Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung III
C-8128/2008
{T 0/2}
Urteil vom 13. Dezember 2010
Besetzung Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richter Blaise Vuille, Richter Andreas Trommer,
Gerichtsschreiberin Barbara Kradolfer.
Parteien 1. A._______,
2. B._______,
3. C._______,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Walter A. Stöckli,
Beschwerdeführende,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Verweigerung der Zustimmung zur Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung sowie Wegweisung.
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Sachverhalt:
A.
A.a A._______ (brasilianische Staatsangehörige, geb. 1978;
nachfolgend: Beschwerdeführerin) reiste am 18. Februar 2004 als
Touristin in die Schweiz ein und heiratete am 14. Mai 2004 in [...] den
Schweizer Bürger D._______ (geb. 1966). Am 17. Mai 2004 kehrte sie
nach Brasilien zurück und reiste am 8. Juli 2004 wieder in die Schweiz
ein. Gestützt auf ihre Ehe mit D._______ wurde ihr am 15. Dezember
2004 eine Aufenthaltsbewilligung erteilt. In der Folge reisten am 1. März
2005 ihr Sohn C._______ (geb. 2001) und am 19. September 2006 ihre
Tochter B._______ (geb. 1994), die beide aus früheren Beziehungen
stammen, in die Schweiz ein. Ihnen wurden nach den Bestimmungen des
Familiennachzugs Aufenthaltsbewilligungen erteilt. Am 1. November 2006
verstarb D._______ an den Folgen eines Asthmaanfalls.
A.b Mit Verfügung vom 5. September 2007 lehnte das Amt für Arbeit und
Migration Uri (nachfolgend Migrationsamt) ein Gesuch um Verlängerung
der Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin und ihrer beiden
Kinder ab. Eine dagegen erhobene Einsprache wies das Migrationsamt
am 12. November 2007 ab. Das in der Folge angerufene Obergericht des
Kantons Uri hiess die Beschwerde mit Urteil vom 18. April 2008 gut und
wies die Sache an die Vorinstanz zurück, damit diese die
Aufenthaltsbewilligungen verlängere. In seiner Begründung hielt das
Obergericht fest, dass die Rückkehr nach Brasilien vor allem mit
Rücksicht auf das Kindeswohl als nicht zumutbar erscheine.
B.
Am 25. Juni 2008 übermittelte das Migrationsamt den Fall zur
Zustimmung an das BFM. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs
verweigerte die Vorinstanz mit Verfügung vom 13. November 2008 die
Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen und wies die
Beschwerdeführerin und ihre Kinder aus der Schweiz weg. In der
Begründung wurde zunächst festgestellt, dass die Beschwerdeführerin
sich nach dem Tod des schweizerischen Ehegatten auf keinen Anspruch
auf Aufenthalt (mehr) berufen könne. Sodann kam die Vorinstanz unter
Hinweis auf die laut der Praxis zu beachtenden Kriterien – Dauer der
ehelichen Gemeinschaft in der Schweiz, Existenz gemeinsamer Kinder,
Umstände der Auflösung der ehelichen Gemeinschaft und allfällige
Gewalterfahrungen in der Ehe – zum Schluss, dass die privaten
Interessen der Beschwerdeführerin an einem weiteren Verbleib in der
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Schweiz hinter dem öffentlichen Interesse an einer restriktiven
Ausländerpolitik zurückzustehen habe. In Bezug auf den Vollzug der
Wegweisung hielt die Vorinstanz fest, dass dieser zulässig, zumutbar und
auch möglich sei..
C.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 17. Dezember 2008 beantragt der
Rechtsvertreter namens seiner Mandanten die Aufhebung der
vorinstanzlichen Verfügung; die Vorinstanz sei anzuweisen, ihre
Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung der
Beschwerdeführer zu erteilen. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben
und die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Weiter wird beantragt, die Kinder B._______ und
C._______ anzuhören, sowie die in der Schweiz lebende Schwester der
Beschwerdeführerin und diese selbst zu befragen.
In der Begründung berufen sich die Beschwerdeführenden auf ihre gute
Integration. Die Beschwerdeführerin sei im Gastgewerbe tätig; in diesem
Zusammenhang wird auf den zu erwartenden Bedarf an zusätzlichen
Arbeitskräften hingewiesen, der mit dem Projekt Sawiris in Andermatt
verbunden sei. Es liege im öffentlichen Interesse, dannzumal bereits
integrierte Arbeitskräfte zur Verfügung zu haben. Die Rückkehr nach
Brasilien würde bedeuten, dass die Beschwerdeführerin sich und ihren
beiden Kindern eine völlig neue Existenz aufbauen müsste; dies,
nachdem sie vom tragischen Tod ihres Ehemannes hart getroffen worden
sei. Die Witwen- und Waisenrenten aus der Schweiz würden nicht
ausreichen, zusätzlich zu den Grundbedürfnissen (Unterhalt, Wohnen)
den Kindern eine Schulbildung zu ermöglichen, die derjenigen in der
Schweiz entspreche; dafür wäre der Besuch einer Privatschule
notwendig, was wiederum die Erwerbstätigkeit der Beschwerdeführerin
voraussetzen würde. Zwar wolle sie sowieso erwerbstätig sein, in
Brasilien hätte sie jedoch – im Gegensatz zur Schweiz – niemanden, der
sich um die Kinder kümmern könnte. Die Beschwerdeführerin habe nur
zu einer ihrer Schwestern noch Kontakt. Diese halte sich aber ebenfalls in
der Schweiz auf. Die Rückkehr nach Brasilien wäre mangels geeigneter
Betreuung tagsüber mit einer sittlichen Gefährdung der Kinder
verbunden.
Sowohl B._______ als auch C._______ hätten sämtliche Freunde und
Kollegen in der Schweiz. Bereits von einigen Jahren hätten sie sich an
eine neue Umgebung gewöhnen müssen. Nun solle das gleiche
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nochmals geschehen, nur weil ihr Stiefvater plötzlich gestorben sei. Eine
Rückkehr wäre mit einer besonderen Härte verbunden, weshalb das
private Interesse an einem weiteren Verbleib in der Schweiz das
öffentliche Interesse überwiege.
Die Beschwerdeführenden machen ferner geltend, es gebe, trotz der
Anwendung des alten Rechts, keinen Grund, bei der Beurteilung nicht die
Wertentscheidungen zu berücksichtigen, die zum neuen Art. 50 des
Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und
Ausländer (AuG, SR 142.20) geführt hätten. Zudem weisen sie darauf
hin, dass Angehörige von verstorbenen EU/EFTA-Bürgern gemäss Art. 4
Anhang I des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen
Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die
Freizügigkeit (nachfolgend: FZA, SR 0.142.112.681) bereits nach einem
zweijährigen Aufenthalt ein Verbleiberecht hätten. Dies sei bei der
Anwendung von Art. 50 AuG zu berücksichtigen, um die
Gleichbehandlung von Schweizern und EU/EFTA-Bürgern zu wahren.
D.
Mit Vernehmlassung vom 11. März 2009 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde.
E.
E.a Mit Zwischenverfügung vom 8. Mai 2009 beauftragte das
Bundesverwaltungsgericht, nach Anhörung der Beschwerdeführenden,
E._______, lic. phil., Psychologin FSP, Mitarbeiterin des
Schulpsychologischen Dienstes des Kantons Uri, Fachstelle
Kindesschutz, mit der Erstellung eines Gutachtens zur Situation von
B._______ und C._______ im Hinblick auf eine allfällige Rückkehr nach
Brasilien.
E.b Als Grundlage für das Gutachten vom 7. September 2009 dienten der
Gutachterin mehrere Gespräche sowohl mit B._______ als auch mit
C._______. Zudem besuchte sie sie in der Schule respektive im
Kindergarten. Im Weiteren fanden Gespräche mit den aktuellen und
früheren Lehrpersonen sowie den engsten Bezugspersonen im privaten
Umfeld statt (d.h. der Beschwerdeführerin und deren Schwiegermutter
sowie der Nichte des verstorbenen Ehemannes).
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F.
Mit Eingabe vom 21. Oktober 2009 nahmen die Beschwerdeführenden
sowohl zur Vernehmlassung der Vorinstanz vom 11. März 2009 als auch
zum psychologischen Gutachten vom 7. September 2009 Stellung und
beantragen die Gutheissung der Beschwerde.
G.
Am 20. November 2009 nahm die Vorinstanz ein weiteres Mal Stellung
und beantragt unter Bezugnahme auf das psychologische Gutachten vom
7. September 2009 und die Eingabe der Beschwerdeführenden vom
21. Oktober 2009 die Abweisung der Beschwerde.
H.
Mit Stellungnahme vom 18. Januar 2010 äussern sich die
Beschwerdeführenden zur zweiten Vernehmlassung der Vorinstanz. Der
Eingabe beigelegt war ein Empfehlungsschreiben von F._______, dem
damaligen Lebenspartner der Beschwerdeführerin.
I.
Am 2. Juni 2010 teilte das Migrationsamt dem Gericht mit, dass die
Beschwerdeführerin zwei Wochen zuvor ins Ausland gereist sei und ihre
Kinder in der Schweiz zurückgelassen habe. Dem Schreiben beigelegt
waren folgende Unterlagen:
– Verfügung betreffend fürsorgerische Freiheitsentziehung in Bezug auf
die Beschwerdeführerin vom 28. April 2010
– E-Mail der Nichte des verstorbenen Ehemannes vom 30. April 2010 an
die Wohnsitzgemeinde
– Gefährdungsmeldung in Bezug auf C._______ vom 30. April 2010
– Auszug aus dem Protokoll des Einwohnergemeinderates der
Wohnsitzgemeinde vom 3. Mai 2010 betreffend
Kindesschutzmassnahmen zugunsten von C._______
– Arztbericht vom 11. Mai 2010 C._______ betreffend.
J.
Mit Eingabe vom 30. Juni 2010 liess sich der Rechtsvertreter zu dieser
neuen Entwicklung vernehmen. Er führte aus, dass sich an der Situation
der Beschwerdeführenden grundsätzlich nichts geändert habe. Allerdings
belaste die Ungewissheit ihrer Situation in der Schweiz die
Beschwerdeführerin zusehends. Ihr mit dem Hausarzt abgesprochener
Auslandaufenthalt habe nicht die erhoffte Besserung gebracht. In dieser
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Zeit habe die Schwiegermutter für die Kinder gesorgt. Bezüglich der
Erziehungsmethoden, die zur Gefährdungsmeldung geführt hätten, habe
die Beschwerdeführerin verstanden, dass sie in der Schweiz nicht
geduldet würden, weshalb sie sie nicht mehr anwenden werde.
K.
Am 5. August 2010 ging beim Gericht ein Unterstützungsschreiben von
F._______ ein. Darin erklärte er, während etwa eines Jahres der
Lebenspartner der Beschwerdeführerin gewesen zu sein. Er selbst habe
den Anstoss zur Reise der Beschwerdeführerin nach Brasilien gegeben.
Er habe lange Zeit mitansehen müssen, wie sie darunter gelitten habe,
dass ihre Eltern krank seien und nicht die Hilfe bekämen, die bei uns
selbstverständlich sei. Sie habe ihre Eltern sehen müssen. Was die
Betreuung der Kinder während der Abwesenheit betreffe, habe er die
Schwiegermutter der Beschwerdeführerin gefragt, ob sie für sie sorgen
würde, wozu sie sich spontan bereit erklärt habe.
L.
Auf Aufforderung des Gerichts machte der Rechtsvertreter am
29. Oktober 2010 Angaben zur finanziellen Situation der
Beschwerdeführerin und reichte entsprechende Belege ein. In Bezug auf
die schulische Situation der Kinder führte er aus, B._______ besuche die
Werkschule und sei auf der Suche nach einer Lehrstelle. C._______
gehe in die 2. Klasse und erhalte auf Initiative und Kosten der
Beschwerdeführerin mindestens zweimal pro Woche Nachhilfestunden.
Ferner wurde ausgeführt, dass nach den Vorfällen im Sommer keine
Kinderschutzmassnahmen angeordnet worden seien. Der Stellungnahme
war zudem ein Bericht des Hausarztes der Beschwerdeführenden vom
29. Oktober 2010 beigelegt.
M.
Am 24. November 2010 ging beim Gericht ein Rapport der Kantonspolizei
Uri vom 15. November 2010 ein. Am 2. Juni 2010 hatte der
Sozialvorsteher der Wohnsitzgemeinde der Beschwerdeführenden im
Zusammenhang mit den Vorfällen im Frühjahr Anzeige wegen
Tätlichkeiten und Verletzung der Fürsorge- oder Erziehungspflicht gegen
die Beschwerdeführerin eingereicht. In der Folge wurden B._______
sowie die Schwiegermutter, der ehemalige Lebensgefährte und die
Schwester der Beschwerdeführerin einvernommen. Die
Beschwerdeführerin verweigerte auf Anraten ihres Anwaltes jegliche
Mitwirkung.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht (nachfolgend
BVGer), unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen,
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), die von einer in Art. 33 VGG aufgeführten Behörde erlassen
wurden. Darunter fallen Verfügungen des BFM betreffend Zustimmung
zur Erteilung bzw. Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung und
betreffend Wegweisung. Sofern kein Anspruch auf Erteilung bzw.
Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung besteht und insoweit als die
Verfügung die Wegweisung anordnet, entscheidet das BVGer endgültig
(Art. 83 Bst. c Ziff. 2 und Ziff. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2. Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem BVGer nach
dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt.
1.3. Die Beschwerdeführenden sind als Verfügungsadressaten zur
Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und
formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 49 ff.
VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das BVGer kann die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhaltes und – sofern nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das BVGer wendet im Beschwerdeverfahren das
Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG
an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215
teilweise publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
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3.
Mit Inkrafttreten des AuG am 1. Januar 2008 wurde das Bundesgesetz
vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
(ANAG, BS 1 121) aufgehoben (vgl. Art. 125 AuG i.V.m. Ziffer I Anhang 2
AuG). Da das der angefochtenen Verfügung zugrunde liegende Gesuch
um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung vor Inkrafttreten des AuG
eingeleitet wurde, ist gemäss Art. 126 Abs. 1 AuG das bisherige Recht,
d.h. das ANAG und die darauf abgestützten, per 1. Januar 2008 ebenfalls
aufgehobenen Verordnungen, anwendbar (vgl. Art. 91 der Verordnung
vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit
[VZAE, SR 142.201]). Demgegenüber findet das neue Verfahrensrecht
Anwendung (vgl. Art. 126 Abs. 2 AuG).
4.
4.1. Die Kantone sind zuständig für die Erteilung und Verlängerung von
Bewilligungen (vgl. Art. 15 Abs. 1 und 18 ANAG sowie Art. 51 BVO).
Vorbehalten bleibt jedoch die Zustimmung durch das BFM. Das
Zustimmungserfordernis ergibt sich im vorliegenden Fall aus Art. 1 Abs. 1
Bst. a der Verordnung vom 20. April 1983 über das
Zustimmungsverfahren im Ausländerrecht (AS 1983 535) in Verbindung
mit den Weisungen und Erläuterungen des BFM über Einreise, Aufenthalt
und Arbeitsmarkt (ANAG-Weisungen, 3. Auflage, Bern, Mai 2006 im
Internet unter: > Dokumentation > rechtliche
Grundlagen > Weisungen und Kreisschreiben > Archiv Weisungen und
Kreisschreiben). Letztere sehen in Ziffer 132.4 Bst. e vor, dass die
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung einer ausländischen Person
nach der Scheidung vom schweizerischen Ehegatten oder nach dessen
Tod dem BFM zur Zustimmung zu unterbreiten ist, sofern die
ausländische Person nicht aus einem Mitgliedstaat der EFTA oder der
EG stammt. Gemäss Art. 19 Abs. 5 der Vollziehungsverordnung vom
1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der
Ausländer (ANAV, AS 1949 228) darf eine entsprechende kantonale
Bewilligung erst ausgestellt werden, wenn die Zustimmung des BFM
vorliegt; ansonsten ist sie ungültig.
4.2. Der schweizerische Ehegatte der Beschwerdeführerin ist verstorben,
bevor sie gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG einen
zivilstandsunabhängigen Anspruch auf Verlängerung ihrer
Aufenthaltsbewilligung erworben hat (vgl. BGE 128 II 145 E. 1.1.4 mit
Hinweisen). Eine andere Anspruchsgrundlage des Landes- oder
Völkerrecht besteht nicht und wird auch nicht geltend gemacht. Bei dieser
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Rechtslage liegt der Entscheid über die Erteilung oder Verweigerung der
Zustimmung im pflichtgemässen Ermessen des BFM (vgl. Art. 4 ANAG).
