Abtei lung II I
C-8270/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 0 . M a i 2 0 1 0
Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz),
Richter Bernard Vaudan, Richter Blaise Vuille,
Gerichtsschreiber Daniel Grimm.
A._______, ebenfalls handelnd im Namen ihrer Kinder
E._______ und C._______,
alle vertreten durch lic.iur. Pascale Bächler,
Beratungsstelle für Asylsuchende der Region Basel,
Schützenmattstrasse 16 A, Postfach, 4003 Basel,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Zustimmung zur Erteilung einer kantonalen
Aufenthaltsbewilligung (Art. 14 Abs. 2 AsylG).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
C-8270/2008
Sachverhalt:
A.
Am 16. Februar 2001 reiste die aus der Demokratischen Republik
Kongo stammende Beschwerdeführerin (geb. 1968) in die Schweiz ein,
wo sie gleichentags um Asyl ersuchte. Das ehemalige Bundesamt für
Flüchtlinge (BFF, heute: BFM) stellte am 10. Mai 2001 fest, dass sie
die Flüchtlingseigenschaft nicht erfülle, lehnte das Asylgesuch ab und
wies sie unter Ansetzung einer Ausreisefrist aus der Schweiz weg. Auf
ihre gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde trat die
Schweizerische Asylrekurskommission (ARK) mit Urteil vom 31. Juli
2001 nicht ein. Das BFF setzte ihr daraufhin eine neue Ausreisefrist
bis zum 17. August 2001.
Der Verpflichtung zur Ausreise kam die Beschwerdeführerin in der
Folge nicht nach und sie bemühte sich auch nicht um Beschaffung der
für die Rückkehr erforderlichen heimatlichen Reisepapiere. Die Weg-
weisung konnte daher bis anhin nicht vollzogen werden. Am 5. März
2003 kam die Tochter E._______ und am 22. November 2004 die
Tochter C. _______ auf die Welt. Die Vaterschaft steht nur bei einem
der beiden Kinder fest.
B.
Am 24. April 2008 unterbreitete die Migrationsbehörde des Kantons
Basel-Stadt der Vorinstanz ein Gesuch um Zustimmung zur Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 14 Abs. 2 des Asylgesetzes
vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31).
Das BFM teilte der Beschwerdeführerin am 17. September 2008 mit,
dass erwogen werde, die Zustimmung zu einer entsprechenden Auf-
enthaltsregelung zu verweigern, und räumte ihr Gelegenheit zur
Stellungnahme ein. Die Beschwerdeführerin liess sich am
23. September 2008 durch ihre Parteivertreterin vernehmen.
C.
Mit Verfügung vom 20. November 2008 verweigerte die Vorinstanz die
Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 14
Abs. 2 AsylG. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, nach
der rechtskräftigen Ablehnung des Asylgesuchs sei die Beschwerde-
führerin ihrer Verpflichtung, die Schweiz zu verlassen, während
mehrerer Jahre nicht nachgekommen; dies obwohl die Möglichkeit
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einer freiwilligen Ausreise in ihrem Fall immer bestanden hätte. Das
Erfordernis einer Anwesenheitsdauer in der Schweiz von fünf Jahren
im Sinne von Art. 14 Abs. 2 Bst. a AsylG habe sie demnach nur dank
widerrechtlichem Aufenthalt erreicht. Umso höhere Anforderungen
gelte es an die Erfüllung der übrigen massgebenden Kriterien zu
stellen, die in Art. 31 Abs. 1 der Verordnung vom 24. Oktober 2007
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE, SR 142.201)
aufgelistet seien. Die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung setze
gemäss Weisung III zum Asylgesetz vom 1. Januar 2008 insbesondere
voraus, dass die ausländische Person mit den Behörden zusammen-
arbeite und ihre Identität offenlege. Die Beschwerdeführerin habe es
jedoch während ihrer Anwesenheit hierzulande trotz zahlreicher be-
hördlicher Aufforderungen unterlassen, ein gültiges heimatliches
Identitätspapier vorzulegen. Während des Asylverfahrens habe sie
lediglich eine Verlustbestätigung ihrer Identitätskarte abgegeben,
weshalb ihre Identität nicht abschliessend feststehe. Auch ihre Kinder
seien nicht im Besitze von Identitätspapieren. Allein aufgrund des
siebenjährigen Aufenthalts in der Schweiz könne gemäss bundes-
gerichtlicher Praxis nicht auf eine besondere Härte geschlossen
werden. Auch die Integrationsbemühungen der Beschwerdeführerin
zeugten nicht von einer aussergewöhnlichen sozialen Integration.
Nach der Geburt der beiden Töchter sei sie mehrmals durch negatives
Verhalten vor den Behörden und am Wohnort aufgefallen und habe
erst nach Klärung der Betreuungssituation vermehrt Anstrengungen
unternommen, sich zu integrieren. Im Alter von 32 Jahren in die
Schweiz gelangt, habe sie zudem den grössten Teil ihres Lebens und
die wichtigen Jahre der Persönlichkeitsbildung in der Demokratischen
Republik Kongo verbracht. Überdies unterhalte sie nach wie vor
Kontakte zu Personen in ihrem Herkunftsland, wohin sie Hinweisen der
kantonalen Behörde zufolge jedenfalls bis Oktober 2007 Geldüber-
weisungen getätigt habe. Die beiden Kinder schliesslich befänden sich
noch in einem anpassungsfähigen Alter, weshalb ihnen zugemutet
werden könne, dem für sie sorgenden Elternteil ins Ausland zu folgen.
Aus den genannten Gründen liege kein schwerwiegender persönlicher
Härtefall nach Art. 14 Abs. 2 AsylG vor.
D.
Mit Rechtsmitteleingabe vom 23. Dezember 2008 beantragt die Be-
schwerdeführerin die Aufhebung der vorgenannten Verfügung. Es sei
festzustellen, dass ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vor-
liege und die Vorinstanz anzuweisen, dem entsprechenden Gesuch
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zuzustimmen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht
sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Hierzu lässt sie
vorbringen, alleine schon der fast achtjährige Aufenthalt in der
Schweiz – deutlich mehr als die gesetzlich geforderten fünf Jahre –
und die Geburt ihrer beiden Töchter in der hiesigen Umgebung stellten
ein klares Indiz für eine fortgeschrittene Integration dar. Weiter sei den
Behörden ihr Aufenthaltsort immer bekannt gewesen. Sodann könne
der Beschwerdeführerin nicht angelastet werden, dass sie im Asylver-
fahren lediglich eine Verlustbestätigung ihrer Identitätskarte bei-
gebracht habe. Vielmehr habe sie zu jeder Zeit erhebliche An-
strengungen unternommen, um ihre Identität offenzulegen und sich ein
gültiges Identitätspapier zu beschaffen, was sich keineswegs so leicht
gestalte, wie die Vorinstanz annehme. Nach ihren eigenen
Informationen müsste sich die Beschwerdeführerin für die Ausstellung
eines Ausweispapiers nämlich grundsätzlich persönlich in ihr Heimat-
land begeben. Davon abgesehen fehlten ihr die finanziellen Mittel für
von vornherein aussichtslose Vorsprachen bei der diplomatischen Ver-
tretung der Demokratischen Republik Kongo. Auch dass sie keiner
Erwerbstätigkeit nachgehe, dürfe sich nicht per se entscheidrelevant
auswirken. Als abgewiesene Asylsuchende und alleinerziehende
Mutter von zwei kleinen Kindern habe sie es in doppelter Hinsicht
schwer, eine Arbeitsstelle zu bekommen. Die Beschwerdeführerin
zeige jedoch einen sehr grossen Willen zur Integration, zur Teilhabe
am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung und sie habe in
fraglichen Bereichen in den vergangenen Jahren deutliche Erfolge zu
verzeichnen. Ferner habe sie mehrere Deutschkurse besucht, den
letzten von April 2008 bis Juni 2008. Seit der teilweisen Fremd-
betreuung der Kinder (Juni 2007) nehme sie zudem regelmässig an
einem Beschäftigungsprogramm für Asylsuchende teil. Überhaupt
würden ihr die Sozialberater in dieser Hinsicht sehr gute Noten er-
teilen. Schliesslich verfüge sie in ihrem Heimatland über kein trag-
fähiges Beziehungsnetz mehr.
Als Beweismittel wurden eine Bestätigung des im Frühjahr 2008
besuchten Deutschkurses sowie zwei Schreiben der Sozialhilfe der
Stadt Basel vom 13. September 2007 bzw. 28. Januar 2008 zu den
Integrationsbemühungen der Beschwerdeführerin eingereicht.
E.
Mit Zwischenverfügung vom 17. Februar 2009 wies das Bundesver-
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waltungsgericht das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege mangels hinreichender Erfolgsaussichten ab.
F.
Am 25. März 2009 reichte die Parteivertreterin eine Beschwerde-
ergänzung nach und verwies auf eine von der Sozialhilfe der Stadt
Basel erstellte Liste von Integrationsbemühungen ihrer Mandantin.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 30. März 2009 schliesst die Vorinstanz
auf Abweisung der Beschwerde.
H.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels legte die Parteivertreterin am
13. Oktober 2009 einen vom 30. September 2009 datierenden Bericht
des zuständigen Sozialberaters zur Situation der Beschwerdeführerin
und ihrer Kinder ins Recht.
Am 22. Oktober 2009 gelangte sie im Zusammenhang mit der Vater-
schaftsanerkennung der jüngeren Tochter ihrer Mandantin mit einer
weiteren Eingabe an das Bundesverwaltungsgericht.
I.
Am 23. März 2010 zog das Bundesverwaltungsgericht die Akten des
Kantons Basel-Stadt bei.
J.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vor-
instanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Darunter
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fallen u.a. Verfügungen des BFM betreffend Verweigerung der Zustim-
mung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 14 Abs. 2
AsylG. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in diesem Bereich
endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, dem Verwaltungs-
gerichtsgesetz und dem Bundesgerichtsgesetz, soweit das Asylgesetz
nichts anderes bestimmt (Art. 6 AsylG).
1.3 Die Beschwerdeführerin und ihre beiden Töchter, in deren Namen
sie als gesetzliche Vertreterin handelt, sind als Verfügungs-
adressatinnen gemäss Art. 105 AsylG zur Beschwerde legitimiert. Auf
die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzu-
treten.
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 106 Abs. 1 AsylG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Be-
schwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist ge-
mäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht ge-
bunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist
grundsätzlich die Rechts- und Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-
scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).
3.
3.1 Gemäss Art. 14 Abs. 2 AsylG kann der Kanton mit Zustimmung
des BFM einer ihm nach dem Asylgesetz zugewiesenen Person eine
Aufenthaltsbewilligung erteilen, wenn die betroffene Person sich seit
Einreichung des Asylgesuches mindestens fünf Jahre in der Schweiz
aufhält (Bst. a), der Aufenthaltsort der betroffenen Person den Be-
hörden immer bekannt war (Bst. b) und wegen der fortgeschrittenen
Integration ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt (Bst. c).
Dabei geht es nur um die Frage, ob der Kanton ermächtigt wird, eine
Aufenthaltsbewilligung zu erteilen bzw. ein Aufenthaltsverfahren
durchzuführen (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 2C_853/2008
vom 28. Januar 2009 E. 3.1). Anwendbar ist die im Rahmen der Asyl-
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gesetzrevision vom 16. Dezember 2005 per 1. Januar 2007 in Kraft
getretene Härtefallregelung von Art. 14 Abs. 2 AsylG sowohl auf
Personen, die ein Asylverfahren erfolglos durchlaufen haben, als auch
auf Personen, die sich noch im Asylverfahren befinden. Sie stellt eine
Ausnahme vom Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens
dar (PETER NIDERÖST, Sans-Papiers in der Schweiz, in: Ausländerrecht,
Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.],
2. Auflage Basel 2009, Rz. 9.35; zur Rechtsnatur dieses Verfahrens
vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-7265/2007 vom 24. März
2010 E. 3).
3.2 Bereits vor der Revision vom 16. Dezember 2005 sah das Asyl-
gesetz in Art. 44 Abs. 3 bis 5 die Möglichkeit vor, in Fällen einer
schwerwiegenden persönlichen Notlage die vorläufige Aufnahme an-
zuordnen, sofern vier Jahre nach Einreichen des Asylgesuchs noch
kein rechtskräftiger Entscheid ergangen war. Bereits rechtskräftig ab-
gewiesene Asylsuchende waren von der Möglichkeit der vorläufigen
Aufnahme ausgeschlossen. Die nunmehr geltende Regelung von
Art. 14 Abs. 2 AsylG enthält nicht nur eine Ausweitung des An-
wendungsbereiches auf rechtskräftig abgewiesene Asylsuchende,
sondern bringt der betroffenen Person auch insoweit eine rechtliche
Besserstellung, als ihr eine Aufenthaltsbewilligung erteilt und nicht
mehr nur die vorläufige Aufnahme gewährt werden kann (zur Ent-
stehung des heutigen Art. 14 Abs. 2 AsylG vgl. BVGE 2009/40 E. 3.1).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin hält sich seit Einreichung des Asyl-
gesuches mehr als fünf Jahre in der Schweiz auf, wobei ihr Aufent-
haltsort (wie auch derjenige ihrer hierzulande geborener Kinder) den
Behörden immer bekannt war. Die in Art. 14 Abs. 2 Bst. a und b AsylG
genannten Anforderungen sind damit erfüllt. Zu prüfen bleibt, ob nach
Massgabe von Art. 14 Abs. 2 Bst. c AsylG „wegen der fort-
geschrittenen Integration ein schwerwiegender persönlicher Härtefall
vorliegt“. Diese Frage beurteilt sich auf der Grundlage der umfang-
reichen Rechtsprechung zum Härtefallbegriff gemäss Art. 13 Bst. f der
bis zum 31. Dezember 2007 geltenden Verordnung vom 6. Oktober
1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsver-
ordnung, BVO, AS 1986 1791; vgl. heute Art. 30 Abs. 1 Bst. b des
Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen
und Ausländer [AuG, SR 142.20]). Mit Art. 14 Abs. 2 Bst. c AsylG hat
der Gesetzgeber nämlich keinen eigenen Härtefallbegriff schaffen,
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sondern den bereits im Kontext des Ausländerrechts bestehenden und
von der Rechtsprechung konkretisierten Härtefallbegriff auch für das
Asylrecht anwendbar machen wollen (vgl. dazu eingehend BVGE
2009/40 E. 5 mit Hinweisen).
4.2 In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts hat der
Verordnungsgeber in Art. 31 Abs. 1 VZAE eine entsprechende Kriteri-
enliste aufgestellt, die sich sowohl auf Art. 14 Abs. 2 AsylG als auch
auf den Anwendungsbereich des AuG (Art. 30 Abs. 1 Bst. b, Art. 50
Abs. 1 Bst. b und Art. 84 Abs. 5 AuG) bezieht. Im Einzelnen werden fol-
gende Kriterien genannt: die Integration (Bst. a), die Respektierung
der Rechtsordnung (Bst. b), die Familienverhältnisse (Bst. c), die finan-
ziellen Verhältnisse sowie der Wille zur Teilhabe am Wirtschaftsleben
und zum Erwerb von Bildung (Bst. d), die Dauer der Anwesenheit (Bst.
e), der Gesundheitszustand (Bst. f) und die Möglichkeiten für eine Wie-
dereingliederung im Herkunftsstaat (Bst. g).
4.3 Im Weiteren statuiert die auf die soeben genannten Härtefall-
regelungen nach AsylG und AuG anwendbare Bestimmung von Art. 31
Abs. 2 VZAE, dass die gesuchstellende Person ihre Identität offen-
legen muss. Dieses Erfordernis steht in Zusammenhang mit Art. 13
und Art. 90 AuG, wonach die Gesuch stellende Person im Be-
willigungs- und Anmeldeverfahren ein gültiges Ausweispapier vorlegen
und diesbezüglich zutreffende und vollständige Angaben machen
muss. Werden diese zwingenden Vorschriften verletzt, kann dies den
Widerruf einer Bewilligung zur Folge haben (Art. 62 Bst. a und Art. 63
Abs. 1 Bst. a AuG) und zu Zwangsmassnahmen (Art. 76 Abs. 1 Bst. b
Ziff. 3 AuG und Art. 77 Abs. 1 Bst. c AuG) oder gar strafrechtlichen
Sanktionen (Art. 120 Abs. 1 Bst. e) führen (PETER UEBERSAX, Einreise
und Aufenthalt, in: Ausländerrecht, a.a.O., Rz. 7.273 ff.). Einen weiter-
reichenden Regelungsumfang hat die insoweit nur deklaratorische Ver-
ordnungsbestimmung von Art. 31 Abs. 2 VZAE (abgesehen von der
wohl ungenauen Übersetzung im französischen Text) nicht und sie
bietet auch keinen Interpretationsspielraum für das bisherige Verhalten
der gesuchstellenden Person.
5.
5.1 Im Hinblick auf die Rechtsprechung zum Härtefallbegriff von
Art. 13 Bst. f BVO und die diesbezüglich in Art. 31 Abs. 1 VZAE auf-
gestellten Kriterien darf auch im Anwendungsbereich des Asyl-
gesetzes ein schwerwiegender persönlicher Härtefall nicht leichthin
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angenommen werden. Erforderlich ist, dass sich die ausländische
Person in einer persönlichen Notlage befindet, was bedeutet, dass ihre
Lebens- und Existenzbedingungen, gemessen am durchschnittlichen
Schicksal von ausländischen Personen, in gesteigertem Mass in Frage
gestellt sind bzw. die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung für sie
mit schweren Nachteilen verbunden wäre.
5.2 Die Anerkennung als Härtefall muss allerdings nicht bereits des-
halb erfolgen, weil sich die Anwesenheit in der Schweiz als einziges
Mittel zur Verhinderung einer persönlichen Notlage darstellt. Es genügt
auch nicht, wenn sich die ausländische Person während längerer Zeit
in der Schweiz aufgehalten, sich in sozialer und beruflicher Hinsicht
gut integriert und sich nichts hat zuschulden kommen lassen. Vielmehr
bedarf es einer so engen Beziehung zur Schweiz, dass es ihr nicht zu-
gemutet werden kann, im Ausland, insbesondere in ihrem Heimatland,
zu leben (BGE 130 II 39 E. 3; BVGE 2007/16 E. 5.1); die in diesem
Kontext anwendbaren Kriterien von Art. 31 Abs. 1 VZAE stellen weder
einen abschliessenden Katalog dar noch müssen sie kumulativ erfüllt
sein (vgl. BVGE 2009/40 E. 6.2). Immerhin werden bei einem sehr
langen Aufenthalt weniger hohe Anforderungen an das Vorliegen be-
sonderer Umstände wie etwa eine überdurchschnittliche Integration
oder andere Faktoren gestellt, welche die Rückkehr ins Heimatland als
ausgesprochen schwierig erscheinen lassen (BGE 124 II 110 E. 3
S. 113).
5.3 Zu beachten gilt es, dass die ausländerrechtliche Zulassung
wegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles nicht das Ziel
verfolgt, eine ausländische Person gegen die Folgen eines Krieges
oder des Missbrauchs staatlicher Gewalt zu schützen. Solche Er-
wägungen betreffen einerseits die Frage der Asylgewährung, ande-
rerseits sind sie für die Beurteilung der Vollziehbarkeit einer verfügten
Wegweisung von Bedeutung (vgl. Art. 14a des Bundesgesetzes vom
26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
[ANAG, BS 1 121] und Art. 83 AuG). Im Zusammenhang mit dem
schwerwiegenden persönlichen Härtefall sind ausschliesslich
humanitäre Gesichtspunkte ausschlaggebend, wobei der Schwerpunkt
auf der Verankerung in der Schweiz liegt. Im Rahmen einer Gesamt-
schau sind jedoch seit jeher auch der Gesundheitszustand einer
Person sowie die Möglichkeiten einer Wiedereingliederung im Her-
kunftsland mitzuberücksichtigen (heute sind diese von der Recht-
sprechung entwickelten Kriterien in Art. 31 Abs. 1 Bst. f und g VZAE
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positivrechtlich verankert). Diese Prüfung kann nicht losgelöst von den
persönlichen, familiären und ökonomischen Schwierigkeiten erfolgen,
denen eine ausländische Person in ihrem Heimatland ausgesetzt wäre
(vgl. BGE 123 II 125 E. 3 S. 128). Daraus ergibt sich eine gewisse
Überschneidung von Gründen, die den Wegweisungsvollzug betreffen,
und solchen, die einen Härtefall (mit)begründen können. Das ist nicht
zu vermeiden und in Kauf zu nehmen (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts C-4306/2007 vom 11. Dezember 2009 E. 6.2).
5.4 Rechtswidrige Aufenthalte werden bei der Härtefallprüfung grund-
sätzlich nicht berücksichtigt (anders Aufenthalte im Rahmen eines Ver-
fahrens auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, vgl. dazu Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-4551/2008 vom 23. Dezember 2009 E.
5.2 mit Hinweis). In solchen Fällen hat die Behörde jedoch zu prüfen,
ob sich die betroffene Person aus anderen Gründen in einer schwer-
wiegenden persönlichen Notlage befindet. Dazu ist auf ihre familiären
Beziehungen in der Schweiz und in ihrem Heimatland sowie auf ihre
gesundheitliche und berufliche Situation, ihre soziale Integration sowie
die weiteren Umstände des Einzelfalles abzustellen. In diesem Zu-
sammenhang ist auch das Verhalten der Behörden – beispielsweise
ein nachlässiger Wegweisungsvollzug – zu berücksichtigen (vgl. BGE
130 II 39 E. 3 S. 42 mit Hinweis).
5.5 Bei Härtefallgesuchen von Familien schliesslich darf die Situation
der einzelnen Mitglieder nicht isoliert, sondern muss im familiären
Kontext betrachtet werden. Das Schicksal der Familie stellt eine Ein-
heit dar, und es wäre schwierig, das Vorliegen eines Härtefalles bei-
spielsweise einzig für die Eltern oder nur für die Kinder anzunehmen
(vgl. BVGE 2007/16 E. 5.3 oder das bereits zitierte Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts C-4306/2007 vom 11. Dezember 2009 E. 6.5).
6.
6.1 Das Asylgesuch der Beschwerdeführerin wurde am 10. Mai 2001
abgewiesen und die Wegweisung aus der Schweiz angeordnet. Der
negative Asylentscheid erwuchs mit dem Nichteintretensentscheid der
ARK vom 31. Juli 2001 in Rechtskraft, woraus folgt, dass sie sich
seitdem (bzw. nach Ablauf der Ausreisefrist, vgl. vorstehend Sachver-
halt Bst. A) rechtswidrig in der Schweiz aufgehalten hat. Die illegale
Anwesenheit dauerte bis zum Beginn des vorliegenden Verfahrens
(April 2008). Aus der mittlerweile etwas mehr als neunjährigen An-
wesenheitsdauer (wovon bloss rund fünf Monate im Rahmen des
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Asylverfahrens und zwei Jahre im Rahmen des Härtefallverfahrens
anzurechnen sind) kann sie somit nichts zu ihren Gunsten ableiten
(zum Ganzen vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-7265/2007
vom 24. März 2010 E. 6.2, C-4551/2008 vom 23. Dezember 2009 E.
5.2 und 6 sowie C-4306/2007 vom 11. Dezember 2009 E. 6.4). Es stellt
sich lediglich die Frage, wie die sonstigen Umstände ihres Aufenthalts
und Verhaltens zu würdigen sind bzw. ob sich für sie allenfalls daraus
eine schwerwiegende persönliche Notlage ergibt (siehe auch E. 5.4
hiervor).
6.2 Eng mit der Missachtung der Ausreisefrist und dem illegalen Auf-
enthalt zusammen hängen die in der angefochtenen Verfügung er-
hobenen Vorwürfe der verletzten Mitwirkungspflichten und der nicht
offen gelegten Identität. Die der Beschwerdeführerin auferlegte Aus-
reisepflicht beschränkt sich nicht darauf, sich den Behörden zur Ver-
fügung zu halten und allfällige aufenthaltsbeendende Massnahmen
ohne Widerstand über sich ergehen zu lassen. Die ausreisepflichtige
Person ist vielmehr gehalten, von sich aus die Schweiz zu verlassen
und im Vorfeld der Ausreise alles zu unternehmen, um dies zu ermög-
lichen, was offenkundig nicht geschah. Auch eine faktische Duldung
der rechtswidrigen Anwesenheit seitens der Behörden ist nicht er-
kennbar. Im Gegenteil wurde die Beschwerdeführerin wiederholt auf
die im Asyl- und Wegweisungsverfahren gebotenen Mitwirkungs-
pflichten aufmerksam gemacht, namentlich auch darauf, bei der
Papierbeschaffung aktiv mitzuwirken. Dass die Ausreiseverpflichtung
nicht mit Zwangsmitteln durchsetzbar war, lag in ihrem Falle denn zur
Hauptsache daran, dass sie nie ein gültiges heimatliches Reisepapier
vorlegte. Während des Asylverfahrens hatte sie sich nämlich lediglich
mit einer Verlustbescheinigung ihrer Identitätskarte ausgewiesen
(„Attestation de Perte de Pièces D'Identité“).
Wie schon die frühere Regelung soll auch die heutige Härtefall-
regelung nach Art. 14 Abs. 2 AsylG nur für Personen in Betracht fallen,
die nach Abweisung ihres Asylgesuches aus nicht selbst ver-
schuldeten oder nicht selbst zu verantwortenden Gründen in der
Schweiz geblieben sind. (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
C- 4551/2008 vom 23. Dezember 2009 E. 6.2.2 u. 6.2.3). Eine solche
Situation ist hier, wie angetönt, nicht gegeben. Den Abklärungen der
Vorinstanz zufolge stellt die diplomatische Vertretung der Demo-
kratischen Republik Kongo in der Schweiz auf Gesuch hin Ersatz-
reisepapiere aus, allerdings nur an freiwillig zurückkehrende Personen,
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welche ihre diesbezügliche Bereitschaft gegenüber der Botschaft
persönlich bestätigen (siehe die beiden Informationsschreiben des
BFM an die kantonale Migrationsbehörde vom 10. Januar 2007 und
2. April 2008). Es besteht kein Anlass, an der Richtigkeit besagter Aus-
künfte zu zweifeln. Da gemäss Asylentscheid vom 10. Mai 2001 keine
Asylgründe vorliegen, hätte es die Beschwerdeführerin mithin ohne
weiteres in der Hand gehabt, ein entsprechendes Reisedokument zu
erlangen. Bislang (letztmals am 13. Februar 2008) hat sie sich jedoch
geweigert, ihre Freiwilligkeit zur Ausreise vor der kongolesischen Bot-
schaftsvertreterin zu bestätigen. Die (zum Teil aktenwidrigen) Ein-
wände der Parteivertreterin betreffend der Schwierigkeiten bei der
Papierbeschaffung erweisen sich vor diesem Hintergrund als nicht
stichhaltig. Wegen der mangelnden Zusammenarbeit mit den Be-
hörden bei der Beschaffung gültiger Reisedokumente verfügte die
Sozialhilfe der Stadt Basel in der Zeitspanne vom Juni 2006 bis Spät-
sommer 2007 sogar insgesamt fünfmal eine Leistungskürzung. Das
Verhalten der Beschwerdeführerin, sprich die Verletzung von Mit-
wirkungspflichten und das absichtliche Hinauszögern des Aufenthalts,
dürfen daher im Rahmen der Härtefallprüfung bzw. des Kriterien-
katalogs von Art. 31 Abs. 1 VZAE (insbesondere von Art. 31 Abs. 1
Bst. b VZAE) nicht ausser Acht gelassen werden.
6.3 Was die persönliche und soziale Integration anbelangt (Art. 31
Abs. 1 Bst. a VZAE), so hat sich die Beschwerdeführerin anfänglich
nicht sonderlich darum bemüht. Wohl hat sie im Jahre 2001 zwei
Deutschkurse besucht und an einem Beschäftigungsprogramm teil-
genommen. Danach bekundete sie aber zeitweilig Mühe, mit den
hiesigen Verhältnissen und Gepflogenheiten zurecht zu kommen. Aus
den Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführerin vor allem im
Frühjahr und Sommer 2006 wiederholt durch auffälliges Verhalten in
Erscheinung trat. Die kantonale Migrationsbehörde und die Sozialhilfe
der Stadt Basel führen dies darauf zurück, dass sie nach der Geburt
der beiden Töchter (2003 bzw. 2004) als alleinerziehende Mutter mit
der Situation überfordert gewesen sei. Nachdem die Kinder in einem
Tagesheim bzw. im Kindergarten untergebracht werden konnten (ab
Sommer 2007), beruhigte sich die Lage. Die Betroffene zeigte danach
wieder vermehrt Bemühungen, sich zu integrieren. So besuchte sie
vom April 2008 bis Juni 2008 einen weiteren Deutschkurs. Ausserdem
nimmt sie seither an einem Beschäftigungsprogramm im
Diakonissenhaus X.______ teil, wo sie gemäss Zwischenzeugnis vom
18. September 2007 geschätzt wird. Auch die Sozialhilfe der Stadt
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Basel wertet ihre diesbezüglichen Anstrengungen heute positiv (siehe
deren Stellungnahme vom 28. Januar 2008). Ungeachtet besagter
Entwicklung lässt sich noch längst nicht sagen, dass die Bemühungen
der Beschwerdeführerin zu einer über das übliche Mass hinaus-
gehenden Integration geführt hätten. Die angesprochene, problem-
behaftet gewesene Periode kann im Übrigen nicht einfach aus-
geklammert werden. Von einer fortgeschrittenen Integration kann in
dieser Hinsicht aber so oder so nicht die Rede sein.
6.4 Nicht anders verhält es sich mit der beruflichen Integration. Die
Beschwerdeführerin wird, wie ihre beiden Töchter, seit jeher voll-
umfänglich von der Sozialhilfe der Stadt Basel unterstützt. Vom April
2001 bis Februar 2003 besuchte sie ein Beschäftigungsprogramm.
Seit Juni 2007 arbeitet sie in Teilzeit (zwei bis drei Stunden täglich) im
Diakonissenhaus X._______. Auch ihr dortiger Einsatz erfolgt im
Rahmen eines Beschäftigungsprogrammes. Dass sie zu keinem ge-
regelten Erwerbseinkommen fand, ist nicht nur, aber auch auf ihren
Status als abgewiesene Asylsuchende mit Ausreisefrist zurückzu-
führen. Aus diesem Grunde war ihr im Frühjahr 2002 beispielsweise
verwehrt, sich für einen Computerkurs anzumelden. Rechnung zu
tragen ist ebenfalls dem Umstand, dass ihre diesbezüglichen
Möglichkeiten als alleinerziehende Mutter mit zwei Kindern zeitweilig
beschränkt waren. Andererseits weilt die Beschwerdeführerin immer-
hin seit rund neun Jahren in der Schweiz und ihre Töchter werden seit
dem Sommer 2007 teilweise fremdbetreut. Für eine anscheinend ins
Auge gefasste Ausbildung zur Pflegehelferin reichten ihre Deutsch-
kenntnisse im Winter 2007/2008 indessen nicht aus (siehe Härtefall-
gesuch vom 11. Februar 2008). Ausser beim Diakonissenhaus
X._______ hat sie sich, soweit ersichtlich, überdies nie konkret um
eine Stelle beworben. Auch sonstige Kursbesuche (ausgenommen die
unter E. 6.3 aufgeführten drei Deutschkurse) sind nicht aktenkundig,
was ihren Willen zur Teilhabe am Wirtschaftsleben und zum Erwerb
von Bildung doch relativiert (vgl. Art. 31 Abs. 1 Bst. d VZAE). Die
berufliche Integration kann mit anderen Worten keineswegs als über-
durchschnittlich bezeichnet werden.
6.5 Die Beschwerdeführerin ist vor etwa neun Jahren im Alter von 32
Jahren in die Schweiz gelangt. Sie hat somit den grössten Teil ihres
Lebens, insbesondere die wichtigen Jahre der Persönlichkeitsbildung
und der Sozialisierung, in der Demokratischen Republik Kongo ver-
bracht. Sie soll dort auch eine Krankenschwesternschule besucht und
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eine Zeit lang als Krankenschwester gearbeitet haben. Die Rückkehr in
ihren Herkunftsstaat wäre von daher kaum mit besonderen
Schwierigkeiten verbunden. Dass der Beschwerdeführerin bei einer
Rückkehr Repressionen drohen könnten, wurde bereits im Asylver-
fahren verneint und wird zu Recht nicht mehr geltend gemacht. Auf die
Frage nach Familienangehörigen in ihrer Heimat gab sie am
26. Februar 2001 anlässlich der Befragung in der Empfangsstelle
Basel seinerzeit an, drei eigene Kinder (geb. 1989, 1990 bzw. 1992)
lebten bei einer Nachbarin in Kinshasa. Ausserdem erwähnte sie ihre
Mutter und fünf Geschwister, welche an ihrem Herkunftsort
Lubumbashi ansässig seien. Am 6. April 2001 bestätigte sie ihre dies-
bezüglichen Angaben. Die jetzige Behauptung, die Beschwerde-
führerin habe den Kontakt zur Mutter und den Geschwistern schon im
Jahre 1999 verloren, steht mithin in klarem Widerspruch zu den Asyl-
akten. Unglaubhaft erscheint ebenfalls, dass die Nachbarin sowie die
drei zurückgelassenen Kinder inzwischen unbekannten Aufenthalts
seien. Gemäss einer Mitteilung der kantonalen Migrationsbehörde vom
25. Oktober 2007 nahm sie nämlich verschiedentlich Überweisungen
in ihre Heimat vor. Die Geldzahlungen als solche werden nicht in Ab-
rede gestellt, die hierfür in der Rechtsmitteleingabe vom 23. Dezember
2008 vorgetragenen Gründe (Geldtransfers an eine Bekannte in
Kinshasa, damit diese jemanden beauftrage, den Aufenthaltsort der
Kinder ausfindig zu machen) müssen im dargelegten Kontext indessen
als wenig plausibel bezeichnet werden. Unabhängig von den fest-
gestellten Ungereimtheiten und Unglaubhaftigkeitsmerkmalen sind
nach dem Gesagten in Form unbestrittener regelmässiger (tele-
fonischer) Kontakte zu dieser Freundin und der erwähnten Zahlungen
durchaus gewisse Verbindungen zum Heimatland vorhanden. Das
BFM verweist in der angefochtenen Verfügung sodann mehrfach auf
die (sich allerdings nicht in den Akten befindliche) Stellungnahme der
Beschwerdeführerin vom 23. September 2008 zur beabsichtigten Zu-
stimmungsverweigerung. Demnach hat sie in der Demokratischen
Republik Kongo weitere Freunde, welche sie (konkret bei der Be-
schaffung von Identitätspapieren) unterstützen. Es wäre ihr daher
möglich, sich dort wieder einzugliedern.
6.6 Ferner ergibt sich aus den Akten auch ansonsten nichts, das auf
derart enge Beziehungen zur Schweiz schliessen liesse, dass von der
Beschwerdeführerin nicht verlangt werden könnte, ihr Leben in einem
anderen Land, insbesondere in ihrem Heimatland, weiterzuführen (vgl.
oben E. 5.2).
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6.7 Miteinzubeziehen ist schliesslich die Situation der Kinder. Gemäss
Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die
Rechte des Kindes (im Folgenden: Kinderrechtekonvention, KRK, SR
0.107) ist das Kindeswohl bei allen Massnahmen, die Minderjährige
betreffen, ein Aspekt von vorrangiger Bedeutung. Ungeachtet der um-
strittenen Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit dieser Bestimmung,
ist das Kindeswohl zumindest im Rahmen einer völkerrechtskonformen
Auslegung des Landesrechts zu berücksichtigen (vgl. Entscheid des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 19. November
1998, auszugweise publiziert in Verwaltungspraxis der Bundes-
behörden [VPB] 63.13 E. 5d/bb mit Hinweisen; zur Frage der An-
sprüche gestützt auf die KRK vgl. BGE 126 II 377 E. 5d S. 392). Dem
wird in der Praxis insofern Rechnung getragen, als der fort-
geschrittenen sozialen und schulischen Integration von Kindern in der
Schweiz regelmässig besonderes Gewicht beigemessen wird (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-4306/2007 vom 11. Dezember 2009
E. 7.4).
Die in der Schweiz geborenen Töchter der Beschwerdeführerin sind
heute sieben bzw. fünfeinhalb Jahre alt. Das ältere Kind besucht die
Primarschule, das jüngere den Kindergarten. Die beiden, die im
Sommer 2007, als sie in ein Tagesheim und später den Kindergarten
aufgenommen wurden, der deutschen Sprache noch nicht mächtig
waren und Anfangsschwierigkeiten bekundeten, haben inzwischen in
verschiedenen Bereichen sichtbare Fortschritte gemacht (siehe z.B.
Bericht des Tagesheimes D._______ vom 25. Januar 2008,
Situationsbericht der Kindergärtnerinnen vom 21. Februar 2008 oder
Bericht des Sozialberaters vom 30. September 2009). Allerdings gilt es
zu bedenken, dass sich die Töchter der Beschwerdeführerin noch in
einem anpassungsfähigen Alter befinden, in dem die persönliche
Entwicklung stark an die Beziehung der Eltern oder des sie be-
treuenden Elternteils gebunden ist und die Eingliederung in ein neues
Lebensumfeld erfahrungsgemäss noch keine besonderen Schwierig-
keiten bereitet (vgl. BGE 123 II 125 E. 4b S. 129 f.; ferner Urteile des
Bundesgerichts 2A.679/2006 vom 9. Februar 2007 E. 3 und
2A.578/2005 vom 3. Februar 2006 E. 3.1 sowie Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts C-873/2008 vom 5. Januar 2010 E. 7.5 mit Hin-
weisen). Eine erhebliche, nicht mit dem Schutzanliegen des Kindes-
wohls zu vereinbarende Belastung in der Entwicklung der beiden
Kinder ist folglich nicht zu befürchten. Es ist vielmehr grundsätzlich
davon auszugehen, dass es ihnen zugemutet werden kann, ihrer
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Mutter ins Ausland zu folgen. Weiterer Abklärungen im Sinne des
Eventualantrages bedarf es in casu beim Entscheid über das Vorliegen
eines Härtefalles nicht.
7.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin und
ihre Kinder die Kriterien eines schwerwiegenden persönlichen Härte-
falles nicht erfüllen. Die Vorinstanz hat die Zustimmung zu einer Auf-
enthaltsregelung gemäss Art. 14 Abs. 2 AsylG daher zu Recht ver-
weigert.
8.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene
Verfügung rechtmässig ist (Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist
demzufolge abzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin die
Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 700.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem am 16. März 2009 in gleicher Höhe ge-
leisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Einschreiben)
- die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour)
- Bevölkerungsdienste und Migration, Migrationsamt des Kantons
Basel-Stadt (in Kopie)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Antonio Imoberdorf Daniel Grimm
Versand:
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