B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung III
C-8376/2010
U r t e i l v o m 1 9 . F e b r u a r 2 0 1 3
Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz),
Richterin Marie-Chantal May Canellas,
Richter Antonio Imoberdorf,
Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
X._______,
vertreten durch lic. iur. Manuela Schiller, Rechtsanwältin,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Polizei fedpol,
Nussbaumstrasse 29, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Gegenstand
Ausreisebeschränkung.
C-8376/2010
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Beschwerdeführer (schweizerischer Staatsangehöriger, geb. 1987)
versuchte am 21. März 2010 anlässlich des Fussballspiels zwischen dem
FC St. Gallen und dem FC Basel, einen pyrotechnischen Gegenstand
(„Pyroˮ, konkret eine Bengalfackel der Marke T.I.F.O.) ins Stadion zu
schmuggeln. Gemäss Anzeigerapport der Stadtpolizei St. Gallen schlug
er bei der Eingangskontrolle einem Sicherheitsangestellten ins Gesicht. In
der Folge wurde der Beschwerdeführer verhaftet. Im Rahmen der polizei-
lichen Einvernahme verweigerte er grösstenteils die Aussage. Er bestritt,
den Sicherheitsangestellten geschlagen zu haben, gab indes zu, einen
pyrotechnischen Gegenstand auf sich getragen zu haben (vgl. Beilage 2
der Vorinstanz, Befragungsprotokoll, Frage 8: „[…] die Fackel wurde erst
gefunden, als ich mich bei der Polizei komplett ausziehen musste […]ˮ).
B.
Die FC St. Gallen AG verhängte als Folge dieser Geschehnisse wegen
Verstössen gegen das Bundesgesetz über explosionsgefährliche Stoffe
vom 25. März 1977 (Sprengstoffgesetz, SprstG, SR 941.41) und schwer-
wiegenden Verstössen gegen die Stadionordnung ein ab dem 22. März
2010 gültiges zweijähriges Stadionverbot über den Beschwerdeführer.
Damit wurde dem Beschwerdeführer bis 21. März 2012 der Besuch sämt-
licher Wettbewerbs- und Freundschaftsspiele mit Beteiligung eines Klubs
der Swiss Football League (SFL) untersagt.
C.
Am 22. März 2010 wurde der Beschwerdeführer wegen Widerhandlungen
gegen das Sprengstoffgesetz durch das Mitführen von pyrotechnischen
Gegenständen in einem Sportstadion sowie wegen Tätlichkeiten gegen
einen Sicherheitsangestellten (Art. 126 Ziff. 1 des Schweizerischen
Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB], SR 311.0) beim
Untersuchungsamt St. Gallen zur Anzeige gebracht. Dieses sprach ihn in
einem Strafbescheid des Vergehens gegen das Sprengstoffgesetz
schuldig und verurteilte ihn zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tages-
sätzen zu je Fr. 30. und einer Busse von Fr. 600.. Gegen diesen Straf-
bescheid erhob der Beschwerdeführer Einsprache. Das Kreisgericht
St. Gallen sprach ihn mit Entscheid vom 16. Juni 2010 vom Vorwurf des
Vergehens gegen das Sprengstoffgesetz frei, dies mit der Begründung,
durch das blosse Mitführen einer Bengalfackel sei die Schwelle zum
strafbaren Versuch nicht überschritten worden. Die Staatsanwaltschaft
C-8376/2010
Seite 3
St. Gallen zog diesen Entscheid weiter. Das Kantonsgericht St. Gallen
sprach den Beschwerdeführer mit Entscheid vom 4. Mai 2011 der
versuchten Widerhandlung gegen das Sprengstoffgesetz für schuldig
(Art. 22 Abs. 1 StGB i.V.m. Art. 15 Abs. 5 und Art. 37 Ziff. 1 SprstG). Zur
Begründung wurde angeführt, die Verwendung von „Pyroˮ in einem
Sportstadion sei verboten. Strafbar mache sich bereits, wer solche
Gegenstände ins Stadion zu bringen versuche. Diese Handlung sei einzig
darauf ausgerichtet, die Fackeln im Stadion zu zünden. Das Bundesge-
richt wies die Beschwerde gegen diesen Entscheid ab (vgl. Urteil
6B_612/2011 vom 14. Dezember 2011).
