Abtei lung III
C-718/2006
{T 0/2}
Urteil vom 20. März 2007
Mitwirkung: Richter Trommer (Vorsitz);
Richter Vaudan und Vuille;
Gerichtsschreiber Grimm.
A._______
Beschwerdeführer, vertreten durch B._______,
seinerseits vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Alban Brodbeck, Postgasse 42,
Postfach, 8750 Glarus,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Verweigerung der Einreisebewilligung
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Am 26. Januar 2006 ersuchte A._______ (nachfolgend Beschwerdeführer)
beim Schweizerischen Generalkonsulat in Santo Domingo um ein Visum
für einen einmonatigen Besuchsaufenthalt bei seiner Schwester und deren
Ehemann B._______ im Kanton Glarus. Die Auslandsvertretung
verweigerte das beantragte Visum vorerst formlos und überwies das
Gesuch anschliessend der Vorinstanz zur Prüfung und zum Entscheid.
Nach ergänzenden Abklärungen bei der kantonalen Migrationsbehörde er-
mächtigte das BFM das Generalkonsulat in Santo Domingo am 27. Febru-
ar 2006, das gewünschte Einreisevisum auszustellen.
B. Nachdem die Auslandvertretung am 20. März 2006 per E-Mail auf Unregel-
mässigkeiten anlässlich der persönlichen Vorsprache des Beschwerdefüh-
rers beim Generalkonsulat hingewiesen hatte, widerrief die Vorinstanz mit
Verfügung vom 21. März 2006 die am 27. Februar 2006 erteilte Ermächti-
gung zur Erteilung eines Visums und wies das Einreisegesuch vom 26. Ja-
nuar 2006 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die schweizerischen Be-
hörden hätten sich zu vergewissern, dass ausländische Staatsangehörige
nach Ablauf ihres Aufenthalts hierzulande wieder ausreisten. Wie die Er-
fahrung zeige, würden Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von
Personen dazu missbraucht, sich dauerhaft in der Schweiz niederzulas-
sen. Der Beschwerdeführer habe anlässlich seiner Vorsprache vom
17. März 2006 bei der Schweizervertretung ein für drei Monate gültiges
Flugticket vorgelegt, obschon er lediglich einen einmonatigen Besuchsauf-
enthalt beantragt habe und ihm die Einreise auch bloss für diese Dauer
bewilligt worden sei. Zudem habe er sich dahingehend geäussert, seine
Schwester würde bereits eine Frau für ihn suchen, damit er diese heiraten
und in der Schweiz bleiben könne. Demnach seien die Voraussetzungen
für die Visumserteilung nicht mehr gegeben.
C. Mit Beschwerde vom 18. April 2006 an das Eidgenössische Justiz- und Po-
lizeidepartement (EJPD) beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung
der vorinstanzlichen Verfügung und die Erteilung eines Besuchervisums
für einen Monat. Im Wesentlichen lässt er hierzu vorbringen, die Feststel-
lung, wonach seine anstandslose und fristgerechte Wiederausreise nicht
gesichert sei, erweise sich als unzutreffend. Er garantiere vielmehr, das
Land nach einem Monat wieder zu verlassen und sei bereit, diese Garantie
auch noch unterschriftlich zu bestätigen. Er habe wirklich nicht vor, seinen
Besuchsaufenthalt zu missbrauchen. Die persönliche Anhörung beim Ge-
neralkonsulat habe möglicherweise zu Missverständnissen geführt. Er be-
streite, dort je ausgesagt zu haben, seine Schwester sei daran, für ihn in
der Schweiz eine heiratswillige Frau zu organisieren.
D. In ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2006 spricht sich die Vorinstanz für
die Abweisung der Beschwerde aus, wobei sie ergänzend auf die wirt-
schaftliche und soziokulturelle Lage im Herkunftsland, aber auch auf die
persönlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers verweist.
