C-8305/2010 - Abteilung III - Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände - Bewilligung von nach ausländischen technischen Vor...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung III
C­8305/2010
U r t e i l   v om   1 2 .   S ep t embe r   2 0 1 1
Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Stefan Mesmer, Richter Michael Peterli,   
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien Schweizer Milchproduzenten SMP Genossenschaft, 
Beschwerdeführerin, 
gegen
Bundesamt für Gesundheit BAG, 
Vorinstanz. 
Gegenstand Bewilligung von nach ausländischen technischen 
Vorschriften hergestellten Rahmerzeugnissen.
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Sachverhalt:
A. 
Mit Gesuchen vom 7. Juli 2010 (Vorakten S. 1­21) stellte die X._______ 
AG beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) den Antrag, nach deutschem 
Recht  hergestellten  Rahm  oder  Kaffeerahm  bzw.  Schlagrahm/Vollrahm 
nach  dem  Cassis  de  Dijon­Prinzip  (CdD­Prinzip)  in  der  Schweiz  in 
Verkehr bringen zu dürfen.
B. 
Das  BAG  gab  den  Gesuchen  mit  Verfügungen  vom  28.  Oktober  2010 
(Vorakten  S.  27­31  bzw.  S.  27­30)  statt  und  erklärte  die  gleichentags 
erlassene Allgemeinverfügung Nr.  1010  (Vorakten S.  32­34 bzw. S.  31­
33)  über  die  Bewilligung  von  nach  ausländischen  technischen 
Vorschriften hergestellten Produkten nach Art. 16c des Bundesgesetzes 
vom 6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemmnisse (THG, SR 
946.51)  zum  integrierenden  Bestandteil  der  Individualverfügungen  vom 
28. Oktober 2010.
C. 
Die deutsche Fassung der Allgemeinverfügung Nr. 1010 vom 28. Oktober 
2010  (Vorakten  S.  32  bzw.  S.  31)  wurde  am  2.  November  2010  im 
Bundesblatt (BBl 2010 7398­7399) mit folgendem Wortlaut veröffentlicht:
"1. Bewilligung und Beschreibung des Lebensmittels (Art. 8 Abs. 1 Bst. 
a VIPaV)
Sahneerzeugnisse  (Rahmerzeugnisse),  hergestellt  nach  deutschem  Recht, 
die  in  Deutschland  rechtmässig  in  Verkehr  sind,  dürfen  in  die  Schweiz 
eingeführt bzw.  in der Schweiz hergestellt und  in Verkehr gebracht werden, 
auch wenn sie nicht den in der Schweiz geltenden technischen Vorschriften 
entsprechen.
2. Ausländische Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel zu 
entsprechen hat (Art. 8 Abs. 1 Bst. b VIPaV)
Das  Lebensmittel  hat  den  einschlägigen  technischen  Vorschriften  der 
Europäischen Union (EU) und Deutschlands zu entsprechen. Massgeblich ist 
insbesondere folgender Rechtsakt:
Milcherzeugnisverordnung (MilchErzV) vom 15. Juli 1970
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3. Herstellung in der Schweiz
Bei  Herstellung  des  Lebensmittels  in  der  Schweiz  müssen  die 
schweizerischen  Vorschriften  über  den  Arbeitnehmer­  und  den  Tierschutz 
eingehalten werden.
4. Entzug der aufschiebenden Wirkung
Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverfügung wird gemäss 
Artikel  55  Absatz  2  des  Bundesgesetzes  über  das  Verwaltungsverfahren 
vom 20. Dezember 1968 (VwVG) die aufschiebende Wirkung entzogen.
5. Rechtsmittel
[…]"
D. 
