Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-7664/2007
Urteil vom 1. Februar 2011
Besetzung Richter Andreas Trommer (Vorsitz),
Richter Antonio Imoberdorf, Richter Bernard Vaudan,
Gerichtsschreiber Julius Longauer.
Parteien B._______, ohne Zustelldomizil in der Schweiz,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Justiz BJ,
Fachbereich Sozialhilfe für Auslandschweizerinnen
und Auslandschweizer, Bundesrain 20, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Sozialhilfe an Schweizer Staatsangehörige im Ausland.
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Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer (geb. 1966) leidet seit seiner Jugend an
Rückenbeschwerden. In Thailand, wo er seit 1995 lebt, unterzog er sich
im Jahr 1999 bei der Diagnose einer Spondylolisthesis und einer
Diskushernie lumbal dem operativen Eingriff einer Laminektomie und
Stabilisation an der Lendenwirbelsäule. Die Operation, die von der
Auslandschweizerfürsorge finanziert wurde, hatte vorerst eine deutliche
Besserung der Beschwerden zur Folge. Nach 2003 verschlechterte sich
der Zustand des Beschwerdeführers mit entsprechend nachteiligen
Folgen für seine Erwerbsfähigkeit. Im Jahr 2004 meldete sich der
Beschwerdeführer bei der Invalidenversicherung (IV) an. In der
Zwischenzeit wurde ihm eine halbe IV-Rente zugesprochen.
B.
Noch während der Rechtshängigkeit des IV-Verfahrens, am 14. Februar
2007, lehnte es die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (IVSTA) ab, die
Kosten einer von den thailändischen Ärzten des Beschwerdeführers
empfohlenen Re-Operation an der Lendenwirbelsäule zu übernehmen
und verwies den Beschwerdeführer für den Fall einer finanziellen Notlage
an die Sozialhilfe für Auslandschweizer. Dieser Empfehlung kam der
Beschwerdeführer nach und stellte am 9. März 2007 gestützt auf das
Bundesgesetz vom 21. März 1973 über Sozialhilfe und Darlehen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland (BSDA, SR 852.1), dessen
offizielle Bezeichnung bis zum 31. Dezember 2009 das Bundesgesetz
über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer (ASFG) lautete, ein
Gesuch um Übernahme der Operationskosten.
C.
Auf entsprechendes Aufgebot der IVSTA hin hielt sich der
Beschwerdeführer Ende März 2007 in der Schweiz auf, wo er zu Handen
des IV-Verfahrens von der Academy of Swiss Insurance Medicine (asim)
des Universitätsspitals Basel interdisziplinär (internistisch, neurologisch
und orthopädisch) begutachtet wurde. Das am 8. August 2007
fertiggestellte Gutachten zog die Vorinstanz im Einverständnis des
Beschwerdeführers für das eigene Verfahren bei. Des Weiteren
veranlasste die Vorinstanz eine ärztliche Beurteilung durch den
Vertrauensarzt der schweizerischen Vertretung in Bangkok, die anhand
der ihm zur Verfügung gestellten Unterlagen der asim am 21. August
2007 erfolgte. Da sowohl die asim als auch der Vertrauensarzt von einer
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chirurgischen Intervention abrieten, lehnte die Vorinstanz das Gesuch
des Beschwerdeführers um Kostenübernahme mit Verfügung vom 2.
Oktober 2007 ab.
D.
Gegen die vorgenannte Verfügung gelangte der Beschwerdeführer mit
Rechtsmitteleingabe vom 30. Oktober 2007 an das
Bundesverwaltungsgericht.
E.
Mit Zwischenverfügung vom 13. Februar 2008 wurde der
Beschwerdeführer aufgefordert, ein Zustellungsdomizil in der Schweiz zu
bezeichnen, ansonsten für ihn bestimmte Entscheide auf dem Ediktalweg
zu eröffnen wären. Der Beschwerdeführer erklärte sich in einem
Schreiben vom 10. März 2008 ausserstande, der Aufforderung
nachzukommen.
F.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 27. Mai 2008 die
Abweisung der Beschwerde.
G.
Im Rahmen des weiteren Schriftenwechsels äusserten sich der
Beschwerdeführer am 30. Juni 2008 und 16. September 2008 und die
Vorinstanz am 18. August 2008 zur Sache.
H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Verfügungen des Bundesamts für Justiz über Sozialhilfeleistungen
an Schweizer Staatsangehörige im Ausland unterliegen der Beschwerde
an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 ff. des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das
Gesetz nichts anderes bestimmt.
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1.3. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsbetroffener zur
Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und
formgerecht eingereichte Beschwerde ist deshalb einzutreten (Art. 49 ff.
VwVG).
2.
2.1. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine
kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat, die
Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das
Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das
Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG
an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Analog zum Sozialversicherungsrecht ist auf
dem Gebiet der Sozialhilfe an Schweizer Staatsangehörige im Ausland
grundsätzlich auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen, wie sie sich
zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung dargestellt haben (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-1261/2006 vom 19. Januar 2009 E. 2
mit Hinweisen).
2.2. Die angefochtene Verfügung erging gestützt auf das ASFG, das
durch das Bundesgesetz vom 20. März 2009 über die Schaffung
gesetzlicher Grundlagen für die finanzielle Unterstützung von Schweizer
Staatsangehörigen im Ausland (AS 2009 5685) mit Wirkung auf den 1.
Januar 2010 in das BSDA umbenannt wurde, inhaltlich jedoch – was die
Sozialhilfe an Auslandschweizer angeht – keine Änderung erfuhr. Die
Verordnung vom 26. November 1973 über Fürsorgeleistungen an
Auslandschweizer (ASFV, AS 1973 1983) ihrerseits wurde ohne
übergangsrechtliche Regelung auf den 1. Januar 2010 durch die
Verordnung vom 4. November 2009 über Sozialhilfe und Darlehen an
Schweizer Staatsangehörige im Ausland (VSDA, SR 852.11) ersetzt.
Auch dieser Erlass übernimmt den Inhalt des bisherigen Rechts
weitgehend unverändert. In einigen Bereichen hat der Verordnungsgeber
die Praxis kodifiziert, wie sie bis anhin den altrechtlichen Richtlinien und
Rundschreiben entnommen werden konnte. Der Anwendung des neuen
Rechts steht daher grundsätzlich nichts entgegen. Dabei kann auf die
bisherige Rechtsprechung zurückgegriffen werden (vgl. Urteil des
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Bundesverwaltungsgerichts C-4994/2009 vom 14. Oktober 2010 E. 3 mit
Hinweisen).
3.
Nach Art. 1 BSDA gewährt der Bund Auslandschweizern, die sich in einer
Notlage befinden, im Rahmen des Gesetzes Sozialhilfeleistungen. Art. 5
BSDA macht die Sozialhilfe davon abhängig, dass der Betroffene seinen
Lebensunterhalt weder hinreichend aus eigenen Kräften und Mitteln,
noch mit Beiträgen von privater Seite oder Hilfeleistungen des
Aufenthaltsstaates bestreiten kann. Art. 6 BSDA stellt sodann den
Grundsatz auf, dass Doppelbürger, deren ausländisches Bürgerrecht
vorherrscht, in der Regel nicht unterstützt werden. Art. 7 BSDA
schliesslich sieht vor, dass Sozialhilfe abgelehnt oder entzogen werden
kann, wenn der Gesuchsteller bestimmte Ausschlussgründe setzt.
Die Sozialhilfe kann in wiederkehrender oder einmaliger Form erfolgen, je
nachdem, ob sie der Deckung laufender Lebenshaltungskosten oder der
Finanzierung einmaliger Auslagen dient. In einmaliger Form wird die
Sozialhilfe einer Person gewährt, deren anrechenbare Einnahmen nach
Abzug der anerkannten Ausgaben nicht ausreichen, um eine einmalige
für den Lebensunterhalt notwendige Auslage zu bezahlen, und bei der
kein den Freibetrag übersteigendes liquidierbares Vermögen vorhanden
ist (Art. 10 VSDA). Was unter anrechenbaren Einnahmen und
anerkannten Ausgaben zu verstehen ist, ergibt sich aus Art. 6 bis 8
VSDA.
4.
4.1. In der vorliegenden Streitsache geht es um einmalige Sozialhilfe in
Gestalt der Finanzierung eines chirurgischen Eingriffs. Dabei steht fest,
dass die Mittel des Beschwerdeführers nicht ausreichen, um die Kosten
des Eingriffs zu tragen. Umstritten und zu prüfen ist, ob diese Kosten als
für den Lebensunterhalt notwendige Auslage im Sinne von Art. 10 VSDA
anzuerkennen sind. Das wäre hier der Fall, wenn der chirurgische Eingriff
als Teil der medizinischen Grundversorgung gelten könnte, die in der
Schweiz von der obligatorischen Krankenversicherung abgedeckt ist (vgl.
CLAUDIA HÄNZI, Leistungen und Sozialhilfe in den Kantonen, in: Christoph
Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht – Rechtsgrundlagen
und Rechtsprechung, Luzern 2008, S. 125 ff.). Somit kann in Anlehnung
an die einschlägigen Normen des Sozialversicherungsrechts davon
ausgegangen werden, dass die Kosten eines operativen Eingriffs zum
sozialhilferechtlich notwendigen Lebensunterhalt gehören, wenn der
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operative Eingriff im Sinne von Art. 32 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) eine
wirksame, zweckmässige und wirtschaftliche Massnahme zur
Behandlung eines Gesundheitsschadens darstellt, sei er nun Krankheit
oder Folge eines Unfalls.
4.2. Wesentliche Grundlage der angefochtenen Verfügung bildet das
polydisziplinäre Gutachten der asim vom 8. August 2007. Dieses wurde
zwar zu Handen des IV-Verfahrens erstellt. Das berührt jedoch seine
Beweiseignung für das vorliegende Verfahren nicht, solange es für die
streitigen Belange umfassend ist, auf allseitigen Untersuchungen beruht,
auch die geklagten Beschwerden berücksichtigt, in Kenntnis der Vorakten
(Anamnese) abgegeben worden ist, in der Beurteilung der medizinischen
Zusammenhänge und in der Beurteilung der medizinischen Situation
einleuchtet und die Schlussfolgerungen des Experten begründet sind (vgl.
BGE 125 V 351 E. 3a S. 351). Dass es nicht von behandelnden Ärzten
angefertigt wurde, beeinträchtigt seine Beweiskraft entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers nicht. Es verhält sich diesbezüglich
umgekehrt. Die Tatsache, dass der behandelnde Arzt in erster Linie
seinem Patienten verpflichtet ist, kann je nach Konstellation Abstriche an
der Beweiskraft seiner Berichte rechtfertigen (BGE 125 V 351 E. 3b/cc S.
353).
4.3. Den oben genannten Anforderungen an die Beweiskraft ärztlicher
Gutachten und Berichte genügt das asim-Gutachten ohne weiteres. Es
wurde auf der Grundlage umfangreicher medizinischer Vorakten,
fachärztlicher Untersuchungen des Beschwerdeführers, der sich zu
diesem Zweck eigens in die Schweiz begab, und den Beschlüssen einer
interdisziplinären Konsensbesprechung angefertigt. Die begutachtenden
Ärzte wurden dabei von der Vorinstanz auf die Fragestellung des
vorliegenden Verfahrens hingewiesen, die denn auch Eingang in das
Gutachten gefunden hat. Von einem chirurgischen Eingriff raten sie ab.
Die erwünschte Re-Operation an der Lendenwirbelsäule erachten sie
nicht als angezeigt, weil der radiologische Befund (keine Hinweise auf
eine Rezidivhernie, weiter Spinalkanal, keine relevanten Einengungen im
Bereich der Nervenabgangsstellen, geringfügige Lockerungsanzeichen
bei einer Schraube mit ansonsten gutem ossärem Durchbau der
Spondylodese) die beklagte Symptomatik weder in ihrem Ausmass noch
in ihrer spezifischen Ausprägung erklären könne. Eine nennenswerte
Besserung der Symptome, die vermutungsweise einen erheblichen
funktionellen Anteil hätten, sei nicht zu erwarten. Was eine neu
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diagnostizierte zervikale Diskushernie anbetrifft, liessen sich derzeit keine
radikulären, sensomotorischen Ausfälle oder Reizerscheinungen
dokumentieren. Solange dies nicht der Fall sei, sei die Durchführung
einer Diskektomie nicht indiziert.
4.4. Bereits gestützt auf das asim-Gutachten ergibt sich, dass die vom
Beschwerdeführer gewünschte Operation mangels medizinisch
ausgewiesener Indikation nicht als zweckmässige Massnahme im Sinne
von Art. 32 Abs. 1 KVG anerkannt werden kann (vgl. dazu GEBHARD
EUGSTER, Bundesgesetz über die Krankenversicherung [KVG], in: Erwin
Murer/Hans-Ulrich Stauffer [Hrsg.], Die Rechtsprechung des
Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Zürich etc. 2010, Rz. 7 ff.
zu Art. 32), weshalb eine Finanzierung durch die Sozialhilfe gestützt auf
Art. 10 VSDA ausgeschlossen ist. Dass die Vorinstanz vor ihrem
Entscheid eine "weitere unabhängige Beurteilung" sämtlicher ärztlicher
Unterlagen durch einen Vertrauensarzt der schweizerischen Vertretung in
Bangkok veranlasste, erscheint vor dem Hintergrund des Umfangs und
der Qualität des asim-Gutachtens als überflüssige Beweisanordnung.
Angesichts der Tatsache, dass dieser Vertrauensarzt ein Internist mit
Spezialisierung auf dem Gebiet der Allergologie und Immunologie ist,
bestehen darüber hinaus begründete Zweifel an der Tauglichkeit der
Massnahme. Sinn macht ein Beizug des Vertrauensarztes nur insoweit,
als allgemeines medizinisches Fachwissen als Entscheidungshilfe bei der
Beurteilung der Schlüssigkeit des asim-Gutachtens gefragt war. Das war
jedoch offensichtlich nicht die ursprüngliche Intention der Vorinstanz.
Weitere Erörterungen zu diesem Thema erübrigen sich jedoch, weil das
asim-Gutachten als Entscheidsgrundlage ausreichend ist.
Dementsprechend muss auch nicht weiter auf die im Zusammenhang mit
dem vertrauensärztlichen Bericht erhobenen Einwände des
Beschwerdeführers eingegangen werden.
5.
Anzufügen ist, dass das Bundesverwaltungsgericht in der vom
Beschwerdeführer gerügten Art und Weise, wie er vom negativen
Entscheid erfuhr, keine Rechtsfehler erkennen kann. Weder ist zu
beanstanden, dass der Beschwerdeführer telefonisch vororientiert wurde,
als er sich am 23. August 2007 gerade auf dem Weg zu einem Arzttermin
befand, noch ist etwas daran auszusetzen, dass die Schweizerische
Botschaft ihm am 8. Oktober 2007 innert Stundenfrist über den Versand
der angefochtenen Verfügung Auskunft geben konnte, noch kann der
Beschwerdeführer etwas daraus ableiten, dass ihm nebst dem
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Verfügungsoriginal irrtümlich auch das für die Botschaft bestimmte
Belegexemplar zugestellt wurde. Es kann in diesem Zusammenhang auf
die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung
vom 27. Mai 2008 verwiesen werden.
6.
Das Bundesverwaltungsgericht gelangt abschliessend zum Ergebnis,
dass die angefochtene Verfügung zu Recht erging (Art. 49 VwVG). Die
Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wäre der Beschwerdeführer
grundsätzlich kostenpflichtig. Angesichts der besonderen Umstände ist
jedoch von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen (Art. 63
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (…)
– die Vorinstanz (…)
– die Schweizerische Botschaft in Bangkok (…)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Andreas Trommer Julius Longauer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung durch
Publikation im Bundesblatt beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat,
beizulegen (Art. 42 BGG).
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