E. Mit Replik vom 21. Juni 2006 hält der Beschwerdeführer vollumfänglich an
3seiner Beschwerde fest und betont, nicht nur er sondern auch die Gastge-
ber würden die rechtzeitige Wiederausreise aus der Schweiz unterschrift-
lich garantieren. Auf schlechte Erfahrungen dürfte nicht abgestellt werden,
sondern jeder Fall sei einzeln zu beurteilen. Sollte er die Behörden enttäu-
schen, so stünden der Schweiz im Übrigen ausreichende Zwangsmass-
nahmen offen, um ihn ausser Landes zu bringen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Verfügungen des BFM betr. Verweigerung der Einreise unterliegen der Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 20 Abs. 1 des Bundesge-
setzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Auslän-
der [ANAG, SR 142.20] i.V.m. Art. 31 ff. des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens
des Verwaltungsgerichtsgesetzes bereits beim EJPD hängige Rechtsmit-
telverfahren werden vom Bundesverwaltungsgericht übernommen. Die Be-
urteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG).
Das Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesgericht [SR 173.110]). Gemäss Art. 37
VGG richtet sich das Verfahren nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezem-
ber 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das
Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt.
2. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsbetroffener legitimiert. Auf die
frist- und formgerechte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 48 ff.
VwVG).
3. Ausländer/-innen sind zur Anwesenheit in der Schweiz berechtigt, wenn
sie eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzen oder wenn
sie keiner solchen bedürfen (vgl. Art. 1a ANAG). Die Behörde entscheidet,
im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Aus-
land, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder Nie-
derlassung (Art. 4 ANAG). Daher räumt das schweizerische Recht weder
einen Anspruch auf Einreise noch auf Erteilung eines Visums ein (vgl.
PETER UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in: Peter Uebersax/Peter
Münch/Thomas Geiser/Martin Arnold (Hrsg.), Ausländerrecht, Auslände-
rinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Steuerrecht und
Sozialrecht der Schweiz, Basel/Genf/München 2002, S. 143). Dem behörd-
lichen Ermessen steht somit im Falle der Erteilung einer Einreisebewilli-
gung ein weiterer Spielraum offen als beispielsweise bei der Verlängerung
einer allmählich den Vertrauensschutz verfestigende Anwesenheitserlaub-
nis. Dies gilt auch für die Beurteilung von Einreiseersuchen zur Anwesen-
heit von bis zu drei Monaten, die bewilligungsfrei, mitunter aber visums-
pflichtig sind (vgl. Art. 2 Abs. 1 ANAG i.V.m. den nachstehenden Bestim-
mungen).
4. Ausländerinnen und Ausländer benötigen zur Einreise in die Schweiz
grundsätzlich ein Visum (vgl. Art. 1 sowie Art. 3 der Verordnung vom
414. Januar 1998 über Einreise und Anmeldung von Ausländerinnen und
Ausländer [VEA, SR 142.211]). Das Visum wird verweigert, wenn die Aus-
länderin oder der Ausländer die Einreisevoraussetzungen nach Art. 1 VEA
nicht erfüllt (vgl. Art. 14 Abs. 1 VEA). So müssen Personen, die in die
Schweiz reisen möchten, unter anderem Gewähr bieten, dass sie fristge-
recht wieder ausreisen werden (Art. 1 Abs. 2 Bst. c. VEA). Dazu lassen
sich jedoch, da ein künftiges Verhalten zu beurteilen ist, in der Regel keine
gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen machen. Dabei
sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu würdigen.
5. Das BFM hat das Schweizerische Generalkonsulat in Santo Domingo am
27. Februar 2006 ermächtigt, dem Beschwerdeführer ein Visum für einen
einmonatigen Besuchsaufenthalt in der Schweiz auszustellen. Wie aus
dem Sachverhalt hervorgeht, wurde diese Ermächtigung jedoch mit Verfü-
gung vom 21. März 2006 widerrufen (vgl. Ziff. 1 des angefochtenen Ent-
scheids). Die Verwaltungsbehörden können Verfügungen unter be-
stimmten Voraussetzungen ändern. Ob es sich bei der Ermächtigung zur
Visumserteilung vom 27. Februar 2006 um eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG handelt, sei dahingestellt, können doch die Voraussetzungen
des Widerrufs in einem Erlass ausdrücklich geregelt werden (zum Ganzen
vgl. ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 422 f.). Dies ist in Art.
