Abtei lung II I
C-733/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 8 . M ä r z 2 0 0 9
Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf,
Richterin Ruth Beutler,
Gerichtsschreiberin Denise Kaufmann.
P._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration BFM,
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung eines Visums zu Besuchszwecken.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-733/2008
Sachverhalt:
A.
Der 1979 geborene sri-lankische Staatsangehörige V._______ (im Fol-
genden: Gesuchsteller) beantragte am 3. Dezember 2007 bei der
Schweizerischen Botschaft in Colombo ein Visum für einen dreimonati-
gen Besuchsaufenthalt bei seiner Schwester P._______ (im Folgen-
den: Gastgeberin bzw. Beschwerdeführerin) in St. Gallen. Die Schwei-
zer Vertretung lehnte es ab, in eigener Kompetenz ein Visum zu ertei-
len, und leitete das Gesuch zur Prüfung und zum Entscheid an die
Vorinstanz weiter.
B.
Zum Antrag begrüsst, holte das Ausländeramt des Kantons St. Gallen
bei der Gastgeberin ergänzende Auskünfte ein und leitete sie an die
Vorinstanz weiter. Letztere lehnte es in einer Verfügung vom 15. Janu-
ar 2008 ab, das beantragte Besuchsvisum zu erteilen. Dies im We-
sentlichen mit der Begründung, die anstandslose und fristgerechte
Wiederausreise nach einem Besuchsaufenthalt könne nicht als gesi-
chert betrachtet werden. Der Gesuchsteller lebe in einer Region, aus
der als Folge der dort herrschenden wirtschaftlichen und soziokulturel-
len Verhältnisse ein anhaltend starker Zuwanderungsdruck festzustel-
len sei. Bei ihm selbst seien weder zwingende berufliche noch gesell-
schaftliche Verpflichtungen, aber auch keine familiären Verantwortlich-
keiten erkennbar, die trotz dieser Verhältnisse besondere Gewähr für
eine Wiederausreise bieten könnten.
C.
Mit Beschwerde vom 28. Januar 2008 (Datum des Poststempels) be-
antragt die Gastgeberin beim Bundesverwaltungsgericht implizit, die
vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben, und das Visum für einen
Besuchsaufenthalt sei zu erteilen. Zur Begründung bringt sie sinnge-
mäss vor, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Wieder-
ausreise des Gesuchstellers nach einem Besuchsaufenthalt nicht gesi-
chert wäre. Es gehe ihnen einzig um einen Besuch, und der Gesuch-
steller habe durchaus Verpflichtungen vor Ort, die ihn von einer Emi-
gration abhalten würden; er müsse sich um den kleinen, familieneige-
nen Hof kümmern.
D.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 14. April 2008 an der
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angefochtenen Verfügung fest und schliesst auf Abweisung der Be-
schwerde. In Ergänzung zur Begründung in der angefochtenen Verfü-
gung bringt sie unter anderem vor, der Gesuchsteller stamme aus dem
Norden Sri Lankas (Jaffna) und daher aus einer Region, in welcher
seit einiger Zeit kriegerische Verhältnisse herrschten. Entsprechend
nehme die Zahl der Asylbewerber aus Sri Lanka stetig zu.
E.
Die Beschwerdeführerin machte von dem ihr eingeräumten Recht auf
Replik keinen Gebrauch.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM, mit denen die Erteilung eines Vi-
sums verweigert wird. In dieser Materie urteilt das Bundesverwaltungs-
gericht endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
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schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie andere Staaten
auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern
die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtun-
gen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid (vgl. Bot-
schaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer vom
8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die
dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom
24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumverfahren [VEV, AS
2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni
2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die
Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen
und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assoziie-
rungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwi-
schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Uni-
on und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses
Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schen-
gen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die Schweiz
am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist die
Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand anzu-
wenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemeinsa-
men Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwiesen
wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden im
AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
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abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet,
dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung
von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren,
die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden
(zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1
[mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4;
RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im
System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bern-
hard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer (Hrsg.), Das Bundesverwaltungs-
gericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle ei-
nes nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederausrei-
se Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im natio-
nalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im Wi-
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derspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüberge-
henden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtserklä-
rung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die Vi-
sumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als sri-lankischer Staatsangehöriger unterliegt der Gesuch-
steller damit der Visumspflicht.
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7.
7.1 Zur Prüfung des Kriteriums der gesicherten Wiederausreise muss
ein zukünftiges Verhalten beurteilt werden. Dazu lassen sich in der Re-
gel keine gesicherten Feststellungen, sondern lediglich Voraussagen
machen. Dabei sind sämtliche Umstände des konkreten Einzelfalles zu
würdigen.
7.2 Anhaltspunkte zur Beurteilung der fristgerechten Wiederausreise
können sich aus der allgemeinen Lage im Herkunftsland der Besuche-
rin oder des Besuchers ergeben.
7.3 Die Wirtschaft Sri Lankas ist 2007 real um 7,4 % gewachsen. Das
Pro-Kopf-Einkommen betrug 1350 USD, das Bruttoinlandprodukt (BIP)
27 Mrd. USD. Für 2008 wird erneut ein hohes Wirtschaftswachstum
von über 6 % erwartet. Ein Problem für die weitere wirtschaftliche Ent-
wicklung ist zunehmend die Inflation, die 2007 mit einer Jahresrate
von deutlich über 15 % nicht unter Kontrolle gebracht werden konnte.
Die Arbeitslosigkeit beträgt seit längerer Zeit ungefähr 7 %. Die wirt-
schaftliche Entwicklung Sri Lankas weist allerdings grosse regionale
Unterschiede auf. Wirtschaftliches Zentrum ist die Region rund um Co-
lombo, die fast die Hälfte der gesamten Wirtschaftsleistung erbringt.
Die grundsätzlich ermutigenden wirtschaftlichen Entwicklungen kön-
nen aber nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, dass nach wie vor
breite Bevölkerungsschichten von vergleichsweise schwierigen ökono-
mischen und sozialen Lebensbedingungen betroffen sind. Darüber hin-
aus hat sich die Sicherheitslage im ganzen Land seit Anfang 2006 wie-
der verschlechtert, nachdem erneut Kämpfe zwischen dem Militär und
der Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) ausgebrochen sind. Davon
besonders betroffen sind der Osten und Norden Sri Lankas, Anschläge
kommen jedoch auch im Süden Sri Lankas und mithin auch in der
Hauptstadt Colombo vor (aktuell das Selbstmordattentat vom 10. März
2009 in Akuressa im Süden Sri Lankas, bei dem mindestens 15 Men-
schen getötet und etwa weitere 60 verletzt wurden [Quelle: Neue Zür-
cher Zeitung online, 16. März 2009]). Zudem hat die Regierung am
3. Januar 2008 das Waffenstillstandsabkommen mit der LTTE offiziell
per 16. Januar 2008 gekündigt; die Gefechte im Norden des Landes
haben seitdem immer weiter zugenommen (Quellen: Länder- und Rei-
seinformationen auf der Webseite des Auswärtigen Amtes,
, Länder, Reisen und Sicherheit >
Sri Lanka, Stand: November 2008; Reisehinweise auf der Webseite
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des Eidgenössischen Departements für Auswärtige Angelegenheiten
[EDA], , Reiseziele > Sri Lanka, Stand:
9. März 2009, beide besucht am 12. März 2009; vgl. auch BVGE
2008/2 E. 7.2 bis 7.5). In den vergangenen Wochen und Monaten ist
die sri-lankische Armee in die letzten von den tamilischen Rebellen
kontrollierten Gebiete vorgerückt und hat die LTTE weiter zurückge-
drängt. Doch auch wenn der Armeechef vor kurzem in einer Fern-
sehansprache erklärte, das Ende des 25-jährigen Bürgerkriegs sei in
greifbare Nähe gerückt, so ist diese Ankündigung angesichts der vie-
len gleichartigen Erklärungen in den vergangenen Monaten zu relati-
vieren. Es ist schwer abzuschätzen, über welche Reserven die LTTE
noch verfügen. Zudem gibt es seit dem Beginn der jüngsten Offensive
im Norden keine unabhängigen Berichte aus dem Krisengebiet mehr,
da Journalisten und Helfern der Zugang dorthin verwehrt wird (zur
neueren Entwicklung vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 27. Januar 2009,
S. 3, Webseite des Auswärtigen Amtes, a.a.O., Reise- und Sicherheits-
hinweis, Stand 12. März 2009 [unverändert gültig seit 21. Februar
2009]).
7.4 Die Tendenz zur Auswanderung zeigt sich erfahrungsgemäss be-
sonders stark bei jüngeren und ungebundenen Personen, aber auch
sozial eingebundene Menschen reiferen Alters fassen oft diesen Weg
ins Auge. Ein bestehendes soziales Beziehungsnetz (Freunde oder
Verwandte) im Ausland ist ein wichtiges Element, das den Auswande-
rungswillen noch akzentuieren kann. Die schwierige Lage des Landes
spiegelt sich im Übrigen in der schweizerischen Asylstatistik wider, in
der Sri Lanka im Jahre 2008 mit 1'262 Gesuchen die fünftgrösste
Gruppe von Asylsuchenden stellte. Nachdem die Anzahl der Gesuche
2007 im Vergleich zum Jahr 2006 schon um fast 90 % zugenommen
hatte, stieg die Anzahl der Gesuche 2008 wegen der Eskalation des
bewaffneten Konfliktes im Vergleich zum Vorjahr nochmals um 98.4 %
(vgl. BFM-Asylstatistik 2008 vom 12. Januar 2009, S. 4 und 9).
7.5 In Anbetracht der geschilderten Verhältnisse in Sri Lanka ist die
Beurteilung der Vorinstanz, die das Risiko einer nicht fristgerechten
Wiederausreise als relativ hoch einschätzte, nicht zu beanstanden. Es
wäre jedoch zu schematisch und nicht haltbar, generell und ohne spe-
zifische Anhaltspunkte ausschliesslich aufgrund der allgemeinen Lage
im Herkunftsland auf eine nicht hinreichend gesicherte Wiederausreise
zu schliessen. Selbst allgemein schwierige Lebensverhältnisse vor Ort
entbinden die Vorinstanz nicht von einer einzelfallbezogenen Beurtei-
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lung. Namentlich können berufliche, gesellschaftliche oder familiäre
Verpflichtungen die Prognose einer anstandslosen Wiederausreise be-
günstigen.
8.
8.1 Beim Gesuchsteller handelt es sich um einen bald 30-jährigen, le-
digen Mann. Ansonsten ist über seine persönlichen und familiären Ver-
hältnisse nur bekannt, dass seine verwitwete Mutter und eine Schwes-
ter in Sri Lanka leben. Bei ihm sind demnach in persönlicher Hinsicht
keine Umstände oder gar Verpflichtungen auszumachen, welche die
Prognose einer fristgerechten und anstandslosen Wiederausreise be-
günstigen könnten.
8.2 Besondere Bindungen an die Herkunftsregion sind beim Gesuch-
steller auch in beruflicher und wirtschaftlicher Hinsicht nicht auszuma-
chen. Auf die Frage nach seinem Beruf vermerkte der Gesuchsteller in
seinem Antragsformular „farming“. Demgegenüber gab die Beschwer-
deführerin gegenüber dem Ausländeramt des Kantons St. Gallen an,
er arbeite bei einem Sozialdienst in Jaffna und betätige sich zusätzlich
als Bauer. In der Beschwerde wird nur noch die Tätigkeit als Landwirt
erwähnt. Irgendwelche Belege oder weitere Aufschlüsse zu den er-
wähnten Tätigkeiten wurden nicht ediert. Deshalb und weil der Ge-
suchsteller ohne ersichtlichen Grund gleich für volle drei Monate ein-
reisen möchte, kann nicht auf Verhältnisse geschlossen werden, die
besondere Gewähr für eine Wiederausreise nach einem Besuchsauf-
enthalt bieten würden. Kommt hinzu, dass der Gesuchsteller aus der
Region Jaffna und damit aus einem Gebiet stammt, in welchem infolge
der kriegerischen Ereignisse auch in wirtschaftlicher Hinsicht beson-
ders prekäre Verhältnisse herrschen.
8.3 Vor dem aufgezeigten allgemeinen und persönlichen Hintergrund
durfte die Vorinstanz demnach davon ausgehen, dass keine hinrei-
chende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausrei-
se des Gesuchstellers nach einem Besuchsaufenthalt besteht.
9.
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die angefochtene Verfügung
im Lichte von Art. 49 VwVG nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde
ist daher abzuweisen.
10.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Be-
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schwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1, 2 und 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
(Dispositiv S. 11)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
- das Ausländeramt des Kantons St. Gallen in Kopie.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Andreas Trommer Denise Kaufmann
Versand:
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