C-7509/2010 - Abteilung III - Reisedokumente für ausländische Personen (Übriges) - Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewillig...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-7509/2010
Urteil vom 17. Mai 2011
Besetzung Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz),
Richter Blaise Vuille, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiber Daniel Brand.
Parteien M._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur
Wiedereinreise.
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Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer – ein im Jahr 1969 geborener irakischer
Staatsangehöriger kurdischer Ethnie aus Kirkuk – gelangte am 22. Juni
1998 unkontrolliert in die Schweiz, wo er gleichentags um Asyl
nachsuchte. Am 7. März 2000 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge
(BFF; heute BFM) das Asylgesuch ab, verfügte gleichzeitig die
Wegweisung aus der Schweiz und ordnete den Wegweisungsvollzug (in
den kurdisch kontrollierten Teil des Nordiraks) an. Mit Urteil vom 21.
August 2000 wies die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK; heute
Bundesverwaltungsgericht) die gegen diese Verfügung erhobene
Beschwerde im Asylpunkt ab, erachtete jedoch den Wegweisungsvollzug
wegen Fehlens eines tragfähigen sozialen Beziehungsnetzes im
autonomen kurdischen Gebiet zum damaligen Zeitpunkt als unzumutbar
und wies die Vorinstanz an, den Beschwerdeführer vorläufig
aufzunehmen. Seit dem 28. August 2000 verfügt der Beschwerdeführer
über eine vorläufige Aufnahme in der Schweiz.
B.
Nachdem sich der Beschwerdeführer in der Vergangenheit wiederholt
und erfolglos um ein schweizerisches Ersatzreisepapier bemüht hatte,
stellte er am 20. September 2010 erneut ein Gesuch um Ausstellung
eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise, um ins
Ausland reisen zu können.
C.
Mit Verfügung vom 27. September 2010 wies die Vorinstanz dieses
Gesuch ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dem Beschwerdeführer,
dessen Asylgesuch rechtskräftig abgewiesen worden sei, sei es möglich
und zumutbar, sich bei den zuständigen Behörden seines Heimatstaates
in der Schweiz um die Ausstellung eines neuen heimatlichen
Reisedokumentes zu bemühen. Fehlten die für die Passbeantragung
benötigten Dokumente (Nationalitätsausweis, Identitätskarte), müssten
diese gemäss gesicherten Kenntnissen des BFM nicht zwingend
persönlich im Heimatland beschafft werden. Diese Aufgabe könne auch
von einer bevollmächtigten Drittperson – beispielsweise einem dazu
mandatierten Anwalt – erledigt werden. Für diese habe die
antragstellende Person eine entsprechende Vollmacht beglaubigen zu
lassen. Technische Verzögerungen bei der Beschaffung eines
heimatlichen Reisedokumentes seien jedenfalls nicht geeignet, die
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Schriftenlosigkeit nach Art. 6 der Verordnung vom 20. Januar 2010 über
die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (im
Folgenden: RDV, SR 143.5) zu begründen. Die Bemühungen des
Beschwerdeführers zum Erhalt eines heimatlichen Reisepasses seien
offensichtlich nicht erschöpft.
D.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 20. Oktober 2010 beantragt der
Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungsgericht sinngemäss die
Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung sowie die Ausstellung des
beantragten Reisepapiers samt Bewilligung zur Wiedereinreise. Zur
Begründung bringt er im Wesentlichen vor, all seine Bemühungen, bei
der Botschaft der irakischen Republik in Bern einen Pass zu bekommen,
seien gescheitert. Als Kurde sei es unmöglich, ein solches Dokument zu
erlangen.
Der Eingabe beigelegt war unter anderem ein Schreiben der irakischen
Botschaft in Bern vom 26. August 2010, welches bestätigte, dass der
Beschwerdeführer und seine Ehefrau dort um Ausstellung von
Reisepässen ersucht haben; die Entgegennahme von Anträgen sei
jedoch aus technischen Gründen bis auf weiteres gestoppt.
E.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 9. November 2010
auf Abweisung der Beschwerde.
F.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
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fallen unter anderem Verfügungen des BFM betreffend Ausstellung von
Reisedokumenten für ausländische Personen (vgl. Art. 59 des
Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und
Ausländer [AuG, SR 142.20] und Art. 1 RDV). Das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts
anderes bestimmt.
1.3. Der Beschwerdeführer ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur
Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale
Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit
gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines
Entscheides (vgl. E. 1.2 des Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003,
teilweise publiziert in BGE 129 II 215; BGE 135 II 369 E.3.3).
3.