15 und Art. 27 VEA geschehen. Der Begriff des Widerrufs wird in diesem
Zusammenhang zwar nicht verwendet, eine Aufhebung eines Visums stellt
aber faktisch nichts anderes als einen Widerruf einer früheren Visumsertei-
lung dar. Da es den erwähnten Bestimmungen zufolge zulässig ist, ein be-
reits ausgestelltes Visum formlos aufzuheben, gilt dies erst recht für die
Ermächtigung zur Visumserteilung. Demzufolge bleibt vorliegend primär zu
prüfen, ob die Einreisevoraussetzungen nach Art. 1 VEA zum Zeitpunkt
des Erlasses der angefochtenen Verfügung erfüllt waren.
6. Der Beschwerdeführer kann sich auf keine Ausnahmeregelung berufen
und unterliegt aufgrund seiner Nationalität den Visumsbestimmungen (vgl.
Art. 1 bis 5 VEA).
6.1 Nach mehr als zehn Jahren starken Wachstums befand sich die Dominika-
nische Republik seit Anfang 2003 in einer wirtschaftlich schwierigen Situa-
tion. Zur Wirtschaftskrise hat unter anderem die Insolvenz einer der
grössten Geschäftsbanken beigetragen, deren Verbindlichkeiten von der
dominikanischen Zentralbank übernommen wurden. Die Wirtschaftsdaten
wiesen für das Jahr 2003 eine Verdoppelung der Staatsverschuldung auf
etwa 56% des Bruttoinlandproduktes aus und die Inflationsrate betrug al-
lein in diesem Jahr 42,7%. Die Wirtschaftskrise hat vor allem auch die Be-
völkerung empfindlich getroffen. In diesem Zeitraum stieg der Anteil der
unter der Armutsgrenze lebenden dominikanischen Bevölkerung um etwa
582'000 auf 5,71 Mio (bei einer Gesamtbevölkerung von 8,75 Mio). Der ge-
setzliche Mindestlohn pro Monat betrug Ende 2003 zwischen 73 USD (klei-
ne Unternehmen) und 119 USD (grosse Unternehmen) und ist damit im
Vergleich zu den Vorjahren deutlich zurückgegangen. Die Arbeitslosen-
quote ist in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen und betrug im Jah-
5re 2004 18,4% (Quelle: , Stand März
2006). Mit der Konsolidierungspolitik des neuen Präsidenten Leonel
Fernández und der Zusammenarbeit mit dem Internationalen Währungs-
fonds (IWF) konnte die dominikanische Wirtschaft wieder auf Wachstums-
kurs gebracht werden (Steigerung der Einnahmen aus dem Tourismus, Er-
höhung der Direktinvestitionen, Steigerung der Währungsreserven). Ferner
konnte (durch stützende Interventionen der dominikanischen Zentralbank
auf den Wechselkurs) die Inflation wirksam bekämpft werden und somit
das Vertrauen der internationalen Märkte wieder hergestellt werden (der
IWF hat für 2006 ein Wirtschaftswachstum von 5,5% und eine Inflationsra-
te von 5 bis 7% prognostiziert). Andererseits hat sich dieser makroökono-
mische Erfolg nur in geringem Masse auf das Leben der Mehrheit der Be-
völkerung ausgewirkt. Der Anteil der unter der Armutsgrenze lebenden do-
minikanischen Bevölkerung stagnierte in den letzten Jahren. Zudem be-
trägt die Arbeitslosenquote – auch wenn eine leichte Erholung auf dem Ar-
beitsmarkt festzustellen ist – immer noch etwa 18% (Quelle: Bundesagen-
tur für Aussenwirtschaft in Köln [, Stand September
2006]).
Vor allem in der jüngeren Bevölkerung ist aufgrund der nach wie vor un-
günstigen Lebensverhältnisse ein starker Migrationsdruck festzustellen.
Dabei gilt auch die Schweiz als Zielland vieler Auswanderer im erwerbsfä-
higen Alter, welche sich hier unter besseren Lebensbedingungen eine
neue Existenz aufbauen möchten. Diese Tendenz zur Auswanderung wird
erfahrungsgemäss dort noch begünstigt, wo bereits ein soziales Bezie-
hungsnetz im Ausland (Verwandte oder Freunde) besteht.
6.2 Bei der Risikoanalyse sind aber nicht nur solch allgemeine Umstände und
Erfahrungen, sondern auch, wie unter Ziffer 4 ausgeführt, sämtliche Ge-
sichtspunkte des konkreten Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt einem
Gesuchsteller oder einer Gesuchstellerin im Heimatstaat beispielsweise
eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verantwortung,
kann dieser Umstand durchaus die Prognose für eine anstandslose Wie-
derausreise begünstigen. Andererseits muss bei Gesuchstellern, die in der
Heimat keine der erwähnten Verpflichtungen haben, die sie von einer mög-
lichen Emigration abhalten könnten, aufgrund entsprechender Erfahrungen
das Risiko eines fremdenpolizeilich nicht vorschriftsgemässen Verhaltens
(nach bewilligter Einreise zu einem Besuchsaufenthalt) hoch eingeschätzt
werden.
7.
7.1 Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen bald 29-jährigen, ledi-
gen Mann. Besondere familiäre oder gesellschaftliche Verpflichtungen sind
keine ersichtlich. Zudem ist seine Schwester (die Gattin des Gastgebers)
und damit eine nahe Bezugsperson definitiv in die Schweiz übersiedelt.
Solchen Umständen gilt es bei der Beurteilung des vorliegenden Einreise-
gesuches Rechnung zu tragen. Daran vermag die nicht restlos geklärte be-
rufliche Situation des Beschwerdeführers nichts zu ändern. Er gibt auf dem
Einreisegesuch zwar an, Angestellter einer Möbelfabrik zu sein. Die dies-
bezügliche Arbeitsbescheinigung des Unternehmens wertete die Aus-
6landvertretung allerdings als zweifelhaft. Auf der sich in den Gesuchsun-
terlagen befindlichen Kopie der Identitätskarte 2006 ("Cedula de Identidad
y electoral") ist (unter der Rubrik Beruf) Student ("Estudiante") eingetra-
gen. Dass der Beschwerdeführer durch seine Tätigkeiten ein wirtschaft-
liches Fortkommen erzielt, erscheint von daher fraglich. Vor dem darge-
legten Hintergrund kann jedenfalls vorderhand nicht davon ausgegangen
werden, der Beschwerdeführer befinde sich beruflich bzw. wirtschaftlich in
derart gefestigten Verhältnissen, dass besondere Gewähr für die an-
standslose Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt besteht.
7.2 Da der Beschwerdeführer auf dem Einreisegesuch vom 26. Januar 2006
angegeben hatte, lediglich für einen Monat zu Besuchszwecken in die
Schweiz reisen zu wollen, hat das BFM die Ermächtigung zur Visumsertei-
lung am 27. Februar 2006 trotz Bedenken seitens der Schweizervertretung
vorerst erteilt. Die Befürchtungen der nicht gesicherten Wiederausreise ha-
ben sich erst danach konkretisiert. So hat der Beschwerdeführer anlässlich
einer persönlichen Vorsprache beim Generalkonsulat in Santo Domingo
am 17. März 2006 unbestrittenermassen ein Flugticket mit einer Gültig-
keitsdauer von drei Monaten präsentiert. Bei dieser Gelegenheit soll er er-
klärt haben, seine Schwester sei bereits daran, für ihn zwecks späterer
Heirat eine Frau zu suchen. Der Beschwerdeführer bestreitet zwar im
Nachhinein, sich in dieser Weise geäussert zu haben bzw. er führt das
Ganze auf Missverständnisse zurück. Aufgrund der gesamten Umstände
(die fragliche Information wurde umgehend an das BFM weitergeleitet und
später nochmals bekräftigt) besteht aber kein Anlass, die Darstellung der
Schweizervertretung ihrem Sinn und Grundgehalt nach in Frage zu stellen.
Dies umso weniger, als der Beschwerdeführer mit keinem Wort darlegt,
wie es zu diesen angeblich missverstandenen Äusserungen gekommen
sein soll. Kommt hinzu, dass weitere Indizien darauf hindeuten, der Be-
schwerdeführer habe damals einen längerfristigeren Aufenthalt geplant.
Dazu zählt nebst dem erwähnten Flugticket insbesondere der Umstand,
dass die Gastgeber ihn offenkundig für drei Monate erwarteten (vgl. die
vom Gastgeberehepaar unterzeichnete Bestätigung vom 20. Dezember
2005). Schliesslich gilt zu bedenken, dass sich der Beschwerdeführer in
einem Alter befindet, in dem der Wunsch nach einem Lebenspartner und
nach Familiengründung sehr aktuell sein kann. Angesichts dieser Sachla-
ge sind die Zweifel der Vorinstanz an einer fristgerechten Rückkehr be-
rechtigt.
8. Schliesslich wird hervorgehoben, der Gastgeber und seine Ehefrau würden
dafür sorgen respektive garantieren, dass der Beschwerdeführer rechtzei-
tig in die Dominikanische Republik zurückkehre. Auch wenn das Gastge-
berehepaar die fristgerechte Rückkehr zusichert, so geben solche Erklä-
rungen angesichts der persönlichen Situation des Beschwerdeführers kei-
ne hinreichende Gewähr dafür, der Betroffene werde die Schweiz nach Ab-
lauf der Visumsdauer tatsächlich wieder verlassen. Die Integrität bzw.
Glaubwürdigkeit der Gastgeber wird in keiner Art und Weise in Zweifel ge-
zogen. Da die Verpflichtung hinsichtlich der Wiederausreise eines auslän-
dischen Gastes rechtlich nicht durchsetzbar ist (vgl. dazu Entscheid des
7EJPD vom 27. Juli 1992, publiziert in: Verwaltungspraxis der Bun-
desbehörden [VPB] 57.24), müssen aber vor allem die Verhältnisse des
Beschwerdeführers ausreichende Gewähr für die fristgerechte und
anstandslose Wiederausreise bieten. Weitergehende Sicherheiten als die
von den Gastgebern bereits geleisteten können von ihnen somit nicht
verlangt werden.
Der Wunsch der betroffenen Familienmitglieder, sich wieder zu sehen, ist
zwar verständlich. Die in der Schweiz ansässige Schwester und ihr
Ehemann haben jedoch die Möglichkeit, ihren Bruder bzw. Schwager in
dessen Heimat zu besuchen. Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise,
wonach ihnen in Zukunft Reisen in die Dominikanische Republik verwehrt
sein sollten. Die Visumsverweigerung erscheint unter diesem
Gesichtspunkt daher auch nicht als unverhältnismässig.
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Einreisevoraussetzungen zum
Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung nicht erfüllt waren (Art. 1 i.V.m.
Art. 14 VEA). Aus diesen Gründen ist nicht zu beanstanden, dass die Vor-
instanz das öffentliche Interesse sowie die Beachtung der geltenden Be-
stimmungen entsprechend gewichtete, die Ermächtigung zur Visumsertei-
lung vom 27. Februar 2006 widerrief und dem Gesuchsteller die Einreise
verweigerte. Die angefochtene Verfügung verletzt daher Bundesrecht
nicht. Der rechtserhebliche Sachverhalt wurde richtig und vollständig fest-
gestellt und die Vorinstanz hat das ihr zustehende Ermessen pflichtge-
mäss ausgeübt (vgl. Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen und
die Kosten sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 1 bis 3 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE], SR 173.320.2).
(Dispositiv Seite 8)
8Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 700.-- werden dem Beschwerde-
führer auferlegt. Sie sind durch den am 26. April 2006 in gleicher Höhe ge-
leisteten Kostenvorschuss gedeckt.
3. Dieses Urteil wird eröffnet:
- dem Beschwerdeführer (eingeschrieben)
- der Vorinstanz (eingeschrieben; Akten Ref-Nr. 2 212 821 retour)
- der Fremdenpolizei des Kantons Glarus (mit den Akten)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
A. Trommer D. Grimm
Versand am: