Abtei lung II I
C-7961/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 1 . F e b r u a r 2 0 0 9
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richter Blaise Vuille,
Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiberin Barbara Haake.
Y._______ und Z._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Verweigerung der Einreisebewilligung für X._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-7961/2007
Sachverhalt:
A.
Am 4. September 2007 beantragte die 1945 geborene X._______,
Staatsangehörige von Sri Lanka, bei der Schweizerischen Botschaft in
Colombo ein Visum für einen dreimonatigen Besuchsaufenthalt bei
ihrer im Kanton Bern lebenden Tochter und deren Familie. Nach
formloser Verweigerung übermittelte die Vertretung dieses Gesuch
zum Entscheid an die Vorinstanz.
B.
Nachdem der Migrationsdienst des Kantons Bern weitere Abklärungen
zum beabsichtigten Besuchsaufenthalt vorgenommen und sich dage-
gen ausgesprochen hatte, wies die Vorinstanz das Einreisegesuch mit
Verfügung vom 26. Oktober 2007 ab. Sie begründete ihre Ablehnung
damit, dass die Erteilung einer Einreisebewilligung unter anderem
dann zu verweigern sei, wenn die anstandslose und fristgerechte Wie-
derausreise der gesuchstellenden Person nicht als gesichert betrach-
tet werden könne, sei es als Folge der in ihrem Ursprungsland herr-
schenden politischen oder sozioökonomischen Verhältnisse oder auf-
grund ihrer persönlichen Situation. Wie die in zahlreichen Fällen ge-
machte Erfahrung zeige, würden insbesondere Touristen- oder Besu-
chervisa immer wieder von Personen, welche sich eigentlich dauerhaft
hier niederlassen möchten, missbraucht. Die Gesuchstellerin stamme
immerhin aus einer Region, aus welcher der starke Zuwanderungs-
druck anhalte. Soweit ersichtlich oblägen ihr in ihrer Heimat auch keine
zwingenden beruflichen Verpflichtungen, welche das vorgängig be-
schriebene Risiko entsprechend gering erscheinen liessen.
C.
Gegen diese Verfügung erhoben die Gastgeber, Tochter und Schwie-
gersohn der Gesuchstellerin, am 21. November 2007 Beschwerde mit
dem Begehren um Erteilung der beantragten Einreisebewilligung. Sie
machen geltend, dass ihr am 15. Juli 2007 geborenes Kind mit einer
schweren Krankheit auf die Welt gekommen sei und intensive Be-
treuung benötige. Da noch ein weiteres, dreijähriges Kind vorhanden
sei, sei die durch die Kinderbetreuung verursachte Belastung der
Mutter enorm. Der voll berufstätige Ehemann könne sie dabei kaum
unterstützen. Zur Entlastung solle daher die Grossmutter der Kinder
für drei Monate in die Schweiz kommen. Währenddessen würde ihr
Ehemann im Heimatland verbleiben. Das Ehepaar lebe dort in guten
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wirtschaftlichen Verhältnissen und habe zu seinen drei anderen in Sri
Lanka lebenden Kindern auch ein sehr enges Verhältnis. Sie, die
Beschwerdeführer, könnten daher zusichern, dass die Gesuchstellerin
die Schweiz nach Ablauf der Besuchsdauer fristgerecht verlassen
werde.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 1. Juli 2008 spricht sich die Vorinstanz
unter Erläuterung der bereits genannten Gründe für die Abweisung der
Beschwerde aus.
E.
Mit Verfügung vom 4. Juli 2008 wurde den Beschwerdeführern die
Möglichkeit gewährt, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung zu
nehmen. Die hierfür gesetzte Frist liessen sie ungenutzt verstreichen.
F.
Der weitere Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen Berücksichtigung finden.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter
Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welche von
einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen wurden. Darunter
fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Ein-
reisebewilligung, welche vom Bundesverwaltungsgericht endgültig
beurteilt werden (Art. 83 Bst. c Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Sofern das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt,
richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach
dem VwVG (Art. 37 VGG).
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1.3 Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Be-
schwerde berechtigt. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist
einzutreten (Art. 50–52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde
als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines
Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf
Erteilung eines Visums. Die Schweiz ist daher – wie alle anderen
Staaten auch – grundsätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Aus-
ländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Ver-
pflichtungen handelt es sich dabei um einen autonomen Entscheid
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 133 I 185 E. 2.3 S. 189).
4.
Am 1. Januar 2008 sind das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) sowie die
dazu gehörigen Ausführungsverordnungen (u.a. die Verordnung vom
24. Oktober 2007 über die Einreise und die Visumserteilung [VEV, AS
2007 5537]) in Kraft getreten. In der Volksabstimmung vom 5. Juni
2005 wurde dem Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die
Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen
und an Dublin (SR 362) zugestimmt. Die entsprechenden Assozi-
ierungsabkommen (darunter das Abkommen vom 26. Oktober 2004
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen
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Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung
dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des
Schengen-Besitzstands [SAA, SR 0.360.268.1]) sind sodann für die
Schweiz am 12. Dezember 2008 definitiv in Kraft getreten. Seitdem ist
die Schweiz verpflichtet, den übernommenen Schengen-Besitzstand
anzuwenden und umzusetzen, wie u.a. die Bestimmungen zur gemein-
samen Visapolitik, auf die verschiedentlich in EG-Rechtsakten verwie-
sen wird. Durch die Übernahme des Schengen-Besitzstandes wurden
im AuG entsprechende Anpassungen notwendig (vgl. u.a. Art. 2 Abs. 4
AuG, wonach die Bestimmungen über das Visumverfahren und über
die Ein- und Ausreise nur gelten, sofern das Schengen-Recht keine
abweichenden Bestimmungen enthält). Im Weiteren ist die VEV total
revidiert worden (Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Einreise
und die Visumserteilung [VEV, SR 142.204], in Kraft seit 12. Dezember
2008). Art. 57 VEV sieht vor, dass hängige Verfahren nach dem neuen,
übergeordneten (Schengen-)Recht fortgeführt werden. Das bedeutet,
dass die Schweiz ungeachtet der übergangsrechtlichen Bestimmung
von Art. 126 Abs. 1 AuG völkerrechtlich verpflichtet ist, auf Verfahren,
die am 12. Dezember 2008 hängig sind, das neue Recht anzuwenden
(zum Vorrang des internationalen Rechts: vgl. BGE 131 II 352 E. 1.3.1
[mit Hinweis auf Rechtsprechung und zitierte Doktrin], 119 V 171 E. 4;
RAINER J. SCHWEIZER, Zur Einleitung: Das Bundesverwaltungsgericht im
System der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege des Bundes, in: Bern-
hard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer (Hrsg.), Das Bundesverwaltungs-
gericht: Stellung und Aufgaben, St. Gallen 2008, S. 24).
5.
5.1 Bezüglich der Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von
höchstens drei Monaten verweist Art. 2 Abs. 1 VEV auf die Verordnung
(EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten
der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex [SGK, ABl.
L 105 vom 13.04.2006, S. 1–32]). Art. 5 Abs. 1 SGK präzisiert die Ein-
reisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige. Diese benötigen zur
Einreise ein oder mehrere gültige Reisedokumente und – sofern sie
der Visumspflicht unterliegen – ein gültiges Visum (Bst. a und b). Sie
müssen den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts
belegen und hierfür über ausreichende finanzielle Mittel verfügen
(Bst. c). Im Weiteren dürfen sie nicht im Schengener Informationssys-
tem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein und keine
Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentli-
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che Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitglied-
staats darstellen (Bst. d und e).
5.2 Die Einreisevoraussetzungen gemäss Schengener Grenzkodex
entsprechen im Wesentlichen Art. 5 Abs. 1 Bst. a–d AuG. Das in Art. 5
Abs. 1 Bst. c SGK genannte Erfordernis, Zweck und Umstände des ge-
planten Aufenthalts zu belegen, wird in Art. 5 Abs. 1 AuG nicht explizit
erwähnt. Demgegenüber verlangt Art. 5 Abs. 2 AuG, dass im Falle
eines nur vorübergehenden Aufenthalts für die gesicherte Wiederaus-
reise Gewähr zu bieten ist. Dies stellt jedoch kein zusätzliches im
nationalen Recht verankertes Erfordernis dar und steht daher nicht im
Widerspruch zum Schengener Grenzkodex. Die Angabe des vorüber-
gehenden Aufenthaltszwecks stellt nämlich zugleich eine Absichtser-
klärung dar, nach Erfüllung dieses Zwecks wieder ausreisen zu wollen.
Erfolgen widersprüchliche oder unglaubwürdige Angaben zum Aufent-
haltszweck, so kann daraus der Schluss gezogen werden, dass der je-
weilige Gesuchsteller nicht willens ist, nach Ablauf des geplanten Auf-
enthalts den Schengenraum fristgerecht zu verlassen. In diesem Sinne
äussert sich auch die Gemeinsame Konsularische Instruktion an die
diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die
von Berufskonsularbeamten geleitet werden (GKI, ABl. C 326 vom
22.12.2005, S. 1–149), die eine analoge Auslegung vornimmt. Die GKI
verlangt hinsichtlich des Entscheids über den Visumsantrag die Ein-
schätzung des Migrationsrisikos; es muss geprüft werden, "ob der An-
tragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit
Hilfe eines zu Touristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbe-
suchszwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich dort nie-
derzulassen“ (vgl. ABl. C 326, S. 10). Die laut Art. 5 Abs. 2 SGK zur
Glaubhaftmachung des Aufenthaltszwecks in Frage kommenden Bele-
ge werden beispielhaft in Anhang I des Schengener Grenzkodex auf-
gelistet.
5.3 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK erforderliche Überprüfung des
Aufenthaltszwecks dieselbe Fragestellung aufwirft wie die Überprüfung
des in Art. 5 Abs. 2 AuG genannten Merkmals der gesicherten Wieder-
ausreise. Es kann daher an die bisherige Praxis und Rechtsprechung
bezüglich des letztgenannten Merkmals angeknüpft werden.
6.
Das Schengen-Recht nimmt eine Differenzierung in Bezug auf die
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Visumspflicht von Drittstaatsangehörigen vor. Die Verordnung (EG)
Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81 vom
21.03.2001, S. 1–7) verweist in Art. 1 Abs. 1 und 2 auf die Anhänge I
und II, welche jeweils eine Liste von Drittländern enthalten. In An-
hang I sind diejenigen Drittstaaten aufgelistet, deren Staatsangehörige
beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen-Mitgliedstaaten
im Besitz eines Visums sein müssen; Anhang II dagegen führt diejeni-
gen Drittländer auf, deren Staatsangehörige von der Visumspflicht be-
freit sind. Als Staatsangehörige von Sri Lanka unterliegt die Gesuch-
stellerin damit der Visumspflicht.
7.
Die Wirtschaft Sri Lankas ist 2007 real um 7,4 % gewachsen. Das Pro-
Kopf-Einkommen betrug 1350 USD, das Bruttoinlandprodukt (BIP) 27
Mrd. USD. Für 2008 wird erneut ein hohes Wirtschaftswachstum von
über 6 % erwartet. Ein Problem für die weitere wirtschaftliche Ent-
wicklung ist zunehmend die Inflation, die 2007 mit einer Jahresrate
von deutlich über 15 % nicht unter Kontrolle gebracht werden konnte.
Die Arbeitslosigkeit beträgt seit längerer Zeit ungefähr 7 %. Die wirt-
schaftliche Entwicklung Sri Lankas weist allerdings grosse regionale
Unterschiede auf. Wirtschaftliches Zentrum ist die Region rund um Co-
lombo, die fast die Hälfte der gesamten Wirtschaftsleistung erbringt.
Die grundsätzlich ermutigenden wirtschaftlichen Entwicklungen kön-
nen aber nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, dass nach wie vor
breite Bevölkerungsschichten von vergleichsweise schwierigen ökono-
mischen und sozialen Lebensbedingungen betroffen sind. Darüber
hinaus hat sich die Sicherheitslage im ganzen Land seit Anfang 2006
wieder verschlechtert, nachdem erneut Kämpfe zwischen dem Militär
und der Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) ausgebrochen sind.
Davon besonders betroffen sind der Osten und Norden Sri Lankas, An-
schläge kommen jedoch auch in der Hauptstadt Colombo vor. Zudem
hat die Regierung am 3. Januar 2008 das Waffenstillstandsabkommen
mit der LTTE offiziell per 16. Januar 2008 gekündigt; die Gefechte im
Norden des Landes haben seitdem immer weiter zugenommen
(Quellen: , Stand: November 2008
und , Stand: Juli 2008 bzw. Januar 2009;
vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-2775/2007 vom
14. Februar 2008 E. 7.2-7.5).
In den vergangenen Wochen und Monaten ist die sri-lankische Armee
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in die letzten von den tamilischen Rebellen kontrollierten Gebiete des
Nordens vorgerückt und hat die LTTE weiter zurückgedrängt. Doch
auch wenn seitens der Armee und der Regierung erklärt wird, der
baldige Sieg über die tamilischen Rebellen stehe bevor und das Ende
des 25-jährigen Bürgerkriegs sei in greifbare Nähe gerückt, so sind
diese Ankündigungen angesichts der vielen gleichartigen Erklärungen
in den vergangenen Monaten zu relativieren. Es ist schwer abzuschät-
zen, über welche Reserven die LTTE noch verfügen. Zudem gibt es
seit dem Beginn der jüngsten Offensive im Norden keine unabhän-
gigen Berichte aus dem Krisengebiet mehr, da Journalisten und Hel-
fern der Zugang dorthin verwehrt wird (zur neuesten Entwicklung vgl.
„Neue Zürcher Zeitung“ vom 27. Januar 2009 S. 3 und „Der Bund“ vom
5. Februar 2009 S. 5).
Festzustellen ist zwar, dass sich der Krieg derzeit im Norden des
Landes abspielt, dass die Ostprovinz jetzt unter Regierungskonrolle ist
und aus der Sicht der Regierung auch als besiegt gilt. Dennoch
herrscht auch in dieser Region ein Klima der Angst, da Militärcamps,
Hochsicherheitszonen und Flüchtlingslager noch immer das Bild
prägen. Die Sicherheitslage ist äusserst instabil, Anschläge der LTTE
gibt es immer noch, und fast täglich verschwinden Menschen oder
werden erschossen (RAINER MATTERN, Schweizerische Flüchtlingshilfe,
Sri Lanka: Aktuelle Situation, Update vom 11. Dezember 2008, S. 8)
8.
Allein aufgrund der allgemeinen Lage im Herkunftsland darf jedoch
nicht auf eine nicht hinreichend gesicherte Ausreise geschlossen wer-
den. Die soeben dargelegten Umstände entbinden daher nicht von ei-
ner einzelfallbezogenen Beurteilung, wobei namentlich berufliche, ge-
sellschaftliche oder familiäre Verpflichtungen die Prognose einer an-
standslosen Wiederausreise begünstigen. Allerdings muss eingeräumt
werden, dass vor dem Hintergrund eines in der Heimat herrschenden
Bürgerkriegs das Emigrationsrisiko auch ungeachtet etwaiger dortiger
Verbindlichkeiten generell als äusserst hoch einzuschätzen ist. Den
beschriebenen sozialen Verpflichtungen muss daher ein erhebliches
Gewicht zukommen, damit die Rückkehr der gesuchstellenden Person
als wahrscheinlich gelten kann.
9.
Die aus dem Krisengebiet der Ostprovinz stammende Gesuchstellerin
ist fast 64 Jahre alt und nicht berufstätig. Den Angaben der Beschwer-
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deführer zufolge lebt sie in Sri Lanka mit ihrem Ehemann in guten wirt-
schaftlichen Verhältnissen, wobei zum dortigen gemeinsamen Haus-
halt auch zwei Töchter und ein Sohn gehören (vgl. die in den vor-
instanzlichen Akten befindliche Unterhaltsgarantie nebst Beilagen).
Mangels weiterer Angaben zu den konkreten Lebensumständen der
Gesuchstellerin bleibt jedoch fraglich, wie sie und ihre in Sri Lanka
lebenden Familienangehörigen den Lebensunterhalt bestreiten. Zwei-
fel an dem behaupteten guten wirtschaftlichen Auskommen sind daher
gerechtfertigt, zumal die Zivilbevölkerung im Norden und Osten des
Landes – darunter zigtausende Vertriebene – in grosser Unsicherheit
und damit kaum im Wohlstand lebt. In Trincomalee, woher die Gesuch-
stellerin stammt, befürchten die tamilischen Bewohner vor allem, dass
es zu einer schleichenden Singhalisierung und zu weiteren Vertrei-
bungen kommt, da bereits Entwicklungspläne der Regierung für diese
Region – und für eine Hochsicherheitszone, aus der 8000 Tamilen
vertrieben wurden – existieren (RAINER MATTERN, a.a.O. S. 6).
Vor dem geschilderten Hintergrund kann nicht ohne Weiteres davon
ausgegangen werden, dass die Gesuchstellerin nach Ablauf der Be-
suchsdauer wieder in ihre Heimat zurückkehren wird. Dabei gilt es
auch zu bedenken, dass viele – auch familiär gebundene – Personen,
denen sich die Möglichkeit einer Auslandreise bietet, eine Emigration
in Betracht ziehen, womöglich auch in der Hoffnung, anderswo eine
neue Familienzusammenführung zu erreichen. Die von den Beschwer-
deführern zugesicherte Wiederausreise der Gesuchstellerin kann an-
gesichts dieser Einschätzung zu keinem anderen Ergebnis führen.
10.
Die Vorinstanz durfte unter den gegebenen Umständen zu Recht da-
von ausgehen, die fristgerechte Wiederausreise der Gesuchstellerin
sei nicht gewährleistet. Zwar lässt sich diese Einschätzung nicht zu
einer gesicherten Feststellung verdichten; sie reicht aber aus, um die
Erteilung einer Einreisebewilligung – auf welche, wie erwähnt, ohnehin
kein Rechtsanspruch besteht – abzulehnen.
11.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung im Er-
gebnis rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge
abzuweisen.
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12.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den Beschwerde-
führern aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 3
des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 600.- werden den Beschwerdeführern
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss gleicher
Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführer (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 2 316 195)
- den Migrationsdienst des Kantons Bern (ZAR ID 10 412 822)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Haake
Versand:
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