3.1. Machte die Verordnung vom 27. Oktober 2004 über die Ausstellung
von Reisedokumenten für ausländische Personen (AS 2004 4577) bei
schriftenlosen schutzbedürftigen, vorläufig aufgenommenen oder
asylsuchenden Personen das Ausstellen eines Identitätsausweises mit
Rückreisevisum noch vom Nachweis spezifischer Reisegründe abhängig
(vgl. Art. 5 Abs. 2 Bst. a bis c RDV von 2004), so verzichtet die revidierte
RDV vom 20. Januar 2010 für vorläufig aufgenommene und
schutzbedürftige Personen auf diese Reiserestriktionen. Gemäss Art. 4
Abs. 4 RDV werden diesen beiden Personengruppen für Auslandreisen
auf Gesuch hin eine Bewilligung zur Wiedereinreise und bei erwiesener
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Schriftenlosigkeit im Sinne von Art. 6 RDV zusätzlich ein
Identitätsausweis ausgestellt.
3.2. Als schriftenlos im Sinne der RDV gilt eine ausländische Person, die
keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaates
besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den
zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die
Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Art. 6
Abs. 1 Bst. a RDV), oder für welche die Beschaffung von
Reisedokumenten unmöglich ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV). Die
Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM
festgestellt (Art. 6 Abs. 4 RDV).
4.
4.1. Vorliegend ist demnach vorab zu prüfen, ob die Vorinstanz
hinsichtlich des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit – als
unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments
– verneint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaffung eines
heimatlichen Reisepasses (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV) als auch die
Zumutbarkeit entsprechender Bemühungen bei den zuständigen
heimatlichen Behörden (vgl. Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV) als gegeben
erachtete.
Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob die Beschaffung von
Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von den betreffenden
Personen verlangt werden kann, ist in diesem Zusammenhang nicht nach
subjektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. das
Urteil des Bundesgerichts 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 mit
Hinweis).
4.2. Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer zurzeit über
kein gültiges heimatliches Reisepapier verfügt. Damit eine Rückkehr in
den Heimatstaat jederzeit möglich bleibt, müssen ausländische Personen
während ihres Aufenthaltes in der Schweiz im Besitze eines gültigen,
nach Art. 13 Abs. 1 AuG anerkannten Ausweispapiers sein (PETER
UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in: Peter Uebersax/Beat
Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, Eine
umfassende Darstellung der Rechtsstellung von Ausländerinnen und
Ausländern in der Schweiz – von A(syl) bis Z(ivilrecht), 2. Auflage, Basel
2009, Rz. 7.284 mit weiteren Hinweisen; Botschaft zum Bundesgesetz
über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002
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3709 ff., 3819). Sie sind verpflichtet, Ausweispapiere zu beschaffen oder
bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 89 und
Art. 90 Bst. c AuG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2007
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]).
4.3. Namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen
kann im Hinblick auf eine potentielle Gefährdungslage eine
Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder
Herkunftsstaates nicht verlangt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 RDV). Dasselbe
gilt gemäss den diesbezüglichen Weisungen des BFM auch in Bezug auf
Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach
Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG) vorläufig aufgenommen
wurden (vgl. Ziff. 2 der Ausführungsvorschriften zur RDV im Anhang 3/2
zu den Weisungen und Erläuterungen über Einreise, Aufenthalt und
Arbeitsmarkt von Mai 2006 [ANAG-Weisungen], online zu finden unter:
, Dokumentation > Rechtliche Grundlagen >
Weisungen und Kreisschreiben > Archiv Weisungen und Kreisschreiben
[ausser Kraft] > Weisungen und Erläuterungen: Einreise, Aufenthalt und
Arbeitsmarkt > Weisungen).
4.4. Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, die – wie der
Beschwerdeführer – wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs
nach Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 AuG vorläufig aufgenommen wurden,
eine solche Kontaktaufnahme im Hinblick auf die Beschaffung von
Reisedokumenten verlangt werden kann. Im Übrigen ist der
Beschwerdeführer – wie aus der Bestätigung der irakischen Botschaft in
Bern vom 26. August 2010 hervorgeht – bereits bei dieser Vertretung mit
einem Gesuch um Ausstellung eines Reisepapieres vorstellig geworden.
Er ist daher nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. a RDV
zu betrachten.
4.5. Der Beschwerdeführer führt hingegen aus, all seine Bemühungen um
Erhalt eines irakischen Reisepasses seien gescheitert, und behauptet in
diesem Zusammenhang, als Kurde erhalte er keinen Reisepass.