D.
Die Stadtpolizei St. Gallen verhängte am 5. Mai 2010 gegen den Be-
schwerdeführer ein einjähriges Rayonverbot gemäss Art. 4 f. des Konkor-
dats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltun-
gen vom 15. November 2007 (Systematische Gesetzessammlung des
Kantons St. Gallen [sGS] 451.51; nachfolgend Konkordat). Der Be-
schwerdeführer erhob gegen dieses Rayonverbot Rekurs und machte
dabei geltend, er sei gemäss dem Strafbescheid des Untersuchungsam-
tes St. Gallen einzig wegen Verstosses gegen die Sprengstoffgesetzge-
bung, nicht aber wegen Tätlichkeiten verurteilt worden. Die Stadtpolizei
St. Gallen passte die Begründung des Rayonverbots in der Folge am
29. Juli 2010 wiedererwägungsweise an.
E.
Das Bundesamt für Polizei fedpol (nachfolgend Bundesamt, Vorinstanz)
teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 14. Mai 2010 mit, dass
gestützt auf Art. 24a des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) Daten
über ihn im Informationssystem HOOGAN erfasst worden seien. Über
eine Löschung der Daten werde er schriftlich benachrichtigt.
F.
Mit Rapport vom 12. November 2010 beantragte die Kantonspolizei
Basel-Stadt beim Bundesamt eine Ausreisebeschränkung für „Problem-
fansˮ des FC Basel für das Champions League – Spiel FC Bayern Mün-
chen – FC Basel vom 8. Dezember 2010. Für die Fangemeinde gelte die-
ses Spiel als Highlight des Fussballjahres. Weil anlässlich der letzten Par-
tien zwischen diesen Mannschaften Basler „Ultrasˮ jeweils Münchner
Fans angegriffen hätten, müsse auch in München mit diesem Szenario
gerechnet werden. Einer der möglichen Gewalttäter sei der Beschwerde-
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führer, der zum harten Kern der Gruppierung „Infernos Baselˮ gehöre. Er
gelte als „Pyromaneˮ und habe bis 21. März 2012 ein gesamtschweizeri-
sches Stadionverbot erhalten. Er werde die Reise nach München mit Si-
cherheit mitmachen. Mit ergänzendem Rapport vom 25. November 2010
teilte die Kantonspolizei Basel-Stadt mit, dass der Beschwerdeführer
gemäss Informationen aus der Szene nach München mitfahren werde. Er
gelte als gewalttätig, habe sich immer wieder an Randalen und Tumulten
anlässlich von Spielen des FC Basel beteiligt und werde sich bei allfälli-
gen Gewalttätigkeiten in München nicht zurückhalten.
G.
Das Bundesamt verhängte mit Verfügung vom 2. Dezember 2010
gestützt auf Art. 24c BWIS sowie Art. 7 der Verordnung vom 4. Dezem-
ber 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes
für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH; SR
120.52) gegen den Beschwerdeführer eine Ausreisebeschränkung für das
am 8. Dezember 2010 in München stattfindende Champions League –
Spiel FC Bayern München gegen FC Basel. Damit wurde dem Be-
schwerdeführer untersagt, in der Zeit vom 6. Dezember 2010, 12 Uhr, bis
9. Dezember 2010, 12 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz auszureisen.
Zur Begründung verwies das Bundesamt auf den Vorfall vom 21. März
2010 in St. Gallen und auf das von der Stadtpolizei St. Gallen verhängte
aktive Rayonverbot (s. vorne, Bst. A – D). Der Beschwerdeführer habe
sich an den Auseinandersetzungen in St. Gallen aktiv beteiligt. Er gehöre
dem harten Kern der Ultragruppierung „Infernos Baselˮ an und sei in die-
sem Zusammenhang bereits mehrmals negativ in Erscheinung getreten.
Hinweise aus der Szene zeigten, dass seitens dieser Gruppierung
anlässlich des bevorstehenden Spiels Ausschreitungen geplant seien.
Der Beschwerdeführer beabsichtige gemäss gesicherten Hinweisen,
nach München zu fahren, und würde sich an allfälligen Gewaltakten mit
Sicherheit beteiligen. Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung
entzog das Bundesamt in Anwendung von Art. 55 Abs. 2 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG,
SR 172.021) die aufschiebende Wirkung.
H.
Der Beschwerdeführer erhob mit Eingabe vom 6. Dezember 2010 (über-
mittelt per Fax am 7. Dezember 2010) beim Bundesverwaltungsgericht
Beschwerde gegen die Ausreisebeschränkung. Darin beantragt er die
Aufhebung dieser Verfügung. Zudem sei festzustellen, dass Art. 4 Abs. 2
VVMH keine genügende gesetzliche Grundlage für die Definition von ge-
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Seite 5
walttätigem Verhalten darstelle und gegen Art. 36 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
verstosse. Das Bundesamt sei zu verpflichten, die ausländischen Zoll-
und Polizeibehörden von der Aufhebung in Kenntnis zu setzen und diese
zu ersuchen, ihn von deren Datenbanken zu entfernen. In prozessualer
Hinsicht beantragt er sinngemäss die Zuerkennung der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde. Zur Begründung bringt er vor, er gehöre der
Gruppierung Infernos Basel nicht an und sei mit Ausnahme des Vorfalls in
St. Gallen nie negativ aufgefallen. Durch das Mittragen von pyrotechni-
schen Gegenständen habe er sich gemäss Urteil des Kreisgerichts nicht
strafbar gemacht. Er habe nie bestritten, am 21. März 2010 eine Fackel
auf sich getragen zu haben. Das Rayonverbot sei aktiv, doch werde ihm
darin keine Beteiligung an Tumulten vorgeworfen. Die Voraussetzungen
des Art. 24c BWIS seien nicht erfüllt, da er sich nicht an Gewalttätigkeiten
beteiligt habe und er dies auch in München nicht habe tun wollen. Das
Ausreiseverbot schränke seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit
schwer ein und bedürfe einer Grundlage in einem formellen Gesetz. In-
dem erst auf Verordnungsstufe definiert werde, dass auch das blosse Mit-
führen von Pyro als gewalttätiges Verhalten gelte, werde Art. 24c BWIS in
unzulässiger Weise ausgeweitet. Die Voraussetzungen des Art. 7 VVMH
seien nicht erfüllt. Er sei weder vorbestraft noch gewalttätig und sei zu-
dem vom FC Basel ins „Programm 2. Chanceˮ aufgenommen worden.
Deswegen kennten ihn die Sicherheitsverantwortlichen des FC Basel.
Sollte er negativ auffallen, würde er „aus diesem Programm fliegenˮ. Die
Massnahme sei unverhältnismässig, da der Besitz einer Fackel nicht ge-
nüge, um eine Ausreisebeschränkung zu verfügen. Das Rayonverbot sei
gemäss dem Kaskadenprinzip des BWIS das mildeste Mittel. Erst wenn
dieses nicht gewirkt habe, könne die Ausreisebeschränkung zum Zug
kommen. Sodann sei es unverhältnismässig und verstosse gegen Treu
und Glauben, wenn die Verfügung so kurz vor dem Spiel zugestellt
werde, dass das Gericht nicht mehr rechtzeitig über die aufschiebende
Wirkung befinden könne. Dies verletze die Rechtsweggarantie. Das
Bundesamt sei anzuhalten, solche Verfügungen künftig rechtzeitig zu
erlassen. Er habe für die Reise nach München bereits disponiert. Zudem
drohten ihm bei künftigen Reisen Nachteile, weil er wohl in ausländischen
Datenbanken erfasst werde. Auch deshalb greife die Ausreisebeschrän-
kung erheblich in seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit ein.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 7. Dezember 2010 wies das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung
C-8376/2010
Seite 6
ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, es sei unbestritten, dass die beim
Beschwerdeführer sichergestellte Bengalfackel ein pyrotechnischer Ge-
genstand nach Art. 7 Bst. a SprstG und Art. 6 der Verordnung über explo-
sionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffverordnung, SprstV, SR 941.411)
darstelle sowie dass er versucht habe, diesen Gegenstand am 21. März
2010 in St. Gallen ins Stadion mitzunehmen. Der Art. 24c BWIS konkreti-
sierende Art. 4 Abs. 2 VVMH definiere als gewalttätiges Verhalten auch
das Mitführen eines pyrotechnischen Gegenstands. Weil der Beschwer-
deführer sich bereits an Gewalttätigkeiten im Inland beteiligt habe, sei
anzunehmen, dass er sich auch in München an Ausschreitungen beteili-
gen würde. Die Voraussetzungen des Art. 24c BWIS seien daher erfüllt.
Bei summarischer Prüfung erscheine die Ausreisebeschränkung als
rechtmässig, verhältnismässig und angemessen.
J.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 8. März 2011 (Datum
des Eingangs beim Bundesverwaltungsgericht) die Abweisung der Be-
schwerde. Es sei unbestritten, dass gegen den Beschwerdeführer ein
Stadionverbot sowie ein Rayonverbot wegen Mitführens eines pyrotech-
nischen Gegenstands ausgesprochen worden seien. Die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Verhängung einer Ausreisebeschränkung seien
erfüllt. Die Ausreisebeschränkung sei eine Verwaltungsmassnahme, die
keine nachweisbare Rechtsverletzung voraussetze, sondern der Gefah-
renabwehr diene. Der Bundesrat sei befugt, die Ausführungsbestimmun-
gen zum BWIS zu erlassen, und habe dem Begriff der Gewalttätigkeit in
Art. 4 VVMH präzise Konturen gegeben. Der Beschwerdeführer verharm-
lose, dass er eine Signalfackel mit sich geführt habe, zumal deren Ver-
wendung fatale Folgen haben könne. Diese enthalte pyrotechnische Sät-
ze, welche, einmal in Brand gesetzt, mit mehreren hundert bis mehreren
tausend Grad Celsius abbrennten. Das Mitführen pyrotechnischer Ge-
genstände in ein Stadion gefährde die öffentliche Sicherheit und stelle ei-
ne Gewalttätigkeit im Sinne des BWIS dar. In der Verfügung komme kein
strafrechtlicher Vorwurf zum Ausdruck. Das Bundesamt sei von der Bas-
ler Polizei darauf hingewiesen worden, dass der Beschwerdeführer zum
Spiel nach München reisen wolle, dies werde in der Beschwerdeschrift
bestätigt. Es müsse nicht näher darauf eingegangen werden, ob der Be-
schwerdeführer zum harten Kern der „Infernos Baselˮ gehöre und ob er
bereits mehrmals negativ aufgefallen sei. Die Weitergabe der Daten aus
HOOGAN verfüge über eine gesetzliche Grundlage und sei im öffentli-
chen Interesse, um die Sicherheit an Sportveranstaltungen gewährleisten
zu können. Das Bundesamt habe sich an das Kaskadenprinzip gehalten,
C-8376/2010
Seite 7
da im Vorfeld bereits ein Stadionverbot und ein Rayonverbot ausgespro-
chen worden seien. Auf die Rüge, die Ausreisebeschränkung sei zu kurz-
fristig zugestellt worden, sei nicht einzugehen, da das Gericht am 7. De-
zember 2010 abschliessend darüber entschieden habe. Der Beschwerde
komme von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zu. Das Ge-
richt könne diese im Einzelfall gewähren, was vorliegend nicht der Fall
sei. Der Beschwerdeführer habe kein schutzwürdiges Interesse auf eine
nochmalige Überprüfung dieses Sachverhaltes.
