C-6841/2008 - Abteilung III - Anerkennung der Staatenlosigkeit - Anerkennung der Staatenlosigkeit

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­6841/2008
U r t e i l   v om   7 .   J u l i   2 0 1 1
Besetzung Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Bernard Vaudan, Richter Jean­Daniel Dubey,   
Gerichtsschreiberin Barbara Giemsa­Haake.
Parteien 1. A._______,
2. B._______, 
3. C._______,   
4. D._______, 
  
alle vertreten durch Peter Weibel, Fürsprecher,
 
Beschwerdeführende, 
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Anerkennung der Staatenlosigkeit.
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Sachverhalt:
A. 
A._______, geboren 1973, und seine Ehefrau B._______, geboren 1976, 
sind  palästinensischer  Herkunft.  Beide  lebten  zuletzt  im  Libanon,  bevor 
sie  im Oktober  2000  in  die Schweiz  gelangten  und hier  ein Asylgesuch 
stellten. Das damalige Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute: BFM) wies 
ihr Asylgesuch im November 2002 ab, woraufhin sie Beschwerde an die 
damalige Asylrekurskommission (ARK; heute Bundesverwaltungsgericht) 
erhoben.  Dieses  Rechtsmittel  wurde  zurückgezogen,  nachdem  der 
Kanton Bern ihnen sowie den beiden  2001 und 2003 geborenen Kindern 
am 8. August 2007 eine Aufenthaltsbewilligung gestützt auf Art. 14 Abs. 2 
des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) erteilt hatte.
B. 
Mit  Schreiben  vom  8.  Januar  2003  hatte  die  (damals  noch  dreiköpfige) 
Familie  beim  BFF  ein  Gesuch  um   Anerkennung  der  Staatenlosigkeit 
eingereicht  und  sich  diesbezüglich  auf  das  Übereinkommen  über  die 
Rechtstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954 (SR 0.142.40, 
im  Folgenden:  Staatenlosen­Übereinkommen)  berufen.  Zur  Begründung 
hatten  sie  im  Wesentlichen  angeführt,  A._______  habe  seine  Jugend­ 
und Schulzeit in Libyen, Algerien und im Libanon verbracht. Keiner dieser 
Staaten  betrachte  ihn  jedoch  als  Angehörigen  bzw.  biete  ihm  als 
palästinensischem  Flüchtling  die  Möglichkeit,  das  Bürgerrecht  zu 
erwerben. Seine Ehefrau und seine Tochter teilten dieses Schicksal. Das 
eingeleitete  Verfahren  um  Anerkennung  der  Staatenlosigkeit  wurde 
aufgrund  des  seinerzeit  hängigen  Asylverfahrens  zunächst  sistiert  und 
nach  entsprechendem  Gesuch  vom  4. Oktober  2007  wieder 
aufgenommen. 
C. 
Im Verlauf nachfolgender Abklärungen stellte das BFM fest, dass sich der 
Gesuchsteller  mit  seiner  Ehefrau  und  den  beiden  Kindern  bei  der 
UNRWA   (United  Nations  Relief  and  Works  Agency  for  Palestine 
Refugees  in  the  Near  East)  als  Flüchtlinge  in  Lebanon  Field  hatten 
registrieren  lassen,  und  vertrat  aufgrund  dessen  die  Ansicht,  dass  die 
Familie  aus  dem  Staatenlosen­Übereinkommen  keine  Rechte  für  sich 
herleiten könne. Mit Schreiben vom 27. August 2008 gewährte das BFM 
den Gesuchstellern   das rechtliche Gehör, setzte  ihnen hierfür eine Frist 
bis  zum 10. September  2008 und wies  darauf  hin,  dass diese Frist  aus 
Gründen wie Arbeitsüberlastung oder Abwesenheit nicht erstreckt werden 
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könne.  Der  Parteienvertreter  übersandte  erst  am  22.  September  2008 
eine entsprechende Stellungnahme, die tags darauf beim BFM eintraf. 
D. 
Mit  Verfügung  vom  22.  September  2008  lehnte  die  Vorinstanz  das  am 
8. Januar  2003  gestellte  Gesuch  um  Anerkennung  der  Staatenlosigkeit 
ab. Unter Erläuterung  ihrer Ausführungen vom 27. August 2008 und der 
Bestimmungen  von  Art.  1  des  Staatenlosen­Übereinkommens  hielt  sie 
fest,  die  Gesuchsteller  seien  bei  der  UNRWA  offiziell  als  Flüchtlinge 
registriert  und  würden  damit  den  Schutz  dieser  Organisation,  welche 
auch  gültige  Reisepapiere  ausstelle,  geniessen.  Damit  sei  das 
Staatenlosen­Übereinkommen aufgrund der Ausschlussklausel  von   Art. 
1 Abs. 2 Bst. i nicht anwendbar.
E. 
E.a  Gegen  diese  Verfügung  richtete  sich  der  Rechtsvertreter  der 
Beschwerdeführenden mit Rechtsmitteleingabe vom 29. Oktober 2008. Er 
macht  geltend,  die  Vorinstanz  habe  ihm  während  seiner  Ferien  eine 
ausserordentlich kurze und nicht verlängerbare Frist angesetzt, um zum 
Ergebnis  ihrer  Abklärungen  Stellung  zu  nehmen.  Auf  dieses  Schreiben 
des  BFM  vom  27.  August  2008  habe  er  am  ersten  Tag  nach  seinen 
Ferien geantwortet; am gleichen Tag habe die Vorinstanz  jedoch bereits 
die ablehnende Verfügung erlassen. 
E.b  Was  den  Inhalt  der  Verfügung  angehe,  so  habe  die  Vorinstanz 
falsche  rechtliche  Schlussfolgerungen  gezogen.  Insbesondere  finde  die 
von der Vorinstanz zitierte Ausschlussklausel von Art. 1 Abs. 2 Bst. i des 
Staatenlosen­Übereinkommens  keine  Anwendung  auf  die 
Beschwerdeführenden. Nach dieser Klausel sei ein Ausschluss nur dann 
statthaft,  wenn  durch  eine  andere  Organisation  oder  Institution  der 
Vereinten Nationen  als  den Hochkommissar  der  Vereinten Nationen  für 
Flüchtlinge  Schutz  oder  Hilfe  geleistet  werden  könne.  Diese  Funktion 
werde durch die blosse Registrierung palästinensischer Flüchtlinge durch 
die  UNRWA  nicht  erreicht.  Deren  Tätigkeit  sei  strikt  auf  die  Gebiete 
Gaza­Streifen,  Westbank,  Libanon,  Jordanien  und  Syrien  beschränkt. 
Wer sich ausserhalb dieser Gebiete befinde und nicht dorthin reisen bzw. 
zurückkehren könne, geniesse weder Schutz noch Hilfe der Organisation, 
sodass  auf  ihn  auch  die Ausschlussklausel  keine Anwendung  finde.  Zu 
Unrecht gehe die Vorinstanz davon aus, dass die UNRWA Reisepapiere 
ausstelle,  mit  denen  die  Rückkehr  in  einen  ihrer  Tätigkeitsbereiche 
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möglich  sei;  auch  die  von  dieser  Organisation  ausgestellte 
Registrierungskarte  könne  nicht  zum  Übertritt  einer  internationalen 
Grenze  verwendet  werden.  Im  vorliegenden  Fall  hätten  die 
Beschwerdeführenden  keine  legale Möglichkeit,  in  den  Libanon  bzw.  in 
das Tätigkeitsgebiet der UNRWA zu reisen; sie könnten somit auch nicht 
den  Schutz  oder  die  Hilfe  dieser  Organisation  für  sich  beanspruchen. 
Abgesehen davon entspreche die angefochtene Verfügung auch nicht der 
sonstigen  Praxis  des  Bundesamts,  welches  –  bei  vergleichbarer 
Konstellation  –  andere  bei  der  UNRWA  registrierte  Personen  als 
staatenlos anerkannt habe.
F. 
In  ihrer  Vernehmlassung  vom  27.  November  2008  beantragt  die 
Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie macht geltend, die eigens 
auf  die  palästinensischen  Flüchtlinge  zugeschnittene  Ausschlussklausel 
solle gewährleisten, dass sich in erster Linie die UNRWA ihrer annehme. 
Die Verantwortung der UNRWA könne nicht einem anderen Signatarstaat 
des  Übereinkommens  überbürdet  werden,  wenn  Betroffene  das 
Tätigkeitsgebiet  der UNRWA  freiwillig  verlassen und grundsätzlich  auch 
dorthin  zurückkehren  könnten.  Letzteres  treffe  auch  auf  die 
Beschwerdeführenden zu. Ihre Registrierung bei der UNRWA ermögliche 
ihnen  problemlos  den  Erhalt  von  Reisedokumenten  durch  die 
libanesischen Behörden.  Hierzu müssten  sie  sich  bei  der  libanesischen 
Botschaft  registrieren  lassen.  Die  Beschwerdeführenden  hätten  ohne 
Weiteres auch die Möglichkeit, in den Libanon zurückzukehren.
G. 
In  der  darauffolgenden  Replik  vom  5.  Januar  2009  wenden  sich  die 
Beschwerdeführenden  gegen  die  von  der  Vorinstanz  dargelegte 
Interpretation  der  Ausschlussklausel.  Sie  betonen,  die  UNRWA  im 
Libanon  könne  nur  humanitäre  Hilfe  –  und  auch  die  nur  in  ihrem 
Tätigkeitsbereich  –  erbringen,  wohingegen  rechtlicher  Schutz  nicht  zu 
ihren Aufgaben bzw. Kompetenzen gehöre. Dieser Schutz müsse durch 
das  Staatenlosen­Übereinkommen  sichergestellt  werden,  jedenfalls  für 
die  Personen,  die  sich  ausserhalb  des  Tätigkeitsgebiets  der  UNRWA 
aufhielten. 
H. 
Mit  Verfügung  vom  28.  Januar  2011  hat  das  Bundesverwaltungsgericht 
die Vorinstanz – unter Hinweis auf das bereits abgeschlossene Verfahren 
C­1043/2006 – zu einer weiteren Vernehmlassung eingeladen. Bei jenem 
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Verfahren  war  die  Vorinstanz  auf  ihren  negativen  Entscheid 
zurückgekommen,  nachdem  der  Beschwerdeführer  –  ebenfalls  als 
palästinensischer Flüchtling bei der UNRWA  registriert – eine kantonale 
Aufenthaltsbewilligung erhalten hatte.
I.
In  ihrer  ergänzenden  Vernehmlassung  vom  24.  Februar  2011  führt  die 
Vorinstanz  aus,  der  Vergleich  der  beiden  Dossiers  zeige  eine  stark 
voneinander  abweichende  Ausgangslage.  Das  frühere  Verfahren  habe 
einen  in Kuwait geborenen und einer Familie aus Gaza entstammenden 
Palästinenser betroffen. Nachdem dessen Asylgesuch abgelehnt worden 
sei,  habe  sich  der  Wegweisungsvollzug  wegen  der  Papierbeschaffung 
zunächst  schwierig  gestaltet  und  habe  dann,  als  der  Ausländer  eine 
Härtefallregelung erfahren habe, nicht weiter  fortgesetzt werden können. 
In  jenem Fall habe man nicht von der Möglichkeit einer Rückkehr  in das 
UNRWA­Mandatsgebiet  ausgehen  können.  Im  vorliegenden  Fall  habe 
sich  das  Problem  der  Papierbeschaffung  nie  gestellt,  weil  kein 
Vollzugsprozess  habe  eröffnet  werden  müssen.  Die 
Beschwerdeführenden  könnten  sich  aber  problemlos  Reisedokumente 
von den  libanesischen Behörden ausstellen  lassen und würden bei  ihrer 
Rückkehr in den Libanon wieder dem Schutz der UNRWA unterstehen.
J.
In der darauffolgenden Stellungnahme vom 30. März 2011 berufen sich 
die  Beschwerdeführenden  darauf,  dass  ihnen  vor  bald  vier  Jahren – 
aufgrund  der  Härtefallregelung  von  Art.  14  Abs.  2  AsylG  –  eine 
Aufenthaltsbewilligung  erteilt  worden  sei.  Die  Bejahung  ihrer 
Härtefallgründe  zeige,  dass  ihnen  die  Rückkehr  in  den  Libanon  nicht 
zugemutet und damit von ihnen auch nicht verlangt werden könne, sich in 
den  Schutzbereich  der  UNRWA  zu  begeben.  Schon  daher  sei  das 
Staatenlosen­Übereinkommen  auf  sie  anwendbar  und  es  könne 
offenbleiben,  ob  die  theoretische  oder  praktische  Möglichkeit  der 
Ausreise  in  das  Tätigkeitsgebiet  der  UNRWA  zu  einem Ausschluss  der 
Anwendbarkeit führe. 
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG,  SR  173.32)  beurteilt  das  Bundesverwaltungsgericht  unter 
Vorbehalt  der  in  Art.  32  genannten  Ausnahmen  Beschwerden  gegen 
Verfügungen  nach  Art.  5  des  Verwaltungsverfahrensgesetzes  vom 
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 
aufgeführten  Behörden  erlassen  wurden.  Darunter  fallen  Verfügungen 
des  BFM,  welche  die  Anerkennung  der  Staatenlosigkeit  betreffen  (vgl. 
Art.  14  Abs.  3  der  Organisationsverordnung  für  das  Eidgenössische 
Justiz­ und Polizeidepartement  vom 17. November 1999  [OV­EJPD, SR 
172.213.1]). 
1.2.  Gemäss  Art.  37  VGG  richtet  sich  das  Verfahren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  nach  dem  VwVG,  soweit  das  Gesetz  nichts 
anderes bestimmt.
1.3.  Die  Beschwerdelegitimation  ergibt  sich  daraus,  dass  die 
Beschwerdeführenden  durch  den  angefochtenen  Entscheid  besonders 
berührt  sind  und  an  dessen  Aufhebung  ein  schutzwürdiges  Interesse 
haben (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist­ und formgerechte Beschwerde 
ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.  
Mit  Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  kann  die  Verletzung 
von  Bundesrecht  –   hierzu  gehört  auch  das  Staatsvertragsrecht – 
einschliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens,  die 
unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des  rechtserheblichen 
Sachverhalts  und  –  soweit  nicht  eine  kantonale  Behörde  als 
Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  –  die Unangemessenheit  gerügt werden 
(Art.  49  VwVG).  Das  Bundesverwaltungsgericht  wendet  im 
Beschwerdeverfahren  das  Bundesrecht  von  Amtes  wegen  an.  Es  ist 
gemäss  Art.  62  Abs.  4  VwVG  an  die  Begründung  der  Begehren  nicht 
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend 
gemachten  Gründen  gutheissen  oder  abweisen.  Massgebend  ist 
grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 
2007/41  E.  2  und  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­2682/2007 
vom 7. Oktober 2010 E. 1.2 und 1.3).
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3. 
In formeller Hinsicht hat der Vertreter der Parteien gerügt, die Vorinstanz 
habe  ihm  zur  abschliessenden  Stellungnahme  eine  äusserst  kurze  und 
angeblich  nicht  verlängerbare  Frist  eingeräumt,  die  er  aufgrund  seiner 
Ferien nicht habe einhalten können. Insoweit ist zwar festzustellen, dass 
die  mit  Schreiben  von  Mittwoch,  dem  27.  August  2008  bis  zum  10. 
September  2008  gesetzte  Frist  genau  zwei Wochen  später  endete  und 
damit – zumal die Möglichkeit einer Fristerstreckung wegen Abwesenheit 
ausgeschlossen wurde –  knapp bemessen war. Andererseits  kann dem 
Rechtsvertreter,  der  sich  während  seiner  Ferienabwesenheit 
offensichtlich nicht vertreten liess, vorgehalten werden, hierdurch auf das 
Recht  auf  Stellungnahme  verzichtet  zu  haben  (vgl.  BERNHARD 
WALDMANN/JÜRG  BICKEL,  in:  Praxiskommentar  VwVG, 
Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.],  Zürich  2009,  Art. 29  N 64  f.  und  Art. 
30  N  45).  Der  Rechtsvertreter  hat  aus  der  Vorgehensweise  der 
Vorinstanz  immerhin  auch  nicht  abgeleitet,  dass  diese  zu  einer 
unheilbaren Verletzung des rechtlichen Gehörs geführt habe. Im Ergebnis 
ist  damit  die  angefochtene  Verfügung  formellrechtlich  nicht  zu 
beanstanden. 
4. 
4.1.  Das  von  der  Schweiz  am  3.  Juli  1972  ratifizierte  Staatenlosen­
Übereinkommen  regelt  die  Situation  von  Staatenlosen,  welche  die 
Flüchtlingseigenschaft  nicht  besitzen  (vgl.  Präambel  des 
Übereinkommens).  In  vielen  Bereichen  bezweckt  es  eine 
Gleichbehandlung der Staatenlosen mit den Flüchtlingen,  so namentlich 
in  Bezug  auf  die  personenrechtliche  Stellung,  die  Abgabe  eines 
Reiseausweises,  die  Sozialversicherungen  und  die  Unterstützung 
(Botschaft  vom  11.  August  1971  über  die  Genehmigung  des 
Übereinkommens  über  die  Rechtstellung  der  Staatenlosen,  BBl  1971  II 
424).  Zum  Teil  übernimmt  das  Übereinkommen  wörtlich  die 
Bestimmungen  des  Abkommens  über  die  Rechtstellung  der  Flüchtlinge 
vom 28. Juli 1951 (SR 0.142.30, nachfolgend: Flüchtlingskonvention). 
4.2.  Art.  1  Abs.  1  des  Staatenlosen­Übereinkommens  definiert  als 
staatenlos  eine  Person,  die  kein  Staat  aufgrund  seines  Rechts  als 
Staatsangehörigen ansieht. Das Übereinkommen bezieht  sich  somit  nur 
auf die de jure Staatenlosen, nicht auf die de facto Staatenlosen, die zwar 
formell noch eine Staatsangehörigkeit besitzen, deren Heimatstaat ihnen 
aber  keinen  Schutz  mehr  gewährt  (vgl.  Urteil  des 
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Bundesverwaltungsgerichts  C­7134/2010  vom  9.  Juni  2011  E.  3.1  mit 
Hinweisen).  Die  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  hält  hierzu 
präzisierend fest, dass jemand nur dann als staatenlos betrachtet werden 
kann, wenn er ohne eigenes Zutun die Staatsangehörigkeit  verloren hat 
und  diese  nicht  (wieder­)erlangen  kann  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts 
2C_763/2008  vom  26.  März  2009  E.  3.2  mit  Hinweisen).  Wer  seine 
Staatsangehörigkeit  freiwillig  aufgegeben  hat  oder  ohne  triftigen  Grund 
auf  ihren  möglichen  Erwerb  oder  Wiedererwerb  verzichtet,  kann 
demzufolge aus dem Abkommen keine Rechte für sich herleiten.
4.3. Art. 1 Abs. 2 des Staatenlosen­Übereinkommens nennt verschiedene 
Personengruppen,  auf  die  das  Übereinkommen  nicht  anwendbar  ist. 
Gemäss Bst. i findet es keine Anwendung auf Personen, die zurzeit durch 
eine andere Organisation oder Institution der Vereinten Nationen als den 
Hochkommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge Schutz oder Hilfe 
erhalten, solange sie diesen Schutz oder diese Hilfe geniessen (amtliche 
Übersetzung  aus  dem  französischen  und  englischen  Originaltext). Eine 
vergleichbare Regelung findet sich in Art. 1 D der Flüchtlingskonvention. 
Gemäss  dortigem  Abs.  1  findet  die  Konvention  keine  Anwendung  auf 
Personen, die zurzeit durch eine andere Organisation oder Institution der 
Vereinten Nationen  als  den Hochkommissär  der  Vereinten Nationen  für 
Flüchtlinge Schutz oder Hilfe  erhalten. Gemäss Abs.  2 geniessen diese 
Personen  alle  Rechte  dieses  Abkommens,  wenn  dieser  Schutz  oder 
diese  Hilfe  aus  irgendeinem Grunde  wegfallen,  ohne  dass  die  Stellung 
dieser  Personen  durch  entsprechende  Beschlüsse  der 
Generalversammlung  der  Vereinten  Nationen  geregelt  worden  wäre 
(amtliche  Übersetzung  aus  dem  französischen  und  englischen 
Originaltext). 
4.4.  Die  UNRWA  befasst  sich  als  Unterorganisation  der  Vereinten 
Nationen  mit  der  Betreuung  jener  palästinensischen  Flüchtlinge,  die 
infolge des Konflikts von 1948 ihre angestammte Wohnsitze in Palästina 
verlassen mussten. Sie nahm am 1. Mai 1950  ihre auf die Koordination 
von  Hilfsmassnahmen  ausgerichtete  Tätigkeit  auf,  dies  vor  dem 
Hintergrund,  dass  für  die  betroffenen  Personen  eine  spezielle  und 
ausschliessliche  Zuständigkeit  geschaffen  werden  sollte  (hierzu  weiter 
unten E. 5.2 und E. 6). Von vornherein waren die Hilfsmassnahmen der 
UNRWA  insbesondere  ausgerichtet  auf  medizinische 
Versorgungsleistungen,  humanitäre  Massnahmen,  Erziehung, 
Ausbildung,  Verbesserung  der  Infrastruktur  und  die  Beschaffung  von 
Arbeitsplätzen.  Geographisch  ist  das  Mandat  der  UNRWA  auf  die 
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Gebiete  des  sogenannten  Gazastreifens,  der  Westbank  sowie  auf  die 
Staaten  Libanon,  Jordanien  und  Syrien  beschränkt  (vgl.  Website  der 
UNRWA, >About>Overview, besucht am 12. Mai 2011). 
4.5.  Die  von  der  UNRWA  geleistete  Versorgung  palästinensischer 
Flüchtlinge ist somit ihrem Konzept zufolge als Schutz oder Hilfe im Sinne 
der Ausschlussklausel des Staatenlosen­Übereinkommens zu verstehen. 
Die entsprechende Formulierung der Ausschlussklausel stellt folglich eine 
Sonderregelung dar und geht nicht in die Richtung, dass den betroffenen 
Personen  allgemeiner  Schutz  gewährt  werden  müsste.  Hierzu  ist  die 
UNRWA weder beauftragt noch hat sie entsprechende Möglichkeiten (vgl. 
Kay  Hailbronner,  Ausländerrecht,  Kommentar,  71.  Aktualisierung, 
Oktober  2010,  Heidelberg,  Ordner  B  4,  Anmerkungen  zum 
Übereinkommen  über  die  Rechtsstellung  der  Staatenlosen,  N  11).  Das 
der  UNRWA  erteilte  Mandat  hat  sich  zwar  im  Laufe  der  Zeit  mit 
Zustimmung  der  UN­Generalversammlung  stets  weiterentwickelt,  nach 
wie  vor  stehen  aber  die  Leistungen  humanitären  Charakters  im 
Vordergrund.  Aufgrund  dessen  stellt  sich  die  Frage,  ob  mit  der 
Anwendbarkeit  der  Ausschlussklausel  des  Staatenlosen­
Übereinkommens eine Schutzlücke entstehen kann.
5. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  hat  sich  in  einem  Grundsatzurteil  vom 
11. September 2008 zur Anwendbarkeit der Ausschlussklausel von Art. 1 
D Abs. 1 der Flüchtlingskonvention geäussert und  insoweit ebenfalls die 
Frage  nach  dem  Bestehen  einer  Schutzlücke  aufgeworfen  (vgl.  BVGE 
2008/34 E. 6.4.3 S. 506 f. mit Hinweisen).
5.1.  Es  hat  darauf  hingewiesen,  dass  der  Wortlaut  jener 
Ausschlussklausel  unklar  sei  und  in  der  –  auszugsweise  zitierten – 
Literatur  und  Praxis  zu  den  vielfältigsten  Deutungen  geführt  habe;  dies 
werde  auch  durch  die  aktuellste  Stellungnahme  des  UNHCR  vom 
Oktober  2002  –  die  Note  über  die  Anwendbarkeit  von  Art.  1  D   des 
Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge auf palästinensische 
Flüchtlinge  –  bestätigt.  Wie  sich  aus  alldem  ergebe,  habe  sich  in  den 
verschiedenen Konventionsstaaten bisher keine auch nur einigermassen 
einheitliche  Praxis  herausgebildet,  die  bei  der  Auslegung  dieser 
Bestimmung herangezogen werden könne. Auch in der bisherigen Praxis 
der  schweizerischen  Asylbehörden  habe  Art.  1  D  der 
Flüchtlingskonvention  offensichtlich  noch  keine  Beachtung  gefunden 
(BVGE 2008/34 E. 6.2 S. 501 f.).
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5.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist in diesem Entscheid weiterhin auf 
die Entstehungsgeschichte der Flüchtlingskonvention eingegangen. Art. 1 
D  sei  in  erster  Linie  auf  Initiative  verschiedener  arabischer  Staaten  hin 
eingefügt  worden,  um  sicherzustellen,  dass  die  Palästinenser,  die  im 
Zuge  des  arabisch­israelischen Konflikts  von  1948  ihren  ursprünglichen 
Wohnsitz  im  ehemaligen  britischen  Mandatsgebiet  Palästina  hätten 
verlassen müssen, auch nach Verabschiedung der Flüchtlingskonvention 
kollektiv  in  der  Zuständigkeit  der  für  sie  ins  Leben  gerufenen  UNO­
Organisationen  –  von  Bedeutung  sei  nur  noch  die  UNRWA  –  bleiben 
würden.  An  einer  derartigen  Sonderregelung  der  palästinensischen 
Flüchtlingsfrage  seien  aber  auch  nichtarabische  Staaten,  so  etwa 
Frankreich  und  die  USA  interessiert  gewesen.  Indessen  hätten  die 
vertragschliessenden  Staaten  1951  keineswegs  die  Absicht  gehabt,  die 
unter das Mandat der UNRWA fallenden Palästinenser generell und auf 
unabsehbare Zeit vom internationalen Flüchtlingsschutz auszuschliessen, 
dies deshalb, weil man mit ihrer baldigen Rückkehr in die angestammten 
Gebiete  gerechnet  habe,  wodurch  sich  der  Schutz  durch  die 
Flüchtlingskonvention  erübrigt  hätte.  Diese  Erwartungen  hätten  sich 
jedoch  nicht  erfüllt.  Angesichts  der  grundlegenden  Veränderung  der 
Aussichtslage dürften die Gründe, die 1951 zur Regelung von Art. 1 D der 
Flüchtlingskonvention  geführt  hätten,  für  dessen Auslegung  im heutigen 
Zeitpunkt  nicht mehr  im Vordergrund  stehen. Massgeblich  sei  vielmehr, 
wie  sich Sinn und Zweck der Norm  im Lichte der heutigen Verhältnisse 
darstellten.  Bei  dieser  zeitgemässen  Betrachtung  könne  sich  ein 
genereller  Ausschluss  der  unter  das  Mandat  der  UNRWA  fallenden 
Palästinenser  vom  Anwendungsbereich  der  Flüchtlingskonvention  nur 
noch dann  rechtfertigen, wenn die UNRWA einen Schutz vor drohender 
Verfolgung  gewähren  oder  vermitteln  würde,  der  in  qualitativer  Hinsicht 
dem  Schutz  durch  das  UNHCR  gleichkäme  (BVGE  2008/34  E.  6.4.  S. 
503 ff.).
5.3.  Als  Auslegungsergebnis  hat  das  Bundesverwaltungsgericht 
festgehalten,  dass  die  UNRWA  keinen  Schutz  vor  Verfolgung  gewährt 
oder  vermittelt,  der  es  –  gestützt  auf  Art.  1  D  Abs.  1  der 
Flüchtlingskonvention  –  rechtfertigen würde,  sämtliche  unter  ihr Mandat 
fallenden palästinensischen Personen generell vom Anwendungsbereich 
der Konvention und damit von der allfälligen Anerkennung als Flüchtling 
auszuschliessen.  Auch  bei  palästinensischen  Asylsuchenden,  die  unter 
das  Mandat  der  UNRWA  fielen,  sich  aber  ausserhalb  des 
Mandatsbereichs  befänden,  sei  damit  stets  individuell  zu  prüfen,  ob  sie 
aufgrund  ihrer Vorbringen die Voraussetzungen für die Zusprechung der 
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Flüchtlingseigenschaft  nach  Art.  1  A  Ziff.  2  der  Flüchtlingskonvention 
beziehungsweise Art. 3 AsylG erfüllten (BVGE 2008/34 E. 6.5 S. 507).
6. 
Die  dargelegten  Auslegungskriterien  gelten  teilweise  auch  im 
vorliegenden Fall,  insbesondere deshalb, weil die Ausschlussklausel von 
Art.  1  Abs.  2  Bst.  i  des  Staatenlosen­Übereinkommens  denselben 
entstehungsgeschichtlichen  Hintergrund  hat  wie  die  Ausschlussklausel 
von Art.  1 D Abs. 1 der Flüchtlingskonvention.  In beiden Fällen ging es 
den  vertragschliessenden  Staaten  darum,  die  aus  dem  ursprünglichen 
Palästina  stammenden  Personen  auf  die  spezielle  Zuständigkeit  der 
eigens für sie geschaffenen Hilfsorganisationen – von denen nur noch die 
UNRWA  eine  Rolle  spielt  –  zu  verweisen.  Beide  völkerrechtlichen 
Abkommen verfolgen  jedoch einen anderen Zweck, so dass auch die  in 
ihnen  und  innerhalb  von  fast  identischen  Formulierungen  verwendeten 
Begriffe Schutz und Hilfe unterschiedlich – und dies auch im Hinblick auf 
die  heutige  Relevanz  –  zu  interpretieren  sind.  Geht  es  bei  der 
Anwendung  der  Flüchtlingskonvention  darum,  die  betroffenen Personen 
vor  Verfolgung  zu  schützen,  so  hat  das  Staatenlosen­Übereinkommen 
den  Zweck,  das  Schicksal  der  Staatenlosen,  die  die 
Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllen, zu erleichtern bzw. die Folgen  ihrer 
Staatenlosigkeit  –  d.h.  das  Fehlen  der  an  eine  Staatsangehörigkeit 
geknüpften  Rechte  und  das  Fehlen  diplomatischen  Schutzes – 
abzumildern  (vgl.  Kay Hailbronner,  a.a.O.,  N  3). Gelangt  im  ersten  Fall 
die  Flüchtlingskonvention  deshalb  zur  Anwendung,  weil  die  UNRWA 
keinen  Schutz  vor  Verfolgung  sicherstellen  kann,  so  ist  das  Bedürfnis 
nach Schutz  ein  anderes, wenn  es  um Folgen  oder Nachteile  geht,  die 
sich  aus  dem  Status  der  Staatenlosigkeit  ergeben  (zum  Schutz  der 
Staatenlosen  vgl.  ausführlich:  LAURA  VAN  WAAS,  Nationality  Matters, 
Statelessness under International Law, Antwerpen 2008, Chapters X and 
XI,  p.  235  ff.).  Im  letzten  Fall  geht  es  darum  zu  beurteilen,  ob  und  in 
welchem Umfang die UNRWA den notwendigen Schutz herstellen kann. 
Eine solche Prüfung muss individuell erfolgen und kann daher nur auf das 
aktuelle und konkrete Schutzbedürfnis der betroffenen Person abstellen. 
In Bezug auf die Beschwerdeführenden stellt sich daher die Frage, ob der 
aus ihrer Staatenlosigkeit resultierende Nachteil fehlender Reisepapiere – 
auf  deren  Ausstellung  ihnen  ansonsten  Art.  28  des  Staatenlosen­
Übereinkommens  ein Recht  einräumen würde  –  anderweitig,  d.h.  durch 
Vermittlung der UNRWA, beseitigt werden kann. 
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7. 
Der Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 Bst.  i des Staatenlosen­Übereinkommens 
enthält,  wie  unter  E.  4.3  ausgeführt,  eine  doppelte  Einschränkung:  Er 
schliesst  die  betroffenen  Personen  von  der  Anwendung  des 
Übereinkommens  aus,  wenn  ihnen  zurzeit  Schutz  oder  Hilfe  gewährt 
wird, solange sie diesen Schutz oder diese Hilfe geniessen. 
7.1.  Die  im  Mandatsgebiet  der  UNRWA  lebenden  palästinensischen 
Flüchtlinge  erhielten  die  Möglichkeit,  sich  als  solche  registrieren  zu 
lassen. Die UNRWA­Registrierungskarte  dokumentiert,  dass  ihr  Inhaber 
den Schutz  und den Beistand der UNRWA geniesst,  und berechtigt  ihn 
insbesondere  zur Entgegennahme von Nahrungsmittelrationen und  zum 
Besuch der UNRWA­Schulen. Der Status als registrierter Flüchtling kann 
auf  die  Nachkommen  übertragen  werden.  Unter  bestimmten 
Voraussetzungen sind Nachregistrierungen möglich  (vgl. hierzu die vom 
UNHCR  verfasste  Überarbeitete  Stellungnahme  zur  Rechtstellung 
palästinensischer Flüchtlinge unter UNRWA­Mandat  sowie Hinweise zur 
UNRWA­Registrierung,  Berlin,  November  2000  [Beilage  5  der 
Beschwerde]).  Aus  der  Registrierung  kann  geschlossen  werden,  dass 
Personen,  die  im Tätigkeitsgebiet  der UNRWA  registriert  sind,  sich  dort 
aufhalten  und  Hilfsleistungen  beanspruchen  können,  unter  die 
Ausschlussklausel  des  Staatenlosen­Übereinkommens  fallen.  Fraglich – 
und  im  vorliegenden  Fall  umstritten  –  ist,  ob  Personen,  die  nicht  im 
Tätigkeitsgebiet  der  UNRWA  leben,  noch  vom  zweiten  Teil  der 
Ausschlussklausel solange sie diesen Schutz oder diese Hilfe geniessen 
erfasst werden. 
7.2. Die Vorinstanz  leitet  aus  dem Umstand  der Registrierung  ab,  dass 
der  durch  die  UNRWA  gewährte  Schutz  nicht  räumlich  beschränkt  ist, 
sondern  zumindest  solange  weiterbesteht,  als  dem  Betroffenen  die 
Einreise  bzw.  Wiedereinreise  in  das  Mandatsgebiet  möglich  ist.  Diese 
Auslegung  entspricht  auch  dem  Sonderregelungsgedanken  der 
Ausschlussklausel:  Schutz  oder  Hilfe  der  UNRWA  sollen  nicht  dadurch 
entfallen,  dass  der  Betroffene  ihr  Tätigkeitsgebiet  verlässt  und  anstelle 
der  ihm  dort  gebotenen  Hilfe  die  Vergünstigungen  des  Staatenlosen­
Übereinkommens  für  sich  beansprucht.  Vielmehr  soll  nur  der  generelle 
Wegfall des von der UNRWA gewährten Schutzes zur Anwendbarkeit des 
Staatenlosen­Übereinkommens  führen,  eine  Situation,  die  sich 
beispielsweise  dann  ergibt,  wenn  ein  Aufnahmestaat  die  Tätigkeit  der 
UNRWA  auf  seinem  Hoheitsgebiet  verhindert  oder  die  betroffenen 
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Personen nicht wieder einreisen lässt (vgl. Kay Hailbronner, a.a.O., N 11 
mit Hinweisen auf die deutsche Rechtsprechung).
7.3.  Im  Gegensatz  zur  Vorinstanz  interpretieren  die 
Beschwerdeführenden  die  Formulierung  der  Ausschlussklausel 
dahingehend,  dass  mit  Verlassen  des  Tätigkeitsgebiets  der  UNRWA 
deren  Schutz  nicht  mehr  weiterbestehe,  was  zur  Anwendung  des 
Übereinkommens  führen  müsse.  Sie  verweisen  insofern  auf  eine 
englischsprachige Auskunft des UNRWA­Verbindungsbüros in Genf vom 
20.  Dezember  2005  (Beschwerde­Beilage  4,  vorletzter  Absatz:  If  your 
client  is  registered, or eligible  to be registered, with UNRWA, but  leaves 
or is outside UNRWA's area of operation, he or she would no longer be in 
receipt  of  protection  or  assistance  of  UNRWA.  Furthermore,  in  the 
Agency's view, such a person would not be excluded from the operation 
of  the  1954 Convention  on  the Stateless Persons merely  by  the  fact  of 
being  registered,  or  eligible  for  registration,  with  UNRWA).  Die 
Beschwerdeführenden  ziehen  hieraus  die  Schlussfolgerung,  die 
Ausschlussklausel  des  Staatenlosen­Übereinommens  finde  keine 
Anwendung,  wenn  sich  jemand  ausserhalb  ihres  Tätigkeitsgebietes 
aufhalte, ungeachtet der Tatsache, dass er bei der UNRWA registriert sei 
oder  eine  solche  Registrierung  erhalten  könne.  Diese  Auslegung  bzw. 
Übersetzung  stellt  jedoch  zwischen  den  voneinander  unabhängigen 
Behauptungen eine falsche Verknüpfung her. Der zuletzt zitierte Satz der 
UNRWA­Auskunft  will  deutlich  machen,  dass  die  blosse  Registrierung 
oder  Registrierungsmöglichkeit  nicht  unbedingt  zur  Anwendbarkeit  der 
Ausschlussklausel  führen muss.  Ihm kann  jedoch nicht  – ebenso wenig 
wie  dem  ersten  Satz  –  entnommen werden,  dass  bei  einem Aufenthalt 
ausserhalb des UNRWA­Mandatsgebiets zwangsläufig das Staatenlosen­
Übereinkommen Anwendung finden soll.
7.4.  Demzufolge  stellt  sich  die  Frage,  wie  sich  der  von  der  UNRWA 
gewährte  Schutz  auf  die  im  Ausland  lebenden  Personen  auswirkt  und 
dort insbesondere die mit der Staatenlosigkeit einhergehenden Nachteile 
zu  kompensieren  vermag.  Dabei  kann  es  –  je  nach  geographischen 
Tätigkeitsbereich der UNRWA – Unterschiede geben.  
8. 
Ausgehend  vom Sonderregelungsgedanken  der  Ausschlussklausel,  den 
auch  die  Vorinstanz  betont  (E.  7.2),  kann  das  Staatenlosen­
Übereinkommen  nicht  bereits  dadurch  zur  Anwendung  gelangen,  dass 
der Betroffene das Mandatsgebiet der UNRWA verlässt und somit auf die 
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Inanspruchnahme  der  bisherigen  Hilfsangebote  der  UNRWA  verzichtet. 
Vielmehr  muss  darauf  abgestellt  werden,  ob  in  diesem  Zeitpunkt  der 
Schutz durch die UNRWA prinzipiell weiterhin aufrecht erhalten wird und 
der Betroffene hierauf – sofern er will – zurückgreifen kann. Dabei geht es 
nicht  nur  um  die  ursprünglich  als  humanitäre  Hilfe  konzipierten 
Unterstützungsleistungen.  Aufgrund  der  im  Grundsatzentscheid  des 
Bundesverwaltungsgerichts (BVGE 2008/34 E. 6.2 S. 501 f.) dargelegten 
Auslegungskriterien  muss  auch  im  Licht  der  heutigen  Verhältnisse 
überprüft werden, ob und  inwieweit die UNRWA Schutz vor den Folgen 
der Staatenlosigkeit bieten oder vermitteln kann. 
8.1.  Die  Beschwerdeführenden  verfolgen  mit  ihrem  Begehren  um 
Anerkennung  als  Staatenlose  das  Ziel,  Reisepapiere  zu  erhalten. 
Diesbezüglich  ist  zwar  festzustellen,  dass  die  UNRWA  selbst  keine 
Reisedokumente ausstellt; diese können allerdings bei den Behörden im 
Libanon – Mandatsgebiet der UNRWA – beantragt werden. Immerhin hat 
A._______ bei seiner Befragung vom 8. November 2000 zum Asylgesuch  
behauptet, 1991 in Beirut ein palästinensisches Reisedokument erhalten 
zu  haben.  Auch  die  Vorinstanz  hat  in  ihren  Vernehmlassungen  vom 
27. November  2008  und  24.  Februar  2011  geltend  gemacht,  die 
libanesischen  Behörden  würden  –  gesicherten  Erkenntnissen  zufolge – 
auch  den  im  Ausland  lebenden  und  bei  der  UNRWA  registrierten 
palästinensischen  Flüchtlingen  ohne  Weiteres  Reisedokumente 
ausstellen. 
8.2.  Die  Beschwerdeführenden  haben  sich  demgegenüber  in  ihrer 
Rechtsmitteleingabe auf den Standpunkt gestellt, sie hätten keine  legale 
Möglichkeit  in  den  Libanon  zurückzukehren,  dies  in  der  Replik  vom  5. 
Januar  2009  aber  relativiert  und  behauptet,  die  ursprünglich  garantierte 
Reisefreiheit der palästinensischen Flüchtlinge im Libanon werde von den  
dortigen  Behörden  willkürlich  gehandhabt.  Für  die  angeblich  fehlende 
Rückkehrmöglichkeit  haben  die  Beschwerdeführenden  jedoch  keinen 
Beweis  erbracht.  Sie  haben  auch  nicht  nachgewiesen,  dass  allfällige 
Bemühungen,  von  den  libanesischen  Behörden  Reisedokumente  zu 
erhalten,  erfolglos  verlaufen  sind. Diesbezüglich  sind  sie  auch gar  nicht 
auf den Hinweis der Vorinstanz, dass derartige Papiere durch die hiesige 
libanesische Botschaft ausgestellt werden könnten, eingegangen.  Ihr mit 
Eingabe vom 30. März 2011 erhobener Einwand, ihnen sei eine Rückkehr 
in den Libanon gar nicht zumutbar, ist schon von daher nicht relevant.   
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8.3.  Die  Möglichkeit,  Reisepapiere  zu  erhalten,  stellt  denn  auch  den 
entscheidenden Umstand dar, der in der Konstellation des Verfahrens C­
1043/2006 fehlte (hierzu: Sachverhalt H) und die Vorinstanz veranlasste, 
den  Beschwerdeführer  wiedererwägungsweise  als  staatenlos 
anzuerkennen. Diese Anerkennung  erfolgte  nicht, weil mit  der  Erteilung 
der Aufenthaltsbewilligung das Erfordernis zur Ausreise aus der Schweiz 
entfallen  war  –  insoweit  wurde  der  Wiedererwägungsentscheid  vom  3. 
September 2009 missverständlich begründet – , sondern deshalb, weil für 
den  bei  der  UNRWA  im  Gaza­Streifen  registrierten  Beschwerdeführer 
keine  Reisedokumente,  die  eine  Rückkehr  ermöglicht  hätten,  erhältlich 
gemacht werden konnten.
9. 
Im Ergebnis ist festzustellen, dass die Beschwerdeführenden, ungeachtet 
der  Tatsache,  dass  sie  auf  Schweizer  Boden  leben,  den  Schutz  der 
UNRWA geniessen. Dabei spielt es keine Rolle, dass sie von hier aus die 
humanitären  Hilfsangebote  der  UNRWA  nicht  in  Anspruch  nehmen 
können,  zumal  diese  Art  der  Unterstützung  für  sie  nicht  endgültig 
ausgeschlossen  ist, sondern bei einer Rückkehr  in den Wirkungsbereich 
der  UNRWA  wieder  zugänglich  wäre.  Die  UNRWA  vermittelt  den 
Beschwerdeführenden  aber  auch  einen  über  humanitäre  Bedürfnisse 
hinausgehenden Schutz, der ihren Nachteil der Staatenlosigkeit jedenfalls 
dadurch  ausgleicht,  dass  ihnen  Reisedokumente  verschafft  werden 
können. Die Hilfsorganisation selbst  stellt  diese Papiere zwar nicht aus; 
allerdings hat die UNRWA­Registrierung  im Libanon zur Folge, dass die 
Beschwerdeführenden  von  den  libanesischen  Behörden  bzw.  der 
hiesigen  Vertretung  Reiseausweise  erhalten  können.  Entsprechende 
Versuche  haben  die  Beschwerdeführenden  bisher  weder  in  Betracht 
gezogen  noch  unternommen,  obwohl  dadurch  ihrem  im  vorliegenden 
Verfahren  zum  Ausdruck  gebrachten  Wunsch  nach  Ausstellung  von 
Reisedokumenten  Rechnung  getragen  werden  kann.  Die 
Berücksichtigung  der  im  Grundsatzurteil  BVGE  2008/34  dargelegten 
Auslegungskriterien  (vgl.  insbesondere  E.  5.2  und  5.3)  führt  daher  in 
diesem Fall  zur Anwendbarkeit der Ausschlussklausel  von Art. 1 Abs. 2 
Bst. i des Staatenlosen­Übereinkommens. 
10. 
Aus  diesen  Darlegungen  folgt,  dass  die  angefochtene  Verfügung  als 
rechtmässig  zu  bestätigen  ist  (Art.  49  VwVG).  Die  Beschwerde  ist 
demzufolge abzuweisen.
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Seite 16
11. 
Entsprechend  dem  Verfahrensausgang  sind  den  Beschwerdeführenden 
die Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3 des 
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2).
Dispositiv nächste Seite
C­6841/2008
Seite 17
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr. 800.­  werden  den  Beschwerdeführenden 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  in  gleicher  Höhe  geleisteten 
Kostenvorschuss verrechnet. 
3. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. …; Akten sowie beigezogene Akten … retour)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Giemsa­Haake
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der 
Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene 
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in 
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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