B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-6721/2014
Ur t e i l vom 1 9 . Feb r ua r 2 0 1 6
Besetzung
Richter Christoph Rohrer (Vorsitz),
Richterin Michela Bürki Moreni,
Richterin Caroline Bissegger,
Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
IV-Stelle für Versicherte im Ausland IVSTA,
Avenue Edmond-Vaucher 18, Postfach 3100, 1211 Genf 2,
Vorinstanz.
Gegenstand
Invalidenversicherung, Neuanmeldung
(Verfügung vom 8. Oktober 2014).
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Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 1. Mai 2012 wies die IV-Stelle für Versicherte im Aus-
land IVSTA das Leistungsbegehren des 1954 geborenen kroatischen
Staatsangehörigen A._______ (nachfolgend: Versicherter oder Beschwer-
deführer) ab (IV-act. 102). Zur Begründung wurde insbesondere ausge-
führt, aus dem psychiatrischen Gutachten von Dr. B._______ vom 21. Ok-
tober 2011 sowie den vom Versicherten eingereichten medizinischen Un-
terlagen gehe hervor, dass eine Arbeitsunfähigkeit von 50% in der zuletzt
ausgeübten Tätigkeit als Bau-Hilfsarbeiter bestehe. Die Ausübung einer
leidensangepassten Tätigkeit (wechselnde Arbeitspositionen, keine
schwere Arbeiten, kein Tragen von Gewichten über 15 kg) sei hingegen
uneingeschränkt möglich und zumutbar. Der Einkommensvergleich habe
eine Erwerbseinbusse von 25% ergeben, weshalb kein Anspruch auf eine
Invalidenrente bestehe. Die Verfügung vom 1. Mai 2012 wuchs unange-
fochten in Rechtskraft.
B.
Mit Datum vom 31. März 2014 übermittelte der kroatische Versicherungs-
träger der IVSTA die Neuanmeldung des Versicherten vom 21. Januar
2014 (vgl. IV-act. 107) sowie zahlreiche medizinische Unterlagen (IV-
act. 104 ff.). Gestützt auf die Berichte von Dr. C._______ (Facharzt Psy-
chiatrie und Psychotherapie, Regionaler Ärztlicher Dienst [RAD]) vom
3. Juli 2014 (IV-act. 123) und Dr. D._______ (Facharzt Allgemeine Medizin,
Medizinischer Dienst der IVSTA) vom 19. Juli 2014 (IV-act. 125) stellte die
IVSTA dem Versicherten in Aussicht, auf die Neuanmeldung nicht einzutre-
ten, weil keine erhebliche Änderung des Invaliditätsgrades glaubhaft ge-
macht worden sei (Vorbescheid vom 25. Juli 2014 [IV-act. 126]). Mit Datum
vom 8. Oktober 2014 erliess sie eine dem Vorbescheid entsprechende Ver-
fügung (IV-act. 127).
C.
Mit Eingabe vom 13. November 2014 erhob der Versicherte Beschwerde
und machte unter anderem eine Verschlechterung des Gesundheitszu-
standes geltend. Zudem verwies er auf die Beurteilung der kroatischen
Rentenversicherung, wonach er nicht mehr arbeitsfähig sei. Weiter stellte
er den Antrag, es sei auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten
und es sei ihm ein "Rechtsanwalt oder das Recht auf einen Rechtsanwalt
auf Kosten des Staates Schweiz zuzuteilen" (act. 1).
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D.
Mit Verfügung vom 21. November 2014 forderte der Instruktionsrichter den
Beschwerdeführer auf, das Formular "Gesuch um unentgeltliche Rechts-
pflege" ausgefüllt und mit den nötigen Beweismitteln versehen einzu-
reichen. Weiter wurde darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer
selber zur Wahrung seiner Interessen einen Rechtanwalt zu mandatieren
habe, sofern er dazu in der Lage sei. Der Beschwerdeführer wurde auch
über die Möglichkeit informiert, online beim Schweizerischen Anwaltsver-
band nach einer Anwältin oder einem Anwalt (nach Fachgebieten) zu su-
chen (act. 2).
E.
Am 14. Januar 2015 ging das ausgefüllte Formular "Gesuch um unentgelt-
liche Rechtspflege" mit Beilagen ein (act. 5). Weiter reichte der Beschwer-
deführer den Bericht der Fachärztin/Psychologin E._______ von der Klinik
für Psychiatrie F._______ vom 3. Februar 2015 zu den Akten (vgl. act. 8-
12).
F.
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 13. Mai 2015 auf Ab-
weisung der Beschwerde (act. 15).
G.
Mit Replik vom 16. Juni 2015 hielt der Beschwerdeführer an seiner Be-
schwerde sowie am Antrag, es sei ihm ein unentgeltlicher Rechtsbeistand
zu bestellen, fest.
H.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird,
soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) in Verbindung mit Art. 33 Bst. d VGG
und Art. 69 Abs. 1 Bst. b IVG (SR 831.20) ist das Bundesverwaltungsge-
richt zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
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1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich grund-
sätzlich nach dem VwVG (SR 172.021 [Art. 37 VGG]). Vorbehalten bleiben
gemäss Art. 3 Bst. dbis VwVG die besonderen Bestimmungen des ATSG
(SR 830.1).
1.2 Als Adressat der angefochtenen Verfügung ist der Beschwerdeführer
davon berührt und er kann sich auf ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung berufen (vgl. Art. 59 ATSG, Art. 48 Abs. 1
VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 38 ff. und Art. 60 ATSG, Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist daher grundsätzlich
einzutreten.
1.3 Anfechtungsgegenstand – welcher die Grenze des möglichen Streitge-
genstandes bildet – ist eine Verfügung, mit welcher die Vorinstanz nicht auf
die Neuanmeldung des Beschwerdeführers eingetreten ist. Streitgegen-
stand bildet daher lediglich die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf
die Neuanmeldung eingetreten ist. Soweit der Beschwerdeführer bean-
tragt, es sei ihm eine IV-Rente zuzusprechen, ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten (vgl. BGE 132 V 74 E. 1.1, Urteil BGer 9C_116/2010 vom
20. April 2010 E. 1).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer ist kroatischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz
in Kroatien, das seit dem 1. Juli 2013 Mitglied der EU ist. Mangels Unter-
zeichnung bzw. Ratifizierung des Zusatzprotokolls (Protokoll III) ist das
Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 (FZA, SR 0.142.112.681) im
Verhältnis zu Kroatien aber nicht verbindlich. Es ist weiterhin das Abkom-
men zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik
Kroatien über Soziale Sicherheit vom 9. April 1996 (SR 0.831.109.291.1)
anwendbar. Nach Art. 4 Abs. 1 dieses Abkommens sind die Staatsangehö-
rigen des einen Vertragsstaates in ihren Rechten und Pflichten aus den
Rechtsvorschriften des anderen Vertragsstaates, zu denen gemäss Art. 1
Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 2 Abs. 1 A Bst. ii die Bundesgesetzgebung über die
Invalidenversicherung gehört, den Staatsangehörigen dieses Vertrags-
staates gleichgestellt; abweichende Bestimmungen in diesem Abkommen
bleiben vorbehalten. Die vorliegend streitige Frage, ob die Vorinstanz zu
Recht nicht auf die Neuanmeldung eingetreten ist, beurteilt sich aus-
schliesslich nach innerstaatlichem Recht.
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2.2 Wurde eine Rente wegen eines zu geringen Invaliditätsgrades verwei-
gert, so wird auf eine Neuanmeldung nur dann eingetreten, wenn die ver-
sicherte Person glaubhaft macht, dass sich der Grad der Invalidität seither
in einer für den Anspruch erheblichen Weise geändert hat (vgl. Art. 87
Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 3 IVV [SR 831.201]).
2.3 Die zeitliche Vergleichsbasis für die Frage, ob eine rentenrelevante
Veränderung des Sachverhalts glaubhaft ist, bildet der Zeitpunkt der letz-
ten umfassenden materiellen Prüfung. Der Vergleichszeitraum erstreckt
sich grundsätzlich bis zur Prüfung und Beurteilung des Gesuchs, das heisst
bis zum Erlass der Verfügung betreffend die Neuanmeldung. Für die be-
schwerdeweise Überprüfung einer Nichteintretensverfügung ist somit der
Sachverhalt, wie er sich der Verwaltung bot, respektive die Aktenlage bei
Erlass dieser Verfügung massgeblich (BGE 133 V 108 E. 5.4; 130 V 64
E. 5.2.5; Urteil BGer 9C_635/2015 vom 16. Oktober 2015 E. 2.1). Die vom
Beschwerdeführer erst im Beschwerdeverfahren aufgelegten Arztberichte
sind daher grundsätzlich nicht zu berücksichtigen (vgl. auch Urteil BVGer
C-7034/2013 vom 30. September 2014 E. 4.2 m.w.H.).
2.4 Mit dem Beweismass des Glaubhaftmachens sind herabgesetzte An-
forderungen an den Beweis verbunden; die Tatsachenänderung muss nicht
nach dem im Sozialversicherungsrecht sonst üblichen Beweisgrad der
überwiegenden Wahrscheinlichkeit (BGE 126 V 353 E. 5b S. 360) erstellt
sein. Es genügt, dass für das Vorhandensein des geltend gemachten
rechtserheblichen Sachumstandes wenigstens gewisse Anhaltspunkte be-
stehen, auch wenn durchaus noch mit der Möglichkeit zu rechnen ist, bei
eingehender Abklärung werde sich die behauptete Änderung nicht erstel-
len lassen (9C_635/2015 E. 2.2). Bei der Prüfung der Frage, ob die Vor-
bringen der versicherten Person glaubhaft sind, berücksichtigt die Verwal-
tung unter anderem, ob seit der rechtskräftigen Erledigung des letzten Ren-
tengesuches lediglich kurze oder schon längere Zeit vergangen ist; je
nachdem sind an das Glaubhaftmachen einer Änderung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts höhere oder weniger hohe Anforderungen zu stellen
(Urteile BGer 9C_688/2007 vom 22. Januar 2008 E. 2.2 und 9C_286/2009
vom 28. Mai 2009 mit Hinweis auf BGE 109 V 262 E. 3).
2.5 Invalidität ist die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde
ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 ATSG). Die Invalidi-
tät kann Folge von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall sein (Art. 4
Abs. 1 IVG). Erwerbsunfähigkeit ist der durch Beeinträchtigung der körper-
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lichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zu-
mutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teil-
weise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden
ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 7 Abs. 1 ATSG). Für die Beurteilung des
Vorliegens einer Erwerbsunfähigkeit sind ausschliesslich die Folgen der
gesundheitlichen Beeinträchtigung zu berücksichtigen. Eine Erwerbsunfä-
higkeit liegt zudem nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht nicht überwindbar
ist (Art. 7 Abs. 2 ATSG; der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Abs. 2 hat
den Begriff der Erwerbsunfähigkeit nicht modifiziert, BGE 135 V 215
E. 7.3).
Arbeitsunfähigkeit ist die durch eine Beeinträchtigung der körperlichen,
geistigen oder psychischen Gesundheit bedingte, volle oder teilweise Un-
fähigkeit, im bisherigen Beruf oder Aufgabenbereich zumutbare Arbeit zu
leisten. Bei langer Dauer wird auch die zumutbare Tätigkeit in einem ande-
ren Beruf oder Aufgabenbereich berücksichtigt (Art. 6 ATSG).
2.6 Anspruch auf eine Invalidenrente haben gemäss Art. 28 Abs. 1 IVG
Versicherte, die ihre Erwerbsfähigkeit oder die Fähigkeit, sich im Aufgaben-
bereich zu betätigen, nicht durch zumutbare Eingliederungsmassnahmen
wieder herstellen, erhalten oder verbessern können (Bst. a), während ei-
nes Jahres ohne wesentlichen Unterbruch durchschnittlich mindestens
40 % arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) gewesen sind (Bst. b) und nach Ablauf
dieses Jahres zu mindestens 40 % invalid (Art. 8 ATSG) sind (Bst. c). Bei
einem Invaliditätsgrad von mindestens 40 % besteht Anspruch auf eine
Viertelsrente, bei mindestens 50 % auf eine halbe Rente, bei mindestens
60 % auf eine Dreiviertelsrente und bei mindestens 70 % auf eine ganze
Rente (Art. 28 Abs. 2 IVG).
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob eine erhebliche Verschlechterung des Ge-
sundheitszustandes zwischen Mai 2012 (erste [abweisende] Verfügung)
und Oktober 2014 (Nichteintretensverfügung) glaubhaft gemacht worden
ist.
3.1 Die erste, das Leistungsbegehren abweisende Verfügung stützte sich
insbesondere auf das psychiatrische Gutachten von Dr. B._______ vom
21. Oktober 2011 sowie die Berichte von Dr. C._______ (RAD) vom
16. Dezember 2011 (IV-act. 92) und Dr. G._______ (Medizinischer Dienst
der IVSTA) vom 31. Dezember 2011 (IV-act. 94) und 29. Januar 2012 (IV-
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act. 96). Aus psychiatrischer Sicht wurde keine Beeinträchtigung der Ar-
beitsfähigkeit attestiert (vgl. IV-act. 92; IV-act. 83 S. 19). Laut der ab-
schliessenden Stellungnahme von Dr. G._______ war der Versicherte un-
ter Berücksichtigung der zervikalen Beschwerden, der Dysthymie sowie
dem Status nach Pankreatitis seit Mai 2006 als Bauhilfsarbeiter zu 50%
arbeitsunfähig. In einer leidensangepassten Tätigkeit sei er jedoch unein-
geschränkt arbeitsfähig (IV-act. 96).
3.2 Der RAD-Arzt Dr. C._______ kam in seiner Stellungnahme vom 3. Juli
2014 zum Schluss, im Austrittsbericht der psychiatrischen Klinik F._______
vom 22. August 2012 würden dieselben Diagnosen und Befunde wie im
Austrittsbericht vom 13. Juli 2010 derselben Klinik aufgeführt. Das Renten-
gutachten von Frau Dr. H._______ vom 14. Februar 2014 sei – in psychi-
atrischer Hinsicht – deckungsgleich mit demjenigen vom 13. April 2010.
