Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l adm in i s t r a t i f f édé ra l
T r i buna l e ammin i s t r a t i vo f ede ra l e
T r i buna l adm in i s t r a t i v f ede ra l
Abteilung III
C6902/2008
U r t e i l v om 2 9 . S ep t embe r 2 0 1 1
Besetzung Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf, Richter JeanDaniel Dubey,
Gerichtsschreiber Daniel Brand.
Parteien M._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person.
C6902/2008
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die aus der Volksgruppe der Khmer stammende kambodschanische
Staatsangehörige M._______ (geb. 1969, nachfolgend:
Beschwerdeführerin) verliess ihr Heimatland laut eigenen Angaben im
März 1995 in Begleitung ihrer Mutter. In der Annahme, ihr Bruder befinde
sich in der Bundesrepublik Deutschland, reiste sie vorerst in dieses Land
ein. Nach Ablauf des dreimonatigen Touristenvisums gelangte sie
schliesslich am 21. Juni 1995 unter Umgehung der Grenzkontrolle in die
Schweiz, wo sie um Asyl ersuchte. Am 31. Oktober 1996 lehnte das
damalige Bundesamt für Flüchtlinge (BFF; heute: Bundesamt für
Migration [BFM]) das Asylgesuch ab und ordnete die Wegweisung aus
der Schweiz an. Gleichzeitig wurde die vorläufige Aufnahme der
Beschwerdeführerin infolge Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs
angeordnet. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Am
5. Mai 2004 erteilte ihr der Kanton Bern eine Aufenthaltsbewilligung aus
humanitären Gründen, welche seither regelmässig verlängert wurde.
B.
Nachdem sich die Beschwerdeführerin in der Vergangenheit erfolglos um
ein schweizerisches Ersatzreisepapier bemüht hatte, ersuchte sie am
12. August 2008 erneut um Ausstellung von Pässen für eine
ausländische Person für sich und ihre am [...] 2005 geborenen
Zwillingstöchter C._______ und N._______. Zur Begründung führte sie
aus, sie und ihre Kinder möchten gerne aus persönlichen und familiären
Gründen ab und zu besuchshalber in die Bundesrepublik Deutschland
reisen. Gemäss schriftlicher Bestätigung der kambodschanischen
Botschaft müssten sie sich, um heimatliche Reisepapiere erhalten zu
können, persönlich nach Kambodscha begeben. Aus finanziellen
Gründen sei ihnen dies nicht möglich.
C.
Mit Verfügung vom 25. September 2008 wies die Vorinstanz diese
Gesuche ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, gemäss den Angaben
der kambodschanischen Botschaft sei für die Beschaffung von Pässen
eine Reise nach Kambodscha erforderlich. Den Gesuchstellerinnen sei es
somit grundsätzlich möglich und zumutbar, (heimatliche)
Reisedokumente zu erhalten. Sie würden daher nicht als schriftenlos
gelten.
C6902/2008
Seite 3
D.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 28. Oktober 2008 beantragt die
Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht, die vorinstanzliche
Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, ihr ein
Ersatzreisedokument auszustellen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersucht. Zur
Begründung bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, die
Botschaft von Kambodscha in Genf habe ihr mitgeteilt, sie könne ihr
keinen Reisepass ausstellen. Dazu müsse sie sich persönlich beim
Passbüro des Innenministeriums in Kambodscha melden. Eine Reise in
ihr Heimatland sei ihr aus finanziellen Gründen nicht möglich. Sie und ihr
Lebenspartner könnten zwar seit einigen Jahren vollumfänglich für sich
selber aufkommen; allerdings reiche das Einkommen immer nur ganz
knapp. Im Übrigen sei völlig ungewiss, ob ihr im Heimatland dann
tatsächlich ein Dokument ausgestellt würde.
E.