Eine Bindung an die kantonale Beurteilung besteht nicht. Dies gilt –
entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden – selbst dann, wenn
auf kantonaler Ebene ein Gericht auf Erteilung oder Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung erkannt hat (vgl. Urteil des BVGer C-5358/2007
vom 29. Juli 2010 E. 3.2 mit Hinweisen).
5.
Die Ermessensausübung bedeutet nicht, dass die Bewilligungsbehörde in
ihrer Entscheidung völlig frei wäre. Sie hat beim Ausfüllen des
Ermessensspielraums die rechtlichen Schranken zu beachten. Vorliegend
steht der Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsakten im
Vordergrund. Unter diesem Gesichtspunkt ist eine wertende Abwägung
vorzunehmen zwischen dem öffentlichen Interesse an der Verweigerung
der Zustimmung einerseits und den durch die Verweigerung
beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen andererseits (vgl.
Urteil des BVGer C-5358/2007 vom 29. Juli 2010 E. 4).
5.1. Was das öffentliche Interesse anbelangt, ist festzuhalten, dass die
Schweiz hinsichtlich des Aufenthaltes von Ausländerinnen und
Ausländern, die aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum stammen (nachfolgend
Drittstaatsangehörige), eine restriktive Politik verfolgt (vgl. BGE 135 I 153
E. 2.2.1 mit Hinweisen). Diese Politik findet ihren Ausdruck insbesondere
in den strengen regulatorischen Zulassungsbeschränkungen der
Begrenzungsverordnung, denen erwerbstätige Drittstaatsangehörige
namentlich in Gestalt hoher Anforderung an die berufliche Qualifikation
(Art. 8 BVO) und der Höchstzahlen (Art. 12 BVO) unterworfen sind. Das
erhebliche Gewicht des öffentlichen Interesses an der Durchsetzung der
restriktiven Einwanderungspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen zeigt
sich daran, dass humanitäre Gründe in diesem rechtlichen
Zusammenhang erst Bedeutung erlangen, wenn die Betroffenheit des
Einzelnen die Grenze zum schwerwiegenden persönlichen Härtefall im
Sinne von Art. 13 Bst. f BVO erreicht. Nach der Auflösung der Ehe, die
sie von den restriktiven qualitativen und quantitativen
Zulassungsvoraussetzungen der Begrenzungsverordnung ausnehmen,
muss die ausländische Person dieses öffentliche Interesse grundsätzlich
wieder gegen sich gelten lassen (auch wenn sie gemäss Art. 12 Abs. 2
BVO den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung nach wie vor nicht
untersteht). Es ist deshalb ein vergleichsweise strenger Massstab
angebracht, wenn es zu beurteilen gilt, ob nach Wegfall des
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Privilegierungsgrundes private Interessen bestehen, denen gegenüber
das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der restriktiven
Migrationspolitik zurückzustehen hat. Dementsprechend geht das BVGer
mit der Vorinstanz davon aus, dass die Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung nach Auflösung der Ehe in erster Linie ein
Instrument zur Vermeidung von Härtefällen darstellt (vgl. Urteil des
BVGer C-2524/2007 vom 13. August 2010 E. 4.1 mit Hinweisen).
5.2. Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit ist zu prüfen, ob die
Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik im konkreten Einzelfall zu
einer unbilligen, vom öffentlichen Interesse an der Durchsetzung einer
restriktiven Einwanderungspolitik nicht gedeckten Härte bei der
betroffenen Person führt. In Bezug auf die privaten Interessen ist zu
prüfen, ob es der ausländischen Person in persönlicher, wirtschaftlicher
und sozialer Hinsicht zugemutet werden kann, den Aufenthalt in der
Schweiz aufzugeben, in ihre Heimat zurückzukehren und dort zu leben.
Zu diesem Zwecke ist ihre zukünftige Situation im Ausland den
persönlichen Verhältnissen in der Schweiz gegenüberzustellen. Über die
Zumutbarkeit ist nach Massgabe der gesamten Umstände des
Einzelfalles zu befinden. Dazu gehören allgemeine, von der Ehe
unabhängige Elemente, wie die Dauer des Aufenthaltes in der Schweiz,
der Grad der sozialen und wirtschaftlichen Integration in die hiesigen
Verhältnisse, das Alter und der gesundheitliche Zustand. Sind Kinder
vorhanden, ist deren Alter und schulische Integration miteinzubeziehen.
Zu berücksichtigen sind aber auch die Unterkunft und die
Reintegrationsmöglichkeiten in der Heimat. Andererseits sind auch
ehespezifische Elemente, wie die Dauer der Ehe und die Umstände, die
zur Auflösung geführt haben, zu beachten.
5.3. Welcher Grad an Betroffenheit in den persönlichen Verhältnissen
verlangt werden muss, damit das öffentliche Interesse zurückzustehen
hat, ist mit Blick auf die Regelung des Art. 7 Abs. 1 ANAG zu
beantworten, der ausländischen Ehegatten nach fünf Jahren Ehe auf
schweizerischen Territorium einen vom weiteren Bestand der Ehe
unabhängigen Anspruch auf Aufenthalt vermittelt. Vor dem Erreichen
dieser zeitlichen Grenze kommt es entscheidend darauf an, welche
Bedeutung den ehespezifischen Elementen im jeweiligen Einzelfall
zukommt, das heisst der Dauer der ehelichen Gemeinschaft auf
schweizerischem Territorium, den Umständen der Auflösung der
ehelichen Gemeinschaft und der Existenz gemeinsamer Kinder. Je mehr
diese Elemente ins Gewicht fallen, um so eher wird man von einer
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hinreichend schweren Betroffenheit ausgehen können. Umgekehrt
rechtfertigt sich ein um so strengerer Massstab, als sich die
Härtesituation nicht aus den oben genannten ehespezifischen Elementen
ableiten lässt. Dabei darf jedoch nicht ausser Acht gelassen werden, dass
der Verordnungsgeber in Art. 12 Abs. 2 zweiter Satz BVO unter anderem
ausländische Ehegatten von Schweizer Bürgern von den Höchstzahlen
der Begrenzungsverordnung auch für die Zeit nach Auflösung der Ehe
ausnimmt und auf diese Weise ihrer besonderen Lage Rechnung trägt
(vgl. Urteil des BVGer C-2524/2007 vom 13. August 2010 E. 4.3 mit
Hinweisen).
6.
6.1. Die Beschwerdeführerin lebte während zwei Jahren und vier
Monaten mit ihrem schweizerischen Ehemann zusammen; die Ehe blieb
kinderlos und wurde durch den unerwarteten Tod des Ehemannes
aufgelöst. Solchen Schicksalsschlägen kommt nach der Rechtsprechung
des BVGer erhebliche Bedeutung zu (vgl. Urteil des BVGer C-5358/2007
vom 29. Juli 2010 E. 4.4 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 2C_411/2010 vom
9. November 2010 E. 3.1 mit Hinweisen). Zusammen mit der Ehedauer
sind die Umstände der Auflösung der Ehe geeignet, die Anforderungen
an die persönliche Betroffenheit zu senken, so dass sich bei der
Gewichtung der privaten Interessen der Beschwerdeführerin am weiteren
Verbleib in der Schweiz die Anwendung eines nicht allzu strengen
Massstabes rechtfertigt.
6.2. Die Beschwerdeführerin hält sich mittlerweile seit etwa sechs Jahren
in der Schweiz auf. Von Juli 2005 bis Februar 2007 und von März bis
Oktober 2008 arbeitete sie im Gastgewerbe bzw. in einem Privathaushalt.
Seit Februar 2010 ist sie wieder erwerbstätig; sie arbeitet als
Office/Küchenangestellte mit unbefristetem Vertrag in einem Restaurant.
Ihr Einkommen variiert je nach Arbeitsanfall und betrug für die Monate
Juli bis September 2010 durchschnittlich rund Fr. 3'446.-. Ihr
Erwerbseinkommen gestattet es ihr – zusammen mit den Witwen- und
Waisenrenten – für ihren Lebensunterhalt und denjenigen ihrer Kinder
aufzukommen. Im Zusammenhang mit ihrer sprachlichen Integration führt
sie aus, sie habe Deutschkurse besucht und möchte weitere besuchen.
Sie betont, dass sie in Brasilien niemanden mehr habe. Eine Schwester,
mit der sie Kontakt pflegte, wohne mittlerweile in der Schweiz; die Tante,
bei der sie aufgewachsen sei, sei betagt und krank. Gemäss Darstellung
des früheren Lebensgefährten leben ihre Eltern – oder zumindest ihre
Mutter – nach wie vor in Brasilien. Sie seien aber ebenfalls krank.
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6.3. Was das Verhalten der Beschwerdeführerin in der Schweiz
anbelangt, so fallen die Vorgänge im Frühling dieses Jahres auf. Gemäss
den Unterlagen, die dem Gericht durch die kantonale Migrationsbehörde
zugekommen sind, hat die Beschwerdeführerin am 28. April 2010 ihren
Sohn geschlagen. Daraufhin ging eine Gefährdungsmeldung bei der
Gemeindekanzlei ein. Am Nachmittag desselben Tages suchten der
Sozialvorsteher und der Gemeindeschreiber die Familie zu einem
Gespräch auf. Nach einer ärztlichen Untersuchung C._______s, in deren
Verlauf Anzeichen für körperliche Misshandlungen festgestellt wurden,
wurde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass ihr Sohn für ein paar
Tage, bis weitere Details geklärt seien, bei ihrer Schwiegermutter platziert
werde. Die heftige Reaktion der Beschwerdeführerin (Anzeichen von
Selbst- und Fremdgefährdung, Herumwerfen von Mobiliar) hat die
Behörden veranlasst, sie medizinisch betreuen zu lassen, was
schlussendlich zur Anordnung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung
führte. Bereits am nächsten Tag konnte sie jedoch wieder aus der Klinik
entlassen werden. Kurze Zeit später konnte auch C._______ nach Hause
zurückkehren. Aus den Unterlagen geht hervor, dass die
Beschwerdeführerin Mitte Mai 2010 für etwa vier Wochen nach Brasilien
reiste und ihre Kinder in der Obhut ihrer Schwiegermutter und ihrer
Schwester zurückliess.
Am 2. Juni 2010 erstattete der Sozialvorsteher der Gemeinde Anzeige
gegen die Beschwerdeführerin wegen Tätlichkeiten und Verletzung der
Fürsorge- oder Erziehungspflicht. Der entsprechende Rapport wurde am
19. November 2010 an das Verhörrichteramt Uri weitergeleitet. Über die
Folgen, die sich daraus für die Beschwerdeführerin in strafrechtlicher
Hinsicht und für die Familie als Ganzes (wie z.B. Familientherapie oder
vormundschaftliche Massnahmen) möglicherweise ergeben, ist zum
heutigen Zeitpunkt noch nichts bekannt.
6.4. Davon abgesehen hat sich die Beschwerdeführerin in sozialer,
beruflicher und wirtschaftlicher Hinsicht offenbar recht gut integriert. Der
kurzfristige Bezug von Sozialhilfe kurz nach dem Tod ihres Ehemannes
fällt dabei – angesichts der Umstände, die dazu geführt haben –
insgesamt nicht ins Gewicht. Allerdings fällt auf, dass sie sich in einem
sehr beschränkten sozialen Umfeld bewegt: So hat sie namentlich
Kontakt zu ihrer Schwiegermutter, zu der offenbar auch nach den
Vorfällen im Frühling dieses Jahres noch ein gutes Verhältnis besteht;
diese kümmert sich nach wie vor um die Kinder. Ferner pflegt sie Kontakt
mit ihrer in der Schweiz lebenden Schwester und zwei Familien, einer
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brasilianischen und einer schweizerisch-brasilianischen. Darüber hinaus
sind keine besonders engen Beziehungen zur Schweiz erkennbar, deren
Abbruch zu einer massgeblichen Härte führen könnte. Was ihre
sprachliche Integration anbelangt, so ist ihr Wille, die deutsche Sprache
zu erlernen, unbestritten; über das bisher erreichte Niveau, gemessen
beispielsweise am Europäischen Referenzrahmen, gibt es jedoch keine
Bestätigungen. Immerhin geht aus dem Gutachten der Fachstelle
Kinderschutz vom 7. September 2009 (S. 6 f.) hervor, dass es nicht
notwendig gewesen sei, einen Dolmetscher für die Gespräche
beizuziehen, da die Beschwerdeführerin "sich genügend differenziert in
der deutschen Sprache ausdrücken [konnte]". Allerdings zeigen die
Vorfälle im Frühling dieses Jahres, dass die Beschwerdeführerin mit den
Verhältnissen in der Schweiz noch nicht sehr vertraut ist. Aus den im
Polizeirapport vom 15. November 2010 zusammengefassten Aussagen
wird deutlich, dass nahestehende Personen von den verpönten
Erziehungsmethoden der Beschwerdeführerin wussten und sie auch
darauf aufmerksam gemacht hatten. Aufgrund der Reaktion gegenüber
den Gemeindebehörden, denen die Beschwerdeführerin erklärte, die
Erziehung der Kinder sei allein ihre Sache, ist jedoch davon auszugehen,
dass sie die entsprechenden Hinweise aus ihrer engeren Umgebung
nicht ernst genommen hat und sich nicht entsprechend an die hiesigen
Gepflogenheiten angepasst hat. Immerhin ist ihr zugute zu halten, dass
sie nach den Vorkommnissen im April/Mai 2010 offenbar eingesehen hat,
dass Körperstrafen nicht toleriert werden. Zudem hat sie versichert,
künftig von solchen Erziehungsmethoden abzusehen. In gleicher Weise
äussert sich auch der zu den Akten gereichte ärztliche Bericht vom 26.
Juni 2010. Was den Vorwurf der Verletzung der Fürsorgepflicht
anbelangt, so haben alle Befragten übereinstimmend ausgesagt, die
Beschwerdeführerin habe die Kinder nicht ohne Betreuung
zurückgelassen, als sie für einige Wochen nach Brasilien gereist sei.
Insgesamt geht die Integration der Beschwerdeführerin nicht über das
hinaus, was von jeder ausländischen Person mit vergleichbarer
Aufenthaltsdauer verlangt werden kann und muss. Was die Beziehungen
der Beschwerdeführerin zu Personen in ihrer Heimat anbelangt, so ergibt
sich aus den Akten kein eindeutiges Bild: Einerseits wird mehrfach
betont, dass sie alle Kontakte abgebrochen habe, sowohl zu ihren
Familienangehörigen als auch zu ihren Freunden. Andererseits reiste sie,
als sie durch die Situation in der Schweiz überfordert war, nach Brasilien
zu ihren Eltern. Vor diesem Hintergrund ist die Behauptung, sie habe alle
Kontakte in Brasilien abgebrochen und könne an kein soziales Netz
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anknüpfen, unglaubwürdig. Selbst wenn sich die Beziehungen durch die
Distanz und über die Jahre etwas gelockert haben, kann auch nach
sechsjähriger Abwesenheit noch an sie angeknüpft werden. In Anbetracht
der Tatsache, dass sie Brasilien erst im Alter von 26 Jahren verlassen hat
und daher nicht nur mit den dortigen Verhältnissen vertraut sein, sondern
auch an frühere soziale und familiäre Kontakte anknüpfen können dürfte,
deutet nichts darauf hin, dass einer Wiedereingliederung unüberwindbare
Hindernisse entgegenstehen könnten
7.
7.1. Vorliegend muss jedoch berücksichtigt werden, dass neben der
Beschwerdeführerin deren Kinder nach Brasilien zurückkehren müssten.
Die Beschwerdeführenden machen denn auch in erster Linie geltend,
eine Rückkehr gefährde das Kindeswohl.
7.1.1. Der Situation der unmündigen Kinder ist besondere
Aufmerksamkeit zu widmen. Denn nach Art. 3 Abs. 1 des
Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes
(Kinderrechtekonvention, KRK, SR 0.107) ist das Kindeswohl bei allen
Massnahmen, die Minderjährige betreffen, ein Aspekt von vorrangiger
Bedeutung (vgl. dazu BGE 135 I 153 E. 2.2.2, BGE 135 I 143 E. 2.3, je
mit Hinweisen; Urteil des BVGer C-2524/2007 vom 13. August 2010 E.
7). Unter dem Aspekt des Kindeswohls sind demnach sämtliche
Umstände einzubeziehen und zu würdigen, die wesentlich erscheinen. In
Bezug auf das Kindeswohl können für ein Kind namentlich folgende
Kriterien im Rahmen einer gesamtheitlichen Beurteilung von Bedeutung
sein: Alter, Reife, Abhängigkeiten, Art (Nähe, Intensität, Tragfähigkeit)
seiner Beziehungen, Eigenschaften seiner Bezugspersonen (insb.
Unterstützungsbereitschaft und -fähigkeit), Stand und Prognose bezüglich
Entwicklung/Ausbildung sowie der Grad der erfolgten Integration bei
einem langjährigen Aufenthalt in der Schweiz. Gerade die Dauer des
Aufenthalts in der Schweiz ist im Hinblick auf die Prüfung der Chancen
und Hindernisse einer Reintegration im Heimatland bei einem Kind als
gewichtiger Faktor zu werten, da Kinder nicht ohne guten Grund aus
einem einmal vertrauten Umfeld herausgerissen werden sollten. Dabei ist
aus entwicklungspsychologischer Sicht nicht nur das unmittelbare
persönliche Umfeld des Kindes (d.h. dessen Kernfamilie) zu
berücksichtigen, sondern auch dessen übrige soziale Einbettung.
7.1.2. Die Kinderrechtekonvention sieht zudem in Artikel 12 vor, dass das
Kind das Recht hat, seine Meinung insbesondere in Gerichts- und
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Verwaltungsverfahren unmittelbar oder durch einen Vertreter in
Übereinstimmung mit den geltenden innerstaatlichen
Verfahrensvorschriften frei zu äussern. Diese Äusserungen sind
angemessen und der Reife und dem Alter des Kindes entsprechend zu
berücksichtigen.
7.2. Mit Blick auf diese Bestimmungen liess das
Bundesverwaltungsgericht die Kinder durch den Schulpsychologischen
Dienst des Kantons Uri, Fachstelle Kinderschutz, anhören, wobei das
Kindeswohl im Zentrum stand.
Die Gutachterin kommt zum Schluss, dass die beiden Kinder der
Beschwerdeführerin hier in der Schweiz über das stabile familiäre
Netzwerk verfügten, das sie benötigten, um die notwendigen
Entwicklungsschritte zu tun und eine angepasste Sozialisation zu
erfahren. Beide seien sehr gut angepasst, C._______ sei assimiliert. Im
Falle einer Rückkehr nach Brasilien würde es ihnen, im Gegensatz zu
ihrer Situation in der Schweiz, an konstanten Bezugspersonen fehlen.
Der Tod des Stiefvaters sei für beide Kinder, vor allem aber für
C._______, ein einschneidendes Erlebnis gewesen. Eine Trennung von
den jetzigen Bezugspersonen würde eine traumatisierende Wiederholung
bedeuten, was mit einem enormen Risiko für ihre zukünftige Bereitschaft
und Fähigkeit, emotionale Bindungen einzugehen, und damit für ihre
gesunde psychische Entwicklung und schliesslich für eine erfolgreiche
Sozialisierung behaftet wäre. Die gemeinsam erlebte Traumatisierung
durch den Tod des Stiefvaters habe zu einer symbiotischen
Familienstruktur geführt, die es behutsam umzubilden gelte, um die
Kinder im Prozess ihrer Entwicklung in ihren individuellen
Persönlichkeiten zu stärken. Eine jähe Vernichtung dieser symbiotischen
Beziehung zu den Familienmitgliedern würde die Kinder in ihrer
emotionalen Entwicklung nachhaltig schädigen. Beide Kinder hätten
bereits vor ihrer Übersiedlung in die Schweiz mehrere Wechsel des
Wohnortes und der Bezugspersonen erlebt und diese mit Hilfe grosser
Anpassungsleistungen gut verarbeitet. Seit sie in die Schweiz gekommen
seien, hätten sie erstmals eine konstante, umsorgende Familienstruktur,
eine stabile Wohnsituation und ein altersentsprechendes ausserfamiliäres
Freizeitangebot erlebt. Diese Stabilität des Umfeldes habe es den
Kindern ermöglicht, psychische Ressourcen für die Trauerarbeit, die
schulische Integration und die persönliche Entwicklung verwenden zu
können.
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Beide Kinder verfügten über ein unterdurchschnittliches intellektuelles
Leistungsvermögen. Neben einem unterstützenden Familiensystem, in
dem sie emotional eingebunden sind, seien sie für die erforderlichen
Anpassungsleistungen vermehrt auf externe Hilfe angewiesen. Dem
werde mit entsprechenden schulischen Massnahmen Rechnung
getragen. Diese würden ihnen helfen, sich auf den Übertritt ins
Berufsleben vorzubereiten. Insbesondere bei B._______ sei bezüglich
der Gewährleistung angemessener beruflicher Aussichten eine sensible
Phase erreicht.
Die Kinder wiesen ein positives Gemüt, eine enorme
Anpassungsbereitschaft und eine unbefangene und interessierte
Kontaktfähigkeit auf – Faktoren, die ihnen sicherlich helfen würden, sich
in ihrem Herkunftsland anfänglich zurecht zu finden,
Anschlussmöglichkeiten aufzuspüren und zu überleben. Prognostisch
zuverlässig könne festgehalten werden, dass eine Rückführung nach
Brasilien eine erfolgreich angefangene Schulung und Sozialisation und
ein gut funktionierendes familiäres Netzwerk unterbrechen und die Kinder
einer Belastung aussetzen würde, für die sie wenig persönliche
Ressourcen mitbrächten. Im Falle einer Rückkehr sei bei beiden Kindern
eine massive Belastung für ihre intellektuelle, soziale und emotionale
Entwicklung zu erwarten, was eine Gefährdung des Kindeswohls
bedeute.
7.3. Die im Gutachten eindrücklich beschriebene und als symbiotisch
bezeichnete Beziehung zwischen den Beschwerdeführenden und der
Familie des verstorbenen Ehemannes der Beschwerdeführerin wurde
durch die Vorfälle im Frühling 2010 und deren Aufarbeitung erschüttert
und stellte alle Beteiligten vor eine neue Situation. Es stellt sich die
Frage, ob nicht eines der Hauptargumente des Gutachtens, nämlich dass
diese Beziehung nur langsam aufgelöst werden dürfe, sollte den Kindern
kein nachhaltiger Schaden erwachsen, damit in der vorliegenden
Beurteilung an Gewicht verloren hat. Allerdings ist aufgrund der
nachfolgenden Eingaben der Beschwerdeführenden davon auszugehen,
dass nach wie vor eine enge Beziehung zwischen ihnen und der
Schwiegermutter der Beschwerdeführerin besteht. So hat sich diese um
die Kinder gekümmert, als die Beschwerdeführerin zur Erholung nach
Brasilien gereist ist. Zudem besteht offenbar eine enge Beziehung der
Familie zu der ebenfalls in der Schweiz lebenden Schwester der
Beschwerdeführerin. Es kann somit davon ausgegangen werden, dass
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die familiäre Situation in der Schweiz nach wie vor stabil und für die
Kinder von zentraler Bedeutung ist.
7.4. C._______ war drei Jahre alt, als er vor gut fünfeinhalb Jahren, am
1. März 2005, in die Schweiz einreiste. Zur Zeit besucht er die zweite
Primarklasse. B._______ war bei ihrer Ankunft in der Schweiz am
19. September 2006 fast zwölf Jahre alt. Sie hält sich mittlerweile seit gut
vier Jahren in der Schweiz auf und besucht derzeit die Werkklasse, wo
sie sich mit der Berufswahl befasst. Gemäss Angaben des
Rechtsvertreters strebt sie eine Ausbildung im Gesundheitsbereich an.
7.4.1. In schulischer Hinsicht haben die Kinder bisher offenbar im
Rahmen ihrer Möglichkeiten ihr Bestes gegeben. Angesichts ihrer
gemäss Gutachten unterdurchschnittlichen Fähigkeiten sind sie auf
gezielte Förderung und Unterstützung angewiesen. Ob sie in Brasilien
auch eine solche Unterstützung erhalten könnten und unter welchen
Bedingungen, kann vorliegend offen bleiben, da Kinder, wie oben
ausgeführt, nur mit gutem Grund aus der vertrauten Umgebung
herausgerissen werden sollten. Die restriktive Ausländerpolitik allein ist
hierfür nicht ausreichend. Es müssten noch andere Umstände vorliegen,
wie zum Beispiel eine negative Integrationsprognose oder strafrechtliche
Vorgänge. Solche sind jedoch vorliegend nicht ersichtlich. Vielmehr wird
aus dem Gutachten klar, dass die Kinder sich in der Schweiz sehr gut
eingelebt haben und ihnen hier ein altersgerechtes Umfeld und die
Unterstützung geboten werden, die notwendig für eine positive
Entwicklung sind. Das Gericht sieht, auch unter Berücksichtigung der
Vorfälle im Frühjahr 2010, keinen Grund, von der Schlussfolgerung des
Gutachtens abzuweichen.
7.4.2. Es ist daher davon auszugehen, dass der weitere Aufenthalt der
Beschwerdeführenden in der Schweiz mit Blick auf das Kindeswohl
erforderlich ist.
7.5. Angesichts dieser Ausführungen erübrigt es sich, auf die
Argumentation der Beschwerdeführenden zu Art. 50 AuG und zum
Freizügigkeitsabkommen einzugehen (vgl. in diesem Zusammenhang
immerhin BGE 2C_411/2010 vom 9. November 2010 E. 3).
7.6. In Würdigung der dargelegten Umstände kommt das BVGer zum
Schluss, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt das private Interesse der
Beschwerdeführenden an einem weiteren Verbleib der Schweiz höher zu
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gewichten ist als das entgegenstehende öffentliche Interesse an einer
restriktiven Migrationspolitik. Die Verweigerung der Zustimmung zur
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung erweist sich damit als
unverhältnismässig (Art. 49 Bst. a VwVG). Ob sich allenfalls aufgrund des
weiteren Verlaufs des Verfahrens im Zusammenhang mit den
strafrechtlichen Vorwürfen gegen die Beschwerdeführerin zu einem
späteren Zeitpunkt eine andere Beurteilung aufdrängt, wird dannzumal
von den zuständigen kantonalen Behörden zu beurteilen sein.
8.
Aus diesen Darlegungen folgt, dass die angefochtene Verfügung in
Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Zustimmung zur
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu erteilen ist.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu
erheben (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG), und der von den
Beschwerdeführenden geleistete Kostenvorschuss ist zurückzuerstatten.
Gestützt auf Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) haben die
Beschwerdeführenden für ihr Obsiegen Anspruch auf die Ausrichtung
einer Parteientschädigung zulasten der Vorinstanz. Dem Gericht liegt
keine Kostennote vor, so dass die Parteientschädigung aufgrund der
Akten (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE) auf Fr. 1'800.- (inkl. Auslagen und
MWST) festzusetzen ist.
(Dispositiv S. 19)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
2.
Die angefochtene Verfügung vom 13. November 2008 wird aufgehoben,
und der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung durch den Kanton Uri
wird die Zustimmung erteilt.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Der am 5. Februar 2009 einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 800.- wird
den Beschwerdeführenden zurückerstattet.
5.
Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführenden für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht mit Fr. 1'800.- (inkl. Auslagen und MWST) zu
entschädigen.
6.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Einschreiben; Beilage: Formular
Zahladresse)
– die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. […] zurück)
– Das Migrationsamt des Kantons Uri (Akten Ref-Nr. […] [drei Dossiers]
zurück)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Ruth Beutler Barbara Kradolfer
Versand: