Abtei lung II I
C-7549/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 4 . M a i 2 0 0 9
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Bernard Vaudan,
Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Y._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung der Einreisebewilligung in Bezug auf
X._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-7549/2007
Sachverhalt:
A.
Am 12. Juli 2007 beantragte die 1983 geborene X._______, Staats-
angehörige der Volksrepublik China, bei der Schweizerischen Vertre-
tung in Guangzhou ein Visum für einen dreimonatigen Besuchsaufent-
halt bei ihrer im Kanton Zürich lebenden Cousine Y._______. Nach
formloser Verweigerung übermittelte die Vertretung dieses Gesuch
zum Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem das Migrationsamt des Kantons Zürich weitere Abklärungen
zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen hatte, wies die
Vorinstanz das Einreisegesuch mit Verfügung vom 9. Oktober 2007 ab.
Sie begründete ihre Ablehnung damit, dass die Erteilung einer Ein-
reisebewilligung unter anderem dann zu verweigern sei, wenn die
anstandslose und fristgerechte Wiederausreise der gesuchstellenden
Person nicht als gesichert betrachtet werden könne, sei es als Folge
der in ihrem Ursprungsland herrschenden politischen oder sozio-
ökonomischen Verhältnisse oder aufgrund ihrer persönlichen Situation.
Wie die in zahlreichen Fällen gemachte Erfahrung zeige, würden ins-
besondere Touristen- oder Besuchervisa immer wieder von Personen,
welche sich eigentlich dauerhaft hier niederlassen möchten, miss-
braucht. Die Gesuchstellerin stamme immerhin aus einer Region, aus
welcher der starke Zuwanderungsdruck anhalte. Soweit ersichtlich ob-
lägen ihr in ihrer Heimat auch keine zwingenden beruflichen, gesell-
schaftlichen oder familiären Verpflichtungen, welche das vorgängig be-
schriebene Risiko entsprechend gering erscheinen liessen.
C.
Gegen diese Verfügung erhob die Gastgeberin, Y._______, am
6. November 2007 Beschwerde mit dem Begehren um Erteilung der
beantragten Einreisebewilligung. Sie macht geltend, X._______ kom-
me aus der Stadt Changle in der Provinz Fujian, welche neben Peking
und Szechuan eine der grössten und wachstumsreichsten Regionen
Chinas sei. Ihre Cousine beabsichtige nicht, in der Schweiz zu bleiben,
zumal sie verlobt sei und nach der Hochzeit nicht mehr die Möglichkeit
haben werde zu reisen. Auch deren Mutter würde es nicht zulassen,
dass ihr einziges Kind im Ausland bliebe. Zudem habe ihre Cousine
eine gute Arbeitsstelle.
Seite 2
C-7549/2007
Sie selbst, die Gastgeberin, sei 1979 als Flüchtling aus Kambodscha
in die Schweiz eingereist und hier bei ihrer Grossmutter aufgewach-
sen. Ihre familiären Wurzeln läge jedoch in Fujian, und ihre Gross-
mutter habe sie angehalten, nach ihrem Tod die dortigen verwand-
schaftlichen Kontakte zu pflegen. Ihr sei es daher sehr wichtig, ihre
Cousine zu sehen und kennen zu lernen. Sie habe auch vor – sobald
ihr Sohn grösser sei – selbst nach China zu reisen.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 13. Dezember 2007 spricht sich die Vor-
instanz unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Abwei-
sung der Beschwerde aus. Die Beschwerdeführerin hat hierzu keine
weitere Stellungnahme abgegeben.
E.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen Berücksichtigung finden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Ein-
reisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig
beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
Seite 3
C-7549/2007
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie alle anderen Staa-
ten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Auslän-
dern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Ver-
pflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die
dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom
24. Oktober 2007 über das Einreise- und Visumsverfahren [VEV, AS
2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni
2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die
Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen
und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assozi-
ierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen
Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung
dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des
Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die
Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist
Seite 4
C-7549/2007
die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand
anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemein-
samen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwie-
sen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden
im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet,
dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung
von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren,
die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden
(zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1
[mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4;
RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im
System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bern-
hard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Das Bundesverwaltungs-
gericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
Seite 5
C-7549/2007
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle
eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederaus-
reise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im
nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im
Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüber-
gehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtser-
klärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die
Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
Seite 6
C-7549/2007
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als chinesische Staatsangehörige unterliegt die Gesuch-
stellerin damit der Visumspflicht.
7.
Die zunehmend marktwirtschaftliche Orientierung hat in China grosse
Wachstumskräfte freigesetzt. Die konsequente Wachstumspolitik hat
eine Aufbruchstimmung und damit eine Eigendynamik geschaffen, die
angesichts der Grösse Chinas und seines Aufholpotentials noch lange
anhalten dürfte. Die Wachstumsrate von 11,9% im Jahr 2007 dürfte
sich in den nachfolgenden Jahren allerdings deutlich verringern; so
wird für das Jahr 2008 von 9% ausgegangen, Tendenz sinkend. Ins-
besondere wird die durch die Finanzkrise in den Industrieländern
ausgelöste Rezession auch zu einem Nachfragerückgang bei chine-
sischen Gütern führen.
Abgesehen davon steht China unverändert vor der gewaltigen Auf-
gabe, seine „sozialistische Marktwirtschaft chinesischer Prägung“
aufzubauen, d.h. das Land von einer primär landwirtschaftlichen zu
einer Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft umzugestalten. Der
Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) Ende 2001 hat insoweit ein
klares Zeichen der Öffnung und der Eingliederung in die globale Welt-
wirtschaft gesetzt. Tatsache ist jedoch, dass in ländlichen Gegenden
800 Millionen Chinesen leben, von denen mehr als die Hälfte existen-
ziell von der Landwirtschaft abhängig ist. Die Landwirtschaft trägt aber
nur noch 12% zum Bruttoinlandprodukt bei; ihr Anteil sinkt, während
die Anteile von Industrie (49%) und Dienstleistungen (39%) langfristig
steigen. Nach offiziellen Angaben lag die Arbeitslosenquote 2007 in
den Städten bei 4%. Die Asiatische Entwicklungsbank schätzt hin-
gegen die städtische Arbeitslosigkeit auf über 8,5%, die im ländlichen
Raum auf 30% (Quelle: , Stand No-
vember 2008, besucht im April 2009).
Vor diesem Hintergrund besteht ein vielfacher Wunsch zur Auswan-
derung, der sich vor allem bei denjenigen manifestiert, die bereits über
ein minimales soziales Beziehungsnetz im Ausland verfügen. Im Falle
der Schweiz führt dies angesichts der restriktiven fremdenpolizeilichen
Seite 7
C-7549/2007
Zulassungsregelung nicht selten zur Umgehung ausländerrechtlicher
Bestimmungen. Dabei geht es nicht etwa allein um die Einreichung
von Asylgesuchen nach erfolgter Einreise, sondern es wird oftmals
versucht, den Aufenthalt zu verlängern oder – beispielsweise durch
Ausbildung oder Heirat – auf eine andere migrationsrechtliche Grund-
lage zu stellen.
8.
Unter den gegebenen Voraussetzungen ist nicht zu beanstanden,
wenn die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederaus-
reise von Besuchern aus China generell als hoch einschätzt. Bei der
Risikoanalyse sind allerdings nicht nur allgemeine Umstände und Er-
fahrungen, sondern auch sämtliche Gesichtspunkte des konkreten
Einzelfalles zu berücksichtigen. Obliegt der gesuchstellenden Person
beispielsweise eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder
familiäre Verantwortung, so kann dieser Umstand durchaus die Prog-
nose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen.
9.
Bei der Gesuchstellerin handelt es sich um eine 25-jährige ledige
Frau, welche angeblich die Cousine der Beschwerdeführerin ist. Letz-
tere hat geltend gemacht, X._______ habe (mit ihrer Mutter, ihrem
Verlobten und ihrer Arbeitsstelle) persönliche Bindungen bzw. Ver-
pflichtungen in ihrer Heimat, welche ihrer Wiederausreise garantieren
würden. Stichhaltig ist diese Argumentation jedoch nicht, zeigt doch
die Praxis, dass der Emigrationswunsch gerade junger Leute nicht
dadurch beschränkt wird, dass sie ihre Herkunftsfamilie im Heimatland
zurücklassen müssen. Auch das behauptete Verlöbnis der Gesuch-
stellerin stellt nur eine Beziehung ohne rechtliche Verbindlichkeiten
dar.
Abgesehen von den somit offensichtlich fehlenden familiären Verpflich-
tungen scheint die Gesuchstellerin auch keine besonderen beruflichen
Verbindlichkeiten zu haben. Sie selbst hat im Visumsantrag keine be-
ruflichen Angaben gemacht; demgegenüber hat die Beschwerde-
führerin erklärt, ihr Gast habe eine „gute Arbeitsstelle“, und hierzu eine
(gefaxte) Arbeitsbestätigung in chinesischer und englischer Sprache
eingereicht. Nicht zuletzt wegen der dort angegebenen (und völlig
unüblichen) Urlaubsdauer von 90 Tagen sind Zweifel an der behaup-
teten Berufstätigkeit angebracht. Schliesslich hat auch die schweize-
rische Vertretung bei der formlosen Verweigerung des Einreisegesuchs
Seite 8
C-7549/2007
angemerkt, dass X._______ arbeitslos sei.
Sowohl vor dem geschilderten persönlichen Hintergrund der Gesuch-
stellerin – der keine speziellen Verbindlichkeiten aufzeigt – als auch
angesichts ihrer heimatlichen Lebenssituation wäre ein etwaiger
Wunsch nach Auswanderung nachvollziehbar. Erst recht gilt dies des-
halb, weil das schweizerische Generalkonsulat in Guangzhou darauf
hingewiesen hat, dass die Provinz Fujian bekannt für die illegale Emi-
gration ins westliche Ausland sei. Es kann nach alledem nicht aus-
geschlossen werden, dass X._______ – einmal in die Schweiz
eingereist – der Verpflichtung zur anstandslosen Wiederausreise
womöglich nicht mehr nachkommt.
10.
Die Beschwerdeführerin hat betont, dass sie mit dem geplanten
Besuch ihrer Cousine keine unlauteren Absichten verfolge; das Bun-
desamt hat dementsprechend auch die Integrität der Gastgeberin nicht
angezweifelt. Allerdings ist festzuhalten, dass bei der Abwägung des
Risikos einer nicht fristgerechten Wiederausreise nicht so sehr die
Absichten des Gastgebers bzw. seine Integrität, sondern in erster Linie
das mögliche Verhalten des Gastes selbst von Bedeutung sind. Nur
Letzterer ist in der Lage, hinreichend Gewähr für seine Rückkehr-
bereitschaft zu bieten. Der Gastgeber kann zwar für gewisse finan-
zielle Risiken garantieren, mangels rechtlicher und faktischer Durch-
setzbarkeit nicht aber für ein bestimmtes Verhalten des Gastes (vgl.
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-7758/2007 vom 28. April
2009 E. 9 und C-204/2008 vom 5. März 2009 E. 8.4).
11.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht da-
von ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin
sei nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu
einer gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die
Erteilung einer Einreisebewilligung – auf welche, wie erwähnt, ohnehin
kein Rechtsanspruch besteht – abzulehnen.
12.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Er-
gebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge
abzuweisen.
Seite 9
C-7549/2007
13.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerde-
führerin aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3
des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz
- das Migrationsamt des Kantons Zürich
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
Versand:
Seite 10