Die gestellten Diagnosen (rezidivierende majore depressive Störung, orga-
nische Persönlichkeitsstörung) seien bereits damals nicht nachvollziehbar
gewesen und hätten durch das psychiatrische Gutachten von
Dr. B._______ nicht bestätigt werden können. Mit den neuen psychiatri-
schen Berichten sei eine wesentliche Veränderung nicht glaubhaft ge-
macht worden (IV-act. 123). Die Ausführungen von Dr. C._______ sind
nachvollziehbar und es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf
dessen Beurteilung abgestellt hat.
3.3 Nicht nachvollziehbar ist hingegen die Stellungnahme von
Dr. D._______ vom 19. Juli 2014 (IV-act. 125) betreffend den somatischen
Bereich, wonach der Zustand im Vergleich zur Beurteilung von
Dr. G._______ am 31. Dezember 2011 unverändert sei. Zwar ist dem IV-
Stellenarzt darin zuzustimmen, dass aufgrund der vorgelegten Berichte
keine wesentliche Einschränkung der Arbeitsfähigkeit ausgewiesen ist.
Dies ist für das Glaubhaftmachen indessen auch nicht erforderlich (vgl.
oben E. 2.4). Massgebend ist vielmehr, ob aufgrund eines Vergleichs der
damaligen Befunde, welche der Beurteilung von Dr. G._______ zugrunde
lagen, und der aktuell erhobenen Befunde eine revisionsrechtlich erhebli-
che Verschlechterung des Gesundheitszustandes glaubhaft erscheint. Ei-
nen solchen Vergleich der medizinischen Befunde hat Dr. D._______ in
seiner Stellungnahme jedoch nicht vorgenommen. Zudem steht seine nicht
weiter begründete Behauptung, das zervikale und lumbale Syndrom sei
behandelbar und nicht limitierend, auch im Widerspruch zur damaligen Be-
urteilung von Dr. G._______.
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Die örtlichen Ärztinnen und Ärzten berichten von verschiedenen schmerz-
haften Bewegungseinschränkungen, die der Einschätzung von
Dr. G._______ noch nicht zugrunde lagen, namentlich der Schultern,
Hüfte, rechtes Handgelenk (vgl. IV-act. 109). Weiter ging Dr. G._______
damals davon aus, dass die (akute) Pankreatitis abgeheilt sei, laut den
neueren Berichten leidet der Beschwerdeführer nun an einer chronischen
Pankreatitis. Nicht ausgeschlossen werden kann sodann, dass sich die
zervikale Problematik (Diskushernien C5-C7, radikuläre Läsionen [vgl. IV-
act. 117 ff.]) verschlimmert hat.
3.4 Mit der Bestimmung von Art. 87 Abs. 2 und 3 IVV soll verhindert wer-
den, dass sich die Verwaltung nach vorausgegangener rechtskräftiger
Rentenverweigerung immer wieder mit gleichlautenden und nicht näher
begründeten, das heisst keine Veränderung des Sachverhalts darlegen-
den Rentengesuchen befassen muss (BGE 133 V 108 E. 5.3.1 m.w.H.).
Bereits ab einer Zeitspanne von 15 Monaten zwischen der rentenabwei-
senden Verfügung und der Neuanmeldung dürfen nach der Praxis jedoch
keine allzu hohen Anforderungen an die Glaubhaftmachung gestellt wer-
den (vgl. BGE 130 V 64 E. 6.2; C-7034/2013 E. 4.3). Entgegen der An-
nahme der Vorinstanz ist vorliegend eine (rentenrelevante) Verschlechte-
rung des Gesundheitszustandes glaubhaft gemacht worden, weshalb auf
die Neuanmeldung einzutreten gewesen wäre.
3.5 Die Beschwerde ist – soweit darauf einzutreten ist – in dem Sinne gut-
zuheissen, als dass die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sa-
che zur materiellen Prüfung des Leistungsanspruchs an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen ist.
4.
4.1 Gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG sind die Verfahrenskosten in der Regel
der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Der unterliegenden Vorinstanz
werden jedoch keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
4.2 Dem obsiegenden, nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind
keine verhältnismässig hohen Kosten entstanden, weshalb ihm keine Par-
teientschädigung zuzusprechen ist (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG).
4.3 Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist damit gegenstandslos
geworden.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird – soweit darauf einzutreten ist – in dem Sinne gutge-
heissen, als die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Sache zur
materiellen Prüfung des Leistungsbegehrens an die Vorinstanz zurückge-
wiesen wird.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos ge-
worden abgeschrieben.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben mit Rückschein)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Einschreiben)
– das Bundesamt für Sozialversicherungen (Einschreiben)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Christoph Rohrer Susanne Fankhauser
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen
gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift hat
die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-
terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42
BGG).
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