Cour III
C-8034/2008
{T 0/2}
A r r ê t d u 5 m a r s 2 0 0 9
Bernard Vaudan (président du collège),
Andreas Trommer, Antonio Imoberdorf, juges,
Georges Fugner, greffier.
A._______, 1701 Fribourg,
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
recours pour déni de justice en matière de naturalisation
facilitée.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-8034/2008
Faits :
A.
Epoux d'une ressortissante suisse depuis le 29 septembre 2000,
A._______, ressortissant de la République démocratique du Congo né
en 1969, a déposé, le 17 novembre 2003, auprès du Service de l'état
civil et des naturalisations du canton de Fribourg, une demande de
naturalisation facilitée, dans laquelle il a inclus sa fille, B._______, née
le 7 mars 1995 et arrivée en Suisse le 12 août 1999.
Le 13 janvier 2004, A._______ a été condamné par le Tribunal de
district de Bülach à 7 jours d'emprisonnement avec sursis pendant
deux ans pour violence et menace contre les autorités et les
fonctionnaires.
Le 23 février 2004, la Police cantonale fribourgeoise a établi un
rapport de renseignements sur le requérant et le dossier a été
réceptionné à l'ODM le 1er mars 2004.
Le 26 mai 2004, l'ODM a invité A._______ à lui faire parvenir des
actes officiels concernant sa fille B._______ (acte de naisance,
certificat de domicile, déclaration de l'autorité parentale), pièces que le
prénommé a transmises à l'ODM le 17 juin 2004.
Le requérant a encore transmis à l'ODM, les 23 septembre et 6
octobre 2004, des attestations des autorités fiscales et de poursuite
du canton de Zurich, dans lequel il avait été précédemment domicilié.
B.
Le 1er septembre 2005, l'Office fédéral des migrations (ODM) a
informé A._______ que le requérant à la naturalisation facilitée devait
notamment se conformer à l'ordre juridique suisse (cf. art. 26 de la loi
sur la nationalité du 29 septembre 1952 [LN, RS 141.0]) et qu'en
raison de sa condamnation du 13 janvier 2004 assortie d'un sursis de
deux ans, cette condition n'était pas considérée comme remplie, tant
que les antécédents judiciaires n'étaient pas radiés. L'ODM a proposé
dès lors au prénommé de retirer sa demande de naturalisation, tout en
l'informant que sans réponse de sa part dans les deux mois, sa
demande serait considérée comme devenue sans objet.
Le 25 janvier 2006, A._______ a prié l'ODM de réactiver sa demande
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de naturalisation, dès lors qu'il n'y avait plus d'empêchement à la
poursuite de la procédure.
Affirmant que le requérant n'avait pas donné réponse à sa lettre du 1er
septembre 2005, l'ODM lui a fait savoir, le 22 février 2006, qu'il
classait son dossier de naturalisation.
Par courrier du 27 février 2006, A._______ a fait part à l'ODM de son
intention de maintenir sa demande de naturalisation, déjà exprimée
dans son écrit du 25 janvier 2006, tout en rappelant à l'ODM que la
période de sursis de la condamnation pénale qu'il avait subie le 13
janvier 2004 était échue et qu'il n'y avait donc plus d'obstacle à la
poursuite de sa procédure de naturalisation.
C.
Par une lettre d'information générale du 7 avril 2006, l'ODM a informé
A._______ que la procédure de naturalisation allait durer environ un
an et demi.
D.
Le 13 avril 2007, l'ODM a invité A._______ à contresigner les
déclarations écrites concernant, d'une part, la communauté conjugale
qu'il formait avec son épouse suissesse, d'autre part, le respect de
l'ordre juridique, pièces que le requérant a retransmises à l'ODM le 18
avril 2007.
Le 21 mai 2007, l'ODM a demandé à A._______ de lui faire parvenir
un extrait de son casier judiciaire, document que l'ODM a reçu le 5 juin
2007.
Le 30 octobre 2007, l'ODM a chargé le Service de l'état civil et des
naturalisations du canton de Fribourg d'établir sur le requérant un
rapport d'enquête complémentaire à celui du 23 février 2004.
E.
Le 9 novembre 2007, l'ODM a informé A._______ qu'il statuerait sur
sa demande de naturalisation, dès qu'il serait en possession du
rapport complémentaire qu'il avait requis des autorités cantonales
fribourgeoises.
Le 14 mars 2008, le Service de l'état civil et des naturalisations du
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canton de Fribourg a transmis à l'ODM le rapport d'enquête
complémentaire demandé.
Le 14 mai 2008, l'ODM a invité le Service des naturalisations du
canton de Zurich à lui communiquer si les pièces d'état civil de
B._______, incluse dans la demande de naturalisation de son père,
étaient suffisantes pour leur inscription dans le livret de famille,
requête à laquelle les autorités zurichoises ont répondu positivement
le 24 juillet 2008.
Le 4 juin 2008, A._______ a demandé à l'ODM l'état d'avancement de
sa procédure de naturalisation, requête à laquelle il n'a pas été donné
suite.
F.
Le 17 septembre 2008, A._______ a expressément requis de l'ODM
qu'une décision fût rendue sur sa demande de naturalisation avant le
30 novembre 2008 et précisé que, dans le cas contraire, il saisirait le
Tribunal administratif fédéral (ci-après: le Tribunal).
Le 23 septembre 2008, l'ODM a transmis, à l'ancienne adresse de
A._______ (soit C._______), les déclarations concernant la
communauté conjugale et le respect de l'ordre juridique, tout en
l'informant qu'il lui ferait connaître sa décision sur sa demande de
naturalisation dans les meilleurs délais dès que ces documents lui
auraient été retournés signés.
Le pli ayant contenu cet écrit a été retourné par la Poste à l'ODM avec
la mention "A déménagé. Délai de réexpédition expiré".
Bien qu'il avait constaté l'erreur d'expédition qu'il avait commise (cf.
l'adresse correcte du requérant apposée sur un "post-it" collé sur
l'enveloppe qui lui a été retournée par la Poste), l'ODM n'a pas jugé
utile de procéder à un nouvel envoi de son courrier du 23 septembre
2008, laissant cette procédure en suspens.
G.
Le 15 décembre 2008, A._______ a déposé auprès du Tribunal un
recours pour déni de justice à l'encontre de l'ODM. Il a rappelé d'abord
qu'il avait déposé sa demande de naturalisation facilitée en 2003 déjà
et qu'il avait toujours donné suite avec diligence aux diverses
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réquisitions de l'ODM. Le recourant a souligné ensuite que, dans une
note du 7 avril 2006, l'ODM avait fixé la durée raisonnable de la
procédure de naturalisation à un an et demi, mais n'avait toujours pas
statué sur sa demande près de trois ans après l'échéance du sursis
accordé à sa condamnation pénale du 13 janvier 2004. Le recourant a
conclu à la constatation, par le Tribunal, d'une violation du principe de
célérité, ainsi qu'à l'octroi, à la charge de l'ODM, de dommages-
intérêts pour le retard à statuer.
H.
Invité à se déterminer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet, en
reconnaissant certes avoir transmis par mégarde son courrier du 23
septembre 2008 à l'ancienne adresse du recourant, mais en
exposant, pour le surplus, que la durée globale de la procédure de
naturalisation engagée par le recourant s'expliquait par la
condamnation pénale dont il avait fait l'objet.
L'ODM a par ailleurs joint à sa réponse les documents (concernant la
communauté conjugale et le respect de l'ordre juridique) qu'il avait
tenté de faire parvenir au recourant le 23 septembre 2008, tout en
s'engageant à statuer sur sa demande de naturalisation le plus
rapidement possible, à réception de ces documents contresignés.
I.
Appelé à se prononcer sur les déterminations de l'ODM, le recourant a
relevé d'abord que cette autorité avait fait preuve d'un manque flagrant
de diligence, en renonçant à lui réexpédier son courrier du 23
septembre 2008, après que celui-ci lui eut été renvoyé par la Poste. Il
a allégué ensuite qu'en l'invitant à contresigner une nouvelle fois les
déclarations écrites concernant la communauté conjugale et le respect
de l'ordre juridique, l'ODM avait adopté un comportement chicanier,
dès lors que ces documents avaient déjà été contresignés et versés
au dossier le 18 avril 2007. Le recourant a souligné enfin que depuis
l'échéance, le 13 janvier 2006, de la période de sursis de sa
condamnation pénale, l'ODM avait agi avec une lenteur excessive que
rien ne pouvait justifier, alors qu'il lui avait indiqué que la durée
moyenne d'une procédure de naturalisation était d'un an et demi.
Le recourant a par ailleurs renvoyé au Tribunal, dûment signés, les
documents, destinés à l'ODM, relatifs à la communauté conjugale et
au respect de l'ordre juridique.
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J.
Le Tribunal a transmis ces documents à l'ODM le 27 janvier 2009 avec
le dossier de la cause, vu l'engagement de l'autorité inférieure à
statuer rapidement sur la demande de naturalisation une fois en
possession de ces pièces.
K.
L'ODM a toutefois aussitôt retourné au Tribunal le dossier de
naturalisation du recourant dans l'attente d'une décision sur le recours
pour déni de justice.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1 ;
ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 410).
1.1 En vertu de l'art. 31 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal
administratif fédéral connaît des recours contre les décisions au sens
de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités mentionnées
à l'art. 33 LTAF. Demeurent réservées les exceptions – non réalisées
en l'espèce – prévues à l'art. 32 LTAF.
1.2 En l'espèce, le recourant ne conteste pas une décision, mais se
plaint d'un déni de justice, à raison d'un retard injustifié de l'ODM à
statuer sur sa demande de naturalisation. Aux termes de l'art. 46a PA,
le recours est recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie
s'abstient de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le faire.
Dès lors que les décisions de l'ODM en matière de naturalisation
facilitée peuvent être contestées devant le Tribunal administratif
fédéral en vertu de l'art. 33 let. d LTAF, celui-ci est donc compétent
pour statuer sur le présent recours.
1.3 Selon l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque: a. a pris
part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la
possibilité de le faire; b. est spécialement atteint par la décision
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attaquée, et; c. a un intérêt digne de protection à son annulation ou à
sa modification. Lorsque le recours a pour objet la dénonciation d'un
déni de justice formel, comme c'est le cas en l'espèce, l'existence d'un
intérêt matériel n'a cependant pas à être établie, seule devant être
remplie l'exigence d'un intérêt actuel (Jurisprudence des autorités
administratives de la Confédération [JAAC] 65.15 consid. 1c et les réf.
cit.). Cette condition est remplie dans le cas d'espèce, dans la mesure
où il n'apparaît pas qu'une décision ait été rendue. La qualité pour
recourir doit dès lors être reconnue au recourant.
Les dispositions relatives à la forme et au contenu du mémoire de
recours (art. 52 al. 1 PA) sont par ailleurs respectées.
1.4
En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne
peut statuer que sur des points que l'autorité inférieure a examinés
(cf. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997,
ad art. 65 VRPG n. 29, ad art. 81 VRPG n. 5 ; KÖLZ/HÄNER, op. cit.
n. 403 ss). Ainsi, l'objet du litige ne peut s'étendre à des éléments qui
ne sont pas compris dans l'objet de la contestation (ATF 131 V 164
consid. 2.1 et jurisprudence citée; 117 Ib 414 consid. 1d ;
MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, op. cit., ad art. 51 VRPG n. 2, ad art. 72
VRPG n. 6). Il s'ensuit que l'autorité de recours ne peut examiner et
juger, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels
l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement
d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision (arrêt du TF
K 76/00 du 17 octobre 2000 consid. 1).
En conséquence, l'objet du présent recours vise uniquement à
déterminer si la durée de la procédure de naturalisation de A._______
peut être considérée comme raisonnable ou non, compte tenu des
circonstances du cas d'espèce et si, en tardant à statuer dans cette
affaire, l'ODM s'est rendu coupable d'un déni de justice.
Il ressort de ce qui précède que la conclusion 3 du recours, par
laquelle le recourant a requis l'octroi de dommages-intérêts est
irrecevable, dès lors que cette question ne fait pas partie de l'objet de
la contestation.
Il convient de relever ici qu'une éventuelle demande en dommages-
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intérêts est à adresser au Département fédéral des finances,
conformément à l'art. 20 al. 2 de la Loi fédérale sur la responsabilité
de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses
fonctionnaires du 14 mars 1958 (Loi sur la responsabilité; RS 170.32)
et le Tribunal renvoie sur ce point le recourant à mieux agir.
2.
L'art. 29 al. 1 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst., RS 101) garantit, comme exigence minimale dans
une procédure judiciaire ou administrative, le droit à ce qu'une
décision soit prise dans un délai raisonnable. L'art. 6 par. 1 de la
convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101) garantit le même
droit, c'est à dire que les contestations sur des droits et des
obligations de caractère civil doivent être jugées dans un délai
raisonnable (arrêt du TF 1A.169/2004 du 18 octobre 2004, publié in
Pra 2005 no 58 p. 447; Lorenz Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot
nach Art. 4 BV, thèse Berne 1982, p. 7 et 34).
3.
Selon les principes développés par la jurisprudence relative à l'art. 4
al. 1 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai
1874 (aCst.) en matière de retard injustifié, toujours applicables sous
l'empire de la nouvelle Constitution fédérale (voir art. 29 al. 1 Cst), une
autorité judiciaire ou administrative doit rendre sa décision dans un
certain délai, qui apparaît raisonnable au vu de la nature de l'affaire et
de l'ensemble des circonstances.
Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure ne peut pas être
fixé de manière absolue, mais doit être apprécié dans chaque cas
d'espèce en tenant compte de toutes les circonstances et de
l'ensemble de la procédure (arrêt du TF 12T_1/2007 du 29 mai 2007
consid. 3.3). Sont ainsi notamment à prendre en considération le
degré de complexité de l'affaire, le temps qu'exige l'instruction de la
procédure (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999,
Zurich 2003, Mahon ad art. 29 n° 4), l'enjeu que revêt le litige pour
l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et des autorités
compétentes. Le comportement de l'intéressé s'apprécie avec moins
de rigueur en procédure pénale et administrative qu'en procédure
civile. Celui-ci doit toutefois entreprendre ce qui est en son pouvoir
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pour que l'autorité fasse diligence, notamment en l'invitant à accélérer
la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié.
Quant à l'autorité, on ne saurait lui reprocher quelques "temps morts"
qui sont inévitables dans une procédure. Lorsqu'aucun d'eux n'est
d'une durée vraiment choquante, c'est l'appréciation d'ensemble qui
prévaut (ATF 130 IV 54 consid. 3.3.3 et la réf. cit.). Une organisation
déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent toutefois justifier la
lenteur excessive d'une procédure, dans la mesure où il appartient à
l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens
une administration de la justice conforme aux règles (ATF 130 I 312
consid. 5.2 et les réf. cit. ; voir aussi arrêt du TF 1P.449/2006 du
15 septembre 2006 consid. 3.1).
Il n'est pas important de savoir sur quels motifs est fondée la durée
excessive de la procédure; est uniquement déterminant le fait que
l'autorité n'agit pas ou pas dans les délais. Lors du constat d'une
durée excessive de la procédure, il faut examiner si les circonstances
qui ont conduit à la prolongation de la procédure sont objectivement
justifiées (ATF 125 V 188 consid. 2a, 117 Ia 193 consid. 1c, 108 V 13
consid. 4c; 107 Ib 160 consid. 3b; 103 V 190 consid. 3c; Georg Müller,
in: Kommentar BV, n. 92 ss ad. art. 4 Cst).
4.
En l'espèce, A._______ a déposé une demande de naturalisation
facilitée le 17 novembre 2003 auprès du Service de l'état civil et des
naturalisations du canton de Fribourg, requête qui a été réceptionnée
le 1er mars 2004 par l'ODM. Bien que relancé à plusieurs reprises par
le recourant durant les années 2007 et 2008 au sujet de l'avancement
de cette procédure, l'ODM n'a pas rendu à ce jour de décision sur sa
demande.
Il convient ainsi d'examiner si une telle durée de procédure est ou non
raisonnable au vu de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce.
5.
Compte tenu de la condamnation pénale prononcée le 14 janvier 2004
à l'endroit de A._______ et de la période de sursis de deux ans fixée
dans le jugement du Tribunal de district de Bülach, il ne saurait être
reproché à l'ODM d'avoir mis en suspens la procédure de
naturalisation durant cette période, comme il en a d'ailleurs
expressément informé le requérant par courrier du 1er septembre
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2005.
Relancé à deux reprises par le recourant pour la reprise de sa
procédure de naturalisation (cf. courriers du 25 janvier 2006 et du 27
février 2006), l'ODM l'a alors informé, par une lettre d'ordre général du
7 avril 2006, que cette procédure durait en général une année et
demie.
Or, depuis ce courrier du 7 avril 2006, par lequel il signifiait
implicitement au recourant la reprise de sa procédure de
naturalisation, l'ODM est resté totalement inactif jusqu'au 13 avril
2007, date à laquelle il a invité l'intéressé à contresigner les
déclarations écrites de communauté conjugale et de respect de l'ordre
juridique, que le recourant lui a retournées dûment signées le 18 avril
2007. L'inaction de l'ODM, s'étendant sur une année complète, ne
trouve aucune justification au dossier.
Il apparaît ensuite qu'une fois en possession, le 5 juin 2007, de l'extrait
du casier judiciaire du recourant, l'ODM est à nouveau resté inactif
durant une période prolongée, avant d'inviter les autorités cantonales,
le 30 octobre 2007, à établir un rapport complémentaire au sujet du
requérant.
Enfin et surtout, l'ODM a laissé la procédure en suspens après que la
Poste lui eut retourné le courrier qu'il avait adressé le 23 septembre
2008 à l'ancienne adresse du recourant. L'ODM n'a alors pas jugé utile
de réparer immédiatement son erreur en réexpédiant son courrier à
l'adresse exacte du requérant, mais a laissé la cause suspendue,
comportement par lequel il a manifestement entravé le déroulement
ordinaire de la procédure de naturalisation, alors que celle-ci était
enfin proche de sa clôture.
Il s'impose de relever au surplus qu'une fois en possession, le 28
janvier 2009, des documents de naturalisation à réception desquels il
s'était pourtant engagé, dans sa réponse au recours, à "statuer le plus
rapidement possible sur ladite requête", l'ODM a retourné le dossier
de naturalisation au Tribunal, afin que celui-ci statue d'abord sur le
recours pour déni de justice dont il était saisi, comportement par
lequel il a à nouveau retardé de manière injustifiée la procédure de
naturalisation. C'est le lieu ici de rappeler qu'un recours pour déni de
justice ne produit pas d'effet dévolutif s'agissant des questions
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matérielles, l'objet du litige étant limité à l'inactivité de l'autorité
inférieure ou à son refus de statuer (cf. PHILIPPE WEISSENBERGER/PASCAL
RICHARD, Les compétences du Tribunal administratif fédéral, in
Bernhard Ehrenzeller/Rainer Schweizer (Hrsg), Le Tribunal
administratif fédéral, Statut et missions, St-Gall, 2008, p. 135).
6.
En considération de ce qui précède, le Tribunal est amené à la
conclusion que le traitement de la demande de naturalisation du
recourant par l'ODM ne correspond pas au déroulement ordinaire
d'une affaire. Cette procédure comprend en effet plusieurs périodes
successives, dont l'une d'une année complète, durant lesquelles
l'ODM est resté inactif pour des raisons non justifiées, alors que la
durée de cette procédure, certes prolongée par la condamnation subie
par le requérant, aurait dû l'amener à statuer dans un délai
raisonnable sur une requête dont il était saisi depuis le 1er mars 2004
et qui n'a toujours pas fait l'objet d'une décision à ce jour, soit cinq
années plus tard.
Dans ces circonstances, le recours pour déni de justice est admis,
dans la mesure où il est recevable.
Il se justifie ainsi d'enjoindre à l'ODM de clore rapidement la procédure
de naturalisation de A._______ et de rendre une décision au plus vite.
Le recourant obtenant gain de cause, il n'y a pas lieu de mettre les
frais de la présente procédure à sa charge (art. 63 al. 1 a contrario et
art. 63 al. 3 PA)
Bien qu'elle succombe, l'autorité inférieure n'a pas à supporter de frais
de procédure (art. 63 al. 2 PA).
En ce qui concerne l'attribution éventuelle de dépens, il convient de
constater que le recourant, qui n'est pas représenté par un avocat ou
un mandataire professionnel, ne peut revendiquer le remboursement
de frais de représentation (cf. art. 64 al. 1 PA en relation avec les art. 8
à 11 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]). De plus, il n'a pas été démontré que la présente
procédure lui ait causé des frais relativement élevés au sens de l'art.
64 al. 1 PA, en relation avec l'art. 7 al. 4 et l'art. 13 FITAF (cf. ATF 134 I
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184 consid. 6.3 et jurisprudence citée).
Il n'y a en conséquence pas lieu d'allouer de dépens.
dispositif page suivante
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours pour déni de justice est admis, dans la mesure où il est
recevable.
2.
Il est constaté que la procédure de naturalisation du recourant devant
l'ODM a duré trop longtemps.
3.
Il est enjoint à l'ODM de clore rapidement la procédure de
naturalisation dont il est saisi depuis le 1er mars 2004 et de rendre
une décision au plus vite.
4.
Il n'est pas perçu de frais, ni alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (Acte judiciaire),
- à l'autorité inférieure, dossier K 410 660 en retour, pour suite utile.
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Bernard Vaudan Georges Fugner
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14 par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
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