Die Vorinstanz ging nach Verschärfung der Lage im Irak im Jahre 2003
zwar während längerer Zeit davon aus, dass sich Personen aus dem
Zentral- oder dem Nordirak keine gültigen heimatlichen Reisedokumente
mehr beschaffen könnten und deshalb grundsätzlich als schriftenlos zu
betrachten seien (vgl. Kreisschreiben des Bundesamtes für Flüchtlinge
(BFF) zu den Massnahmen im Asylbereich nach Verschärfung der Lage
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im Irak vom 18. August 2003 [Asyl 52.5.1]). Anfang 2005 ging die
irakische Vertretung in der Schweiz als Folge des Wiederaufbaus der
administrativen Strukturen im Irak jedoch dazu über, ihren hierzulande
wohnhaften Staatsangehörigen – auf entsprechendes Gesuch hin –
wieder heimatliche Reisepässe auszustellen. Neueren Abklärungen bei
der irakischen Botschaft in Bern zufolge werden allerdings seit den
Wahlen im Irak von März 2010 aufgrund der (damals) noch nicht erfolgten
Regierungsbildung sowohl im Irak als auch in der Schweiz keine
irakischen Pässe mehr ausgestellt. Technisch oder organisatorisch
bedingte Verzögerungen bei der Passausstellung sind jedoch – wie die
Vorinstanz in ihrer Verfügung zu Recht festgehalten hat – nicht geeignet,
eine Unmöglichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV zu begründen
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4870/2010 vom 7. April
2011 E. 4.5 mit Hinweisen). Würde die Schweiz in einer solchen Situation
auf breiter Basis von Schriftenlosigkeit ausgehen, wäre sie regelmässig
gehalten, in die Passhoheit – und damit in die Souveränität anderer
Staaten – einzugreifen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-
3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.3 mit weiteren Hinweisen). Die
geltende RDV führt denn auch explizit aus, dass Verzögerungen, die bei
der Ausstellung eines Reisedokuments bei den zuständigen Behörden
des Heimat- oder Herkunftsstaates entstehen, keine Schriftenlosigkeit
begründen würden (vgl. Art. 6 Abs. 2 RDV).
4.6. Vor diesem Hintergrund kann auch nicht beanstandet werden, dass
die irakische Botschaft (vorerst) keine zeitlichen Angaben zur
Entgegennahme von Anträgen zur Ausstellung eines Reisepapiers
gemacht hat. Mit der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als
eine der Voraussetzungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit soll
lediglich vermieden werden, dass eine Person an Auslandreisen
gehindert wird, wenn sich die heimatlichen Behörden ohne hinreichenden
Grund – und damit willkürlich – weigern, ein Reisepapier auszustellen
(vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-4870/2010 vom 7. April
2011 E. 4.6 sowie C-1217/2009 vom 12. Juni 2009 E. 4.3.5). Mit der
nunmehr gelungenen Regierungsbildung im Irak Ende Dezember des
vergangenen Jahres dürfte sich die Situation – wenn auch nicht sofort –
mit der Zeit doch ändern. Kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer
bereits über die für die Passbeantragung erforderliche irakische
Identitätskarte ["Hawitt Al-Ahwal Al-Medanie"]) verfügt, welche ihm von
der Vorinstanz zwecks Beantragung eines heimatlichen Reisepasses am
1. Mai 2006 zugestellt wurde. Dieses Dokument dürfte die Ausstellung
eines irakischen Reisedokumentes zu gegebener Zeit wesentlich
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beschleunigen. Dass irakischen Staatsbürgern kurdischer Ethnie generell
keine Reisepässe ausgestellt würden, wie vom Beschwerdeführer
behauptet, ist weder gerichtsnotorisch noch lässt sich solches aus den
Akten – insbesondere dem bereits mehrfach erwähnten
Bestätigungsschreiben der irakischen Botschaft vom 26. August 2010 –
schlüssig ableiten.
4.7. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschaffung eines irakischen
Reisedokuments demnach nicht als objektiv unmöglich im Sinne von
Art. 6 Abs. 1 Bst. b RDV. Der Beschwerdeführer ist folglich nicht als
schriftenlos gemäss Art. 6 Abs. 1 RDV zu betrachten.
5.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die Vorinstanz zu Recht die
Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers verneint und die Ausstellung
eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise verweigert
hat. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49
VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
6.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende
Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die
Verfahrenskosten sind auf Fr. 700.- festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem am 30. Oktober 2010 geleisteten
Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. […] zurück)
– das Migrationsamt des Kantons Zürich (ad […])
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Teuscher Daniel Brand
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