Mit Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2008 gab das
Bundesverwaltungsgericht dem Gesuch der Beschwerdeführerin um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit
der Begehren nicht statt. Die Beschaffung kambodschanischer
Reisepässe erweise sich in casu nicht als objektiv unmöglich.
F.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 4. Februar 2009
auf Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführerin stehe die
Möglichkeit offen, sich entsprechend den durch die kambodschanische
Botschaft vorgegebenen Formalitäten einen heimatlichen Reisepass zu
beschaffen. Es obliege ihr, sich bei der heimatlichen Vertretung um
Ausstellung eines Reiseersatzdokuments, eines sogenannten "Laissez
passer", zu bemühen, welches ihr eine Heimatreise ermögliche. Die
Beschwerdeführerin sei zudem im Besitze eines heimatlichen
Ledigkeitszertifikats mit Foto und verfüge damit über ein wichtiges
Dokument zur Identitätsabklärung. Finanzielle oder technische Gründe,
die eine Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses verzögerten, seien
regelmässig nicht geeignet, die Schriftenlosigkeit nach Art. 7 der (damals
gültigen) Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung von
Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, AS 2004 4577) zu
begründen.
C6902/2008
Seite 4
G.
Die Beschwerdeführerin hat auf die Einreichung einer Replik verzichtet.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer in Art. 33
VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter fallen unter
anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von
Reisedokumenten für ausländische Personen. Das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts
anderes bestimmt.
1.3. Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur
Beschwerde legitimiert. Auf die frist und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale
Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
C6902/2008
Seite 5
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sach und Rechtslage zum Zeitpunkt seines
Entscheides (vgl. BVGE 2011/1 E. 2).
3.
Am 1. März 2010 trat die neue Verordnung vom 20. Januar 2010 über die
Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (RDV, SR
143.5) in Kraft, welche die bisherige Verordnung vom 27. Oktober 2004
über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen
ersetzt. Gemäss den Übergangsbestimmungen der RDV gilt für die im
Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung hängigen Verfahren um
Ausstellung eines Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet
daher die neue RDV Anwendung, deren hier relevante Bestimmungen
inhaltlich allerdings keine (wesentlichen) Änderungen erfahren haben
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C2848/2008 vom 17.
November 2010 E. 2 mit weiteren Hinweisen).
4.
4.1. Nach Massgabe von Art. 59 Abs. 2 Bst. a des Ausländergesetzes
(AuG, SR 142.20) in Verbindung mit Art. 2 Bst. a RDV hat eine
ausländische Person, die nach dem Abkommen vom 28. Juli 1951 über
die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) als Flüchtling
anerkannt wurde, Anspruch auf einen Reiseausweis für Flüchtlinge.
Anspruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach dem
Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der
Staatenlosen (SR 0.142.40) als staatenlos anerkannte Personen sowie
schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art.
59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 RDV).
4.2. Fraglos fällt die Beschwerdeführerin, die im Besitze einer
Jahresaufenthaltsbewilligung ist, unter keine dieser Kategorien. Sie kann
somit keinen Anspruch auf Abgabe eines schweizerischen
Ersatzreisepapiers geltend machen. Gemäss Art. 59 Abs. 1 AuG in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 RDV kann das BFM allerdings
Jahresaufenthaltern im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens
einen Pass für eine ausländische Person abgeben. Voraussetzung ist
jedoch immer, dass diese Ausländer schriftenlos sind.
4.3. Als schriftenlos gilt eine ausländische Person, die keine gültigen
Reisedokumente ihres Heimat oder Herkunftsstaates besitzt und von der
nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden
C6902/2008
Seite 6
ihres Heimat oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder
Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV),
oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist
(Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der
Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.4. Damit eine Rückkehr in den Heimatstaat jederzeit möglich bleibt,
müssen ausländische Personen während ihres Aufenthaltes in der
Schweiz im Besitze eines gültigen, nach Art. 13 Abs. 1 AuG anerkannten
Ausweispapiers sein (PETER UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in:
Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.],
Ausländerrecht, Eine umfassende Darstellung der Rechtsstellung von
Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz – von A(syl) bis
Z(ivilrecht), 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 7.284 mit weiteren Hinweisen;
Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002, BBl 2002 3709 ff., 3819). Sie sind verpflichtet,
Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die
Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 89 sowie Art. 90 Bst. c AuG i.V.m. Art. 8
der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und
Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]).
5.
5.1. Vorliegend ist demnach zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsichtlich der
Beschwerdeführerin zu Recht die Schriftenlosigkeit – als unabdingbare
Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments – verneint hat,
indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaffung eines heimatlichen
Reisepasses (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV) als auch die Zumutbarkeit
entsprechender Bemühungen bei den zuständigen heimatlichen
Behörden (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) als gegeben erachtete.
Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob die Beschaffung von
Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von den betreffenden
Personen verlangt werden kann, ist in diesem Zusammenhang nicht nach
subjektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl.
Urteile des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1
sowie 2A.12/2005 und 2A.13/2005 vom 25. April 2005 E. 3.2 mit
Hinweisen).
5.2. Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen
kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine
Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat oder
C6902/2008
Seite 7
Herkunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 RDV). Aus
diesen Ausführungen ist zu schliessen, dass von Personen, die – wie die
Beschwerdeführerin – im Besitz einer Jahresaufenthaltsbewilligung sind,
eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von
Reisedokumenten verlangt werden kann. Die Beschwerdeführerin erhebt
denn auch – zu Recht – keine Einwände gegen eine Kontaktaufnahme
mit den heimatlichen Behörden. Sie ist somit nicht als schriftenlos im
Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV zu betrachten.
5.3. Die Beschwerdeführerin führt hingegen unter Hinweis auf ein
Schreiben der kambodschanischen Botschaft in Genf vom 18. April 2008
aus, die Auslandvertretung könne ihr keinen Reisepass ausstellen. Für
den Erhalt eines heimatlichen Passes sei eine persönliche Vorsprache in
Kambodscha, beim Passbüro des Innenministeriums, nötig. Eine Reise
ins Heimatland sei ihr jedoch aus finanziellen Gründen nicht möglich.
Den Akten ist zu entnehmen, dass die Vorinstanz einem früheren
Begehren der Beschwerdeführerin um Ausstellung eines schweizerischen
Ersatzreisepapiers vom 18. bzw. 30. August 2004 nicht stattgegeben
hatte mit der Begründung, gemäss den ihr bekannten Informationen
könnten Passantragsgesuche bei der (damals zuständigen)
kambodschanischen Botschaft in Frankreich auf schriftlichem Weg
eingereicht werden. Aus dem entsprechenden Gesuch gehe nicht hervor,
dass ein solcher Antrag bereits gestellt oder durch die Auslandvertretung
negativ beantwortet worden wäre (vgl. Verfügung des BFF vom 1.
September 2004). Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise, dass sich
die Beschwerdeführerin bisher nachhaltig und intensiv um die Ausstellung
eines heimatlichen Reisepapiers bemüht und die bestehenden
Möglichkeiten ausgeschöpft hätte. Das fragliche Schreiben der
kambodschanischen Botschaft in Genf vom 18. April 2008 bezieht sich
denn auch lediglich auf eine schriftliche Eingabe der Beschwerdeführerin
vom 3. April 2008, hält in allgemeiner Weise fest, dass die
Auslandvertretung nicht befugt sei, einen heimatlichen Reisepass
auszustellen und verweist schliesslich auf das Passbüro des
kambodschanischen Innenministeriums. Dass derartige Interventionen –
ohne persönliche Kontaktnahme mit der heimatlichen Vertretung in der
Schweiz – wohl kaum zum gewünschten Ziel führen dürften, ist
nachvollziehbar, dürfte doch allein schon zwecks Abklärung der Identität
eine persönliche Vorsprache unumgänglich sein (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.4. mit
weiteren Hinweisen). Für die Annahme einer solchen Vorsprache bei der
C6902/2008
Seite 8
Heimatvertretung ergeben sich aus den Akten keine Anhaltspunkte. Die
Bemühungen der Beschwerdeführerin zum Erhalt eines heimatlichen
Reisepasses sind daher noch nicht vollständig erschöpft.
5.4. Der Beschwerdeführerin, die bei ihrer Ausreise aus Kambodscha im
Besitze eines gültigen heimatlichen Reisepasses war (vgl. die
asylrechtlichen Befragungsprotokolle vom 30. Juni 1995 und 8.
November 1995), gelang es immerhin, den schweizerischen Behörden
ein am 18. August 2004 an ihrem Geburtsort ausgestelltes
Ledigkeitszertifikat mit Foto vorzulegen, womit sie über ein wichtiges
Dokument zur Identitätsabklärung verfügt. Die Vorinstanz hat sich bereit
erklärt, das bei ihr hinterlegte Originaldokument der Beschwerdeführerin
auf deren Verlangen hin ohne Weiteres auszuhändigen.
Sollte für weitere Identitätsabklärungen tatsächlich eine Reise ins
Heimatland erforderlich sein, hätte sich die Beschwerdeführerin zu
diesem Zweck bei der kambodschanischen Vertretung in der Schweiz um
Ausstellung eines Reiseersatzdokuments, eines sogenannten "Laissez
passer", zu bemühen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C8018/2008 vom 16. März 2011 E. 5.5. mit Hinweisen). Unter welchen
Bedingungen ein heimatliches Reisedokument auszustellen ist, beurteilt
sich allein nach der Gesetzgebung des jeweiligen Staates und nicht nach
der schweizerischen Rechtslage. Demnach kann es nicht Aufgabe der
schweizerischen Behörden sein, Ersatzreisepapiere an ausländische
Personen abzugeben, welche die formellen Voraussetzungen für die
Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses nicht zu erfüllen vermögen,
führte dies doch zu einem unzulässigen Eingriff in die Souveränität bzw.
die Passhoheit des betroffenen Drittstaates (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C2848/2008 vom 17. November 2010 E. 6.3.
mit Hinweis).
5.5. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschaffung eines heimatlichen
Reisedokuments – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – nicht
als objektiv unmöglich im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV. An dieser
Einschätzung vermögen auch die von ihr erwähnten Hinderungsgründe
finanzieller Art, die möglicherweise zurzeit einer Reise ins Heimatland
entgegen stehen könnten, nichts zu ändern (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C1082/2006 vom 7. Oktober 2010 E. 6.3.).
5.6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass zum heutigen Zeitpunkt
keine objektiven Gründe vorliegen, aufgrund derer die
C6902/2008
Seite 9
Beschwerdeführerin als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RDV
anzusehen wäre. Dies umso weniger, als sich aus den Akten keinerlei
Anhaltspunkte ergeben, die allenfalls zuständigen heimatlichen Behörden
würden sich ohne zureichende Gründe – und damit willkürlich – weigern,
ihr ein Reisepapier auszustellen (vgl. das erwähnte Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.7. mit
Hinweis). Auch die weiteren Ausführungen auf Beschwerdeebene sind
nicht geeignet, zu einer von der Vorinstanz abweichenden rechtlichen
Würdigung zu gelangen.
6.
Die Vorinstanz hat demzufolge der Beschwerdeführerin zu Recht die
Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisepapiers verweigert. Die
angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG
als rechtmässig und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
7.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende
Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die
Verfahrenskosten sind auf Fr. 600. festzusetzen (Art. 1 ff. des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv Seite 10
C6902/2008
Seite 10
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600. werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem am 30. Dezember 2008 geleisteten
Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten RefNr. N [...] zurück)
– die Fremdenpolizei der Stadt Biel
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Teuscher Daniel Brand
Versand: