Abtei lung II I
C-7543/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 8 . M ä r z 2 0 0 8
Richter Antonio Imoberdorf (Kammerpräsident),
Richterin Elena Avenati-Carpani, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiber Daniel Grimm.
B._______,
vertreten durch _______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Einreisesperre.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-7543/2007
Sachverhalt:
A.
Die aus der Dominikanischen Republik stammende Beschwerdeführe-
rin (geb. _______) lebt seit einigen Jahren mit einer „Permanent
Resident Card“ in den Vereinigten Staaten. Am 16. September 2007
wurde sie auf dem Flughafen Zürich-Kloten grenzpolizeilich kon-
trolliert, als sie die Schweiz in Richtung Kopenhagen verlassen wollte.
Dabei stellte sich aufgrund der Einreisestempel im Reisepass heraus,
dass sie die bewilligungsfreie Aufenthaltsdauer von drei Monaten um
29 Tage überschritten hatte.
B.
Mit Verfügung vom 28. September 2007 verhängte die Vorinstanz über
die Beschwerdeführerin eine Einreisesperre für die Dauer von zwei
Jahren und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende
Wirkung. Zur Begründung führte sie aus, die Beschwerdeführerin habe
sich grobe Zuwiderhandlungen gegen fremdenpolizeiliche Vorschriften
zu Schulden kommen lassen (vorsätzliches rechtswidriges Verweilen
im Lande, Missachtung der Meldepflicht).
C.
Mit Beschwerde vom 6. November 2007 an das Bundesverwaltungsge-
richt ersucht die Beschwerdeführerin um vollständige Aufhebung der
Einreisesperre, eventualiter um Kürzung ihrer Dauer oder um Ersatz
der Massnahme durch eine Busse. Dabei macht sie insbesondere gel-
tend, die Lebenspartnerin und enge Vertraute des Schweizer Bürgers
D._______ (nachfolgend Vertreter) zu sein, den sie im vorliegenden
Verfahren zur Beschwerdeführung ermächtigt habe. Bei ihm zu Hause
sei sie vom 21. Mai 2007 bis zum 16. September 2007 zu Besuch ge-
wesen. Die Beziehung habe sich in den vergangenen zwei Jahren ge-
festigt und sie habe auch zum familiären Umfeld ihres Freundes ein
enges Verhältnis aufgebaut. Die Anwesenheit der Beschwerdeführerin
hierzulande sei rein privater Natur gewesen. Bei ihren zahlreichen Be-
suchen in der Schweiz sei sie nie einer beruflichen Tätigkeit nachge-
gangen, sie habe sich nichts zu Schulden kommen lassen und sie sei
jeweils ordnungsgemäss wieder ausgereist. Auch im vorliegenden Fall
habe auf Seiten der Beschwerdeführerin keine Absicht bestanden,
sich unrechtmässig hier aufzuhalten, wiewohl sie sich bewusst sei, die
bewilligungsfreie Aufenthaltsdauer überschritten zu haben. Der Vertre-
ter habe sich vorgängig über die Möglichkeiten für die Verlängerung
Seite 2
C-7543/2007
des Aufenthalts informieren wollen. Nachdem ihm jedoch alle der an-
gegangenen Amtsstellen den Eindruck vermittelt hätten, für sein An-
liegen nicht zuständig zu sein, habe er die diesbezüglichen Bemühun-
gen entmutigt eingestellt. Die Dauer der verhängten Massnahme sei
für die Beteiligten nicht nachvollziehbar und stelle für die Beziehung
eine enorme Belastung dar. Dem Vertreter sei es aus beruflichen
Gründen nur selten möglich, seine Partnerin in den Vereinigten Staa-
ten zu besuchen. Es werde daher dringend darum gebeten, den ange-
fochtenen Entscheid zu revidieren.
D.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 8. Januar 2008
auf Abweisung der Beschwerde.
E.
Die Beschwerdeführerin hat auf die Einreichung einer Replik verzich-
tet.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgeset-
zes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als
Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden.
Dazu gehört auch das BFM, das mit der Anordnung einer Einreise-
sperre eine Verfügung im erwähnten Sinne und daher ein zulässiges
Anfechtungsobjekt erlassen hat. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG
liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet endgültig
(Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz keine abwei-
chenden Bestimmungen vorsieht (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der Verfügung vom
28. September 2007 zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Seite 3
C-7543/2007
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzu-
treten (Art. 49 ff. VwVG).
2.
Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen
und Ausländer (AuG, SR 142.20) am 1. Januar 2008 wurde das ehe-
malige Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Nieder-
lassung der Ausländer (aANAG, BS 1 121) abgelöst (vgl. Art. 125 AuG
i.V.m. Ziff. I des Anhangs zum AuG). Auf Verfahren, die vor diesem
Zeitpunkt eingeleitet wurden, bleibt das bisherige Recht anwendbar
(vgl. Art. 126 Abs. 1 AuG sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C-3912/2007 vom 14. Februar 2008 E. 2). Die angefochtene Verfügung
erging vor dem Inkrafttreten des AuG. Für die materielle Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde ist daher auf die altrechtliche Regelung,
insbesondere auf Art. 13 Abs. 1 aANAG und die einschlägigen Bestim-
mungen der ebenfalls aufgehobenen Verordnungen (vgl. Art. 91 der
Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Er-
werbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]), abzustellen.
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt wer-
den (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. Ur-
teil des Bundesgerichts 2A.451/2002 vom 28. März 2003 E. 1.2, sowie
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-135/2006 vom 20. Dezember
2007 E. 2 mit weiteren Hinweisen).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin regt im Sinne einer Beweisofferte an, bei
den Eltern ihres Freundes Erkundigungen zum Bestand der Beziehung
sowie zum guten Verhältnis zwischen ihnen und ihr einzuholen. Im Ver-
waltungs(beschwerde)verfahren gilt grundsätzlich das Untersuchungs-
prinzip, das durch die Mitwirkungspflicht der Parteien ergänzt wird (vgl.
Seite 4
C-7543/2007
Art. 12 und 13 VwVG). Der Untersuchungsgrundsatz bedeutet, dass
die Verwaltungs- und Justizbehörden den Sachverhalt von Amtes we-
gen abklären. Sie sind für die Beschaffung der Entscheidgrundlagen
verantwortlich. Hierfür bedienen sie sich nötigenfalls der in Art. 12
VwVG genannten Beweismittel. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 37 des Bun-
desgesetzes über den Bundeszivilprozess vom 4. Dezember 1947
(BZP, SR 273) verpflichtet die Behörde sodann nicht, alles und jedes,
was wünschbar wäre, abzuklären. Bei der Auswahl der Beweismittel
berücksichtigt sie vielmehr deren Tauglichkeit und Beweiskraft (vgl.
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 276). Zusätzliche
Abklärungen sind insofern nur dann vorzunehmen, wenn hierzu auf-
grund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergeben-
der Anhaltspunkte Anlass besteht.
4.2 Von beantragten Beweisvorkehren kann abgesehen werden, wenn
der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich
ist, wenn bereits Feststehendes bewiesen werden soll, wenn von vorn-
herein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine wesentlich neu-
en Erkenntnisse zu vermitteln vermag oder wenn die Behörde den
Sachverhalt aufgrund eigener Sachkunde ausreichend würdigen kann
(vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 319 und 320; BGE 122 V 157 E. 1d S. 162
mit Hinweis). Gelangt die Behörde bei pflichtgemässer Beweiswürdi-
gung zur Überzeugung, der zu beweisende Sachverhalt sei nicht
rechtserheblich oder der angebotene Beweis nicht geeignet, weitere
Abklärungen herbeizuführen, kann auf ein beantragtes Beweismittel
verzichtet werden (zur antizipierten Beweiswürdigung vgl. BGE 130 ll
169 nicht publizierte E. 2.1, ferner BGE 127 l 54 E. 2b S. 56, BGE 122
V 157 E. 1d S. 162, BGE 119 V 335 E. 2c S. 344; Verwaltungspraxis
der Bundesbehörden [VPB] 69.78 E. 5a). Eine solche Situation ist hier
gegeben. Dass die Beschwerdeführerin mit dem Vertreter in einer ge-
festigten Beziehung lebt, wird ebenso wenig in Abrede gestellt wie ihr
gutes Verhältnis zu den Eltern ihres Freundes. Besagten Aspekten
kommt aber mit Blick auf den Ausgang des vorliegenden Beschwerde-
verfahrens nurmehr marginale Bedeutung zu. Es erübrigt sich deshalb,
bei den erwähnten Personen ergänzende Erkundigungen einzuholen.
5.
5.1 Die eidgenössische Behörde kann für höchstens drei Jahre eine
Einreisesperre über Ausländerinnen und Ausländer verhängen, die
sich grobe oder mehrfache Zuwiderhandlungen gegen fremdenpolizei-
Seite 5
C-7543/2007
liche Bestimmungen haben zu Schulden kommen lassen. Während der
Einreisesperre ist der ausländischen Person jeder Grenzübertritt ohne
ausdrückliche Ermächtigung der verfügenden Behörde untersagt (Art.
13 Abs. 1 Sätze 2 und 3 aANAG).
5.2 Nach ständiger Praxis gelten unter anderem der illegale Aufenthalt
und die Missachtung der Meldepflicht als grobe Zuwiderhandlungen im
Sinne des Gesetzes, weil sie sich gegen Normen richten, die für das
Funktionieren der fremdenpolizeilichen Ordnung von zentraler Bedeu-
tung sind (vgl. z.B. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-181/2006
vom 20. Februar 2008 E. 3.2, C-76/2006 vom 20. Dezember 2007 E. 2
oder C-121/2006 vom 12. November 2007 E. 2.1).
5.3 Gemäss der altrechtlichen Regelung von Art. 1a aANAG ist eine
ausländische Person zur Anwesenheit in der Schweiz berechtigt, wenn
sie eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt oder kei-
ner solchen bedarf. Ohne behördliche Bewilligung dürfen sich Auslän-
derinnen und Ausländer während der für sie geltenden Anmeldefrist in
die Schweiz aufhalten, sofern sie rechtmässig eingereist sind (Art. 1
Abs. 1 der ehemaligen Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum
Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
[aANAV, AS 1949 I 228]).
5.4 Die Anmeldefrist, die gemäss den vorstehenden Ausführungen die
Dauer des bewilligungsfreien Aufenthalts definiert, beträgt bei einem
Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit grundsätzlich drei Monate. Erfolgt die
Einreise zum Zwecke der Erwerbstätigkeit, hat sich die ausländische
Person binnen acht Tagen, auf jeden Fall vor Antritt der Stelle, anzu-
melden (Art. 2 Abs. 1 aANAG). Kann oder will eine rechtmässig einge-
reiste Person innert der für sie geltenden Anmeldefrist nicht ausreisen,
ist sie von Gesetzes wegen gehalten, sich rechtzeitig zwecks Rege-
lung ihrer weiteren Anwesenheit bei der Fremdenpolizeibehörde des
Aufenthaltsortes anzumelden (Art. 2 Abs. 1 aANAG, Art. 2 Abs. 1
aANAV). Tut sie dies nicht, hat sie nicht nur die Meldepflicht verletzt,
sondern ihr weiterer Aufenthalt ist zugleich widerrechtlich (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-104/2006 vom 15. Juni 2007 E. 4.3).
6.
Die Beschwerdeführerin ist gemäss Einreisestempel letztmals am
21. Mai 2007 in die Schweiz eingereist. Am 16. September 2007 wollte
sie das Land über den Flughafen Zürich-Kloten wieder verlassen. So-
mit steht fest, dass sie während drei Monaten und 29 Tagen ununter-
Seite 6
C-7543/2007
brochen im Lande geweilt hat. Daran ändern die unbelegten Behaup-
tungen des Vertreters, sich vergeblich nach Möglichkeiten für eine Ver-
längerung des Aufenthalts erkundigt zu haben nichts, ist für die Ver-
hängung einer Einreisesperre doch kein vorsätzlicher Verstoss gegen
fremdenpolizeiliche Bestimmungen erforderlich (zum Ganzen siehe Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts C-181/2006 vom 20. Februar 2008
E. 3.2). Abgesehen davon räumte die Beschwerdeführerin sowohl ge-
genüber der Kantonspolizei Zürich als auch in der Beschwerde vom
6. November 2007 ein, sie sei sich bewusst gewesen, die bewilligungs-
freie Aufenthaltsdauer überschritten zu haben. Mit ihrem Verhalten hat
sie demnach die in Frage stehenden Tatbestände des illegalen Aufent-
halts und der Missachtung der Meldepflicht erfüllt. Der entsprechende
Fernhaltegrund (Art. 13 Abs. 1 Satz 2 aANAG) wurde mithin verwirk-
licht.
7.
7.1 Es bleibt zu prüfen, ob die Massnahme in richtiger Ausübung des
Ermessens ergangen und angemessen ist. Der Grundsatz der Verhält-
nismässigkeit steht dabei im Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt
ist eine wertende Abwägung vorzunehmen zwischen dem öffentlichen
Interesse an der Massnahme einerseits und den von der Massnahme
beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffenen andererseits. Die
Besonderheiten des ordnungswidrigen Verhaltens und die persönli-
chen Verhältnisse des Verfügungsbelasteten bilden dabei den Aus-
gangspunkt der Überlegungen (vgl. statt vieler ULRICH HÄFELIN / GEORG
MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich
und St. Gallen 2006, S. 127 f.).
7.2 An der Einhaltung der fremdenpolizeilichen Ordnung im Allgemei-
nen und der Vorschriften über Einreise, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit
im Besonderen besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse. Die Ein-
reisesperre wirkt hier einerseits generalpräventiv, indem sie andere
Ausländerinnen und Ausländer angesichts der nachteiligen Folgen
dazu anhält, sich an die fremdenpolizeiliche Rechtsordnung des Gast-
landes zu halten. Andererseits ist eine spezialpräventive Zielsetzung
der Massnahme darin zu sehen, dass sie die Betroffenen ermahnt,
inskünftig den für sie geltenden Regeln nachzuleben. Eine konstante
und konsequente Praxis der Verwaltungsbehörden ist unabdingbar,
wenn es darum geht, der fremdenpolizeilichen Ordnung Nachachtung
zu verschaffen (vgl. die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
C-3912/2007 vom 14. Februar 2008 E. 6.2.1 und C-76/2006 vom
Seite 7
C-7543/2007
20. Dezember 2007 E. 4.1). Daneben besteht ein gewisses Risiko,
dass die Beschwerdeführerin, welche sich der Unrechtmässigkeit ihres
Tuns bewusst war, nach einer künftigen Einreise erneut der Versu-
chung erlegen könnte, sich länger als erlaubt hierzulande aufzuhalten.
Sowohl aus general- als auch aus spezialpräventiven Gründen besteht
folglich ein erhebliches öffentliches Interesse daran, sie mit einer
Einreisesperre zu belegen.
7.3 An privaten Interessen machen die Betroffenen geltend, die Einrei-
sesperre bedeute eine enorme Belastung für ihre Beziehung. Die Be-
schwerdeführerin besitzt indessen keine Aufenthaltserlaubnis für die
Schweiz. Bei dieser Sachlage haben sich die persönlichen Kontakte
zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem Freund auf gegenseitige
Besuche zu beschränken, sei es in einem ihrer Heimatländer oder in
einem Drittstaat. Ein dauerndes Zusammenleben in der Schweiz wäre
mit anderen Worten selbst dann nicht möglich, wenn die Beschwerde-
führerin keiner Einreisesperre unterworfen wäre. Eine Aufhebung oder
Herabsetzung der Massnahme käme erst im Falle einer Ehe-
schliessung in Frage. Zu ergänzen wäre an dieser Stelle, dass die Ein-
reisesperre keineswegs als absolutes Einreiseverbot ausgestaltet ist.
Sie stellt vielmehr ein Einreiseverbot mit Bewilligungsvorbehalt dar. Die
verfügende Behörde kann die Wirkungen der Einreisesperre auf be-
gründetes Gesuch hin nämlich für eine begrenzte und kurze Zeit sowie
zu bestimmten Zwecken aussetzen (zur so genannten Suspension der
Einreisesperre vgl. nun Art. 67 Abs. 4 AuG; ehemals Art. 13 Abs. 1
letzter Satz aANAG). Die massnahmebelastete Person wird durch eine
Fernhaltemassnahme mit anderen Worten von den allgemein gelten-
den Einreisebestimmungen ausgenommen und einem besonderen,
wenn auch strengen Kontrollregime in Bezug auf die Einreise, die Dau-
er und den Zweck des Aufenthalts sowie die Wiederausreise unter-
stellt. Die Durchführung eines allfälligen Ehevorbereitungsverfahrens
setzte die Anwesenheit der Verfügungsadressatin hierzulande aller-
dings nicht zwingend voraus. Was die Angemessenheit der verhängten
Administrativmassnahme in ihrer Dauer anbelangt, gilt es überdies zu
bedenken, dass das BFM die gemäss Art. 13 Abs. 1 Satz 2 aANAG zu-
lässige Höchstdauer von drei Jahren für Verstösse gegen fremdenpoli-
zeiliche Vorschriften nicht ausschöpfte. Der in der Beschwerde
eventualiter vorgeschlagene Ersatz der Fernhaltemassnahme durch
eine Busse schliesslich, ist im Fremdenpolizeirecht nicht vorgesehen.
Seite 8
C-7543/2007
7.4 Bei dieser Sachlage ist die Anordnung der Einreisesperre als sol-
che nicht zu beanstanden und die Beschränkung der Massnahme auf
zwei Jahre erweist sich unter Berücksichtigung der ständigen Praxis in
vergleichbaren Fällen als verhältnismässig und angemessen.
8.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt rich-
tig und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (Art. 49 VwVG).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin die
Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2 und Art.
3 Bst. b des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]).
Dispositiv Seite 10
Seite 9
C-7543/2007
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem am 2. Dezember 2007 geleisteten Kos-
tenvorschuss von Fr. 600.- verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. 2 319 010 retour)
- das Migrationsamt des Kantons Zürich
Der Kammerpräsident: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Daniel Grimm
Versand:
Seite 10