Am  1.  Dezember  2010  (Poststempel)  erhob  die  Schweizer 
Milchproduzenten  SMP  Genossenschaft  (nachfolgend:  SMP 
Genossenschaft  bzw.  Beschwerdeführerin)  Beschwerde  beim 
Bundesverwaltungsgericht  (BVGer)  mit  den  Anträgen,  die 
Allgemeinverfügung  Nr.  1010  vom  28.  Oktober  2010  sei  aufzuheben, 
eventualiter  sei die Angelegenheit  zur Neubeurteilung an die Vorinstanz 
zurückzuweisen.  Zur  Begründung  führte  die  SMP  Genossenschaft  im 
Wesentlichen an, die angefochtene Verfügung verstosse gegen Art. 16d 
Abs. 1 Bst. b THG in Verbindung mit Art. 4 Abs. 4 Bst. e THG, d. h. gegen 
das  überwiegende  öffentliche  Interesse  des  Schutzes  der 
Konsumentinnen  und  Konsumenten  sowie  der  Lauterkeit  des 
Handelsverkehrs.  Art.  2  des  Bundesgesetzes  vom  19.  Dezember  1986 
gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG, SR 241) in Verbindung mit Art. 
3  Bst.  i  UWG  verbiete  u.  a.  die  Verschleierung  der  Beschaffenheit  von 
Waren,  die  zu  einer  Täuschung  des  Konsumenten  führen.  Das  nach 
deutschem  Recht  hergestellte  Rahmerzeugnis  dürfe  mehr  Wasser 
enthalten,  als  es  die  von  den  Schweizer  Behörden  festgelegten 
Toleranzgrenzen erlauben würden. Die Schweizer Konsumenten würden 
über die Qualität des Rahmerzeugnisses  insofern getäuscht, als sie den 
erhöhten  Wasseranteil  kaum  wahrnehmen  könnten  und  der  Rahm 
weniger  fettlösliche  Vitamine  und Geschmacksstoffe  der Milch  enthalte. 
Dadurch erleide der nach Schweizer Standard produzierte, höherwertige 
Rahm  einen  ungerechtfertigten  und  bedeutsamen  Wettbewerbsnachteil 
gegenüber der nach deutschen Regeln produzierenden Konkurrenz. Aus 
rein ökonomischen Interessen würden alle Schweizer Rahmhersteller die 
deutsche  Norm  anwenden.  Das  schweizerische  Recht  werde  damit 
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ausgehöhlt.  Der  Konsument  habe  zu  einem  späteren  Zeitpunkt  keine 
Wahlfreiheit  mehr  und  könne  kaum  mehr  feststellen,  welche 
Rechtsgrundlagen  zur  Anwendung  kämen.  Mit  der  Allgemeinverfügung 
würden  die  Grundsätze  des  Rechts­  und  Vertrauensschutzes  massiv 
missachtet.  Die  Marktverzerrung,  die  den  Grundsätzen  des 
Konsumentenschutzes  und  der  Wettbewerbspolitik  diametral 
widerspreche, sei nicht akzeptabel.
E. 
Der  mit  Zwischenverfügung  vom  9.  Dezember  2010  einverlangte 
Kostenvorschuss von Fr. 3'000.­ wurde am 22. Dezember 2010 bezahlt.
F. 
Das BAG beantragte mit Vernehmlassung vom 17. Februar 2010, auf die 
Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei diese abzuweisen. Zur 
Begründung des Hauptantrags  führte das BAG  im Wesentlichen an, die 
Beschwerdeführerin  sei  weder  nach  den  Grundsätzen  der  egoistischen 
noch  nach  jenen  der  ideellen  Verbandsbeschwerde  zur 
Beschwerdeerhebung legitimiert. 
Die  eingereichte  Beschwerde  sei  als  Konkurrentenbeschwerde  zu 
betrachten.  Die  Beschwerdelegitimation  könne  nur  Konkurrenten 
zugestanden werden, welche durch besondere wirtschaftspolitische oder 
sonstige  Regelungen  (wie  z.  B.  Kontingentierung)  in  eine  besondere 
Beziehungsnähe  untereinander  versetzt  würden.  Soweit  der  Konkurrent 
bloss  in  seiner  allgemeinen  wirtschaftlichen  Stellung  als 
Gewerbegenosse berührt sei, wie bei der Befürchtung, einer verstärkten 
Konkurrenz  ausgesetzt  zu  werden,  fehle  es  an  der  Beziehungsnähe. 
Auch das blosse Interesse an der Wahrung des Qualitätsstandards einer 
Berufsbranche  begründe  keine  Legitimation  des  Konkurrenten.  Darüber 
hinaus  sei  ein Konkurrent  zur Beschwerde berechtigt,  soweit  er  geltend 
mache, andere Konkurrenten würden privilegiert behandelt. 
Im  vorliegenden  Fall  seien  die  Voraussetzungen  einer  egoistischen 
Verbandsbeschwerde nicht erfüllt. Auch die Voraussetzungen zur ideellen 
Verbandsbeschwerde seien nicht gegeben. 
G. 
Mit  Replik  vom  31.  Mai  2011  hielt  die  SMP  Genossenschaft  an  ihren 
Anträgen  fest.  Sie  reichte  unter  anderem  einen  Handelsregisterauszug 
(Replikbeilage 1),  ihre Statuten  vom 1. Mai  2011  (Replikbeilage 2),  das 
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Protokoll  der  Delegiertenversammlung  der  Branchenorganisation  Milch 
vom  3.  Mai  2011  (Replikbeilage  5)  sowie  die  Verordnung  vom  30. 
Oktober  2002  über  die  Ausdehnung  der  Selbsthilfemassnahmen  von 
Branchen­  und  Produzentenorganisationen  (VBPO,  SR  919.117.72; 
Replikbeilage 7) ein.
Die  SMP  Genossenschaft  besitze  die  juristische  Persönlichkeit  und  sei 
statutarisch  zur Wahrung der  Interessen  ihrer Mitglieder ermächtigt. Die 
Vermarktung  von  Milch  und  Milchprodukten  sei  für  sämtliche 
Milchproduzenten  von  zentraler  Bedeutung.  Da  überschüssige 
Fettmengen unmittelbar auf den Milchpreis durchschlagen würden, seien 
die Milchproduzenten durch die angefochtene Verfügung direkt betroffen. 
Anlässlich  der  Delegiertenversammlung  vom  3.  Mai  2011  habe  die 
Branchenorganisation (BO) Milch ein ganzes Paket zur Stabilisierung des 
Milchmarktes  beschlossen.  Im  Mittelpunkt  stehe  ein  neu  geschaffener 
Fonds Marktentlastung, mit welchem die Exporte von Butter und weiteren 
milchfetthaltigen  Produkten  gestützt  werden  sollten.  Der  Fonds  werde 
durch eine Abgabe von 1 Rappen pro Kilogramm Milch finanziert, wobei 
auf den ausgedehnten Mengen ein Beitrag von 4 Rappen pro Kilogramm 
Milch  erhoben  werde.  Der  Antrag  auf  Allgemeinverbindlicherklärung 
dieser  Beschlüsse  sei  beim  Bundesrat  hängig,  und  es  bestünden 
konkrete  politische  Signale,  dass  diesem  Antrag  in  naher  Zukunft 
entsprochen  werde.  Damit  stehe  fest,  dass  alle  Milchproduzenten 
Abgaben  zur  Entlastung  des  Milchfettmarktes  leisten  müssten.  Es 
bestehe  somit  eine  spezielle  wirtschaftsverwaltungsrechtliche  bzw. 
wirtschaftspolitische  Ordnung,  der  alle  Produzenten  gemeinsam 
unterworfen seien. Die Voraussetzungen, wie sie das BVGer im Urteil C­
6540/2010  vom  3. März  2011  E.  4.4.6  umschrieben  habe,  seien  daher 
nahezu idealtypisch erfüllt. Es bestehe eine qualifizierte Beziehungsnähe, 
weil die Milchproduzenten als Mitglieder der SMP Genossenschaft dieser 
allgemein verbindlich erklärten Ordnung kollektiv unterworfen seien.
H. 
Der  Schriftenwechsel  wurde  mit  Verfügung  vom  10.  Juni  2011 
abgeschlossen.
I. 
Mit  unaufgeforderter  Eingabe  vom  1.  September  2011  teilte  die  SMP 
Genossenschaft  dem  BVGer  mit,  der  Bundesrat  habe  am  31.  August 
2011  die  Allgemeinverbindlichkeit  der  Massnahme 
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"Milchfettmarktentlastung"  der  BO  Milch  beschlossen.  Zum  Beweis 
reichte  die  SMP  Genossenschaft  die  entsprechende  Medienmitteilung 
des Bundesrates vom 31. August 2011 ein.
J. 
Die  Eingabe  der  SMP Genossenschaft  vom  1.  September  2001  wurde 
dem  BAG  mit  Schreiben  vom  6.  September  2011  zur  Kenntnisnahme 
zugestellt.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  prüft  von  Amtes  wegen,  ob  die 
Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten 
ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
1.1.  Anfechtungsgegenstand  bildet  die  Allgemeinverfügung  der 
Vorinstanz Nr. 1010 vom 28. Oktober 2010 betreffend Rahmerzeugnisse 
(Vorakten  S.  32­34).  Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes 
vom  17.  Juni  2005  (VGG,  SR  173.32)  beurteilt  das 
Bundesverwaltungsgericht  –  unter  Vorbehalt  der  in  Art.  32  VGG 
genannten Ausnahmen – Beschwerden  gegen Verfügungen  nach Art.  5 
VwVG, welche von Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden.
Nach  Lehre  und  Rechtsprechung  stellen  Allgemeinverfügungen  als 
generell­konkrete  Hoheitsakte  Verfügungen  im  Sinn  von  Art.  5  Abs.  1 
VwVG  dar  mit  der  Besonderheit,  dass  anstatt  eines  oder  mehrerer 
Verfügungsadressaten  eine  unbestimmte  Zahl  von  Adressaten 
angesprochen wird. Der offene Adressatenkreis ändert  jedoch nichts am 
Charakter der Allgemeinverfügung als Einzelakt, weil damit ein konkreter 
Sachverhalt geregelt wird und das Element "im Einzelfall" gemäss Art. 5 
Abs.  1  VwVG  durch  den  Sachverhalt  bestimmt  wird  (Urteil  des 
Bundesgerichts  [BGer]  2C_348/2011  vom 22. August  2011 E.  3.1;  zum 
Begriff  der  Allgemeinverfügung  vgl.  PIERRE  TSCHANNEN/ULRICH 
ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3.  Aufl.,  Bern 
2009, S. 239 ff.). Daher ist der angefochtene Entscheid als Verfügung im 
Sinn von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG zu qualifizieren, gegen die gemäss 
Art. 20a Abs. 2 THG Beschwerde beim BVGer geführt werden kann. Das 
BAG  ist  eine  Vorinstanz  im  Sinn  von  Art.  33  Bst. d  VGG,  und  eine 
sachliche Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das BVGer 
ist somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
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2. 
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin zur Erhebung der 
Beschwerde  legitimiert  ist.  Gemäss  Art.  48  Abs.  1  VwVG  ist  zur 
Beschwerde  berechtigt,  wer  vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren 
teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. 
a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt  ist (Bst. b) und 
ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat 
(Bst. c). Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen 
und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt 
(Art. 48 Abs. 2 VwVG).
2.1.  Die  Beschwerdeführerin  macht  zu  Recht  nicht  geltend,  aufgrund 
eines  bundesrechtlichen  Spezialgesetzes  zur  Erhebung  der  ideellen 
Verbandsbeschwerde  gemäss  Art.  48  Abs.  2  VwVG  legitimiert  zu  sein. 
Da  kein  Bundesgesetz  der  SMP  Genossenschaft  ein  Beschwerderecht 
gegen Bewilligungen des BAG aufgrund des CdD­Prinzips einräumt, sind 
die Voraussetzungen für die ideelle Verbandsbeschwerde nicht gegeben.
2.2.  Es  ist  daher  zu  prüfen,  ob  die  Beschwerdeführerin  gestützt  auf 
Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdebefugt ist.
2.2.1.  Die  Beschwerdeführerin  hat  keine  Möglichkeit  erhalten,  am 
Verfahren vor der Vorinstanz teilzunehmen. Die Beschwerde ans BVGer 
stellt demnach eine Drittbeschwerde dar. 
2.2.2.  Die  Beschwerdeführerin  ist  als  Genossenschaft  organisiert.  Sie 
macht geltend,  im  Interesse  ihrer Mitglieder Beschwerde zu  führen. Das 
Rechtsmittel ist somit als sogenannte "egoistische" Verbandsbeschwerde 
zu qualifizieren.
2.2.3. Nach der Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich 
zur  Beschwerde  berechtigt,  wenn  er  juristische  Persönlichkeit  besitzt, 
wenn der Verbandszweck gemäss Statuten darin besteht, die Interessen 
der  Mitglieder  wahrzunehmen,  und  wenn  die  Mehrheit  bzw.  eine 
Grosszahl  der  Mitglieder  diese  Interessen  teilt  und  ihrerseits  zur 
Beschwerde  berechtigt  wäre  (vgl.  ISABELLE  HÄNER,  Die  Beteiligten  im 
Verwaltungsverfahren  und Verwaltungsprozess,  Zürich  2000,  S.  366  ff.; 
VERA MARANTELLI­SONANINI/SAID HUBER, in: Bernhard Waldmann/Philippe 
Weissenberger  [Hrsg.],  VwVG,  Praxiskommentar  zum  Bundesgesetz 
über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich/Basel/Genf  2009  [hiernach: 
Praxiskommentar VwVG], Art. 48, Rz. 20; BVGE 2007/20 E. 2.3).
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2.2.3.1 Die  Voraussetzung  der  juristischen  Persönlichkeit  beschlägt  die 
grundsätzliche  Partei­  und  Prozessfähigkeit  der  Verbände  (vgl.  HÄNER, 
VwVG­Kommentar,  Art.  48,  Rz.  5).  Gemäss  Art.  838  Abs.  1  des 
Obligationenrechts  vom  30. März  1911  (OR,  SR  220)  erlangt  die 
Genossenschaft das Recht der Persönlichkeit durch die Eintragung in das 
Handelsregister. Die Beschwerdeführerin  ist unter der Firma  "Schweizer 
Milchproduzenten  SMP  Genossenschaft"  mit  Sitz  in  Bern  im 
Handelsregister  des  Kantons  Bern  eingetragen  (vgl. 
Handelsregisterauszug  vom  4.  Januar  2011  [Replikbeilage  1]).  Das 
Erfordernis der Rechtspersönlichkeit ist somit erfüllt.
2.2.3.2 Der  statutarische  Zweck  der  Beschwerdeführerin,  basierend  auf 
den  Statuten  vom  14.  April  1999,  lautet  gemäss Handelsregistereintrag 
folgendermassen: 
"Die SMP vertritt  die  Interessen  der Schweizer Milchproduzenten  und  ihrer 
lokalen  und  regionalen  Organisationen  auf  gesellschafts­  und 
wirtschaftspolitischer  Ebene.  Die  SMP  bezweckt  insbesondere:  einen 
Milchpreis  zu  erzielen,  der  sich  an  den  effektiven  Produktionskosten 
orientiert und unter Berücksichtigung der Direktzahlungen zu Einkommen der 
Milchproduzenten  führt,  die  mit  jenen  der  übrigen  erwerbstätigen 
Bevölkerung  vergleichbar  sind;  Anpassung  der  Produktion  und  des 
Angebotes  an  die  Erfordernisse  des  Marktes;  grösstmögliche  Transparenz 
bei  der  Bildung  der  Milchpreise  zu  schaffen;  die  Milchproduzenten  vor 
wirtschaftlichem Missbrauch  und  Diktaten  zu  schützen;  die  Leistungs­  und 
Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Milchwirtschaft zu stärken und die 
Milchverwertung  und  Marktleistungen  zu  optimieren;  die  schweizerische 
Milchproduktion,  die  Qualität  und  den  Absatz  von  schweizerischen 
Milchprodukten zu erhalten und zu fördern; […]". 
Diese Ziele decken sich weitgehend mit  den  in Art.  2 der Statuten  vom 
1. Mai 2011 (Replikbeilage 2) genannten Zielen der Beschwerdeführerin. 
Daraus  ergibt  sich  in  Verbindung  mit  der  Tatsache,  dass  mit  der 
angefochtenen  Verfügung  die  Herstellung,  die  Einfuhr  und  das 
Inverkehrbringen  von  Rahmerzeugnissen  geregelt  wird,  dass  die 
Beschwerdeführerin  statutarisch  zur  Wahrung  der  in  Frage  stehenden 
Interessen befugt ist. 
2.2.3.3 Weiter  ist zu prüfen, ob die  in Frage stehenden  Interessen einer 
Mehrheit  der  Mitglieder  der  Beschwerdeführerin  gemeinsam  sind.  Die 
Beschwerdeführerin  besteht  aus  12  regionalen 
Milchproduzentenorganisationen,  die  ihrerseits  in  unterschiedlichen 
Rechtsformen organisiert sind. Da alle Mitglieder der Beschwerdeführerin 
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Vereinigungen von Milchbauern, Milchproduzenten oder Milchlieferanten 
sind  (vgl.  ­uns/mitglieder­
organe/mitglieder/mitglieder.html),  ist  diese  Voraussetzung  ohne 
Weiteres erfüllt. 
2.2.3.4 Schliesslich bleibt zu prüfen, ob jedes dieser Mitglieder selbst zur 
Beschwerde  befugt  wäre.  Voraussetzung  dafür  bildet  eine  besondere 
Beziehungsnähe  zum  Streitgegenstand  sowie  ein  schutzwürdiges, 
aktuelles und praktisches Interesse an der Aufhebung der angefochtenen 
Allgemeinverfügung.
Nach  der  Rechtsprechung  und  Lehre  ist  bei  der  Bejahung  der 
Legitimation zur Drittbeschwerde Zurückhaltung geboten (vgl. BGE 133 V 
188  E.  4.3.3;  ALFRED  KÖLZ/ISABELLE  HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes,  2.  Aufl.,  Zürich  1998,  Rz.  536). 
Dritte  sind  zur  Beschwerde  gegen  eine  den  Adressaten  begünstigende 
Verfügung befugt, wenn sie ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der 
Aufhebung  oder  Änderung  dieser  Verfügung  haben  und  in  einer 
besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen 
(vgl.  BERNHARD  WALDMANN,  in:  Marcel  Alexander  Niggli/Peter 
Uebersax/Hans Wiprächtiger  (Hrsg.), Bundesgerichtsgesetz, Basel  2008 
[nachfolgend:  Basler  Kommentar  BGG],  Art.  89,  Rz.  20).  Nach  der 
Rechtsprechung  ist  das  spezifische  Rechtsschutzinteresse  nur  zu 
bejahen,  wenn  der  Dritte  ein  unmittelbares  und  konkretes  Interesse  an 
der  Aufhebung  oder  Änderung  der  Verfügung  hat;  das  allgemeine 
Interesse  an  der  richtigen  Auslegung  und  Durchsetzung  des 
Bundesrechts genügt nicht (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.3.3). Ebenso wenig 
genügt es, wenn eine beschwerdeführende Partei sich aus Überzeugung 
für oder gegen eine Sache engagiert oder ein Interesse an der Wahrung 
der Qualitätsstandards der Branche geltend macht (vgl. Urteil des BVGer 
C­6975/2010 vom 2. Mai 2011 E. 4.2.2.4 und E. 4.2.2.5)
Im vorliegenden Fall wehren sich die Schweizer Milchproduzenten gegen 
die  Herabsetzung  der  Anforderungen  zur  Herstellung  und  Einfuhr  von 
Rahmerzeugnissen.  Das  eingelegte  Rechtsmittel  ist  somit  als 
Konkurrentenbeschwerde zu qualifizieren. 
Nach  ständiger  Rechtsprechung  und  Lehre  ist  die  Drittbeschwerde  von 
Konkurrierenden  gegen  eine  den  Adressaten  begünstigende  Verfügung 
(sog.  Drittbeschwerde  contra  Adressat)  im  freien  Wettbewerb  im 
Grundsatz  nicht  zugelassen  (BGE  123  II  376  E.  5;  BGE  125  I  7  E.  3f; 
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Urteile des BGer 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3, 1A.253/2005 
vom 17. Februar 2006 E. 2.1.1; WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 
89, Rz. 23). 
Die  Beschwerdeführerin  bestreitet  nicht,  dass  ihre  Mitglieder  sich  als 
Konkurrenten der Bewilligungsempfänger gegen die Allgemeinverfügung 
der Vorinstanz wehren.  In der Replik vom 31. Mai 2011 macht sie aber 
nunmehr  geltend,  durch  die  geplante  Ausdehnung  der  am  3. Mai  2011 
beschlossenen  Selbsthilfemassnahmen  der  Branchenorganisation  Milch 
auf  Nicht­Mitglieder  sei  eine  wirtschaftspolitische  Ordnung  entstanden, 
welche  die  Milchproduzenten  in  eine  qualifizierte  Beziehungsnähe  zum 
Streitgegenstand  versetzen  würde.  Da  die  Milchproduzenten 
zwangsweise in den Absatz ihrer Produkte investieren müssten, seien sie 
besonders  berührt  durch  Beschlüsse,  welche  ihre 
Marketinganstrengungen  torpedierten.  Die  besondere  Betroffenheit 
ergebe  sich  aus  der  Allgemeinverbindlicherklärung  der  Massnahme 
"Milchfettmarktentlastung" vom 31. August 2011 durch den Bundesrat. 
Die  Konkurrentenbeschwerde  ist  zulässig,  wenn  die  angefochtene 
Verfügung  auf  einer  Regelung  beruht,  welche  die  freie  Konkurrenz 
einschränkt.  Dies  ist  etwa  der  Fall  bei  Zulassungsbeschränkungen  von 
Marktteilnehmern  in  der  Absicht,  das  Angebot  zu  reduzieren  (vgl.  z.  B. 
den sog. "Ärztestopp"), bei Kontingentierungen (vgl. dazu Urteil des BGer 
1A.253/2005  vom  17.  Februar  2006  E.  2.1.1  mit  Hinweisen),  bei 
Bedürfnisklauseln  oder  bei  der  Erteilung  von  Konzessionen  (vgl.  auch 
WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89, Rz. 23­25). In diesen Fällen 
ist  der  Markt  durch  eine  wirtschaftspolitisch  motivierte  Ordnung 
reglementiert. Im Verteilkampf um die staatlich beschränkten Marktanteile 
erscheinen nicht berücksichtigte Mitbewerber als Konkurrenten, welche in 
einer spezifischen Nähe zur begünstigenden Verfügung stehen. Deshalb 
ist die Konkurrentenbeschwerde in dieser Konstellation zugelassen. Fehlt 
hingegen eine staatlich reglementierte Zulassungsbeschränkung, der alle 
Marktteilnehmer  unterworfen  sind,  so  überwiegt  das  Interesse  an  der 
Aufrechterhaltung  der  freien  Konkurrenz  ein  allfälliges  gegenläufiges 
Interesse  einer  Gruppe  von  Marktteilnehmern,  welche  durch  eine 
begünstigende Verfügung einen Wettbewerbsnachteil erleidet.
Im vorliegenden Fall liegt keine wirtschaftsverwaltungsrechtliche Ordnung 
auf Bundessebene vor, der Verfügungsadressaten und Beschwerdeführer 
gleichermassen  unterworfen  wären:  Die  selbstauferlegte,  durch  den 
Bundesrat  allgemeinverbindlich erklärte Abgabepflicht  der Mitglieder  der 
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Branchenorganisation  Milch  zur  Speisung  des  Fonds  Marktentlastung 
stellt  eine Massnahme  zur  Bekämpfung  von  Absatzschwierigkeiten  dar, 
welche  durch  die  angefochtene  Verfügung  potentiell  verstärkt  werden. 
