwaltungsmassnahmen 
abgeschlossen werden können.
B. 
Mit Verfügung vom 19. Dezember 2007 verpflichtete das Institut dagegen 
die Beschwerdeführerin im Wesentlichen,  ihre Informationsangebote und 
insbesondere  auch  die  Internet­Bestellplattform  (www.b._______.com), 
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Lieferscheine,  Rechnungen,  personalisierte  Verkaufsstatistiken  über 
KUKO für Arzneimittel oder ähnliche Angebote mit einem Hinweis auf die 
Pflicht  zur Weitergabe  der  daraus  hervorgehenden  Vergünstigungen  zu 
versehen. Den Nachweis über die Erfüllung dieser Anordnung habe die 
Beschwerdeführerin  innert dreier Monaten ab Eintritt der Rechtskraft der 
Verfügung  zu  erbringen.  Die  Anordnungen  wurden  mit  einer 
Strafandrohung  versehen.  Zudem wurde  festgehalten,  dass  das  am 30. 
September  2004  eröffnete  Verwaltungsmassnahmeverfahren 
geschlossen werde.
Zur  Begründung  dieser  Verfügung  führte  das  Institut  im  Wesentlichen 
aus,  entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin  bestehe bei  den 
gemäss Art. 33 Abs. 3 Bst. b HMG zulässigen Rabatten eine Pflicht zur 
Weitergabe des Preisvorteils – dies sowohl bei handelsüblichen als auch 
bei  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigten  Rabatten.  Zudem  sei  der 
Anwendungsbereich von Art.  33 HMG nicht auf  verschreibungspflichtige 
und/oder  kassenzulässige  Arzneimittel  beschränkt.  Einzig  auf  frei 
verkäufliche  Arzneimittel  der  Abgabekategorie  E  sei  das  Verbot  nicht 
anwendbar.  Weiter  führte  es  aus,  als  Rabatt  sei  die  Reduktion  des 
üblichen Verkaufspreises bzw. des Rechnungsbetrages im Rahmen einer 
bestimmten  Lieferung  von  Arzneimitteln  zu  verstehen.  Die  Vorinstanz 
erläuterte  eingehend,  weshalb  vorliegend  ein  ausreichend  enger 
Zusammenhang  zwischen  Vorteilsgewährung  und  der  Förderung  der 
Abgabe bzw. Verschreibung von bestimmten Arzneimitteln (Kriterium der 
Äquivalenz)  gegeben  sei.  Schliesslich  vertrat  sie  die  Ansicht,  mit  den 
gemäss  KUKO  gewährten  Preisen  werde  nicht  eine  allfällig  erbrachte 
Gegenleistung  seitens  der  Abnehmer  (etwa  die  Einwilligung  zur 
Weitergabe der Bezugsstatistiken an die Herstellerinnen) abgegolten.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin könnten nicht einzig gegen 
die Abnehmer  (als potentielle Vorteilsempfänger) Massnahmen erwogen 
werden.  Gemäss  Art.  66  Abs.  1  HMG  habe  das  Institut  alle 
Verwaltungsmassnahmen  zu  treffen,  die  zum  Vollzug  des  Gesetzes 
erforderlich seien. Die Hinweispflicht, welche der Beschwerdeführerin  im 
vorliegenden  Verfahren  auferlegt  werde,  sei  in  zeitlicher,  örtlicher  und 
sachlicher Hinsicht erforderlich und geeignet, das Vorteilsverbot gemäss 
Art.  33  HMG  im  Zusammenhang  mit  den  KUKO  durchzusetzen.  Auch 
unter  dem  Blickwinkel  der  Störerkonkurrenz  sei  diese  Massnahme  am 
besten  zur  Durchsetzung  der  gesetzlichen  Bestimmungen  geeignet.  In 
der  Anordnung  dieser Massnahmen  liege  zudem  keine  rechtsungleiche 
Behandlung.
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C. 
Gegen  die  Verfügung  vom  19.  Dezember  2007  reichte  die 
Beschwerdeführerin am 30. Januar 2008 beim Bundesverwaltungsgericht 
Beschwerde  ein.  Sie  beantragte  die  vollumfängliche  Aufhebung  der 
Verfügung – unter Kosten­ und Entschädigungsfolge. Weiter verlangte sie 
die  Einholung  einer  Expertise  zu  verschiedenen  Fragen  des 
Sachverhaltes und zu deren betriebswirtschaftlichen Beurteilung.
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, das 
Institut  sei  nach  umfangreichen  Untersuchungen  des  massgeblichen 
Sachverhaltes  zum  Schluss  gekommen,  dass  es  ihr  gegenüber  kein 
Verbot  der  Rabattgewährung  aussprechen  müsse.  Da  gemäss  der 
korrekten Sachverhaltsfeststellung  kein  polizeiwidriger  Zustand  vorliege, 
sei  sie  nicht  als  Störerin  zu  qualifizieren  und  es  dürften  keine 
Verwaltungsmassnahmen  angeordnet  werden.  Der  verfügten 
Massnahme  fehle  es  zudem  an  der  Erforderlichkeit  und  der  Eignung, 
entsprechend  sei  die  Verhältnismässigkeit  der  Massnahme  nicht 
gegeben.  Das  Institut  habe  zudem  keinen  einzigen  Abnehmer  nennen 
können,  der  vermeintlich  weitergabepflichtige  Vorteile  effektiv  nicht 
weitergegeben  habe.  Das  Institut  lasse  sich  sowohl  bezüglich  der 
Analyse  der  Marktverhältnisse  im  Zwischenhandel  als  auch  bei  der 
Auslegung  der  anzuwendenden  gesetzlichen  Bestimmungen  von  einer 
eigenen, in der Lehre nicht anerkannten Theorie leiten. Dies ergebe sich 
zum  einen  aus  der  Publikation  des  Instituts  zur  „Zulässigkeit  von 
Rabatten  im  Rahmen  von  Art.  33  Abs.  3  lit.  b  HMG“  (im  Folgenden: 
Publikation  des  Instituts;  Swissmedic  Journal  11/2003,  S.  980  ff.),  zum 
andern  aber  auch  aus  den  Ausführungen  im  angefochtenen  Entscheid. 
Das  Institut  müsse  sich  deshalb  den  Vorwurf  gefallen  lassen,  selber 
Recht setzen zu wollen.
Art.  31 bis  33 HMG dienten der Regelung der Arzneimittelwerbung und 
der  Preisvergleiche,  wobei  Art.  33  HMG  die  unzulässigen  Formen  der 
Fachwerbung  konkretisiere.  Als  Arzneimittelwerbung  gälten  dabei  alle 
Massnahmen,  welche  zum  Ziel  hätten,  die  Verschreibung,  die  Abgabe, 
den  Verkauf,  den  Verbrauch  oder  die  Anwendung  von  Arzneimitteln  zu 
fördern.  Der  Gesetzgeber  habe  den  Zwischenhandel  (2.  Handelsstufe) 
grundsätzlich  von  der  Anwendung  der  betreffenden  Bestimmungen 
ausklammern  wollen.  Er  habe  lediglich  an  die  unzulässige  Mithilfe  des 
Grossisten  bei  der  Gewährung  von  Rabatten  der  Pharmaindustrie 
gedacht und nicht an die eigenständige Erfüllung des Tatbestandes durch 
den  Grossisten  als  Täter  oder  Mittäter.  Mangels  eines  bestimmbaren 
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preislichen Bezugspunktes sei es in concreto nicht möglich festzustellen, 
ob  und  wann  eine  Vollgrossistin  (wie  die  Beschwerdeführerin)  einen 
Rabatt  auf  den  Zwischenhandelspreisen  gewähre.  Derartige  Rabatte 
würden insbesondere nicht von der Vollgrossistin aus eigenem Antrieb für 
einzelne  Arzneimittel  gewährt.  Sie  habe  kein  Interesse  daran,  von 
einzelnen  Arzneimitteln  mehr  als  von  anderen  zu  verkaufen,  da  für  sie 
einzig der Gesamtumsatz von Bedeutung sei. Daraus sei zu schliessen, 
dass  eine Vollgrossistin  keine Werbung  für  bestimmte Arzneimittel  oder 
Gruppen von Arzneimitteln betreibe, weshalb die Anwendbarkeit von Art. 
33  HMG  ausgeschlossen  sei.  Normadressat  von  Art.  33  HMG  sei  der 
Vorteilsnehmer  –  also  Ärzte,  Apotheker  und  Spitäler  und  nicht  die 
Grossistin.  Vorliegend  mangle  es  zudem  an  der  Äquivalenz,  da  das 
Verhalten  der  Grossistin  objektiv  nicht  geeignet  sei,  einen  nicht 
unerheblichen  Teil  der  Fachpersonen  in  ihrem  Verschreibungs­  und 
Abgabeverhalten  für bestimmte Arzneimittel zu beeinflussen. Wenn eine 
Grossistin  im  Rahmen  von  Vollgrossistenkonditionen  zum  Teil  auch 
Preisvorteile  gewähre,  handle  es  sich  dabei  nicht  um Rabatte  im Sinne 
von Art. 33 HMG. Zu beachten sei zudem, dass der wirtschaftliche Wert 
der von den Kunden zur Verfügung zu stellenden Statistiken bei Weitem 
die vernachlässigbaren Rabatte übersteige.
Sinngemäss  machte  die  Beschwerdeführerin  zudem  geltend,  es  fehle 
eine ausreichende gesetzliche Grundlage  für eine allgemeine Pflicht zur 
Weitergabe von Rabatten an die Endverbraucher (Reduktion des Preises 
von  Arzneimitteln  für  die  Patienten  und  die  Krankenkassen).  Für 
Arzneimittel,  welche  nicht  in  die  Spezialitätenliste  (im  Folgenden:  SL) 
aufgenommen seien, bestehe keine derartige Weitergabepflicht.
Ein  verpönter  Rabatt  auf  dem  Einkaufspreis  liege  bei  Arzneimitteln  mit 
SL­Preis nur dann vor, wenn die Arzneimittel abgebende Person dieses 
unter  dem  Fabrikabgabepreis  erwerben  könne  und/oder  den  Transport 
nicht oder nur teilweise bezahlen müsse, und damit bei der Verrechnung 
des  Publikumspreises  eine  höhere  Marge  erzielen  könne,  als  dies  der 
Gesetzgeber im Rahmen der staatlichen Preisordnung vorgesehen habe. 
Demgegenüber  bestünden  für  Arzneimittel  ohne  SL­Preis  nur 
unverbindliche  Publikumspreisempfehlungen,  weshalb  kein  üblicher 
Fachhandels­  bzw.  Standardpreis  bestehe.  Aus  diesem  Grund  sei  bei 
diesen Arzneimitteln auch nicht  feststellbar,  ob der  letzten Handelsstufe 
ein Rabatt gewährt und ob dieser weitergegeben werde.
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Die  Beschwerdeführerin  rügte  weiter,  das  Institut  behandle  sie 
rechtsungleich  gegenüber  ihren  Konkurrentinnen.  Insbesondere  sei 
vorliegend die Ungleichbehandlung gegenüber der M._______ AG nicht 
gerechtfertigt,  zumal gegen diese das Verwaltungsmassnahmeverfahren 
ohne weitere Folgen eingestellt worden sei.
Die  angefochtene Verfügung greife  zudem  in  unzulässiger Weise  in  die 
Wirtschaftsfreiheit  ein.  Sie  werde  durch  die  verfügten  Massnahmen 
gezwungen, ihr erfolgreiches Geschäftsmodell aufzugeben. Es fehle nicht 
nur  eine  ausreichende  gesetzliche  Grundlage  für  solche  Massnahmen; 
vielmehr  lägen  die  Massnahmen  auch  ausserhalb  der  mit  dem 
Heilmittelgesetz  verfolgten  öffentlichen  Interessen,  weil  dieses  nicht 
bezwecke,  die  Kosten  zu  Lasten  der  sozialen  Krankenversicherung 
einzudämmen.
Abschliessend  machte  die  Beschwerdeführerin  betreffend  die  verfügte 
Strafandrohung  geltend,  dass  die  angefochtene  Verfügung  auf  einem 
Verhalten  der  Beschwerdeführerin  basiere,  das  auch  nach  Auffassung 
der Swissmedic nicht gegen die Bestimmung über die Werbung gemäss 
Art.  87  Abs.  1  lit.  b  HMG  verstosse. Weiter  bestehe  keine  genügende, 
dem  Bestimmtheitsgebot  von  Art.  1  des  Schweizerischen 
Strafgesetzbuchs  vom  21. Dezember  1937  (StGB,  SR  311.0) 
entsprechende  gesetzliche  Grundlage.  Dennoch  werde  von  der 
Beschwerdeführerin als vermeintliche Störerin ein Verhalten verlangt, bei 
dessen Unterlassung eine Strafe ausgefällt werden könnte.
D. 
In seiner Vernehmlassung vom 20. März 2008 beantragte das Institut die 
Abweisung der Beschwerde.
Das Institut stellte den Sachverhalt nochmals ausführlich aus seiner Sicht 
dar  und  erläuterte  eingehend  die  daraus  gezogenen  Schlüsse  und  die 
angeordneten Massnahmen.
Zur  Begründung  seines  Antrages  führte  es  im  Wesentlichen  aus, 
entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdeführerin  könne  auch  eine 
Grossistin Werbung im Sinne von Art. 33 HMG betreiben, wenn sie nicht 
auf  das  Anbieten  bzw.  Vermitteln  von  Vergünstigungen  der  Lieferanten 
(Hersteller  oder  Importeure)  an  deren Abnehmer  (Ärzte  und Apotheker) 
verzichte – oder gar selbst Vergünstigungen anbiete (oder vermittle), die 
den  Abnehmern  nicht  in  jeweils  weitgehend  gleichem  Umfang  für  eine 
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deutliche  Mehrheit  aller  in  der  Schweiz  in  derselben  Wirkstoffgruppe 
zugelassen  Arzneimittel  gewährt  würden.  Die  von  der 
Beschwerdeführerin im Rahmen der KUKO angebotenen bzw. gewährten 
Vergünstigungen  könnten  dabei  durchaus  als  betriebswirtschaftlich 
gerechtfertigte  Rabatte  anerkannt  werden;  sie  müssten  jedoch  an  die 
Endabnehmer bzw. an die Versicherer weitergegeben werden, damit sie 
mit  Art.  33  HMG  vereinbar  seien.  Entgegen  der  Interpretation  der 
Verfügung  durch  die  Beschwerdeführerin  sei  das  Institut  sehr  wohl  der 
Ansicht, dass diese mit  ihrem Verhalten gegen Art. 33 HMG verstossen 
habe.
Die  Beschwerdeführerin  gehe  zudem  fehl,  wenn  sie  geltend mache,  es 
bestünden  gesetzliche  Vorschriften,  welche  verlangten,  dass  für 
Lieferungen  an  den  Detaillisten  mindestens  der  Fabrikabgabepreis  und 
die Transportkosten verrechnet werden müssten. Nach den Vorschriften 
des Bundesgesetzes  vom 18. März  1994 über  die Krankenversicherung 
(KVG, SR 832.10) werde  lediglich ein Höchstpreis  für die Endabnehmer 
festgelegt.  Die  Marktteilnehmer  seien  im  Rahmen  der  Privatautonomie 
aber  frei,  für  die  Lieferung  von  Arzneimitteln  tiefere  Preise  zu 
vereinbaren.  Auch  bei  den  nicht­kassenpflichtigen  Arzneimitteln  lasse 
sich die Höhe der gewährten Rabatte bestimmen. Bei beiden Arten von 
Arzneimitteln  bestehe  die  Pflicht  zur  Weitergabe  von  Rabatten  an  die 
Patienten bzw. Endabnehmer.
Weiter bestritt das Institut, das Rechtsgleichheitsgebot verletzt zu haben, 
und  hielt  abschliessend  fest,  Voraussetzung  für  den  Erlass  einer 
strafbewehrten (also mit einer Strafandrohung gemäss Art. 87 Abs. 1 Bst. 
g  zweiter  Halbsatz  HMG  versehenen)  Verfügung  sei  nicht  ein  bereits 
erfolgtes  strafbares  Verhalten  des  Verfügungsadressaten,  sondern  die 
Vermeidung oder Beseitigung eines nicht gesetzeskonformen Zustandes. 
Auch  genüge  das  Verfügungsdispositiv  dem  strafrechtlichen 
Bestimmtheitsgebot gemäss Art. 1 StGB.
E. 
Mit  Replik  vom  4.  Juni  2008  hielt  die  Beschwerdeführerin  an  den 
gestellten  Rechtsbegehren  fest  und  beantragte  erneut  die  Einholung 
eines  externen  Gutachtens  zur  Abklärung  verschiedener 
Sachverhaltselemente.
Die Beschwerdeführerin setzte sich eingehend mit den Vorbringen in der 
Vernehmlassung  auseinander  und  wiederholte  im  Wesentlichen  ihre 
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Rechtsstandpunkte.  Weiter  stellte  sie  anhand  von  Preisbeispielen  dar, 
weshalb  die  allfällige  Rabattgewährung  auf  dem  Abgabepreis 
(Fachhandelseinstandspreis) für ihre Kunden (Leistungserbringer gemäss 
KVG)  nur  eine  untergeordnete  Bedeutung  für  den  Kaufentscheid  habe. 
Massgeblich  sei  vielmehr  die  Marge  zwischen 
Fachhandelseinstandspreis und Publikumspreis. Diese werde aber durch 
allfällige  Rabatte  kaum  beeinflusst.  Weiter  sei  aufgrund  der 
Ausgestaltung  ihres  Systems  der  KUKO  für  den  Leistungserbringer  im 
Zeitpunkt  der  Bestellung  nicht  ersichtlich,  ob  und  in  welcher  Höhe 
Rabatte  gewährt  würden.  Dies  sei  für  den  Leistungserbringer  erst  im 
Zeitpunkt  der  Lieferung  und Rechnungsstellung  ersichtlich.  Durch  diese 
Ausgestaltung  des  Systems  der  KUKO  werde  der  Kaufentscheid  der 
Leistungserbringer nicht beeinflusst.
Weiter  führte  die  Beschwerdeführerin  aus,  sie  fordere  zwar  die 
Leistungserbringer  nicht  zur Nichtweitergabe  von Rabatten  auf,  verletze 
aber damit den Tatbestand von Art. 33 HMG nicht. Sie sei weder Täter, 
Mittäter  noch  Gehilfe.  Die  seitens  der  Vorinstanz  behauptete 
Störereigenschaft  der Beschwerdeführerin ergebe sich nicht aus Art.  33 
HMG, verbiete dieser ihr Verhalten doch in keiner Weise. Somit fehle es 
an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, welche es der Vorinstanz 
erlauben würde, sie mit den verfügten Massnahmen ins Recht zu fassen. 
Das  Institut  gebe  im Weitern  zu,  wegen  behaupteter  Störereigenschaft 
einzig  gegen  sie  selbst  vorgehen  zu  wollen.  Wenn  die  Vorinstanz 
dagegen die vermeintlichen „Täter“ in der 3. Handelsstufe nicht belangen 
wolle,  müsse  sie  sich  eine  Verletzung  des  Rechtsgleichheitsprinzips 
vorwerfen lassen. Zudem beruhe das Einschreiten der Vorinstanz nur auf 
Vermutungen;  Verstösse  gegen  die  Weitergabepflicht  seien  nicht 
rechtsgenüglich nachgewiesen worden.
F. 
In  seiner  Duplik  vom  11.  Juli  2008  beantragte  das  Institut  erneut  die 
Abweisung der Beschwerde vom 30. Januar 2008 und nahm ausführlich 
zur Replik der Beschwerdeführerin Stellung.
Es  führte  aus,  bei  Verstössen  gegen  Art.  33  HMG  könnten 
Verwaltungsmassnahmen  im Sinne  von Art.  66 HMG ergriffen  und/oder 
strafrechtliche  Sanktionen  gemäss  Art.  87  HMG  (Busse)  verhängt 
werden.  Vorliegend  habe  es  die  Prüfung  im  Rahmen  eines 
Verwaltungsmassnahmeverfahrens  für  zweckmässiger  erachtet  und  auf 
die Eröffnung eines Strafverfahrens verzichtet. Sie sei dabei zum Schluss 
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gekommen,  dass  die  Beschwerdeführerin  als  Störerin  ins  Recht  zu 
fassen sei.
Die Höhe der gewährten Rabatte sei  feststellbar und es handle sich um 
eine  reine  Behauptung  der  Beschwerdeführerin,  dass  diese  für  den 
Kaufentscheid  der  Leistungserbringer  nicht  massgebend  sein  sollen. 
Zudem  lägen  Indizien  vor,  aus  denen  mit  überwiegender 
Wahrscheinlichkeit  auf  Verstösse  gegen  die  Weitergabepflicht 
geschlossen werden müsse. Das Vorteilsgebot von Art. 33 HMG verlange 
nicht,  dass  ein  angebotener  Rabatt  tatsächlich  zu  einer  Beeinflussung 
des  Verschreibungs­  bzw.  Abgabeverhaltens  führe,  vielmehr  genüge 
bereits die Eignung zur Beeinflussung dieses Verhaltens. Art. 33 und 66 
HMG stellten eine hinreichende gesetzliche Grundlage  für die  verfügten 
Massnahmen  dar.  Als  blosse  Informationsverpflichtungen  seien  diese 
sehr  wohl  umsetzbar,  zudem  erforderlich  und  geeignet,  um  das 
angestrebte  Ziel  (die  Weitergabe  der  aus  dem  KUKO­Geschäftsmodell 
entstehenden  geldwerten  Vorteile  an  die  Endabnehmer  bzw.  deren 
Krankenversicherer)  durchzusetzen.  Der  mit  den  Massnahmen  erfolgte 
Eingriff  stehe  zudem  in  einem  vernünftigen  Verhältnis  zu  diesem  Ziel. 
Allenfalls  könne  auf  die  Pflicht  zur  Weitergabe  von  Rabatten  auch 
pauschal hingewiesen werden.
Weiter legte das Institut dar, dass die Auslegung und Anwendung von Art. 
33 HMG in der Lehre kontrovers diskutiert werde, wobei etwa Urs Saxer 
in  seinem  Aufsatz  aus  dem  Jahre  2003  eine  vom  Institut  abweichende 
Meinung  vertrete  (URS  SAXER,  Korruption  im  Arzneimittelhandel  –  zum 
Vorteilsverbot gemäss Art. 33 HMG und dessen Koordination mit Art. 56 
Abs. 3 KVG, in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 12/2002 [im Folgenden: 
SAXER, Korruption], S. 1463 ff.). In einem neueren Aufsatz von Ueli Kieser 
und  Tomas Poledna  (UELI KIESER/TOMAS POLEDNA,  Grenzen  finanzieller 
Interessen von Medizinalpersonen. Einige Überlegungen mit Blick auf das 
Medizinalberufegesetz [MedBG], in: AJP 4/2008, S. 420 ff.) werde jedoch 
eine  mit  seiner  Auslegung  weitgehend  übereinstimmende 
Rechtsauffassung  vertreten.  Entgegen  der  Ansicht  der 
Beschwerdeführerin  sei  es  sowohl  befugt  als  auch  gehalten,  oftmals 
unbestimmte  Rechtsnormen  –  nach  den  anerkannten  Grundsätzen – 
auszulegen  und  in  der  Folge  anzuwenden,  andernfalls  könnte  es  seine 
Verwaltungstätigkeit nicht mehr ausüben.
G. 
Am 15. Oktober 2008 reichte die Beschwerdeführerin eine umfangreiche 
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Stellungnahme zur Duplik der Vorinstanz (im Folgenden: Triplik) ein. Sie 
reichte  ein  IT­Gutachten  der  B._______  /C._______  vom  13. Oktober 
2008  ein  und  beantragte,  dieses  Parteigutachten  sei  als 
Geschäftsgeheimnis  zu  behandeln  und  der  Vorinstanz  sei  die 
Einsichtnahme  zu  verweigern.  Als  weiteres  Beweismittel  reichte  sie  ein 
Strafurteil des Polizeirichters des K._______ vom 9. November 2007 ein, 
mit welchem die Angeschuldigte mangels ausreichender Klarheit von Art. 
33 HMG freigesprochen worden ist.
In der Triplik wiederholte die Beschwerdeführerin  im Wesentlichen  ihren 
bereits  dargelegten  Standpunkt  und  machte  dazu  vertiefende 
Ausführungen.  Weiter  wies  sie  darauf  hin,  dass  Art.  33  HMG  revidiert 
werden  solle.  Das  Parlament  habe  den  Bundesrat  beauftragt,  eine 
Regelung vorzuschlagen, die Klarheit schaffe betreffend die Transparenz 
und  das  zulässige  Ausmass  von  Rabatten,  die  im  Rahmen  der 
Verschreibung  und  Abgabe  von  Arzneimittel  und  Medizinprodukten 
gewährt werden dürften.
Weiter  machte  sie  geltend,  die  in  der  angefochtenen  Verfügung 
angeordneten  Massnahmen  seien  gemäss  dem  von  ihr  in  Auftrag 
gegebenen  IT­Gutachten  technisch  nicht  durchführbar  bzw.  führten  zu 
Kosten in Millionenhöhe. Die Beschwerdeführerin müsste in der Folge auf 
die  von  der  Vorinstanz  vorgeschlagene  Alternative  eingehen  und  einen 
Pauschalhinweis  anbringen,  welcher  die  mathematische  Analyse  der 
Weitergabepflicht  dem  Leistungserbringer  übertrage.  Daraus  resultiere 
jedoch  weiterhin  eine  umstrittene  und  unklare  Rechtslage,  weil  der 
Normadressat  nicht  abschätzen  könne,  ob  er  gegen  Art.  33  HMG 
verstosse oder nicht. Es bestehe vorliegend ein Missverhältnis zwischen 
dem  privaten  Interesse,  keine  unnötigen  Investitionen  in  Millionenhöhe 
tätigen  zu  müssen,  und  dem  öffentlichen  Interesse,  den 
Leistungserbringern das Gesetz zu erklären. Ebenfalls würden durch die 
angeordneten Massnahmen und  deren Umsetzung  die Dienstleistungen 
der  Beschwerdeführerin  im  Kerngeschäft  verschlechtert.  Wenn  sie  als 
einzige  gezwungen  werde,  die  Leistungserbringer  auf  die  vermeintliche 
Pflicht zur Weitergabe von Rabatten hinzuweisen, werde sie im Vergleich 
zu den übrigen Vollgrossisten sowie im Vergleich zu den Direktlieferanten 
und Shortlinern im Wettbewerb einseitig benachteiligt. Der Vorschlag der 
Vorinstanz  zur  Anbringung  eines  Pauschalhinweises  (bei  fehlender 
Umsetzbarkeit  oder  bei  Unzumutbarkeit  der  Verfügung),  verkenne 
zudem, dass vor dem Bundesverwaltungsgericht keine Ausdehnung des 
Streitgegenstandes  erfolgen  dürfe.  Eine  reformatio  in  peius  sei  bei 
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Unangemessenheit  der  angefochtenen  Verfügung,  also  auch  bei 
Unverhältnismässigkeit ausgeschlossen.  Im Weiteren sei der Anordnung 
eines  Hinweises,  der  auf  eine  blosse  Wiedergabe  der  gesetzlichen 
Regelung  hinauslaufe,  mangels  Erforderlichkeit  die  Anwendung  zu 
versagen.  Auf  generell­abstrakte  Normen,  deren  Kenntnis  beim  Bürger 
vorausgesetzt werden dürfe, brauche nicht hingewiesen werden.
H. 
Mit Verfügung vom 3. November 2008  lehnte der  Instruktionsrichter den 
Antrag  der  Beschwerdeführerin  auf  Geheimhaltung  des  IT­Gutachtens 
B._______  /C._______  gegenüber  dem  Institut  ab  und  gab  ihr 
Gelegenheit, das Beweismittel zurückzuziehen.
I. 
Nachdem  die  Beschwerdeführerin  mit  Eingabe  vom  4.  Dezember  2008 
auf  den  Rückzug  des  IT­Gutachtens  B._______  /C._______  verzichtet 
hatte und dieses dem Institut zur Kenntnis gebracht worden war, reichte 
die  Vorinstanz  am  6.  März  2009  eine  Vernehmlassung  zur  Triplik  (im 
Folgenden:  Quadruplik)  ein.  Sie  bestätigte  darin  ihren  Antrag  auf 
Abweisung  der  Beschwerde.  Zudem  stellte  sie  den  Beweisantrag,  falls 
das  Bundesverwaltungsgericht  den  Nachweis  für  erforderlich  erachte, 
dass  mindestens  ein  Abnehmer  der  3.  Handelsstufe  die  ihm 
zugekommenen  Vergünstigungen  nicht  weitergegeben  habe,  sei  die 
Beschwerdeführerin  aufzufordern,  dem  Bundesverwaltungsgericht  die 
Namen  und  Adressen  aller  Abnehmer  der  3.  Handelsstufe  bekannt  zu 
geben,  welche  bisher  von  KUKO  profitiert  hätten.  Sodann  seien  aus 
diesem Personenkreis einige auszuwählen und als Zeugen zu befragen.
Das Institut hielt im Wesentlichen an der Begründung der angefochtenen 
Verfügung  fest  und  verwies  auf  seine  bisherigen  Vorbringen  im 
Schriftenwechsel.  Weiter  führte  es  sinngemäss  aus,  das  von  der 
Beschwerdeführerin  beigebrachte  Strafurteil  vom  9. November  2007  sei 
vorliegend ohne Bedeutung, gelte doch im Strafrecht der Grundsatz "nulla 
poena  sine  lege  stricta"  bzw.  das  Analogieverbot,  wogegen  im 
Verwaltungsrecht  Verhaltens­  und  Verbotsnormen  ausgelegt  und 
allenfalls auch durch Lückenfüllung ergänzt werden müssten.
Weiter  wies  das  Institut  darauf  hin,  dass  die  Beschwerdeführerin  es 
unterlassen  habe,  dem  Institut  oder  dem  Bundesverwaltungsgericht 
konkrete  Beispiele  für  KUKO  vorzulegen,  aus  denen  die  Höhe  der 
gewährten Rabatte hätte ermittelt werden können. Art.  33 Abs. 3 Bst. b 
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HMG  setze  selbstverständlich  eine  Äquivalenz  zwischen 
Vorteilsgewährung  und  Verschreibung  oder  Abgabe  bestimmter 
Arzneimittel voraus; bei Rabatten liege sie allerdings stets auf der Hand. 
Die  Äquivalenz  sei  offensichtlich,  wenn  der  Vorteil  in  direktem 
Zusammenhang  mit  einer  Arzneimittellieferung  oder  einer  Rechnung 
gewährt werde.
Betreffend  die  geltend  gemachte  Ungleichbehandlung  hielt  das  Institut 
fest,  es  habe  bisher  darauf  verzichtet,  gegen  die  M._______  AG 
vorzugehen. Das Verfahren gegen die M._______ AG sei aber bis heute 
nicht  abgeschlossen  worden,  so  dass  die  Möglichkeit  bestehe, 
entsprechende  Verwaltungsmassnahmen  auch  gegen  dieses 
Unternehmen  nachzuholen,  sobald  das  vorliegende 
Beschwerdeverfahren  grundsätzliche  Klarheit  über  die  Zulässigkeit 
derartiger Massnahmen gebracht habe.
Im  Weiteren  bestätigte  das  Institut  seine  Auffassung,  dass  die 
angeordneten  Massnahmen  weder  unmöglich  noch  unzumutbar  seien. 
Die  Beschwerdeführerin  habe  als  Grundlage  für  ihr  IT­Gutachten 
strengere  Grundsätze  angenommen,  als  dies  in  der  Verfügung 
angeordnet worden sei. Es habe  in  seiner Duplik denn auch nur darauf 
hingewiesen,  dass  nichts  die  Beschwerdeführerin  hindere,  die 
angefochtene Verfügung in einer Art und Weise umzusetzen, die über die 
Minimalerfordernisse  von  Art.  33  HMG  hinausgehe,  für  sie  aber  den 
Vorteil eines geringeren Anpassungsaufwandes habe.
J. 
Mit  Verfügung  vom  10.  März  2009  schloss  der  Instruktionsrichter  den 
Schriftenwechsel.
Auf  die  weiteren  Vorbringen  der  Parteien  und  die  eingereichten  Akten 
wird,  soweit  für  die  Entscheidfindung  erforderlich,  im  Rahmen  der 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.  
Angefochten ist die Verfügung vom 19. Dezember 2007, mit welcher das 
Institut  der  Beschwerdeführerin  im  Rahmen  eines 
Verwaltungsmassnahmeverfahrens folgende Massnahmen auferlegte:
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1)  Die  Beschwerdeführerin  wird  verpflichtet,  innert  dreier  Monate  ab 
Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung
a)  sämtliche  von  ihr  verfassten  und  herausgegebenen  und/oder 
verbreiteten Informationsangebote über Kunden(spezifische) Konditionen 
(KUKO)  für  Arzneimittel  (wie  insbesondere  Informationsbroschüren, 
Auftragsformulare zur Erfassung von KUKO) oder ähnliche Angebote mit 
einem Hinweis auf die Pflicht zur Weitergabe der daraus hervorgehenden 
Vergünstigungen  (wie  insbesondere  Reduktion  oder  Erlass  des 
Basispreisaufschlages,  Warenboni,  Erlass  der  zeilenabhängigen 
Logistikkosten) zu versehen;
b)  diesen  Hinweis  auch  in  die  präparate­  bzw.  kundenspezifischen 
Informationen  (insbesondere  Bestellplattform  www.b._______.com, 
Lieferscheine,  Rechnungen,  personalisierte  Verkaufsstatistiken) 
aufzunehmen,  soweit  darin  Arzneimittel  aufgeführt  sind,  bei  denen  die 
aus  den  KUKO  (oder  ähnlichen  Angeboten)  hervorgehenden 
Vergünstigungen in weitgehend selbem Umfang nicht auch für den Bezug 
einer  deutlichen  Mehrheit  aller  übrigen  Arzneimittel  angeboten  werden, 
die in der Schweiz in derselben Wirkstoffgruppe zugelassen sind.
2)  Die  Beschwerdeführerin  wird  verpflichtet,  dem  Institut  innert  dreier 
Monate ab Eintritt der Rechtskraft der Verfügung den Nachweis über die 
Erfüllung dieser Anordnung zu erbringen.
3)  Widerhandlungen  gegen  Ziff.  1  oder  2  dieser  Verfügung  können 
gemäss Art. 87 Abs. 1 Bst. g HMG mit Busse bis zu Fr. 50'000.­ bestraft 
werden.
1.1.  Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich  im 
Wesentlichen  nach  den Vorschriften  des Bundesgesetzes  vom 17.  Juni 
2005  über  das  Bundesverwaltungsgericht  (VGG,  SR  173.32)  und  des 
Bundesgesetzes  vom  20. Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021).
1.2.  Die  Zuständigkeit  zur  Beurteilung  der  vorliegenden  Streitsache 
bestimmt  sich  nach  Art.  31  ff.  VGG.  Danach  ist  das 
Bundesverwaltungsgericht  insbesondere  zuständig  zur  Beurteilung  von 
Beschwerden  gegen  Verfügungen  der  Anstalten  und  Betriebe  des 
Bundes (Art. 33 Bst. e VGG).
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Da das Institut eine öffentlich­rechtliche Anstalt des Bundes darstellt (Art. 
68  Abs.  2  HMG),  der  angefochtene  Verwaltungsakt  ohne  Zweifel  als 
Verfügung  im  Sinne  von  Art.  5  Abs.  1  VwVG  zu  qualifizieren  ist  und 
zudem  keine  Ausnahme  gemäss  Art.  32  VGG  vorliegt,  ist  das 
Bundesverwaltungsgericht  zur  Beurteilung  der  vorliegenden  Sache 
zuständig.
1.3. Gemäss Art.  48 Abs.  1 VwVG  ist  zur Beschwerdeführung  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  legitimiert,  wer  vor  der  Vorinstanz  am 
Verfahren  teilgenommen  hat,  durch  die  angefochtene  Verfügung 
besonders  berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren 
Aufhebung oder Änderung hat.
1.3.1.  Die  Beschwerdeführerin  hat  am  vorinstanzlichen  Verfahren 
teilgenommen,  ist  durch  die  Verfügung  ohne  Zweifel  besonders  berührt 
und  hat  an  deren  Aufhebung  bzw.  Abänderung  ein  schutzwürdiges 
Interesse.  Nachdem  der  einverlangte  Verfahrenskostenvorschuss 
rechtzeitig  geleistet  worden  ist,  kann  auf  die  frist­  und  formgerecht 
eingereichte Beschwerde eingetreten werden.
2. 
Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die 
Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der 
Überschreitung  des  Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige 
Feststellung  des  Sachverhalts  sowie  die  Unangemessenheit  des 
Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG).
2.1. Nach  der  Rechtsprechung  hat  auch  eine  Rechtsmittelbehörde,  der 
volle  Kognition  zusteht,  in  Ermessensfragen  einen 
Entscheidungsspielraum  der  Vorinstanz  zu  respektieren.  Sie  hat  eine 
unangemessene Entscheidung  zu  korrigieren,  kann aber der Vorinstanz 
die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133 
II  35 E. 3). Das Bundesverwaltungsgericht  hat  daher nur den Entscheid 
der  unteren  Instanz  zu  überprüfen  und  sich  nicht  an  deren  Stelle  zu 
setzen (vgl. BGE 126 V 75 E. 6).
2.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der 
Begehren  der  Parteien  gebunden  (Art.  62  Abs.  4  VwVG).  Es  kann  die 
Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen 
gutheissen  oder  den  angefochtenen  Entscheid  im  Ergebnis  mit  einer 
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Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. schon 
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212).
3. 
Im  vorliegenden  Verfahren  ist  in  erster  Linie  die  Auslegung  und 
Anwendung von Art. 33 HMG strittig.
3.1.  Im Folgenden  ist deshalb zunächst  in Anwendung der anerkannten 
Auslegungsregeln  zu  untersuchen,  wie  Art. 33  HMG,  insbesondere 
dessen  Abs.  3  Bst.  b  und  die  verschiedenen  in  diesem  Artikel 
verwendeten unbestimmten und auslegungsbedürftigen Rechtsbegriffe zu 
interpretieren  sind  (E.  4).  Weiter  wird  zu  prüfen  sein,  ob  der  zu 
beurteilende  Sachverhalt  unter  Art.  33  HMG  fällt  (E.  5)  und  ob  die  im 
Rahmen  des  Verwaltungsmassnahmeverfahrens  angeordneten 
Massnahmen zulässig sind (E. 6 und 7).
3.2. Unbestimmte  Rechtsbegriffe  sind  auszulegen  und  allfällige  Lücken 
sind  zu  schliessen.  Das  Verwaltungsrecht  unterscheidet  sich  in  dieser 
Beziehung grundsätzlich vom Strafrecht, das vom Grundsatz „nulla poena 
sine  lege  stricta“  ausgeht  (Art.  1  StGB).  So  können  sich  weder 
Verwaltungsbehörden  noch  ­gerichte  darauf  berufen,  eine  Norm  des 
Verwaltungsrechts  sei  unklar  und  könne  deshalb  nicht  angewandt 
werden.
3.3. Das Bundesgericht  lässt sich bei der Auslegung von Rechtsnormen 
von  einem  Methodenpluralismus  leiten;  es  berücksichtigt  mit  der 
grammatikalischen, systematischen, teleologischen, historischen und der 
geltungszeitlichen Auslegung verschiedene Auslegungsmethoden. Dabei 
geniesst grundsätzlich keine der Methoden einen Vorrang gegenüber den 
anderen. Vielmehr kommen all jene Kriterien zur Anwendung, die für den 
konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis 
am  meisten  überzeugen  (vgl.  ULRICH  HÄFELIN/GEORG  MÜLLER/FELIX 
UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich  2006,  Rz. 217 
mit  Hinweisen).  Im  Verwaltungsrecht  ist  allerdings  die  teleologische 
Auslegung  besonders  bedeutsam,  da  es  hier  im  Wesentlichen  um  die 
Erfüllung  bestimmter  Staatsaufgaben  geht,  die  je  ihren  besonderen  im 
öffentlichen  Interesse  liegenden  staatlichen  Zweck  haben  (PIERRE 
TSCHANNEN/ULRICH  ZIMMERLI/MARKUS  MÜLLER,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern  2009,  § 25  Rz.  5; 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 218).  Wie  das  Institut  richtig 
darlegt,  kommt  bei  neueren  Gesetzen  zudem  den 
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Gesetzgebungsmaterialien  eine  besondere  Stellung  zu,  weil  veränderte 
Umstände  oder  ein  gewandeltes  Rechtsverständnis  nur  von  geringer 
Bedeutung sein können (BGE 131 II 697 E. 4.1).
4. 
Art. 33 HMG lautet wie folgt:
1  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben,  und 
Organisationen,  die  solche  Personen  beschäftigen,  dürfen  für  die 
Verschreibung  oder  die  Abgabe  eines  Arzneimittels  geldwerte  Vorteile 
weder gewährt noch angeboten noch versprochen werden.
2  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben,  und 
Organisationen,  die  solche  Personen  beschäftigen,  dürfen  für  die 
Verschreibung  oder  die  Abgabe  von  Arzneimitteln  geldwerte  Vorteile 
weder fordern noch annehmen.
3 Zulässig sind jedoch:
a.  geldwerte  Vorteile  von  bescheidenem Wert,  die  für  die medizinische 
oder pharmazeutische Praxis von Belang sind;
b.  handelsübliche  und  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigte  Rabatte,  die 
sich direkt auf den Preis auswirken.
4.1. Der  Artikel  trägt  den  Titel  „Versprechen  und Annehmen  geldwerter 
Vorteile“  und  findet  sich  im  5.  Abschnitt  des  2.  Kapitels  des 
Heilmittelgesetzes,  der  Vorschriften  über  die  Werbung  und 
Preisvergleiche bei Arzneimitteln enthält. Als Arzneimittelwerbung gelten 
alle Massnahmen  zur  Information, Marktbearbeitung  und Schaffung  von 
Anreizen,  welche  zum  Ziel  haben,  die  Verschreibung,  die  Abgabe,  den 
Verkauf,  den  Verbrauch  oder  die  Anwendung  von  Arzneimitteln  zu 
fördern (vgl. Art. 2 Bst. a der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die 
Arzneimittelwerbung [AWV, SR 812.212.5]).
4.1.1. Die Gesetzessystematik stellt Art. 33 HMG in den Kontext mit den 
Vorschriften über die Werbung und Preisvergleiche. Unter dem Titel des 
Versprechens  und  Annehmens  geldwerter  Vorteile  werden  demnach 
Regelungen  betreffend  die  unzulässigen  bzw.  zulässigen  Formen  der 
Arzneimittelwerbung (vgl. Art. 3 ff. AWV) aufgestellt.
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4.1.2. Bei der Auslegung von Art. 33 HMG ist zudem aus  teleologischer 
Sicht zu berücksichtigen, dass der Zweck des Heilmittelgesetzes in erster 
Linie  darin  besteht,  die  Gesundheit  von  Mensch  (und  Tier)  zu 
gewährleisten  und  zu  schützen  (Art.  1  Abs.  1  HMG).  Es  soll  dazu 
beitragen,  dass  die  in  Verkehr  gebrachten  Heilmittel  (Arzneimittel  und 
Medizinprodukte)  ihrem  Zweck  entsprechend  und  massvoll  verwendet 
werden.  Es  sollen  keine  Verhaltensweisen  gefördert  werden,  die  die 
Abgabe  und  den  Konsum  von  Arzneimitteln  erhöhen,  ohne  dass  dies 
medizinisch  indiziert  ist. Aus diesem Grund wurden strenge Vorschriften 
bezüglich  der  Arzneimittelwerbung  erlassen  und  das  Verbot  der 
Vorteilsgewährung  und  ­annahme  im  gleichen  Kapitel  des  HMG 
festgeschrieben.  So  sollen  Arzneimittel  frei  von  finanziellen  Anreizen, 
allein  nach  objektiven  medizinisch­pharmazeutischen  Überlegungen 
verschrieben und abgegeben werden (vgl. dazu Art. 26 HMG, sowie das 
Urteil  des  Bundesgerichts  2P.32/2006  und  2A.56/2006  vom 
16. November  2006,  E.  3.3;  vgl.  auch  das  Urteil  des  Europäischen 
Gerichtshofs [EuGH] C­62/09 Rz. 27 ff. vom 22. April 2010). Zu beachten 
ist  jedoch,  dass  das  Heilmittelgesetz  nicht  nur  Regelungen  enthält,  die 
rein  gesundheitspolizeiliche  Ziele  verfolgen.  Vielmehr  finden  sich  auch 
Normen  mit  wirtschaftspolitischer  Zielsetzung,  wie  beispielsweise  den 
Erstanmelderschutz  gemäss  Art.  12  und  Art.  14  Abs.  3  HMG  (vgl.  die 
Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  [BVGer]  C­7615/2007  vom 
1. Februar  2010,  C­2251/2006  vom  28.  April  2008,  C­2263/2006  vom 
7. November 2007). Es kann daher nicht zum vornherein ausgeschlossen 
werden, dass mit Art. 33 HMG nicht auch wirtschafts­ und sozialpolitische 
Anliegen wie die Preissteuerung erfüllt werden sollen.
4.2. Der Kreis jener Personen, welche die geldwerten Vorteile gewähren, 
anbieten oder versprechen (kurz: Vorteilsgeber), wird nach dem Wortlaut 
von Art. 33 HMG nicht eingegrenzt. Grundsätzlich ist jeder Normadressat, 
der Arzneimittel vertreibt (Art. 4 Abs. 1 Bst. e HMG) oder deren Vertrieb 
fördert  und  ein  (in  der  Regel  wirtschaftliches)  Interesse  daran  hat,  das 
Verschreibe­  und  Abgabeverhalten  zu  beeinflussen  (zum  Begriff  der 
Beeinflussung  vgl.  E.  4.5  hiernach);  es  bedarf  dazu  keiner 
weitergehenden  Sondereigenschaft  (vgl.  auch  das  Urteil  des  EuGH  C­
421/07 Rz. 22 ff. vom 2. April 2009).  In erster Linie betrifft die Regelung 
Personen  und  Unternehmen,  welche  Arzneimittel  an  Personen  liefern 
bzw.  verkaufen,  die  diese  verschreiben  oder  abgeben;  dies  können 
beispielsweise  Arzneimittelhersteller,  Zwischenhändler  oder  Importeure 
sein  (vgl.  URS  SAXER,  in:  Eichenberger/Jaisli/  Richli  [Hrsg.],  Basler 
Kommentar  Heilmittelgesetz  [Kommentar  HMG],  Basel/Genf/München 
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2006, [im Folgenden: SAXER, Kommentar HMG], Rz. 12 zu Art. 33 HMG). 
Sie alle haben in  jedem Fall ein Interesse daran, den Arzneimittelabsatz 
(inkl.  das Verschreibe­  und Abgabeverhalten)  zu  beeinflussen, wobei  in 
der Regel  ein  eigenes,  direktes, wirtschaftliches  Interesse  vorliegt,  aber 
nicht zwingend vorhanden sein muss.
4.3.  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben  (kurz: 
Vorteilsnehmer),  dürfen  geldwerte  Vorteile  weder  annehmen  noch 
fordern. Der Bundesrat hatte dazu in seiner Botschaft vom 1. März 1999 
zum   Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und  Medizinprodukte  (im 
Folgenden:  Botschaft  HMG;  BBl  1999  3453  ff.,  Separatdruck  S.  66  f.) 
ausgeführt,  Art.  33  HMG  verbiete  generell  "die  Beeinflussung  von 
Fachpersonen  (Ärztinnen  und  Ärzte,  Apothekerinnen  und  Apotheker, 
Drogistinnen  und  Drogisten),  welche  Arzneimittel  anwenden  oder 
abgeben, durch geldwerte Vorteile".
4.3.1.  In  der  Schweiz  sind  grundsätzlich  Ärzte  (teilweise  auch 
Chiropraktoren)  zur  Verschreibung  (und  teilweise  zur  Abgabe)  von 
verschreibungspflichtigen  Arzneimitteln  befugt  (Art.  24  HMG,  vgl. 
Arzneimittelabgabekategorien  A  und  B,  Art.  23  und  24  der  Verordnung 
vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel  [VAM, SR 812.212.21];  vgl. 
auch  URSULA  EGGENBERGER  STÖCKLI,  Arzneimittel­Werbeverordnung, 
Bern  2006, Rz. 35  zu Art. 2  AWV). Durch  die Hinzunahme  des Begriffs 
der  „Abgabe“  von  Arzneimitteln  wird  der  Adressatenkreis  von  Art.  33 
HMG  bezüglich  der  möglichen  Vorteilsnehmer  weit  geöffnet.  In  Frage 
kommen  insbesondere  die  (universitären) Medizinalpersonen,  zu  denen 
Ärzte  und  Zahnärzte,  Chiropraktiker,  Apotheker  und  Tierärzte  gehören 
(Art.  2  des  Bundesgesetzes  vom  23.  Juni  2006  über  die  universitären 
Medizinalberufe  [Medizinalberufegesetz,  MedBG,  SR  811.11]).  Weiter 
auch  Drogisten  (Art.  25  Abs.  1  Bst.  b  HMG)  und  in  Bezug  auf  die  frei 
verkäuflichen  Arzneimittel  der  Kategorie  E  gemäss  Art.  27  VAM  auch 
weitere Personen (vgl. dazu den Antrag von Nationalrat Rudolf Imhof, AB 
2000 N 104, E. 4.6.2 hiernach).
4.3.2.  Zu  den  Organisationen,  die  solche  Personen  beschäftigen, 
gehören  insbesondere  Spitäler,  aber  auch  Apotheken,  Drogerien, 
Ambulatorien  und  Praxen,  in  welchen  Medizinalpersonen  beschäftigt 
werden. Der Kreis der Personen, die als Vorteilsnehmer im Sinne von Art. 
33 HMG zu gelten haben, ist demnach (nur) teilweise deckungsgleich mit 
dem  im  Bereiche  des  KVG  verwendeten  Begriff  der  Leistungserbringer 
(vgl. Art. 35  ff. KVG). Ob auch die Arzneimittel anwendenden Personen 
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gemäss  Art.  27a  und  27b  VAM  unter  die  möglichen  Vorteilsnehmer 
gemäss Art. 33 HMG fallen, kann vorliegend offen gelassen werden (vgl. 
allerdings  Botschaft  HMG,  S. 66,  wonach  auch  den  anwendenden 
Personen keine geldwerten Vorteile gewährt werden dürfen).
4.4. Als verpönte Handlungen gelten laut Art. 33 Abs. 1 und 2 HMG das 
Gewähren,  Anbieten,  Versprechen,  Fordern  oder  Annehmen  geldwerter 
Vorteile für die Verschreibung oder die Abgabe von Arzneimitteln. Hier ist 
insbesondere  der  Begriff  der  „geldwerten  Vorteile“  auslegungsbedürftig. 
In Frage kommen jegliche Geld­ oder Sachleistungen und jeder Verzicht 
auf die Geltendmachung von Forderungen. In der Botschaft HMG wurden 
insbesondere  „Superboni,  Reisen,  Einladungen,  Geschenke, 
Gratismuster“  als mögliche  geldwerte Vorteile  genannt  (Botschaft HMG, 
S. 66). Rabatte (oder andere Preisreduktionen) sind ohne Zweifel zu den 
geldwerten  Vorteilen  zu  zählen,  wenn  sie  ohne  überzeugenden 
Rechtsgrund  im  Sinne  eines  angemessenen  Leistungs­
/Gegenleistungsverhältnisses  gewährt  werden  (vgl.  E.  4.8.2  hiernach; 
dazu SAXER, Kommentar HMG, Rz. 21 zu Art. 33 HMG).
4.5.  Zwischen  dem  Gewähren,  Anbieten,  Versprechen,  Fordern  oder 
Annehmen  geldwerter  Vorteile  und  der  Verschreibung  und  Abgabe  von 
Arzneimitteln muss im Weiteren eine gewisse Beziehung bestehen. In der 
Literatur wird dabei –  in Anlehnung an die strafrechtliche Terminologie – 
oft  von  Äquivalenz  gesprochen,  also  einem  Kausalzusammenhang  (so 
u.a.  SAXER,  Korruption,  S.  1470,  wonach  ein  nachgewiesener 
Zusammenhang  zwischen  Vorteil  und  Arzneimittelabgabe  bestehen 
muss).
4.5.1. Aus  den Gesetzesmaterialien  geht  hervor,  dass Art.  33 HMG als 
werberechtliche  Bestimmung  jede  Beeinflussung  des  Verschreibe­  und 
Abgabeverhaltens  verhindern  soll.  Bundesrätin  Ruth  Dreifuss  hat  im 
Zusammenhang mit den Beratungen zu Art. 32 HMG zur Verdeutlichung 
ausgeführt: „L'article 33 n'est pas encore en discussion, mais il y a un lien 
là  aussi.  Lorsqu'on  parle  de  publicité  destinée  aux  médecins  qui 
prescrivent,  j'aimerais  souligner  à  quel  point  il  est  indispensable  que  la 
publicité corresponde à des règles éthiques, qu'il n'y ait pas cette espèce 
de  corruption  –  j'ose  le mot!  –  qui  consiste  à  offrir  des  avantages  aux 
médecins,  qui  n'est  pas  de  l'information, mais  une  incitation  à  prescrire 
certains médicaments“  (Amtliches Bulletin der Bundesversammlung  [AB] 
2000 N 119).
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So scheint denn die französischsprachige Version von Art. 33 Abs. 1 und 
2  HMG  den  gesetzgeberischen  Willen  besser  wiederzugeben.  Deren 
Wortlaut  verlangt  keinen  Zusammenhang  im  Sinne  des  Willens  zur 
Beeinflussung  der  Abgabe  und  Verschreibung  von  Arzneimitteln  durch 
den  geldwerten  Vorteil  –  vielmehr  wird  ein  derartiger  Zusammenhang 
stillschweigend vorausgesetzt:
1Il est interdit d'octroyer, d'offrir ou de promettre des avantages matériels 
aux  personnes  qui  prescrivent  ou  remettent  des  médicaments  ainsi 
qu'aux organisations qui emploient de telles personnes.
2Il  est  interdit  aux  personnes  qui  prescrivent  ou  qui  remettent  des 
médicaments  ainsi  qu'aux  organisations  qui  emploient  de  telles 
personnes de solliciter ou d'accepter des avantages matériels.
4.5.2. Wie das Bundesgericht bereits  festgehalten hat, genügt nach den 
werberechtlichen  Bestimmungen  des  Heilmittelrechts,  dass  der 
Werbende mit seinem Verhalten eine Beeinflussung des Adressaten zum 
Ziel  hat;  ob  tatsächlich  eine  Beeinflussung  des  Verschreibungs­  und 
Abgabeverhaltens stattgefunden hat, muss nicht nachgewiesen sein. Es 
kann nicht entscheidend sein, ob die Werbung den Absatz steigert. Auch 
erfolglose  Werbung  ist  Werbung  (vgl.  insbesondere  Urteil  des 
Bundesgerichts  2A.63/2006  vom  10. August  2006,  E.  3.7.1;  ebenso 
EGGENBERGER  STÖCKLI,  Arzneimittel­Werbeverordnung,  Rz. 24  zu  Art. 2 
AWV).  Im  gleichen  Entscheid  hatte  das  Bundesgericht  zunächst 
bezweifelt  und  im  Ergebnis  offen  gelassen,  ob  in  subjektiver  Hinsicht 
überhaupt eine Absicht bestehen müsse, den Absatz eines Arzneimittels 
zu fördern. Im Urteil des Bundesgerichts 2A.787/06 vom 13. Juni 2007 E. 
6 hatte es mit Verweis auf den hiervor erwähnten Entscheid festgehalten, 
im konkreten Fall sei sowohl von einer Absatzförderungseignung als auch 
­absicht,  soweit  es  auf  Letzteres  überhaupt  ankomme,  auszugehen.  In 
einem  weiteren  Urteil  hatte  es  das  Vorliegen  von Werbung  bejaht  und 
ausgeführt, mit der zu beurteilenden Handlung sei der Anreiz geschaffen, 
dieses  Präparat  entsprechend  einzusetzen  (Urteil  des  Bundesgerichts 
2C_93/2008 vom 1. Oktober 2008 E. 5.2).
4.5.3. Aufgrund der Voten der damals zuständigen Bundesrätin Dreifuss, 
der  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  und  insbesondere  der 
Einordnung  des  Vorteilsverbots  nach  Art.  33  HMG  unter  die 
werberechtlichen  Bestimmungen  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  der 
Auffassung,  dass  eine  Vorteilsgewährung  bereits  dann  einen 
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ausreichenden Zusammenhang mit der Arzneimittelverschreibung bzw. ­
abgabe hat, wenn sie zur Absatzförderung geeignet ist. Ein im konkreten 
Einzelfall  nachgewiesener  Zusammenhang  zwischen  der 
Vorteilsgewährung  und  der  Verschreibung  oder  Abgabe  bestimmter 
Arzneimittel  muss  nicht  bestehen,  ebenso  wenig  muss  ein  Wille  zur 
Beeinflussung gegeben sein. Es ist daher aus objektiver Sicht zu fragen, 
ob  ein  gewährter  Vorteil  geeignet  ist,  das  Verschreibungs­  oder 
Abgabeverhalten  zu  beeinflussen.  Saxer  spricht  dabei  von  der  Gefahr 
einer Beeinflussung des Verschreibungsverhaltens (vgl. URS SAXER, Das 
Vorteilsverbot gemäss Art. 33 HMG – Erste Erfahrungen und Folgen,  in: 
Eichenberger/Poledna  [Hrsg.],  Das  neue  Heilmittelgesetz, 
Zürich/Basel/Genf 2004 [im Folgenden: SAXER, Vorteilsverbot], S. 126).
Bei Unternehmen, welche gewerbsmässig mit Arzneimitteln handeln und 
gewinnorientiert organisiert sind, kann  in der Regel davon ausgegangen 
werden,  dass  das  Ziel  einer  Vorteilsgewährung  der  erwartete  oder 
angestrebte  wirtschaftliche  Nutzen  ist,  dass  also  eine  direkte  oder 
indirekte  Absatzförderungsabsicht  und  nicht  nur  ­eignung  besteht. 
Angestrebt  werden  kann  dabei  sowohl  eine  Erhöhung  des  Absatzes 
durch Mehrbestellungen bestehender Kunden oder durch die Gewinnung 
neuer Kunden  als  auch  der Erhalt  der Wettbewerbsfähigkeit  gegenüber 
Marktkonkurrenten  –  und  damit  die  Erhaltung  oder  Erhöhung  des 
Arzneimittelabsatzes.
4.6. Zu ermitteln  ist weiter, welche Arzneimittel von Art. 33 HMG erfasst 
werden.
4.6.1.  Art.  31  und  32  HMG  unterscheiden  zwischen  der  Werbung  für 
verschreibungspflichtige  und  nicht  verschreibungspflichtige  Arzneimittel, 
womit  auf  Art.  23  Abs.  1  HMG  Bezug  genommen  wird,  der  die 
Arzneimittel in Kategorien mit und ohne Verschreibungspflicht einteilt (die 
verschiedenen Kategorien werden in Art. 23 ff. VAM näher umschrieben). 
In Art.  33 HMG wird allgemein der Begriff  „Arzneimittel“  verwendet,  das 
Verbot  der  Vorteilsgewährung  ist  nach  dem  Wortlaut  der  Bestimmung 
also  nicht  auf  einzelne  Arzneimittelkategorien  beschränkt.  Dagegen 
werden Medizinprodukte  nicht  erwähnt  und  fallen  daher  nicht  unter  Art. 
33 HMG – was nicht ausschliesst,  dass mit der  vergünstigten Lieferung 
von  Medizinprodukten  im  Zusammenhang  mit  der  Lieferung  von 
Arzneimitteln  ein  geldwerter  Vorteil  im Sinne  von Art.  33 HMG gewährt 
werden kann.
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4.6.2.  Weder  den  Ausführungen  in  der  Botschaft  HMG  noch  den 
parlamentarischen Debatten zu Art. 33 HMG  lassen sich Hinweise dazu 
entnehmen, welche Arzneimittel von dieser Bestimmung erfasst werden. 
Weiterführend ist allerdings die nationalrätliche Debatte zu Art. 23 HMG. 
Die  vorberatende  Kommission  schlug  damals  vor,  dem  Entwurf  des 
Bundesrates  zuzustimmen,  eine  Minderheit  beantragte  eine  detaillierte 
Regelung der Kategorien auf Gesetzesstufe (vgl. AB 2000 N 104). Zudem 
stellte  Nationalrat  Rudolf  Imhof  den  Antrag,  in  Art.  23  Abs.  2  HMG  sei 
Folgendes festzuhalten (AB 2000 N 104):
„Es wird eine Kategorie frei verkäuflicher Arzneimittel gebildet. Für diese 
sind die Artikel 24 bis 27 sowie 30, 32 Absatz 1 Buchstabe b, 33 und 58 
nicht anwendbar."
Zur  Begründung  dieses  Antrags  hielt  er  fest:  "Artikel  33  kann  auf  frei 
verkäufliche  Arzneimittel  nicht  angewendet  werden,  denn  jeder,  der mit 
diesem Produkt handelt oder das Produkt zum Verkauf aufnimmt, macht 
das  aus  geldwerten  Vorteilen.“  Bundesrätin  Dreifuss  entgegnete 
Nationalrat Imhof dazu (AB 2000 N 104):
„Certaines  des  exceptions  qu'il  voudrait  ajouter  ne  paraissent  pas 
justifiées. Si un produit thérapeutique se réclame de cette application, et 
cela arrive souvent avec des produits qui ne sont en fait que des produits 
alimentaires,  il  faut  alors  se  soumettre  aux  règles  générales,  et  en 
particulier aux règles d'éthique que l'on trouve à l'article 33.“
In der Folge beschränkte Nationalrat Imhof seinen Antrag. Nach weiterer 
Debatte  wurde  folgende,  schliesslich  in  Kraft  getretene  Fassung 
verabschiedet:  „Es  wird  eine  Kategorie  frei  verkäuflicher  Arzneimittel 
gebildet. Für diese sind die Artikel 24–27 sowie 30 nicht anwendbar.“
Es  war  demnach  klarer  Wille  des  Gesetzgebers,  sämtliche  Kategorien 
von Arzneimitteln der Regelung von Art. 33 HMG zu unterstellen.
4.7.  Zusammenfassend  ist  demnach  festzuhalten,  dass  grundsätzlich 
jeder  gegen  Art.  33  Abs.  1  HMG  verstösst,  der  einer  Person,  welche 
Arzneimittel  jedwelcher  Kategorie  verschreibt  oder  abgibt,  finanzielle 
Vorteile  gewährt,  verspricht  oder  anbietet,  so  dass  durch  Gewährung 
dieser Vorteile das Verschreibe­ und Abgabeverhalten beeinflusst werden 
kann. Gegen Art.  33 Abs.  2 HMG handelt  jede Person,  die Arzneimittel 
jedwelcher Kategorie verschreibt oder abgibt, wenn sie finanzielle Vorteile 
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(im  Zusammenhang  mit  der  Verschreibung  oder  Abgabe  von 
Arzneimitteln) annimmt oder fordert.
4.8.  In  Abs.  3  von  Art.  33  HMG  werden  zwei  Ausnahmen  vom 
allgemeinen Verbot  der Vorteilsgewährung und  ­annahme statuiert. Das 
Institut hat in diesem Zusammenhang zu Recht festgehalten, dass in Art. 
33 Abs. 3 HMG umschrieben ist, welche geldwerten Vorteile zulässig sind 
(vgl. Publikation des Instituts, S. 983).
4.8.1. Zulässig  sind nach Art.  33 Abs.  3 Bst.  a HMG geldwerte Vorteile 
von bescheidenem Wert, die  für die medizinische oder pharmazeutische 
Praxis  von  Belang  sind.  In  erster  Linie  sind  damit  Geschenke  und  die 
Gratisabgabe von Waren gemeint, wie Praxissoftware, Medizinprodukte, 
Fachbücher  und  ähnliches  (Votum  von Ständerätin  Christine  Beerli,  AB 
2000 S 612, so auch SAXER, Kommentar HMG, Rz. 43 zu Art. 33 HMG). 
Preisreduktionen auf Arzneimittellieferungen, wie Rabatte und Boni, fallen 
jedoch  nicht  darunter.  Diese  bewirken  zwar  für  den  Käufer  eine 
Verminderung des Aufwandes, also eine Einsparung. Diese Ersparnis als 
solche – als eigentliche Geldleistung – weist  jedoch keinen ausreichend 
direkten  Bezug  zur  medizinischen  oder  pharmazeutischen  Praxis  im 
Sinne  von  Art.  33  Abs.  3  Bst.  a  HMG  auf.  Da  für  Rabatte  ein  eigener 
Ausnahmetatbestand  geschaffen wurde,  ist  die Rabattgewährung  einzig 
nach  Bst.  b  zu  prüfen  –  unabhängig  von  der  Höhe  der  gewährten 
Vergünstigung.
4.8.2. Nach Art.  33 Abs. 3 Bst.  b HMG sind zudem handelsübliche und 
betriebswirtschaftlich gerechtfertigte Rabatte zulässig, die sich direkt auf 
den Preis auswirken.
4.8.2.1  Der  Begriff  des  „Rabattes“  wird  im  Heilmittelgesetz  nicht 
konkretisiert, auch in anderen Gesetzen findet sich dazu keine Definition. 
Bei Rabatten handelt es sich unbestrittenermassen um geldwerte Vorteile 
gemäss Art. 33 Abs. 1 und 2 HMG. Ein  „Rabatt“  kann als Nachlass auf 
den in der Regel verlangten Verkaufspreis verstanden werden. Er wird in 
Form eines prozentualen Abzugs oder eines Sonderpreises für bestimmte 
Personengruppen  oder  Warenmengen  gewährt  (vgl.  in  diesem  Sinne 
 mit Hinweisen). Ein Rabatt ist demnach 
keine  fixe  Grösse,  sondern  eine  personen­  oder  produktebezogene 
Reduktion des Verkaufpreises, welche durch den Verkäufer bestimmt und 
finanziert  wird  –  etwa  durch  Inkaufnahme  einer  geringeren Marge  oder 
dem  Verkauf  unter  dem  Einstandspreis  bzw.  den  Herstellungskosten 
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(Dumping). Dadurch wird eine Käufergruppe, die bestimmte Bedingungen 
erfüllt,  beim  Erwerb  gewisser  Produkte  gegenüber  anderen  Käufern 
bevorzugt.  Ein  Rabatt  ist  in  erster  Linie  ein  Verkaufsargument,  eine 
Werbemassnahme.
4.8.2.2  Die  Begriffe  „handelsüblich  und  betriebswirtschaftlich 
gerechtfertigt“  werden  in  der  Literatur  kontrovers  diskutiert,  wobei 
überwiegend  davon  ausgegangen  wird,  dass  die  damit  umschriebenen 
Voraussetzungen –  trotz der Verwendung des Wortes  „und“ – alternativ 
erfüllt  sein  können  (so  etwa  SAXER,  Vorteilsverbot,  S.  132,  anderer 
Auffassung wohl KIESER/POLEDNA, a.a.O., S. 421).
4.8.2.3  Im  bundesrätlichen Entwurf  zum HMG war Art.  33 Abs.  3 HMG 
noch  nicht  enthalten.  Die  Bestimmung  wurde  erst  im  Rahmen  der 
parlamentarischen Beratungen  ins Gesetz aufgenommen. Bereits  in der 
Botschaft  HMG  wurde  allerdings  ausgeführt,  handelsübliche  und 
betriebswirtschaftlich gerechtfertigte Rabatte sollten durch das Verbot der 
Vorteilsgewährung  nicht  ausgeschlossen  werden,  da  Preisvorteile  im 
wettbewerblichen Umfeld möglich sein müssten. Den parlamentarischen 
Debatten  lässt  sich  nicht  entnehmen,  welche  Bedeutung  den  Begriffen 
„handelsüblich"  und  "betriebswirtschaftlich  gerechtfertigt"  beigemessen 
wurde.  Nationalrätin  Christine  Beerli  führte  für  die  vorberatende 
Kommission zwar aus, die neu eingefügten Ausnahmen seien eingehend 
diskutiert  worden,  sie  befasste  sich  in  ihrem  Votum  jedoch  nur mit  der 
Ausnahme von Art. 33 Abs. 3 Bst. a HMG (AB 2000 S 612).
Ohne  Zweifel  ist  bei  der  Auslegung  des  Begriffs  "handelsüblich"  die  im 
Zeitpunkt  des  Erlasses  geltende  Praxis  im  Arzneimittelhandel  mit  zu 
berücksichtigen.  Diese  war  dem  Bundesrat  und  dem  Gesetzgeber 
bekannt  und  sollte  nicht  unterbunden  werden,  was  sich  allein  schon 
daraus  ergibt,  dass  das  Parlament  zur  Verdeutlichung  der 
bundesrätlichen Absicht Art.  33 Abs. 3 Bst.  a  ins Gesetz  aufgenommen 
hat.  Aus  dieser  (sehr  offenen)  Kodifizierung  kann  auch  geschlossen 
werden,  dass  sich  der  Gesetzgeber  einer  Weiterentwicklung  der 
Gebräuche im Arzneimittelhandel nicht widersetzen wollte.
4.8.2.4 Das  Bundesamt  für  Sozialversicherungen  (BSV)  gab  bereits  im 
Dezember 2001 eine erste Empfehlung zur Anwendung von Art. 33 HMG 
heraus  (Empfehlung  vom  21.  Dezember  2001  betreffend  das 
Versprechen, Annehmen und Anbieten geldwerter Vorteile beim Umgang 
mit  Medikamenten;  Pflicht  zur  Weitergabe  von  Vergünstigungen).  Es 
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folgten  die  „Empfehlung  vom  15. März  2002  betreffend  die Weitergabe 
der  beim  Einkauf  verwendungsfertiger  Arzneimittel  erhaltenen 
Vergünstigungen im stationären Spitalbereich“, die „Empfehlung vom 11. 
Juli  2002  betreffend  die  Weitergabe  der  beim  Einkauf 
verwendungsfertiger  Arzneimittel  erhaltenen  Vergünstigungen  im 
ambulanten  Bereich“  sowie  „die  Empfehlung  vom  20.  Dezember  2002 
betreffend den Umgang mit und die Weitergabe von geldwerten Vorteilen 
insbesondere  im  Zusammenhang  mit  Weiter­  und  Fortbildungen“.  Als 
Bundesamt,  das  für  die  Umsetzung  der  Regelungen  im  Bereich  der 
obligatorischen Krankenversicherung zuständig war, orientierte es sich in 
erster Linie an Fragestellungen und Sachverhalten aus dem Bereich der 
Spezialitätenliste;  die  genannten  Empfehlungen  waren  jedoch  im 
Rahmen  einer  departementsübergreifenden  Arbeitsgruppe  erarbeitet 
worden.  Es  wurde  dabei  eine  Rabattdefinition  gewählt,  welche  auf  die 
gesetzliche  Preisregulierung  im  Bereich  der  Arzneimittel  der 
Spezialitätenliste  ausgerichtet  war.  Rabattierungen  wurden  als  Preis­ 
bzw. Margenunterschreitung verstanden, die Leistungserbringern gewährt 
wurden.  Aus  dieser  Sicht  wurde  ein  Rabatt  als  betriebswirtschaftlich 
gerechtfertigt betrachtet, wenn ihm eine Gegenleistung oder ein Aufwand 
des  Leistungserbringers  gegenüber  stand.  Als  handelsüblich  wurden 
Preisnachlässe  bezeichnet,  welche  bei  bestimmten  Produkten  oder 
Produktegruppen  im  Einzelfall  bereits  während  längerer  Zeit  gewährt 
worden  sind;  dies  selbst  dann,  wenn  sie  betriebswirtschaftlich 
gerechtfertigte Rabatte überstiegen.
Das  Institut  vertrat  in  seiner  Publikation  im  Jahre  2003  eine  teilweise 
abweichende  Ansicht.  Als  handelsüblich  bezeichnete  es  einen  Rabatt, 
der  während  eines  gewissen  Zeitraumes  im  Rahmen  der  Beziehungen 
zwischen  Medikamentenherstellern  und  Apothekern,  Drogisten  oder 
selbstdispensierenden  Ärzten  gewährt  würde,  sodass  diese  davon 
ausgehen  könnten,  auch  weiterhin  davon  zu  profitieren.  Zwischen  den 
Handelspartnern  eines  bestimmten Marktes werde  damit  der Nettopreis 
(Bruttopreis  minus  handelsüblicher  Rabatt)  als  Grundpreis  angesehen. 
Der Grundpreis  sei  deren  einzige  Bezugsgrösse;  der  Bruttopreis  werde 
nie  angewendet.  Unter  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigten  Rabatten 
verstand  das  Institut  Vergünstigungen,  die  einem  Marktteilnehmer 
ermöglichten,  in  einem  bestimmten  Markt  einzudringen,  sich  den 
Bedingungen  eines  bestimmten  Marktes  anzupassen  oder  die 
Wettbewerbsfähigkeit seines Produktes sicherzustellen. Dabei handle es 
sich etwa um – allenfalls auch ausserordentlich hohe – Rabatte, welche 
eine Herstellerin im Rahmen der Markteinführung eines neuen Produktes 
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gewähre,  oder  um  vorübergehend  gewährte  Rabatte  anlässlich  des 
Auftretens eines neuen Konkurrenten.
4.8.2.5  Die  äusserst  unbestimmten  Begriffe  „handelsüblich“  und 
„betriebswirtschaftlich gerechtfertigt“ tragen wenig dazu bei, eine Grenze 
zwischen  verbotener  Vorteilsgewährung  und  zulässigen  Rabatten  zu 
ziehen. Entscheidend ist vorliegend ohnehin der zweiten Teilsatz von Art. 
33 Abs. 3 Bst. b HMG, der die Zulässigkeit der Rabattgewährung auf jene 
Fälle beschränkt,  in denen die geldwerten Vorteile direkte Auswirkungen 
auf  den  Arzneimittelpreis  haben.  Dadurch  werden  die  möglichen 
Varianten  der  Rabattgewährung  eingeschränkt  und  die  Transparenz 
erhöht. Unzulässig erscheinen insbesondere jene Arten von Rabatten, die 
sich  nicht  direkt  auf  den  Preis  von  konkreten  Arzneimitteln  umlegen 
lassen  (beispielsweise  Rabatte,  die  erst  am  Ende  einer 
Rechnungsperiode  auf  den  Gesamtumsatz  eines  Bestellers  als 
Rückvergütung gewährt werden).
4.8.3. Zu ermitteln bleibt noch die Bedeutung der in Art. 33 Abs. 3 Bst. b 
HMG vorgesehenen Bedingung,  dass nur  solche Rabatte  zulässig  sind, 
"die sich direkt auf den Preis auswirken".
4.8.3.1 Umstritten  ist  in erster Linie, auf welchen Preis sich die Rabatte 
auswirken müssen. Hiezu  ist  vorab  festzuhalten,  dass  jeder Rabatt  den 
Preis  oder  zumindest  die  Kosten  für  die  direkten  Erwerber,  also  die 
Personen,  welche  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgegeben,  reduziert. 
Darüber hinaus ergibt sich aber aus den Ausführungen  in der Botschaft 
HMG, die in dieser Beziehung durch das Parlament in Art. 33 Abs. 3 Bst. 
b  HMG  kodifiziert  worden  sind,  dass  sich  die  Rabatte  auch  auf  die 
Patientenpreise  auswirken  müssen.  So  wurde  betont  und  in  der 
parlamentarischen Debatte nicht  in Frage gestellt, dass die Preisvorteile 
"entweder  dem  selbstzahlenden  Patienten  direkt  zugute  kommen,  oder 
sich  aber  indirekt  (vgl.  Art.  56  Abs.  3  KVG)  –  via  Rabatte  an  die 
Krankenversicherer  –  in  der  Prämienhöhe  niederschlagen"  sollen 
(Botschaft HMG, S. 66 f.). Wie auch in der Literatur zu Recht festgehalten 
wird, statuiert damit Art. 33 Abs. 3 Bst. b HMG eine Weitergabepflicht für 
Rabatte  (vgl.  etwa  Saxer,  Kommentar  HMG,  Rz.  58  zu  Art.  33  HMG). 
Diese  ist  –  anders  als  jene  gemäss  Art.  56  Abs.  3  KVG  –  nicht  auf 
kassenpflichtige Arzneimittel beschränkt, gelten doch Art. 33 Abs. 1 und 2 
HMG für alle Arzneimittel (vgl. E. 4.6 hiervor) und sieht Art. 33 Abs. 3 Bst. 
b HMG keine Ausnahme vor.
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4.8.3.2  Die  Formulierung  von  Art.  33  Abs.  3  Bst.  b  HMG,  dass  sich 
Rabatte  direkt  auf  den  Preis  auswirken  müssen,  zeigt  auf,  dass  die 
gewährten  Preisnachlässe  vollständig  weitergegeben  werden  müssen. 
Eine Auswirkung  ist  nur  dann  als  direkt  zu  qualifizieren,  wenn  der  vom 
Verkäufer  gewährte  Preisnachlass  ohne  Abschöpfung  durch  die 
verschreibenden  oder  abgebenden  Personen  den  Patienten  und 
Patientinnen direkt oder indirekt (über die Krankenkassen) zugute kommt. 
Nur  wenn  die  vollständige  Weitergabe  der  finanziellen  Vorteile  eines 
Rabattes sichergestellt ist, kann die verpönte Beeinflussung des Abgabe­ 
und  Verschreibungsverhaltens  durch  geldwerte  Vorteile  im  Ergebnis 
weitgehend  vermieden werden, was dem Ziel  und Zweck der Regelung 
entspricht. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass die verschreibenden 
oder abgebenden Personen  indirekt von der Verbilligung ihrer mit Rabatt 
abzugebenden  Produkte  profitieren,  indem  sie  die  Marktposition 
gegenüber ihren Konkurrenten verbessern können.
4.8.4.  Im  vorliegenden  Verfahren  sind  –  gemäss  den  Akten – 
ausschliesslich  die  Angebote  der  Beschwerdeführerin  gegenüber 
Arztpraxen  und  Apotheken  zu  beurteilen,  so  dass  nicht  auf  die 
besonderen  Umstände  im  Rahmen  einer  Rabattgewährung  gegenüber 
Spitälern,  insbesondere  im  stationären  Bereich,  und  deren  Abrechnung 
gegenüber  den  Krankenkassen  (im  Bereiche  der  obligatorischen 
Krankenversicherung) einzugehen ist. Es sei einzig festgehalten, dass die 
gewährten  Rabatte  in  der  Rechnungsführung  grundsätzlich  so 
auszuweisen sind, dass sie gegenüber den Krankenkassen (im Rahmen 
von  Tarifverhandlungen  und  der  Abrechnung)  offengelegt  und 
berücksichtigt werden können.
4.9.  Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  das  Gewähren,  Anbieten 
und  Versprechen  geldwerter  Vorteile  gegenüber  sämtlichen  Personen, 
die Arzneimittel verschreiben oder abgeben, untersagt  ist. Personen, die 
Arzneimittel verschreiben oder abgeben, dürfen geldwerte Vorteile weder 
fordern noch annehmen. Dies gilt für alle Arzneimittel unabhängig davon, 
welcher  Arzneimittelkategorie  sie  zugeteilt  sind.  Von  diesem  absoluten 
Verbot der Vorteilsgewährung gibt es lediglich zwei Ausnahmen: Zulässig 
sind  zum  einen  geldwerte  Vorteile  von  bescheidenem Wert,  die  für  die 
medizinische  oder  pharmazeutische  Praxis  von  Belang  sind.  Diese 
Ausnahme ist vorliegend nicht massgebend. Zum anderen sind geldwerte 
Vorteile  in Form von Rabatten erlaubt, welche  sich direkt  auf  den Preis 
eines Arzneimittels auswirken, die also direkt und vollumfänglich an den 
Endabnehmer  bzw.  Konsumenten  weitergegeben  werden.  Dies  setzt 
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voraus, dass die Rabattgewährung in dem Sinne transparent sein muss, 
dass  feststellbar  ist,  um  welchen  Betrag  sich  der  ordentliche  Preis 
reduziert.
5. 
Im  Folgenden  ist  zu  untersuchen,  ob  die  Angebote  der 
Beschwerdeführerin  unter  die  Bestimmungen  des  Art.  33  HMG  fallen. 
Dazu ist vorab der entscheidwesentliche Sachverhalt zusammenzufassen 
und zu würdigen.
5.1. Die Beschwerdeführerin hat im Rahmen des vom Institut auf Anzeige 
eingeleiteten Verwaltungsverfahrens Angaben zu ihrem Geschäftsmodell 
KUKO gemacht und verschiedene Unterlagen eingereicht. Daraus ergibt 
sich  betreffend  die  Marktverhältnisse  und  das  Vorgehen  der 
Beschwerdeführerin im Marktgefüge Folgendes:
5.1.1.  Apotheker,  Ärzte  und  Spitäler  (von  der  Beschwerdeführerin 
zusammenfassend  als  Leistungserbringer  bezeichnet)  haben  heute  die 
Möglichkeit, ihre Medikamente über verschiedene Distributionskanäle wie 
Hersteller,  Shortliner,  Prewholesaler  oder  Grossisten  zu  beziehen. 
Zwischen  den  einzelnen  Anbietern  dieser  Distributionskanäle  herrscht 
Wettbewerb.  Hersteller  und  Importeure,  die  den  Leistungserbringern 
einen  Direktbezug  anbieten,  können  ihre  Arzneimittel  über  ihre  eigene 
Infrastruktur  oder  über  einen  externen  Logistiker  wie  zum  Beispiel 
Prewholesaler,  spezialisierte  Logistiker,  externe  Lager  oder  auch 
Grossisten abwickeln (vgl. Vorakten p. 71).
Die  Beschwerdeführerin  ist  als  Vollgrossistin  tätig  und  in  der  Lage, 
grundsätzlich  jedes  nachgefragte  (und  in  der  Schweiz  zugelassene) 
Arzneimittel  innert  kurzer  Zeit  zu  liefern.  Zusätzlich  bietet  sie  als 
Pharmalogistikerin  den Herstellern, welche  über  längere  Zeit  oder  auch 
nur  periodisch  Direktlieferungen  auslagern  ("outsourcen")  wollen, 
verschiedene Dienstleistungen an. Für den vom Hersteller bezeichneten 
Zeitraum und für die von ihm gewählten Produkte führt sie ein Fabriklager 
des Herstellers  im Outsourcing. Der Hersteller kann dadurch (zumindest 
teilweise)  auf  die Führung eines eigenen Lagers  verzichten. Über diese 
Lager  werden  die  vom  einzelnen  Hersteller  bezeichneten  Produkte  zu 
den  von  diesem  selbst  definierten  Konditionen  ausgeliefert  und 
verrechnet.  Gegenüber  dem  Hersteller  erstellt  die  Beschwerdeführerin 
eine  Abrechnung  der  ansonsten  beim  Hersteller  anfallenden  Kosten 
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(Bestellannahme,  Rüsten,  Kapitalbindung,  Delkredererisiko,  teilweise 
auch Retourenhandling).
5.1.2.  Die  Beschwerdeführerin  bietet  auf  ihrer  elektronischen 
Bestellplattform  (www.b._______.com)  Arzneimittelherstellern  und  ­
lieferanten  die  Möglichkeit,  insbesondere  mit  Ärzten  und  Apotheken 
eigene  Verkaufsmodalitäten  zu  vereinbaren,  welche  sie  als 
Kundenkonditionen  bzw.  KUKO  bezeichnet.  Aus  ihrer 
Kundendokumentation (vgl. „_______" und „_______“, Vorakten, Beilage 
A Nr. 3) geht hervor, dass die Konditionen – einzeln oder kombiniert – bei 
der  Beschwerdeführerin  hinterlegt  werden  können.  Möglich  sind 
Vereinbarungen  über  den  Einkaufspreis  des  Kunden,  sowie  ein  Bonus 
oder die Reduktion der Logistikkosten. Weiter können die Konditionen an 
Bestellmengen  gebunden  oder  zeitlich  begrenzt  werden.  Die 
Beschwerdeführerin  übernimmt  die  Abwicklung  der  Bestellung,  inkl. 
Rüsten  und  Lieferung,  und  stellt  den  Bestellern  Ende  Monat  eine 
detaillierte  Abrechnung  zu. Die Abrechnung  führt  auch  die  gemäss  den 
KUKO gewährten Vergünstigungen auf. Die Vereinbarungen können nicht 
nur  mit  einzelnen  Kunden,  sondern  auch  mit  Kundengruppen 
(Einkaufsgemeinschaften,  Fachgruppen  usw.),  die  durch  spezielle 
Kriterien  definiert  werden,  getroffen  werden.  Ende  Monat  erfolgt 
gegenüber  den  Lieferanten  eine  detaillierte  Abrechnung  der  gewährten 
Konditionen,  in  der  insbesondere  auch  die  Differenz  zum  Basispreis 
gegenüber  dem  vereinbarten  Einkaufspreis  pro  Kunde,  die  Boni  und 
allfällige  Reduktionen  der  Logistikkosten  ausgewiesen  werden.  Dem 
vorgelegten  Auftragsformular  zur  Erfassung  von  KUKO  (vgl.  Vorakten, 
Beilage E, Nr. 2) ist zu entnehmen, dass die Konditionen mindestens für 
die Dauer von sechs Monaten zu vereinbaren sind. Die KUKO bestehen 
dabei  aus  einer  prozentualen  Vergünstigung  des  sogenannten 
Basispreises  bzw.  des  Fabrikabgabepreises  gemäss  Spezialitätenliste. 
Möglich  sind  auch  Mengenboni  oder  die  Übernahme  von  sog. 
zeilenabhängigen  Logistikkosten.  In  ihrem  Schreiben  vom  21.  Oktober 
2004 gibt die Beschwerdeführerin an, das Modell der KUKO hätten bisher 
ca.  40  Lieferanten,  800  Arztpraxen  und  400  Apotheken  genutzt  (vgl. 
Vorakten,  p. 77).  Die  Beschwerdeführerin  erklärt,  teilweise  handelten 
auch  ihre  eigenen  Mitarbeiter  mit  den  Herstellern  oder  Lieferanten 
vergünstigte  Arzneimittelangebote  für  ihre  Abnehmer  (Ärzte  und 
Apotheker) aus. Diese Arzneimittel vermarktet sie anscheinend unter dem 
Namen  „_______“.  Als  zusätzliche  Dienstleistungen  können  die 
Hersteller/Importeure Kommunikationsträger und Kommunikationsmedien 
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wie  Mailingversand,  Fax  oder  Kistenbeilagen  bei  Warenlieferung 
einkaufen (vgl. dazu Vorakten p. 17, Vorakten Beilage A, Nr. 4).
5.1.3.  Zu  ihrer  Preispolitik  führte  die  Beschwerdeführerin  aus:  Im 
Generika­Markt  sei  es  heute  handelsüblich,  bereits  sehr  kleine Mengen 
zum  Fabrikabgabepreis  direkt  an  die  Leistungserbringer  zu  liefern  und 
diese  Direktlieferungen  über  die  Grossisten  abzuwickeln.  Für  die 
Leistungserbringer  ändere  durch  derartige  Direktbezüge  nur  der 
Lieferweg,  jedoch  nicht  der  Einkaufspreis.  Der  Preis  der  einzelnen 
Produkte  werde  nicht  von  der  Beschwerdeführerin  festgelegt,  sondern 
vom Hersteller. Gebe der Hersteller sein Produkt direkt ab Lager ab, so 
entspreche  dieser  Abgabepreis  grundsätzlich  dem  Fabrikabgabepreis 
gemäss  Art.  67  der  Verordnung  vom  27. Juni  1995  über  die 
Krankenversicherung  (KVV,  SR  832.102).  Die  Elemente  des 
Vertriebsanteils  gemäss  Art.  67  KVV  und  Art.  35a  der  Verordnung  des 
EDI  vom  29. September  1995  über  Leistungen  in  der  obligatorischen 
Krankenpflegeversicherung  (KLV,  SR  832.112.31)  seien  allenfalls  zum 
Fabrikabgabepreis  hinzuzurechnen.  Die  Differenz  zwischen 
Fabrikabgabepreis und Publikumspreis bilde die Distributionsmarge bzw. 
den Vertriebsanteil gemäss KVV. Als externe Logistikerin habe sie die ihr 
anfallenden Kosten  in Rechnung zu  stellen.  Im Bereich der Arzneimittel 
der  Spezialitätenliste  werde  einerseits  der  Fabrikabgabepreis  für  den 
Hersteller  und  andererseits  der  Publikumspreis  für  den 
Leistungserbringer  vom  BAG  verbindlich  festgelegt  (vgl.  das  Schreiben 
der Beschwerdeführerin vom 30. November 2004, Vorakten p. 109 f.). Im 
Apothekenkanal  komme  zum  Publikumspreis  die  Leistungsorientierte 
Abgeltung (LOA) hinzu.  Innerhalb dieser Handelsmarge sei der Preis für 
das  gleiche  Medikament  je  nach  Bezugsquelle,  Bestellmenge  und 
Zeitraum unterschiedlich.
Die  Beschwerdeführerin  achte  bei  ihrer  Preisgestaltung  konsequent 
darauf, dass die Leistungserbringer bei Präparaten der Spezialitätenliste 
von  keinen  grösseren  Margen  profitierten,  als  das  KVG  und  seine 
Ausführungsbestimmungen  maximal  erlaubten.  Auf  diese  Weise  werde 
der Fabrikabgabepreis  für  den Bezug ab Lager  nicht  unterschritten. Sie 
verrechne dem einzelnen Leistungserbringer für jede Lieferung die dabei 
anfallenden,  real  errechneten,  durchschnittlichen Transportkosten  in  der 
Höhe  von  Fr.  19.­  pro  Lieferung  und Rechnung.  So  übernehme  sie  die 
Rolle  der  externen  Logistikerin  für  Lieferungen  ab  dem  Lager  des 
Herstellers  (Basis  für  den  Ex­factory­Preis).  Weiter  gewähre  sie  ihren 
Kunden üblicherweise bei einem Basispreisumsatz von über Fr. 80'000.­, 
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bzw.  bei  einem  Logistikumsatz  von  über  Fr.  5'000.­  während  den 
vergangenen  zwölf  Monaten  einen  Rabatt  von  15%  auf  diesen 
Logistikkosten.
5.2.  Aufgrund  der  (im  Wesentlichen)  unbestrittenen  Darstellung  der 
Beschwerdeführerin  und  der  Akten  würdigt  das 
Bundesverwaltungsgericht  den  Sachverhalt  wie  folgt:  Die 
Beschwerdeführerin  betreibt  eine  internetbasierte  Bestellplattform,  über 
welche  Hersteller  und  Lieferanten  insbesondere  mit  Ärzten  und 
Apotheker  individuelle  Liefer­  und  Verkaufskonditionen  vereinbaren 
können. Sie tritt in diesem Geschäftsmodell als Vermittlerin auf, stellt die 
Infrastruktur  bereit,  erfasst  die  vereinbarten  Bedingungen,  liefert  die 
Bestellungen  und  erledigt  die  Abrechnungen,  sowohl  an  die  Hersteller 
und  Lieferanten  als  auch  an  die Ärzte  und Apotheker  als Besteller. Die 
ausgehandelten  KUKO  ermöglichen  unbestrittenermassen  die 
Gewährung einer Preisreduktion und damit eines finanziellen Vorteils für 
bestimmte Arzneimittel,  sowie werden sie durch die Beschwerdeführerin 
als  solche beworben. Einer grossen Anzahl  von Ärzten und Apothekern 
(die Gesamtzahl der Schweizer Apotheken lag im Jahr 2008 bei 1726 und 
bei  3677  selbstdispensierenden  Ärzten,  vgl.  dazu 
/de/pdf/28inter  pharma_pmsd09.pdf;  in  der  am  12. 
August  2010  besuchten Fassung),  als Arzneimittel  verschreibende  oder 
abgebende  Personen,  wird  demnach  aufgrund  der  vereinbarten  KUKO 
bei  der  Bestellung  von  gewissen  Arzneimitteln  über  die  Plattform  der 
Beschwerdeführerin ein „geldwerter Vorteil“ gemäss Art. 33 Abs. 1 HMG 
gewährt oder zumindest versprochen bzw. angeboten.
Selbst  wenn  die  Abnehmer  allenfalls  über  andere  Distributionskanäle 
bestimmte  Arzneimittel  zum  gleichen Preis  oder  günstiger  erhalten,  wie 
die  Beschwerdeführerin  geltend  macht  (vgl.  Vorakten  Beilage  D,  Nr.  2 
und 3, Beschwerdebeilagen 3 bis  5, Triplik Beilage Nr.  14),  ändert  dies 
nichts  am Umstand,  dass  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder 
abgeben,  geldwerte  Vorteile  angeboten,  versprochen  oder  gar  gewährt 
werden. Bereits das Versprechen und Anbieten vergünstigter Preise, wie 
den Erlass  von  Logistikkosten,  die Gewährung  von Boni  oder  Preise  in 
der  Höhe  des  Ex­factory­Preises  fällt  unter  Art.  33  Abs.  1  HMG.  Die 
Beschwerdeführerin  benutzt  denn  auch  das  Modell  der  KUKO  als 
wichtiges  Verkaufsargument.  Ein  gewährter  oder  versprochener 
vergünstigter Preis wird nicht erst dadurch zu einem geldwerten Vorteil, 
dass er im Vergleich zu andern Angeboten auf dem  Markt der günstigste 
ist.
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5.3. Strittig  ist, ob zwischen der Gewährung der geldwerten Vorteile und 
dem  Verschreiben  oder  der  Abgabe  der  Arzneimittel  ein  genügender 
Zusammenhang  im  Sinne  der  Gefahr  einer  Beeinflussung  des 
Verschreibungs­ und Abgabeverhaltens besteht.
5.3.1. Dem Institut ist beizupflichten, dass das Interesse eines Herstellers 
oder Lieferanten darin besteht, die von ihm angebotenen Arzneimittel zu 
vertreiben.  Unternehmen  unterstehen  deshalb  grundsätzlich  auch  dann 
dem Vorteilsverbot, wenn sie eine Vielzahl von Arzneimitteln – allenfalls 
verschiedener Hersteller – für unterschiedliche Indikationen anbieten.
5.3.2.  Bei  einer  Grossistin  wie  der  Beschwerdeführerin,  welche 
grundsätzlich  alle  in  der  Schweiz  zugelassenen  und  auf  dem  Markt 
erhältlichen Arzneimittel  anbietet,  besteht  in  der Regel  nur  ein  geringes 
Interesse daran, den Absatz eines bestimmten Arzneimittels zu erhöhen. 
Stets jedoch hat sie ein Interesse daran, ihren eigenen Gesamtabsatz zu 
fördern  bzw.  möglichst  viele  Kunden  an  ihr  Vertriebssystem  zu  binden 
(was  auch  von  der  Beschwerdeführerin  im  Grundsatz  nicht  bestritten 
wird).
Wenn  und  soweit  ein  Grossteil  vergleichbarer  Konkurrenzpräparate  zu 
denselben  Vergünstigungen  angeboten  wird,  verringert  sich  –  wie  die 
Beschwerdeführerin zu Recht festhält – die Gefahr der Beeinflussung des 
Verschreibungs­  oder  Abgabeverhaltens,  da  die  Gefahr  einer 
Bevorzugung des am meisten vergünstigten Arzneimittels wegfällt.
Nach  dem  System  der  KUKO  ist  nun  aber  keineswegs  sichergestellt, 
dass  für  vergleichbare  Konkurrenzpräparate  gleichartige 
Vergünstigungen geboten werden, werden diese doch in der Regel nicht 
etwa  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  den  verschreibenden  bzw. 
abgebenden Personen, sondern von  letzteren direkt mit den Lieferanten 
(also oftmals den Herstellern) ausgehandelt. Auf  ihrer Webseite hält die 
Beschwerdeführerin  denn  auch  ausdrücklich  fest:  "B._______  Kunden 
vereinbaren  mit  ihren  Lieferanten  individuelle  Produktkonditionen.  Der 
Lieferant meldet anschliessend B._______ die vereinbarten Konditionen, 
damit  diese  im System hinterlegt werden. Diese  individuell  vereinbarten 
Konditionen  sind  für  andere  Kunden  und  Lieferanten  nicht  ersichtlich" 
(www.b._______.com; zuletzt besucht am 17. Dezember 2010). Damit ist 
es nicht nur möglich, sondern aufgrund der Konkurrenzsituation zwischen 
verschiedenen Herstellern  und  Lieferanten  auch  zu  erwarten,  dass  den 
Abnehmern  verschiedene  vergleichbare  Präparate  (z.B.  Generika)  mit 
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unterschiedlichen Vergünstigungen angeboten werden, so dass durchaus 
eine Gefahr der Beeinflussung des Abgabeverhaltens besteht.
Diese  Gefahr  ist  aber  auch  dann  nicht  gebannt,  wenn  vergleichbare 
Konkurrenzpräparate  mit  gleichartigen  Vergünstigungen  angeboten 
werden, was etwa dann der Fall sein kann, wenn die Beschwerdeführerin 
selbst mit  Lieferanten günstige Konditionen  für  ihre Kunden aushandelt. 
Auch  dieses  Vorgehen  beeinflusst  das  Verschreibungs­  bzw. 
Abgabeverhalten,  wird  doch  ein  Anreiz  zur  vermehrten  Verschreibung 
bzw. Abgabe von Arzneimitteln geschaffen, was zu einer unerwünschten, 
medizinisch nicht begründbaren Mengenausweitung führen kann (vgl. Art. 
1 Abs. 2 Bst. b HMG).
Dabei  spielt  es  keine  Rolle,  ob  die  Beschwerdeführerin  selbst  die 
gewährten Rabatte finanziert oder – wie von ihr behauptet – ob diese von 
den  Herstellern  übernommen  werden.  Entscheidend  ist  nicht,  wer  die 
geldwerten Vorteile letztlich gewährt, ist doch bereits das blosse Anbieten 
oder  Versprechen  derartiger  Vorteile  verpönt.  Das Geschäftsmodell  der 
KUKO  beruht  grundsätzlich  auf  dem  Gewähren,  Anbieten  und 
Versprechen geldwerter Vorteile  an Personen, die Arzneimittel  abgeben 
oder verschreiben und die – aus objektiver Sicht – in ihrem Abgabe­ oder 
Verschreibungsverhalten durch die Vorteile beeinflusst werden können.
5.3.3.  Die  Beschwerdeführerin  macht  allerdings  geltend,  nach  dem 
System  der  KUKO  erhielten  die  Besteller  erst  mit  Erhalt  der  Lieferung 
davon Kenntnis, welche Rabatte gewährt würden. Bei der Bestellung über 
die elektronische Bestellplattform sei nicht ersichtlich, in welcher Höhe die 
Besteller eine Vergünstigung erhielten, weshalb der Kaufentscheid nicht 
beeinflusst werden könne (vgl. etwa Beschwerde Ziff. 72).
Da  die  individuellen  Produktkonditionen  (in  der  Regel)  durch  den 
einzelnen  Besteller  oder  Bestellergruppen  ausgehandelt  werden,  muss 
davon  ausgegangen  werden,  dass  diesen  die  Verkaufskonditionen  und 
damit  auch  Preisvorteile  bei  der  Bestellung  grundsätzlich  bekannt  sind, 
wie  dies  die  Beschwerdeführerin  in  ihrer  Triplik  (S.  31)  denn  auch 
einräumt.  Zudem  kann  der  Besteller  auf  der  Internetseite  der 
Beschwerdeführerin  nach  Eingabe  eines  Passwortes  diejenigen 
Arzneimittel  abrufen,  für  die  er  bzw.  seine  Gruppierung  und/oder  die 
B._______  spezielle  Kundenkonditionen  ausgehandelt  haben.  Somit  ist 
für  jeden Kunden bereits vor der Bestellung leicht ersichtlich, ob ihm auf 
bestimmten  Arzneimitteln  irgendwelche  Vergünstigungen  gewährt 
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werden. Auch wenn die exakte Höhe der Vergünstigung nicht  festgelegt 
ist,  kann  er  doch  aufgrund  eines  Vergleiches  der  vereinbarten 
Verkaufskonditionen  ermitteln,  für  welches  Produkt  die  höchsten 
Vergünstigungen  geboten  werden.  Damit  besteht  durchaus  die  Gefahr 
einer  Beeinflussung  bei  der  Wahl  der  Arzneimittel.  Zudem  werden  die 
Konditionen (vgl. Auftragsformular für die KUKO; Vorakten, Beilage E, Nr. 
2)  für  die  Dauer  von  mindestens  sechs  Monaten  vereinbart.  Da  davon 
auszugehen  ist,  dass Ärzte  und Apotheker  geläufige Arzneimittel  relativ 
oft  beziehen,  und  da  spätestens  mit  dem  Erhalt  der  ersten  Lieferung 
eines  Arzneimittels  mit  individuellen  bzw.  vereinbarten 
Verkaufskonditionen  bekannt  wird,  welche  konkreten  Vergünstigungen 
gewährt werden,  ist  den abgebenden und verschreibenden Personen  in 
vielen  Fällen  auch  die  konkrete  Höhe  des  in  Aussicht  stehenden 
geldwerten  Vorteils  bekannt.  Die  Behauptung  der  Beschwerdeführerin, 
die Verkaufskonditionen gemäss KUKO änderten jeden Tag (Beschwerde 
Ziff.  73  und  87),  deckt  sich  nicht  mit  den  von  ihr  selbst  verbreiteten 
Informationen  und  ist  unbeachtlich.  Sie  hat  zwar  Bestellunterlagen 
vorgelegt, welche  nachweisen  sollten,  dass  die Konditionen  sehr  häufig 
wechseln (Vorakten Beilage C, Nr. 1, Beilage F, Nr. 1 bis 3). Bei diesen 
Unterlagen  handelt  es  sich  um  Auszüge  aus  Rechnungen  und  um 
Lieferscheine  jeweils  für  die  Dauer  eines  Monates  von  vier  Bestellern, 
welche  die Beschwerdeführerin  selbst  ausgesucht  hat  und  denen  kaum 
Beweiswert  zukommt.  Die  Unterlagen  vermögen  die  Darstellung  der 
Beschwerdeführerin  nicht  ausreichend  zu  stützen.  Betreffend  die 
B._______­Angebote  liegen  dem  Bundesverwaltungsgericht  zudem 
Werbeunterlagen  vor,  in  denen  einzelne  Arzneimittel(­gruppen)  mit 
Angabe der gewährten Vergünstigungen beworben werden  (Vorakten p. 
17 bis 25).
5.3.4. Die Beschwerdeführerin weist  zwar zu Recht darauf hin, dass  für 
den  Besteller  jenes  Arzneimittel  finanziell  am  interessantesten  ist, 
welches  er  mit  einer  möglichst  grossen  Marge  weiterverkaufen  kann – 
und  nicht  zwingend  jenes,  auf  dem die  höchste Vergünstigung  gewährt 
wird  (Beschwerde S. 16). Hieraus kann aber nicht geschlossen werden, 
dass  die  in  Aussicht  gestellten  bzw.  gewährten  Vergünstigungen  keine 
geldwerten Vorteile  im Sinne von Art. 33 HMG darstellen, noch hat dies 
zur  Folge,  dass  das  Abgabe­  bzw.  Verschreibungsverhalten  nicht 
beeinflusst  werden  könnte.  Vielmehr  ist  zu  beachten,  dass  eine  hohe 
Marge  unter  anderem  dadurch  entsteht,  dass  zwischen  dem  Einkaufs­ 
und  Weiterverkaufspreis  aus  irgendwelchen  Gründen  eine  grosse 
Differenz  besteht,  die  einen  hohen  Zuschlag,  eben  eine  hohe  Marge 
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ermöglicht. Der Besteller wird unter Berücksichtigung der versprochenen 
bzw.  gewährten  Vergünstigungen  prüfen,  welches  der  erhältlichen 
Produkte  ihm  die  grösste  Marge  verschafft  –  und  er  kann  dadurch  in 
seinem  Einkaufs­  aber  auch  in  seinem  Abgabe­  bzw. 
Verschreibungsentscheid beeinflusst werden.
5.4.  Nach  den  obigen  Ausführungen  ist  davon  auszugehen,  dass  die 
Beschwerdeführerin  mit  ihrem  Verkaufsmodell  massgeblich  am 
Gewähren, Anbieten oder Versprechen von geldwerten Vergünstigungen 
gegenüber  Personen,  die  Arzneimittel  verschreiben  oder  abgeben, 
beteiligt  ist.  Ebenfalls  steht  fest,  dass  die  zwischen  dem  Gewähren, 
Anbieten  oder  Versprechen  der  geldwerten  Vorteile  und  dem 
Verschreiben  oder  Abgeben  der  Arzneimittel  ein  ausreichend  enger 
Zusammenhang besteht. Das Vorgehen der Beschwerdeführerin erweist 
sich aus dieser Sicht grundsätzlich als gesetzeswidrig.
5.5. Im Weiteren ist daher zu prüfen, ob sich die Beschwerdeführerin auf 
die  Ausnahme  vom  Vorteilsverbot  gemäss  Art.  33  Abs.  3  Bst.  b  HMG 
berufen kann. Zulässig sind nach dieser Bestimmung handelsübliche und 
betriebswirtschaftlich gerechtfertigte Rabatte, die sich direkt auf den Preis 
auswirken (vgl. E. 4.8.2 und 4.8.3 hiervor).
5.5.1. Unter den Parteien  ist grundsätzlich unbestritten, dass es sich bei 
den  verschiedenen  gewährten  und  angebotenen  geldwerten 
Vergünstigungen  um  Preisnachlasse  auf  Arzneimitteln  handelt,  die 
grundsätzlich als Rabatte zu qualifizieren sind.
5.5.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, jene Ärzte und Apotheker, 
denen besondere Konditionen gewährt würden, hätten ihr Einverständnis 
dazu  gegeben,  dass  sie  ihre  Kundendaten  sammeln  und  an  Hersteller 
und  Lieferanten  weitergeben  dürfe  (vgl.  Schreiben  vom  26.  April  2006, 
Vorakten  p.  155  ff.;  Replik  S.  18  Ziff.  47;  Triplik  S. 42  Ziff.  169).  Diese 
Daten  stellten  einen  wirtschaftlichen  Gegenwert  zu  den  gewährten 
Vergünstigungen  dar.  Daher  handle  es  sich  um  betriebswirtschaftlich 
gerechtfertigte  Vorteile  und  nicht  um  unzulässige  Rabatte.  Die 
vermeintliche  Weitergabepflicht  entfalle,  weil  die  „X._______“­
Vollgrossistenrabatte  durch  den  finanziellen  Wert  der  Vorteile,  welche 
den  Herstellern  durch  Zurverfügungstellung  von  Verkaufsdaten 
entstünden,  mehr  als  kompensiert  würden.  Diese  Daten  hätten  für  die 
Hersteller  einen  erheblichen  Wert,  da  die  Erstellung  solcher 
personifizierter Statistiken ansonsten nur beschränkt möglich sei.
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In  ihren  Allgemeinen  Geschäftsbedingungen  (AGB;  gültig  ab  1.  März 
2004;  vgl. Vorakten, Beilage A Nr. 5  ) hält die Beschwerdeführerin  fest, 
Hersteller/Lieferanten könnten sie beauftragen, Vertragsprodukte in deren 
Namen  und  auf  deren  Rechnung  an  Kunden  auszuliefern  und/oder  in 
Rechnung  zu  stellen.  In  diesem  Fall  gälten  die  zwischen 
Hersteller/Lieferant  und  dem  Kunden  vereinbarten  Rabatte  oder 
Konditionen. Habe  sie  indessen  im Zusammenhang mit  der Ausführung 
von  Aufträgen  für  Dritte  eigene  Logistikleistungen  und/oder 
Dienstleistungen  zu  erbringen,  so  würden  dafür  die  ordentlichen 
Konditionen  der  Beschwerdeführerin  für  Logistikleistungen  und/oder 
Dienstleistungen in Rechnung gestellt. Unter Ziff. ______der AGB wurde 
festgelegt,  dass  der  Kunde  davon  Kenntnis  nehme,  dass  die 
Beschwerdeführerin  die  im  Zusammenhang  mit  der  Geschäftstätigkeit 
entstehenden  Daten  sammle  und  unter  anderem  zur  Erstellung  von 
Statistiken  wie  auch  für  die  Bonusabrechnung  verwende  sowie 
gegebenenfalls  Herstellern/Lieferanten  von  Vertragsprodukten  zur 
Verfügung stelle und ins Ausland übermittle.
5.5.3. Absatzstatistiken stellen in der Tat einen wirtschaftlichen Wert dar. 
Dieser Wert entsteht  jedoch erst durch eine grosse Anzahl gesammelter 
Daten, der  jeweilige Besteller bildet dabei nur ein Steinchen  im Mosaik. 
Seine Einwilligung zur Weitergabe stellt demnach auch nur einen kleinen 
Wert des Gesamten dar. In den vorliegenden Unterlagen finden sich auch 
keine  Angaben  dazu,  dass  es  in  der  Absicht  der  Beschwerdeführerin 
liege, die Rabatte als Gegenleistung  für den Erhalt  dieser Kundendaten 
zu gewähren. Weiter werden die Rabatte (zumindest teilweise) durch die 
Hersteller/Lieferanten  gewährt  und  finanziert.  Es  ist  jedoch  die 
Beschwerdeführerin, welche die Nutzungsrechte an den Daten vertraglich 
zugesichert  erhält.  Es  besteht  also  kein  eigentliches  Leistungs­
/Gegenleistungsgeschäft  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  den 
Ärzten  und  Apothekern.  Gegen  ein  angemessenes  Leistungs­
/Gegenleistungsverhältnis spricht auch der Umstand, dass die Ärzte und 
Apotheker keinerlei eigenen Aufwand für die Lieferung der Daten haben, 
da  diese  aus  ihren  elektronischen  Bestellungen  direkt  ersichtlich  sind. 
Auch  zu  beachten  ist,  dass  es  heute  nicht  unüblich  ist,  in  den  AGB 
aufzuführen,  dass  zumindest  gewisse  (teilweise  anonymisierte) 
Kundendaten  weitergegeben  werden  dürfen.  Unter  Würdigung  der 
gesamten  Umstände  kann  deshalb  nicht  von  einer  angemessenen 
Gegenleistung  der  Besteller  für  die  gewährten  Rabatte  gesprochen 
werden, welche dazu führen würde, dass es sich nicht mehr um Rabatte 
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bzw.  geldwerte  Vergünstigungen  im  Sinne  von  Art.  33  HMG  handeln 
würde.
5.5.4. Soweit ersichtlich bewegt sich die Höhe der gewährten Rabatte  in 
einem  handelsüblichen  und  betriebswirtschaftlich  gerechtfertigten 
Rahmen.  Aus  den  eingereichten  Abrechnungen  geht  hervor,  dass  die 
Preisreduktionen  zwischen  1%  und  25%  des  sogenannten 
Fachhandelseinstandspreises  (womit  die  Kosten  eines  Arztes  oder 
Apotheker  für  den  Bezug  eines  Arzneimittels  gemeint  sind)  betragen 
können.  Teilweise  werden  sie  als  Abzug  auf  dem  sogenannten 
Basis(verkaufs­)preis  der  Beschwerdeführerin  gekennzeichnet,  teilweise 
entsteht die Vergünstigung durch Verzicht auf Erhebung von Liefer­ oder 
zeilenabhängigen Logistikkosten. Die Höhe und die Art der vorliegend zu 
beurteilenden Rabatte erscheint in einem nachvollziehbaren, durchaus im 
Handel üblichen Rahmen zu liegen. Zudem werden sie so gewährt, dass 
die  Ersparnis  der  Besteller  direkt  bestimmten  Arzneimitteln  zugeordnet 
und  auf  diese  umgelegt werden  kann.  Zudem kann aufgrund der Akten 
davon  ausgegangen  werden,  dass  keine  nachträglichen 
Rückvergütungen  oder  andere  Zahlungen  an  die  Ärzte  und  Apotheker 
gewährt werden.
In  diesem  Zusammenhang  bleibt  anzufügen,  dass  weder  der 
Fachhandelseinstandswert  noch  der  Publikumspreis  für  Arzneimittel 
staatlich  fixiert  ist.  Dies  gilt  sowohl  für  die  Arzneimittel  der 
Spezialitätenliste als auch für nicht kassenpflichtige. Bei Arzneimitteln der 
Spezialitätenliste  wird  einzig  ein  Höchstpreis  für  die  Patienten,  der 
Publikumshöchstpreis, zwingend festgelegt. Dieser setzt sich zusammen 
aus  dem  Fabrikabgabepreis,  welcher  die  Leistungen  der  Herstellungs­ 
und  Vertriebsfirma  bis  zur  Ausgabe  ab  Lager  in  der  Schweiz  abgelten 
soll,  und  dem  Vertriebsanteil,  welcher  die  logistischen  Leistungen 
umfasst,  insbesondere  die  mit  dem  Transport,  der  Lagerhaltung,  der 
Abgabe und dem  Inkasso verbundenen Betriebs­ und  Investitionskosten 
(Art. 67 KVV). Festgesetzt wird dadurch aber lediglich ein Höchstpreis für 
die  Patienten  und  Kassen;  günstiger  darf  jedoch  ein  Arzneimittel 
grundsätzlich  verkauft  werden,  solange  der  Preis  nicht  gegen  die 
Regelungen  des  Bundesgesetzes  vom  19. Dezember  1986  gegen  den 
unlauteren  Wettbewerb  (UWG,  SR  241)  verstösst.  Bei  den  nicht 
kassenpflichtigen  Arzneimitteln  bestehen  keinerlei  gesetzliche 
Preisbindungen. In beiden Fällen sind bei Preisempfehlungen zudem die 
Vorschriften des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und 
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andere  Wettbewerbsbeschränkungen  (Kartellgesetz,  KG,  SR  251)  zu 
beachten.
5.5.5.  Zu  prüfen  bleibt,  ob  vorliegend  die  Pflicht  zur  Weitergabe  des 
Rabattes an die Patienten/Konsumenten erfüllt worden ist.
5.5.5.1  Der  Verwaltungsprozess  ist  vom  Untersuchungsgrundsatz 
beherrscht. Danach hat das Gericht von Amtes wegen für die richtige und 
vollständige  Abklärung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  zu  sorgen. 
Dieser Grundsatz gilt indessen nicht uneingeschränkt; er findet zum einen 
sein  Korrelat  in  den Mitwirkungspflichten  der  Parteien  (vgl.  BGE  125  V 
195 E. 2, BGE 122 V 158 E. 1a, je mit Hinweisen). Zum anderen umfasst 
die behördliche und richterliche Abklärungspflicht nicht unbesehen alles, 
was von einer Partei behauptet oder verlangt wird. Vielmehr bezieht sie 
sich  nur  auf  den  im  Rahmen  des  streitigen  Rechtsverhältnisses 
(Streitgegenstand)  rechtserheblichen  Sachverhalt.  Rechtserheblich  sind 
alle Tatsachen,  von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen 
Anspruch so oder anders zu entscheiden ist (vgl. Gygi, a.a.O., S. 43 und 
273).  In  diesem  Rahmen  haben  Verwaltungsbehörden  und  das 
Bundesverwaltungsgericht  zusätzliche  Abklärungen  stets  vorzunehmen 
oder  zu  veranlassen,  wenn  hierzu  aufgrund  der  Parteivorbringen  oder 
anderer  sich  aus  den  Akten  ergebender  Anhaltspunkte  hinreichender 
Anlass besteht (BGE 117 V 282 E. 4a mit Hinweis).
5.5.5.2  Das  Bundesrecht  schreibt  nicht  vor,  wie  die  einzelnen 
Beweismittel  zu  würdigen  sind.  Für  das  gesamte  Verwaltungs­  und 
Beschwerdeverfahren  gilt  der  Grundsatz  der  freien  Beweiswürdigung. 
Danach haben die Behörde und das Gericht die Beweise  frei, d.h. ohne 
förmliche  Beweisregeln,  sowie  umfassend  und  pflichtgemäss  zu 
würdigen. Für das Beschwerdeverfahren bedeutet dies, dass das Gericht 
alle Beweismittel, unabhängig davon, von wem sie stammen, objektiv zu 
prüfen  und  danach  zu  entscheiden  hat,  ob  die  verfügbaren  Unterlagen 
eine zuverlässige Beurteilung des streitigen Rechtsanspruchs gestatten.
5.5.5.3  Zur  Pflicht,  den  Sachverhalt  zu  ermitteln,  gehört  die 
Beweisführungslast, also die Obliegenheit, den erforderlichen Beweis zu 
führen.  Diese  Last  fällt  grundsätzlich  der  Behörde  zu.  Die  Parteien 
unterliegen allerdings sowohl  im erstinstanzlichen Verwaltungs­ als auch 
im Beschwerdeverfahren einer Mitwirkungspflicht  (Art. 13 und 52 Abs. 1 
VwVG). Diese gilt grundsätzlich für alle Arten von Tatsachen, kommt aber 
vorab  für  jene Umstände  in Frage,  die  eine Partei  besser  kennt  als  die 
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Behörden und welche diese ohne die Mitwirkung der Partei gar nicht oder 
nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnten. Dabei trifft die Behörde 
eine Aufklärungspflicht, d.h. sie muss die Verfahrensbeteiligten geeignet 
auf  die  zu  beweisenden Tatsachen  hinweisen. Untersuchungsgrundsatz 
und Mitwirkungspflicht ändern hingegen an der Beweislast nichts, wonach 
grundsätzlich  diejenige  Partei  die  Folgen  der  Beweislosigkeit  eines 
Sachumstands zu tragen hat, die daraus Vorteile ableitet (vgl. dazu BGE 
132 II 113 E. 3.2; 130 II 465 E. 6.6.1; je mit Hinweisen; CHRISTOPH AUER, 
in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler  [Hrsg., Kommentar 
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2008, zu Art. 
12  und  Art.  13;  Isabelle  Häner,  Die  Feststellung  des  rechtserheblichen 
Sachverhalts,  in:  Häner/Waldmann  [Hrsg.],  Das  erstinstanzliche 
Verwaltungsverfahren,  Zürich  2008,  S.  41  und  S.  45  ff.;  ANDRÉ 
MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ  KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 1.49 ff. und Rz. 3.119 ff.).
5.5.5.4  Die  Beschwerdeführerin  weist  zu  Recht  darauf  hin,  dass  die 
Vorinstanz den Sachverhalt  von Amtes wegen  festzustellen hat  (Art.  12 
VwVG).  Sie  übersieht  allerdings,  dass  sie  dies  nicht  von  ihrer 
Mitwirkungs­  und  Auskunftspflicht  entbindet.  Wohl  wurde  das 
vorinstanzliche  Verfahren  nicht  auf  Gesuch  hin  sondern  von  Amtes 
wegen  eröffnet. Die Beschwerdeführerin  hat  im  vorinstanzlichen  und  im 
Beschwerdeverfahren unter anderem geltend gemacht, vorliegend sei die 
Ausnahmeregelung von Art. 33 Abs. 3 Bst. b HMG anwendbar – und sie 
hat  in  diesem  Zusammenhang  zumindest  sinngemäss  Anträge  gestellt, 
so  dass  die Mitwirkungs­  und  Auskunftspflichten  gemäss  Art. 13  VwVG 
zu  beachten  waren  und  sind.  Insbesondere  ist  die  Beschwerdeführerin 
verpflichtet,  jene  Unterlagen  vorzulegen,  die  naturgemäss  nur  die 
Parteien liefern können (BGE 128 II 139 E. 2b). Zu Recht hat das Institut 
die  Beschwerdeführerin  wiederholt  aufgefordert,  ausgefüllte 
Anmeldebögen  für  KUKO  und  weitere  Unterlagen  einzureichen.  Die 
Beschwerdeführerin  hat  es  jedoch  unterlassen,  entsprechende 
Unterlagen  zu  liefern,  oder  gar  geltend  gemacht,  sie  verfüge  nicht  über 
die  entsprechenden  Daten  –  obwohl  sie  nach  eigenen  Angaben  die 
KUKO  in  ihrem  System  erfasst.  Weiter  hat  sie  sämtliche  eingereichten 
Lieferscheine und Rechnungen anonymisiert, so dass deren Überprüfung 
wesentlich erschwert war.
Dass  teilweise  nur  wenig  aussagekräftige  Unterlagen  zur  Verfügung 
stehen,  ist  auf  das  Verhalten  der  Beschwerdeführerin  zurückzuführen, 
welche  nur  sehr  selektiv  Geschäftsunterlagen  eingereicht  hat.  Weitere 
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Unterlagen  können  ohne  Mitwirkung  der  Beschwerdeführerin  nicht 
erhältlich gemacht werden. Die Folgen einer Beweislosigkeit hat,  soweit 
sie aus behaupteten Tatsachen Rechte ableitet, die Beschwerdeführerin 
zu tragen.
5.5.5.5 Die Beschwerdeführerin  hat  im  vorliegenden Verfahren  keinerlei 
Angaben  zu  ihren  Kunden  gemacht.  Vielmehr  hat  sie  fast  sämtliche 
eingereichten Abrechnungen anonymisiert. Es bestand und besteht daher 
keine  Möglichkeit,  direkt  über  die  Besteller  –  stichprobeweise  –  zu 
kontrollieren,  ob  sich  die  gewährten  Rabatte  auf  die  Patientenpreise 
ausgewirkt haben bzw. an die Patienten weitergegeben wurden.
5.5.5.6  Weiter  ist  festzustellen,  dass  die  Beschwerdeführerin  in  ihren 
Abrechnungen  Verkaufspreisempfehlungen  abgibt  (Vorakten  Beilage 
C Nr. 1,  F Nr. 1,  Beilage  zur Replik Nr.  7)  –  sowohl  für  Arzneimittel  der 
Spezialitätenliste, als auch  für nicht kassenpflichtige Arzneimittel. Weiter 
hatte sie nach Angaben der Vorinstanz damit geworben, dass ihre Form 
von  Rabattgewährung mit  Art.  33  HMG  in  Einklang  stehe;  heute  findet 
sich dieser Hinweis allerdings nicht mehr auf  ihrer Homepage. Da nach 
Ansicht  der  Beschwerdeführerin  keine  Pflicht  zur  Rabattweitergabe 
besteht,  sah  sie  dementsprechend  keinen  Anlass,  ihre  Kunden  darauf 
hinzuweisen.  Aufgrund  der  vorliegenden  Umstände  ist  davon 
auszugehen,  dass  die  gewährten  Rabatte  regelmässig  nicht  an  die 
Patienten/Konsumenten weitergegeben wurden. Die Beschwerdeführerin 
bringt  nichts  vor,  was  diese  auf  zahlreichen  Indizien  gründende 
Feststellung widerlegen könnte.
5.5.5.7  Da  die  Beschwerdeführerin  aus  der  Erfüllung  der 
Weitergabepflicht für sich ableitet, die Ausnahmebestimmung von Art. 33 
Abs.  3  Bst.  b  HMG  in  Anspruch  nehmen  zu  können,  obliegt  ihr  der 
Nachweis  der  behaupteten  Tatsache.  Es  ist  an  ihr,  den  Nachweis  zu 
erbringen, dass sie die Voraussetzungen  für die Ausnahme vom Verbot 
der Gewährung  geldwerter  Vorteile  erfüllt.  Diesbezüglich  kann  sie  nicht 
geltend machen, es  sei  nicht  ihre Aufgabe, die Weitergabe der Rabatte 
zu  überwachen: Werden  die Rabatte  nicht weitergegeben,  verstösst  sie 
als Störerin im polizeirechtlichen Sinne direkt gegen Art. 33 Abs. 1 HMG, 
wohingegen  die  Ärzte  und  Apotheker  gegen  Art.  33  Abs.  2  HMG 
verstossen (vgl. E. 6.2 hiernach).
5.6. Die Beschwerdeführerin beantragte dem Bundesverwaltungsgericht, 
es seien externe Gutachten zur Vergleichbarkeit der Marktangebote und 
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zum Wert der Statistiken über das Kaufverhalten der Ärzte und Apotheker 
einzuholen. Da jedoch der Sachverhalt auch nur insoweit abzuklären ist, 
als dazu hinreichender Anlass besteht, sind die diesbezüglichen Anträge 
abzuweisen. Es besteht kein Grund zur Annahme, dass der vorliegend zu 
beurteilende  Sachverhalt  durch  derartige  allgemeine,  nur  indirekt  das 
vorliegende Verfahren betreffende Gutachten eine massgebliche Klärung 
bringen würde. Der Antrag auf Einholung eines IT­Gutachtens betreffend 
die Umsetzbarkeit und die Kosten der verfügten Massnahmen ist mit der 
Einreichung des Parteigutachtens durch die Beschwerdeführerin vom 15. 
Oktober  2010  („IT­Gutachten_______,  Beilagen  zur  Triplik,  Nr.  10) 
gegenstandslos geworden.
5.7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin mit 
ihrem System der KUKO gegen Art 33 Abs. 1 HMG verstösst. Sie konnte 
im  Beschwerdeverfahren  nicht  nachweisen,  dass  eine  Ausnahme  vom 
Vorteilsgewährungsverbot gemäss Art. 33 Abs. 3 Bst. b HMG vorliegt.
5.8.  Angesichts  des  Verhaltens  der  Beschwerdeführerin  im 
vorinstanzlichen  Verfahren  und  des  Umstandes,  dass  sie  auch  im 
Beschwerdeverfahren  trotz  entsprechender  Hinweise  in  der 
angefochtenen  Verfügung  nicht  von  sich  aus  weitere  sachdienliche 
Angaben  machte,  ist  zudem  nicht  damit  zu  rechnen,  dass  die 
Beschwerdeführerin  die  unter  KUKO  belieferten  Apotheker  und  Ärzte 
bekannt  geben  würde.  Es  ist  nicht  Sache  des 
Bundesverwaltungsgerichts, Beweisanordnungen, die sich bereits vor der 
Vorinstanz als erfolglos erwiesen haben, zu wiederholen. Der Antrag des 
Instituts,  es  seien  die  Namen  und  Adressen  aller  Abnehmer  der 
3. Handelsstufe  bekannt  zu  geben,  die  bisher  über  die  Bestellplattform 
der Beschwerdeführerin bestellt haben, ist daher abzuweisen.
6. 
Im  Folgenden  ist  die  Zulässigkeit  der  vom  Institut  angeordneten 
Verwaltungsmassnahmen  zu  prüfen.  Die  Beschwerdeführerin  rügt  in 
diesem  Zusammenhang  im  Wesentlichen,  Art.  33  HMG  bilde  keine 
ausreichende  gesetzliche  Grundlage  für  den  Erlass  der  fraglichen 
Massnahmen.  Die  Anordnung  sei  zudem  nicht  verhältnismässig  und 
verstosse  gegen  die  Wirtschaftsfreiheit  (Art.  27  der  Bundesverfassung 
der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18. April  1999  [BV, 
SR 101]).
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6.1.  Das  Institut  überwacht  gemäss  Art.  58  HMG  im  Rahmen  seiner 
Zuständigkeiten den Heilmittelmarkt,  insbesondere auch den Handel mit 
Arzneimitteln.  Dabei  kann  es  alle  Verwaltungsmassnahmen  treffen,  die 
zum  Vollzug  dieses  Gesetzes,  insbesondere  zur  Sicher­  und 
Wiederherstellung der gesetzmässigen Ordnung, erforderlich sind (Art. 66 
Abs. 1 HMG; vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 2A.515/ 2002 vom 
28. März 2003 E. 4.1; VPB 69.23 E. 5 und 5.1, VPB 67.93 E. 6.1). Diese 
gesetzliche  "Blankovollmacht"  (THOMAS  EICHENBERGER/MARIO  MARTI/ 
PHILLIPP  STRAUB,  Die  Regulierung  der  Arzneimittelwerbung,  in:  recht, 
2003/6,  S. 228)  eröffnet  dem  Institut  ein  weitreichendes 
Vollzugsermessen  (vgl.  CRISTOPH MEYER/KARIN PFENNINGER­HIRSCHI,  in: 
Kommentar HMG, Rz. 18 zu Art. 66 HMG).
6.1.1. Art. 66 Abs. 2 HMG enthält eine (nicht abschliessende) Auflistung 
der  zulässigen  Verwaltungsmassnahmen.  So  kann  das  Institut  u.a. 
Beanstandungen  aussprechen  und  eine  angemessene  Frist  zur 
Wiederherstellung  des  rechtmässigen  Zustandes  ansetzen,  aber  auch 
unzulässige Werbemittel beschlagnahmen, amtlich verwahren, vernichten 
sowie  deren  Verwendung  verbieten  und  dieses  Verbot  auf  Kosten  der 
Verantwortlichen veröffentlichen (Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG, vgl. auch Art. 
66 Abs. 2 Bst. g HMG).
6.1.2. Da Art. 66 Abs. 2 Bst. f und g HMG eine ausdrückliche gesetzliche 
Grundlage  für  das  Verbot  unzulässiger  Geschäftspraktiken  und 
Werbemittel  darstellt,  bildet  diese  Bestimmung  –  a majore  ad   minus – 
auch  eine  ausreichende  Rechtsgrundlage  für  weniger  weit  gehende 
Einschränkungen im Arzneimittelhandel und der Arzneimittelwerbung, wie 
etwa  die  Anordnung  von  Hinweisen  in  den  Kundenbroschüren  und  der 
elektronischen Bestellplattform. Es kann keine Rede davon sein, dass für 
solche  Anordnungen  keine  gesetzliche  Grundlage  bestünde:  Vielmehr 
dient  Art.  66  HMG  der  Durchsetzung  der  gesundheitspolizeilichen 
Pflichten beim Umgang mit Arzneimitteln – wie sie auch  in Art. 33 HMG 
statuiert werden.
Art.  33  HMG  verbietet  das  Anbieten,  Gewähren  und  Annehmen 
geldwerter  Vorteile,  ausser  die  Vorteile  werden  an  den  Patienten/ 
Konsumenten  weitergegeben.  Mit  der  Verpflichtung  zur  Anbringung 
entsprechender  schriftlicher Hinweise werden  die  Personen,  welche  die 
Arzneimittel  verschreiben oder  abgeben,  auf  ihre Pflicht  zur Weitergabe 
aufmerksam gemacht.
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6.1.3. Das  Institut  kann  sich  demnach  auf  eine  genügende  gesetzliche 
Grundlage stützen, wenn es Massnahmen zur Durchsetzung von Art. 33 
HMG anordnet. Zu beachten ist allerdings, dass Art. 66 HMG dem Institut 
einen  relativ  weiten  Ermessensspielraum  bei  der  Auswahl  von 
Verwaltungsmassnahmen einräumt, der in pflichtgemässer, insbesondere 
verhältnismässiger  Weise  auszufüllen  ist  (vgl.  MEYER/  PFENNINGER­
HIRSCHI,  in:  Kommentar  HMG,  Rz.  18  f.  zu  Art.  66  HMG). 
Verwaltungsmassnahmen  im  Sinne  von  Art.  66  HMG  müssen  in  ihrer 
Intensität  vor  allem  auf  das  Ausmass  der  Gesundheitsgefährdung 
abgestimmt  sein  (vgl.  den  Entscheid  des  Bundesgerichts  2A.128/2005 
vom 19. Oktober 2005, E. 4.2).
Da  das  Institut  befugt  ist,  Massnahmen  zur  Durchsetzung  von  Art. 33 
HMG  zu  erlassen,  ist  es  gleichzeitig  auch  berechtigt,  diese  mit  einer 
Strafandrohung  bei  Unterlassung  der  Umsetzung  zu  verbinden  (Art.  87 
Abs.  1  Bst.  g  zweiter  Halbsatz  HMG).  Entgegen  der  Auffassung  der 
Beschwerdeführerin wird durch die Anordnung einer Strafandrohung nicht 
etwa  die  –  aus  strafrechtlicher  Sicht  möglicherweise  ungenügend 
bestimmte  (vgl.  E.  3.2  hiervor)  –  Verhaltensnorm  von  Art. 33  HMG 
"umgangen"  –  vielmehr  handelt  es  sich  bei  der  Blankettstrafandrohung 
von   Art.  87 Abs.  1 Bst.  g HMG um einen Auffangtatbestand,  der  nicht 
zuletzt  dazu dient,  die  teilweise  relativ  unbestimmten heilmittelrechtliche 
Verhaltensnormen  im Einzelfall  durchzusetzen  (vgl.  BENEDIKT A. SUTER, 
in: Kommentar HMG, N. 35 und 43 zu Art. 87).
6.2.  Aus  dem  Verhältnismässigkeitsprinzip  ergibt  sich,  dass  sich  die 
polizeiliche  Massnahme  nur  gegen  den  Störer,  nicht  gegen  bloss 
mittelbare  Verursacher  des  polizeiwidrigen  Zustandes  richten  darf.  Im 
Falle einer Störerkonkurrenz hat  sich die Behörde mangels gesetzlicher 
Regelung  primär  an  denjenigen  Störer  zu  halten,  der  zur 
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes am besten  in der Lage 
ist, allenfalls an jenen, der in erster Linie für den polizeiwidrigen Zustand 
verantwortlich  ist  (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2503). Das 
Institut hat dabei nach pflichtgemässem Ermessen diejenigen Störer  ins 
Recht  zu  fassen,  bei  denen  die  Massnahme  voraussichtlich  die  beste 
Wirkung zeigt, die also am besten in der Lage sind, den gesetzmässigen 
Zustand  wieder  herzustellen  (vgl.  Urteil  des  BVGer  C­2093/2006  vom 
12. Dezember 2007, Urteil der REKO HM 04.085 vom 11. Mai 2005)
6.2.1. Die Beschwerdeführerin wendet gegen die  verfügte Massnahmen 
ein,  selbst  wenn  der  Ansicht  des  Instituts  betreffend  Auslegung  und 
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Tragweite  von  Art.  33  HMG  gefolgt  würde,  sei  die  Störerfunktion  nicht 
gegeben.  Sie  sei  weder  Verhaltens­  noch  Zustandsstörerin  oder 
Zweckveranlasserin.  Die  Abnehmer  würden  seitens  der 
Beschwerdeführerin  nicht  aufgefordert,  die  vermeintlichen  geldwerten 
Vorteile nicht weiter zu geben.
6.2.2. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin 
ist  die  Betreiberin  der  Bestellplattform  und  allein  Verantwortliche  für  ihr 
Geschäftsmodell  der  KUKO.  Dieses  bewirbt  sie  aktiv  und  verbreitet  in 
ihren Werbeunterlagen die Ansicht, ihr Angebot stehe mit Art. 33 HMG im 
Einklang, ohne darauf hinzuweisen, dass eine Pflicht zur Weitergabe von 
erhaltenen  Rabatten  bestehe.  Diese  Aussage  hat  sie  zwar  mittlerweile 
(zumindest) teilweise entfernt (vgl. www.b._______. com, zuletzt besucht 
am  17.  Dezember  2010),  die  Möglichkeit  des  Abschlusses  von  KUKO 
wird  jedoch  weiterhin  beworben.  Auch  wenn  sie  beim  eigentlichen 
Kaufgeschäft nicht Vertragspartnerin der Ärzte und Apotheker  ist,  ist sie 
doch massgeblich an dessen Abwicklung beteiligt. Da sie, gemäss ihren 
eigenen  Angaben,  auch  eigene  Vereinbarungen  über  die 
Verkaufskonditionen mit den Herstellern/Lieferanten trifft, ist sie in diesen 
Fällen  massgeblich  am  Versprechen  und  Gewähren  von  Rabatten 
beteiligt.  Dies  trifft  auch  zu,  wenn  sie  daraus  keine  direkten,  eigenen 
finanziellen Vorteile zieht. Als Betreiberin der Bestellplattform ist sie denn 
auch am besten  in der Lage,  flächendeckend über die Weitergabepflicht 
zu informieren. Dies gilt insbesondere, weil sie es im gesamten Verfahren 
abgelehnt hat, Kundendaten dem Institut oder dem Gericht preiszugeben, 
welche  eine  direkte  Information  der  Hersteller/Lieferanten  und 
insbesondere  der  Ärzte  und  Apotheker  erlauben  würden.  Das  Institut 
durfte  die  Beschwerdeführerin  demnach  mit  der  verfügten  Massnahme 
als Verhaltensstörerin in die Pflicht nehmen.
6.3. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit  (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, 
dass  Verwaltungsmassnahmen  zur  Verwirklichung  des  im  öffentlichen 
Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss 
der  angestrebte  Zweck  in  einem  vernünftigen  Verhältnis  zu  den 
Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 16 E. 
5  ff.,  BGE  130  II  425  E.  5  ff.,  BGE  126  I  112  E.  5  ff.,  vgl.  auch 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 581  ff.).  Die  angeordnete 
Massnahme  muss  zwecktauglich  sein;  ungeeignet  ist  sie,  wenn  sie 
keinerlei  Wirkung  im  Hinblick  auf  den  angestrebten  Zweck  entfaltet. 
Weiter  müssen  Verwaltungsmassnahmen  im  Hinblick  auf  das  im 
öffentlichen  Interesse  angestrebte  Ziel  erforderlich  sein.  Bei  staatlichen 
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Schutzaufträgen  müssen  sowohl  das  Übermassverbot  als  auch  das 
Untermassverbot beachtet werden. Trägt eine Massnahme zu wenig zur 
Erreichung  des  Schutzziels  bei,  ist  sie  dem  angestrebten  Zweck  nicht 
angemessen  und  damit  unverhältnismässig  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
a.a.O., Rz. 591).
6.3.1. Die Schutzvorschriften  des Vorteilsgewährungsverbotes dienen  in 
erster  Linie  (aber  nicht  nur)  gesundheitspolizeilichen  Interessen.  Durch 
die  Förderung  der Abgabe  oder Verschreibung  (verbilligter)  Arzneimittel 
wird  das  gesundheitspolizeiliche  Risiko  des  unsachgemässen  und 
insbesondere  übermässigen  Konsums  massgeblich  erhöht  (insb.  auch 
Nebenwirkungsrisiken).  Dieser  Gefahrenlage  hat  der  Gesetzgeber  mit 
seinen  werberechtlichen  Bestimmungen  und  insbesondere  auch  mit 
Art. 33  HMG  Rechnung  getragen.  An  Massnahmen,  welche  darauf 
abzielen  die  unerlaubte  Vorteilsgewährung­  und  Annahme  zu 
unterbinden, besteht ein erhebliches öffentliches Interesse (vgl. auch Art. 
1 HMG).
6.3.2.  Die  Anordnung  von  Verwaltungsmassnahmen  zum  Schutze  der 
öffentlichen  Gesundheit  setzt  keine  konkrete,  akute  Gefahr  voraus. 
Vielmehr  liegt  nach  ständiger  Praxis,  die  vom  Bundesgericht  im 
Zusammenhang  mit  dem  Rückruf  von  Heilmitteln  oder  auch  der 
Anordnung  zum  Versenden  einer  Richtigstellung  geschützt  worden  ist 
(vgl.  aus  Praxis  der  vormals  zuständigen  Eidgenössischen 
Rekurskommission für Heilmittel  [REKO HM] die Urteile HM 04.063 vom 
28.  Januar  2005  und HM  05.116  vom  14.  Dezember  2005,  Urteile  des 
Bundesgerichts 2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005 und 2A.63/2006 vom 
10. August  2006,  E.  4.2,  Urteil  des  BVGer  C­4173/2007  vom  24.  April 
2009), eine die Anordnung von Verwaltungsmassnahmen rechtfertigende 
Gefahrensituation  bereits  dann  vor,  wenn  der  begründete  Verdacht 
besteht,  dass  vom  Verhalten  eines  Marktteilnehmers  eine  potentielle 
Gesundheitsgefahr ausgehen könnte. Verwaltungsmassnahmen gemäss 
Art.  66  HMG  dürfen  daher  auch  dann  angeordnet  werden,  wenn  eine 
bloss  potentielle  Gefahr  für  die  öffentliche Gesundheit  droht  –  wie  dies 
vorliegend  der  Fall  ist  (heilmittelrechtliches  Vorsorgeprinzip,  vgl.  etwa 
VPB 69.97 E. 3.3, VPB 69.23 E. 5.4; URS JAISLI, in: Kommentar HMG, Rz. 
3 zu Art. 3 HMG).
6.3.3.  Entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdeführerin  liegt  es  nicht 
allein  in der Eigenverantwortung der  verschreibenden oder abgebenden 
Person,  ob  die  Weitergabepflicht  beachtet  wird  oder  nicht.  Das  Verbot 
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des Gewährens, Anbietens oder Versprechens geldwerter Vorteile richtet 
sich gemäss Art. 33 Abs. 1 HMG direkt an den Vorteilsgeber. Diesen trifft 
deshalb eine Mitverantwortung für die Weitergabe der geldwerten Vorteile 
an den Patienten/Konsumenten und er hat mit geeigneten Massnahmen 
dafür  zu  sorgen,  ansonsten  er  aktiv  gegen  Art.  33  HMG  verstösst. 
Gleiches gilt für eine Grossistin wie die Beschwerdeführerin, welche – mit 
Werbemassnahmen  und  dem  Zurverfügungstellen  der  notwendigen 
Infrastruktur  –  am  Gewähren,  Anbieten  oder  Versprechen  geldwerter 
Vorteile mitwirkt.
6.3.4. Die  Beschwerdeführerin  macht  allerdings  geltend,  die  Vorinstanz 
wolle sie dazu missbrauchen, den Abnehmern die Bedeutung von Art. 33 
Abs. 3  lit. b HMG  in der vom  Institut vertretenen Auslegungsvariante zu 
erklären. Aus diesem Grund bestehe keine Verpflichtung, Angaben zum 
Kundenkreis zu machen, und die Anordnung einer Informationspflicht sei 
unverhältnismässig. Wenn  das  Institut  den Abnehmern  die  gesetzlichen 
Regelungen  erklären  wolle,  so  müsse  sie  dies  mit  eigenen 
Informationsmassnahmen tun.
Das Institut vertritt bereits seit mehreren Jahren die Ansicht, Rabatte auf 
Arzneimitteln  müssten  an  den  Patienten/Konsumenten  weitergegeben 
werden. Es hat diese Auffassung  in  seinem Publikationsorgan öffentlich 
gemacht (vgl. Swissmedic Journal 11/2003 und 1/2006) und ist demnach 
seiner  eigenen  Informationspflicht  nachgekommen. Wenn  nun  in  einem 
Verwaltungsverfahren ein Verstoss gegen Art. 33 HMG festgestellt wird, 
ist das Institut gehalten, Massnahmen zur Herstellung des rechtmässigen 
Zustandes  zu  ergreifen.  Dabei  ist  es  zulässig  und  zweckmässig,  auch 
dem  Störer  eine  Pflicht  zur  Information  aufzuerlegen.  Dies  gilt  umso 
mehr,  als  die  Beschwerdeführerin  nicht  bereit  war,  ihre  Kundendaten 
offen zu legen.
6.3.5. Die Aufnahme eines Hinweises auf die Pflicht zur Weitergabe der 
erhaltenen  Rabatte  in  die  von  der  Beschwerdeführerin  verfassten 
und/oder  verbreiteten  Informationsangebote  (insb. 
Informationsbroschüren,  Auftragsformulare)  ist  geeignet,  die  Apotheker 
und  Ärzte  aktueller  und  besser  über  die  ihnen  obliegende 
Weitergabepflicht  zu  orientieren  und  damit  –  indirekt  –  die  Gefahr  des 
über­ oder unzweckmässigen Arzneimittelkonsums herabzusetzen. Diese 
Massnahme  erweist  sich  grundsätzlich  auch  als  angemessen, 
überwiegen  doch  die  involvierten  öffentlichen,  gesundheitspolizeilichen 
Interessen die damit verbundenen Nachteile für die Beschwerdeführerin.
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6.3.6.  Die  vom  Institut  in  Ziff.  1a  des  Dispositivs  der  Verfügung  vom 
19. Dezember 2007 angeordnete Pflicht zur Anbringung eines Hinweises 
zur  Vorteilsweitergabe  in  den  von  der  Beschwerdeführerin  verfassten 
oder  herausgegebenen  und/oder  verbreiteten  Informationsangeboten 
(wie  insbesondere  Informationsbroschüren,  Auftragsformular  zur 
Erfassung  von  KUKO)  oder  ähnlichen  Angeboten  kann  sich  damit  auf 
eine genügende Rechtsgrundlage stützen,  liegt  im öffentlichen  Interesse 
und erweist sich als verhältnismässig. Ein Eingriff  in den Kerngehalt der 
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) wurde nicht geltend gemacht und ist auch 
nicht  auszumachen.  Nach  Prüfung  der  verfassungsmässigen 
Voraussetzungen eines Eingriffes in die Grundrechte (Art. 36 BV) kann – 
entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdeführerin –  nicht  von  einer 
unzulässigen Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit  gesprochen werden. 
Die diesbezüglichen Rügen sind unbegründet.
6.3.7. Ziff.  1b  des  Dispositivs  der  angefochtenen  Verfügung  enthält  die 
Anordnung,  ein  Hinweis  über  die  Weitergabepflicht  sei  auch  in  die 
präparate­  bzw.  kundenspezifischen  Informationen  (insbesondere 
Bestellplattform,  Lieferscheine,  Rechnungen,  personalisierte 
Verkaufsstatistiken)  aufzunehmen,  soweit  darin  Arzneimittel  aufgeführt 
seien,  bei  denen  die  aus  den  KUKO  (oder  ähnlichen  Angeboten) 
hervorgehenden  Vergünstigungen  im  weitgehend  selben  Umfang  nicht 
auch  für  den Bezug einer  deutlichen Mehrheit  aller  übrigen Arzneimittel 
angeboten  würden,  die  in  der  Schweiz  in  derselben  Wirkstoffgruppe 
zugelassen seien.
6.3.7.1  Diese  Anordnung  hält  die  Beschwerdeführerin  für 
unverhältnismässig und damit unzulässig. Das Anbringen der geforderten 
Hinweise,  insbesondere  auf  der  elektronischen  Bestellplattform, 
verursache  sehr  hohe  Kosten  und  drohe  den  ganzen  Betrieb  lahm  zu 
legen. Zum Nachweis ihrer Vorbringen hat sie ein IT­Gutachten erstellen 
lassen und dem Bundesverwaltungsgericht vorgelegt (Beilage Nr. 10 zur 
Triplik).
Das Institut führt dazu im Wesentlichen aus (vgl. Quadruplik S. 18 ff.), es 
stehe  der  Beschwerdeführerin  frei,  die  Verfügung  auf  technisch 
einfachere  Weise  umzusetzen,  indem  sie  auf  die  geforderte 
Differenzierung  verzichte  und den Hinweis  auf  die Weitergabepflicht  bei 
sämtlichen  Arzneimitteln  aufnehme  –  unabhängig  davon,  ob  für  andere 
Arzneimittel  derselben Wirkstoffgruppe  ebenfalls  Rabatte  in  weitgehend 
demselben  Umfang  gewährt  würden.  Dies  habe  zusätzlich  den  Vorteil, 
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dass  damit  bei  kassenzulässigen  Arzneimitteln  auch  die 
Weitergabepflicht  nach  Art.  56  Abs.  3  KVG  berücksichtigt  werde.  Dass 
der  Aufwand  für  die  Umsetzung  von  Ziff.  1b  des  Dispositivs  der 
angefochtenen Verfügung  laut den Angaben der Beschwerdeführerin  zu 
hoch  sei,  gehe  darauf  zurück,  dass  sie  die  Verfügung  offenbar 
weitergehend  umsetzen  wolle,  als  dies  vom  Institut  verlangt  werde 
(Quadruplik S. 22).
6.3.7.2 Der  Ansicht  des  Instituts  kann  in  diesem  Zusammenhang  nicht 
gefolgt  werden.  Die  angeordnete  und  zu  überprüfende  Massnahme 
erweist  sich  als  unverhältnismässig  und  widerspricht  teilweise  Art.  33 
HMG.
Die im IT­Gutachten aufgezeigten Schwierigkeiten und hohen Kosten der 
Umsetzung  der  angeordneten  Massnahme  erscheinen  zumindest 
teilweise  nachvollziehbar.  So  würden  sie  eine  teilweise 
Umprogrammierung  des  elektronischen  Bestellsystems  erfordern,  um 
vergleichende  Abfragen  in  Bezug  auf  die  Vergünstigung  einer Mehrheit 
von  andern  Arzneimitteln  zu  ermöglichen.  Die  daraus  entstehenden 
Kosten  stehen  nach  Auffassung  des  Bundesverwaltungsgerichts  in 
keinem  vernünftigen  Verhältnis  zu  den  angestrebten  Zielen.  Die 
Massnahme  ist  allein  schon  aus  diesem  Grunde  unangemessen  und 
damit  unverhältnismässig.  Darüber  hinaus  erscheint  sie  als  ungeeignet, 
beschränkt  die  Vorinstanz  die  Hinweispflicht  doch  auf  jene  Fälle  der 
Rabattgewährung,  in  denen  nicht  zugleich  auch  für  eine  Mehrzahl 
anderer,  vergleichbarer  Arzneimittel  ähnliche  Vergünstigungen  gewährt 
werden.  Eine  solche  Beschränkung  widerspricht  Art.  33  HMG,  der 
geldwerte  Vorteile  bei  allen  Arzneimittelkategorien,  unabhängig  von  der 
allfälligen Vergünstigung anderer Arzneimittel  verbietet,  und Rabatte als 
Vorteile  versteht,  die  unter  bestimmten  Bedingungen  für  einzelne 
Abnehmer­  oder  Produktegruppen  gewährt  werden  (vgl.  E.  4.8.2.1 
hiervor). Derartige Rabatte sind auch dann weiterzugeben, wenn ähnliche 
Vergünstigungen auch für vergleichbare Arzneimittel gewährt werden.
Ergänzend  ist  festzuhalten,  dass  das  Institut  in  seiner  Quadruplik 
zumindest  sinngemäss  die  Unverhältnismässigkeit  der  Massnahme 
gemäss Ziff. 1b des Dispositivs der angefochtenen Verfügung eingesteht, 
wenn es darauf hinweist, die Beschwerdeführerin könne diese Anordnung 
auch  so  umsetzen,  dass  bei  allen  Arzneimittelbestellungen  nach  dem 
KUKO­System  auf  die Weitergabepflicht  hingewiesen werde.  Bei  einem 
derart  weiten  Verständnis  stimmt  die  Anordnung  von  Ziff.  1b  des 
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Dispositivs  der  angefochtenen  Verfügung  weitestgehend  mit  jener  von 
Ziff.  1a  überein,  so  dass  sie  sich  auch  aus  dieser  Sicht  nicht  als 
erforderlich  erweist.  Der Klarheit  halber  ist  allerdings  festzuhalten,  dass 
unter  den  Begriff  der  Informationsangebote  gemäss  Ziff.  1a  des 
Dispositivs  der  angefochtenen  Verfügung  auch  jene  Angaben  zu 
subsumieren  sind,  die  auf  der  Internetplattform  der  Beschwerdeführerin 
und  im  Zusammenhang  mit  der  Ausführung  von  Bestellungen  (nach 
KUKO­System) gemacht werden.
6.3.7.3  Unter  diesen  Umständen  erübrigt  sich  die  Einholung  eines 
zusätzlichen,  unabhängigen  IT­Gutachtens,  wie  dies  von  den  Parteien 
beantragt  wird  (Triplik  S.  37  und  Quadruplik  S.  22).  Die  Anträge  sind 
daher abzuweisen.
6.3.8.  Soweit  sich  die  vom  Institut  angeordneten 
Verwaltungsmassnahmen  als  rechtmässig  erweisen  (zur 
Unverhältnismässigkeit  von  Ziff.  1b  des  Dispositivs  der  angefochtenen 
Verfügung  vgl.  E.  6.3.7  hiervor),  war  das  Institut  berechtigt,  deren 
Durchsetzung  zu  überwachen  und  unter Strafandrohung  zu  stellen  (vgl. 
(Art.  87  Abs.  1  Bst.  g   zweiter  Halbsatz  HMG).  Es  ist  nicht  ersichtlich, 
inwiefern  die  Strafandrohung  unverhältnismässig  sein  sollte,  stellt  sie 
doch  erfahrungsgemäss  ein  wirksames  Mittel  zur  Durchsetzung 
rechtmässiger  Verwaltungsmassnahmen  dar,  und  ist  die  Frage,  ob  der 
Verstoss  gegen die Verfügung eine  strafbare Handlung darstellt,  erst  in 
einem allfälligen (Verwaltungs­)strafverfahren zu prüfen.
7. 
Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung der Rechtsgleichheit, 
da sie nicht gleich wie  ihre Konkurrentinnen behandelt und dadurch auf 
dem  Markt  benachteiligt  werde.  Sie  reichte  in  diesem  Zusammenhang 
Angebote  und  Bestellformulare  anderer  Pharmaunternehmen  ein 
(Beschwerdebeilagen Nr. 3 und 4, Beilage Nr. 14 zur Triplik).
7.1.  Die  in  Art. 8  BV  garantierte  Rechtsgleichheit  sichert  den  Bürgern 
grundsätzlich nur den Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Recht zu. 
Der  Umstand,  dass  in  einigen  Fällen  das  Gesetz  nicht  oder  unrichtig 
angewandt  worden  ist,  lässt  in  der  Regel  keinen  Anspruch  darauf 
entstehen,  ebenfalls  abweichend  vom  Gesetz  behandelt  zu  werden. 
Einzig  dann,  wenn  eine  Behörde  in  ständiger  Praxis  von  geltenden 
Vorschriften  abweicht  und  zum  Ausdruck  bringt,  die  gesetzeswidrige 
Praxis  beibehalten  zu  wollen,  kann  verlangt  werden,  ebenfalls 
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gesetzeswidrig,  aber  praxiskonform  behandelt  zu  werden 
(Gleichbehandlung im Unrecht; vgl. etwa BGE 127 I 1 E. 3a, BGE 125 II 
152 E. 5, BGE 122 II 446 E. 4a, mit weiteren Hinweisen).
7.2.  Angesichts  der  bisherigen  Unsicherheiten  in  der  Auslegung  und 
Anwendung  von  Art.  33 HMG  konnte  sich  noch  keine  umfassende  und 
gerichtlich  bestätigte  Praxis  des  Instituts  herausbilden.  Das  Institut  hat 
glaubwürdig  ausgeführt,  es  habe bereits  verschiedene Verfahren gegen 
andere  Pharmaunternehmen  geführt  und  –  wenn  nötig  –  Massnahmen 
erlassen,  und  es  werde  die  von  der  Beschwerdeführerin  erhaltenen 
Hinweise  prüfen  und  in  vergleichbaren  Fällen  umgehend  Massnahmen 
gegen  diese  oder  andere  Marktteilnehmerinnen  ergreifen.  Es  hat  auch 
überzeugend  dargelegt,  dass  es  ihm  nicht  darum  gehe,  die 
Beschwerdeführerin als Grossistin gegenüber Herstellern/ Importeuren zu 
benachteiligen. Vielmehr werde es auch gegen diese Marktteilnehmer bei 
Verstössen  gegen  Art.  33  HMG  vorgehen.  Es  bestehen  daher  keine 
Anhaltspunkte  dafür,  dass  die  Vorinstanz  in  ständiger  Praxis  von  den 
dargelegten Regeln abweicht oder gar  in Zukunft davon abweichen will. 
Aus  diesen  Gründen  besteht  kein  Anspruch  der  Beschwerdeführerin 
darauf,  abweichend  von  den  gesetzlichen  Vorgaben  behandelt  zu 
werden.
8. 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Institut in seiner Verfügung 
vom  19. Dezember  2007  zu Recht Massnahmen  zur Durchsetzung  von 
Art.  33  HMG  angeordnet  hat.  Ziff.  1b  des  Dispositivs  der  Verfügung 
erweist sich allerdings als unverhältnismässig, so dass diese in teilweiser 
Gutheissung  der  Beschwerde  aufzuheben  ist.  Im  Übrigen  ist  die 
Beschwerde abzuweisen.
9. 
Zu  befinden  bleibt  noch  über  die  Verfahrenskosten  und  eine  allfällige 
Parteientschädigung.
9.1.  Die  Verfahrenskosten  werden  im  vorliegenden  Verfahren  –  unter 
Berücksichtigung  des  Umfanges  und  der  Schwierigkeit  der  Streitsache, 
Art  der  Prozessführung  und  finanzieller  Lage  der  Parteien  –  auf 
Fr. 4'000.­  festgesetzt  (Art.  63 Abs.  4bis VwVG  in Verbindung mit Art.  1, 
Art.  2  Abs.  1  und  Art.  4  des  Reglements  über  die  Kosten  und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE],  SR 
173.320.2).
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Angesichts  des  teilweisen  Obsiegens  sind  die  der  Beschwerdeführerin 
aufzuerlegenden  Verfahrenskosten  um  einen  Viertel  zu  reduzieren  (Art. 
63  Abs.  1  VwVG).  Sie  sind  demnach  auf  Fr.  3'000.­  festzusetzen  und 
teilweise  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr.  3'500.­  zu 
verrechnen.  Der  überschiessende  Teil  des  bereits  geleisteten 
Vorschusses  in  der  Höhe  von  Fr.  500.­  ist  der  Beschwerdeführerin 
rückzuerstatten.  Von  der Vorinstanz  sind  gemäss Art.  63 Abs.  2 VwVG 
keine Kosten zu erheben.
9.2.  Entsprechend  dem  Ausgang  des  Verfahrens  ist  der 
Beschwerdeführerin  eine  reduzierte  Parteientschädigung  zuzusprechen, 
zahlbar durch die Vorinstanz. Da keine Kostennote eingereicht wurde, ist 
die  Entschädigung  unter  Berücksichtigung  des  aktenkundigen  und 
gebotenen Aufwands auf Fr. 2'500.­ (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) 
festzulegen (Art. 7 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 VGKE, Art. 64 VwVG).
9.3. Aufgrund der teilweisen Gutheissung der Beschwerde sind auch die 
Gebühren  der  Vorinstanz  für  das  Verwaltungsmassnahmeverfahren 
(Ziffer  5  der  angefochtenen  Verfügung)  im  gleichen  Verhältnis  wie  die 
Kosten des vorliegenden Verfahrens zu reduzieren (vgl. Art. 6 Abs. 3 der 
Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, 
SR  172.041.0,  der  in  analogiam  auch  auf  das  Verfahren  vor 
Bundesverwaltungsgericht  anzuwenden  ist).  Die  Gebühren  für  das 
vorinstanzliche Verfahren werden demnach von Fr. 3'000.­ auf Fr. 2'250.­ 
herabgesetzt.
Für das Dispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde vom 30. Januar 2008 wird teilweise gutgeheissen.
Ziffer 1b des Dispositivs der Verfügung des  Instituts  vom 19. Dezember 
2007  wird  im  Sinne  von  Erwägung  6.3.7.2  aufgehoben,  und  die 
vorinstanzlichen  Verwaltungsgebühren  gemäss  Ziffer  5  des  Dispositivs 
der Verfügung werden auf Fr. 2'250.­ reduziert.
Weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2. 
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 4'000.­  festgesetzt. Sie werden zu 
drei  Vierteln,  ausmachend  Fr. 3'000.­,  der  Beschwerdeführerin  auferlegt 
und  teilweise  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr. 3'500.­ 
verrechnet.  Der  überschiessende  Betrag  von  Fr. 500.­  wird  der 
Beschwerdeführerin  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des  vorliegenden 
Entscheides rückerstattet.
3. 
Der  Beschwerdeführerin  wird  eine  reduzierte  Parteientschädigung  von 
Fr. 2'500.­  (inkl.  Auslagen  und Mehrwertsteuer)  zu  gesprochen,  zahlbar 
durch die Vorinstanz.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr._______; Gerichtsurkunde)
– Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stefan Mesmer Ingrid Künzli
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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