Die  Art  und  Weise  der  Marktanstrengungen  zur  Verbilligung  der 
schweizerischen Exporte oder der Begrenzung der Produktionsmenge mit 
dem Ziel, konkurrenzfähig zu bleiben, ändert  jedoch nichts an der  freien 
Konkurrenz  aller  Milchproduzenten  untereinander.  Die  Ausdehnung  der 
Massnahme  auf  Nicht­Mitglieder  begründet  demnach  keine  staatlich 
verordnete Beschränkung des Marktzugangs. 
Die Einführung des CdD­Prinzips stellt nach dem Willen des Bundesrates 
ein  Marktzutrittsinstrument  dar  (vgl.  Botschaft  vom  25.  Juni  2008  zur 
Teilrevision des THG, in: BBl 2008 7275, hier 7317). Sofern sich aus der 
Öffnung  des  Marktes  ein  Wettbewerbsnachteil  für  die  Schweizer 
Milchproduzenten  ergibt,  liegt  es  an  ihnen,  sich  entsprechend  der 
Zielsetzung des CdD­Prinzips im veränderten Marktumfeld zu behaupten. 
Der  Marktzugang  wird  ihnen  durch  die  angefochtene  Verfügung  nicht 
verwehrt; es ist lediglich eine neue Wettbewerbssituation aufgetreten. Ein 
derartiges  "gewöhnliches"  Konkurrenzverhältnis  zu  ausländischen 
Produzenten  und  zu  Importeuren  begründet  wie  erläutert  keine 
qualifizierte Beziehungsnähe zum Streitgegenstand.  In  der  vorliegenden 
Konstellation  ist  daher  die  Drittbeschwerde  der  Konkurrenten  nicht 
zulässig (vgl. Urteil des BGer 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3).
Das  von  der  Beschwerdeführerin  geltend  gemachte  allgemeine, 
öffentliche Interesse an der Produktion eines höherwertigen Rahms nach 
schweizerischem  Standard  begründet  ebenfalls  kein  schützenswertes 
Interesse  und  damit  keine Beschwerdelegitimation  (vgl. Urteil  des BGer 
2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3; BGE 136 I 49 E. 2.1; BGE 135 
II  172  E.  2.1;  Urteil  des  BVGer  C­8730/2010  vom  12.  August  2011  E. 
2.3.1).
2.2.4.  Sind  nach  dem  Gesagten  die  einzelnen  Mitglieder  der 
Beschwerdeführerin  nicht  zur  Beschwerdeführung  befugt,  gilt  dies  auch 
für die Beschwerdeführerin selbst (vgl. E. 2.2.3).
2.3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin zur 
Erhebung  der  Verbandsbeschwerde  nicht  legitimiert  ist.  Auf  die 
Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
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3. 
Es  bleibt,  über  die  Kosten  des  Verfahrens  und  eine  allfällige 
Parteientschädigung zu befinden. 
3.1.  Die  Beschwerdeinstanz  auferlegt  in  der  Entscheidungsformel  die 
Verfahrenskosten  in der Regel der unterliegenden Partei  (Art. 63 Abs. 1 
VwVG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin 
als  unterliegende  Partei  (vgl.  MARCEL  MAILLARD,  in: 
Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 63, Rz. 
14).  Die  Kosten,  welche  auf  Fr.  1'000.­­  festzusetzen  sind,  sind  der 
Beschwerdeführerin daher zu auferlegen. Sie sind mit dem einbezahlten 
Kostenvorschuss  von  Fr.  3'000.­­  zu  verrechnen;  die  Differenz  von 
Fr. 2'000.­  ist  der  Beschwerdeführerin  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des 
vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren eine 
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe 
Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Bundesbehörde 
hat  die  Vorinstanz  jedoch  keinen  Anspruch  auf  Parteientschädigung 
(Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 
173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr.  1'000.­  werden  der  Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  einbezahlten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 3'000.­  verrechnet.  Die  Differenz  von  Fr.  2'000.­  wird  der 
Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils 
zurückerstattet.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. Nr. […]; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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