K.
Mit Stellungnahme vom 2. Mai 2011 hielt der Beschwerdeführer an seinen
Ausführungen fest. Die Verordnung definiere zunächst das Mitführen von
Fackeln als nachweisliche Gewalttat, was dann wiederum Grundlage für
ein Rayonverbot sei. Damit beisse sich die Katze in den Schwanz. Wenn
allein gestützt auf dieses Verhalten für alle, welche sich so verhalten hät-
ten, bereits angenommen werden dürfe (oder müsse), dass sie sich auch
in Zukunft im Ausland an Gewalttätigkeiten beteiligen würden, müssten
alle Fussballfans mit einem Rayonverbot eine Ausreisesperre erhalten.
Auf die Person und die Umstände würde es gar nicht mehr ankommen.
Dies wäre jedoch rechtsstaatlich sehr bedenklich. Auch für eine präventi-
ve Gefahrenabwehrmassnahme müsse die Verhältnismässigkeit im Ein-
zelfall geprüft werden. Es möge zwar zutreffen, dass der Beschwerdefüh-
rer im Sinne des BWIS „gewalttätigˮ sei. Das Rayonverbot alleine genüge
jedoch nicht als Begründung. Es müssten weitere Vorwürfe hinzukom-
men, solche habe die Kantonspolizei Basel-Stadt auch behauptet. Diese
seien jedoch nicht bewiesen und entsprächen nicht den Tatsachen. Das
Kaskadenprinzip sei nicht eingehalten worden, da er sich nach dem Vor-
fall vom 21. März 2010 nichts Anderes habe zu Schulden kommen las-
sen. Er sei vom FC Basel sogar ins „Programm 2. Chanceˮ aufgenom-
men worden. Die Frage der zu kurzfristig ausgesprochenen Massnahme
sei zu prüfen, andernfalls sei ein effektiver Rechtsschutz nicht gewährleis-
tet. Die Ausreisesperre werde alleine damit begründet, dass er im März
eine Fackel ins Stadion habe schmuggeln wollen. Die Basler Polizei hätte
unter diesen Umständen ihren Antrag sofort nach Bekanntgabe des Ter-
mins des Spiels in München stellen müssen.
L.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erforderlich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
C-8376/2010
Seite 8
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Als Vorinstanzen gelten die in
Art. 33 VGG aufgeführten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt
für Polizei, das mit der Ausreisebeschränkung eine Verfügung im
erwähnten Sinne erlassen hat.
1.2 Die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist unzulässig gegen
Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des
Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen
auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen An-
spruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt (Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG).
Wie beim gleichlautenden Art. 83 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sollen damit Anordnungen mit vorwie-
gend politischem Charakter von der richterlichen Überprüfung ausge-
nommen werden (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege
vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4387 f., sowie BGE 137 I 371 E. 1.2 mit
Hinweisen). Art. 32 Bst. 1 VGG zielt auf die politische Regierungstätigkeit
in den Bereichen der nationalen Sicherheit und der Aussenbeziehungen
des Landes (vgl. THOMAS HÄBERLI, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger
[Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 83
N. 20). Die Ausreisebeschränkung wurde vom Bundesamt gestützt auf
Art. 24c BWIS in Form einer schriftlichen Verfügung erlassen, deren
Rechtsmittelbelehrung auf die Beschwerdemöglichkeit ans Bundesver-
waltungsgericht hinweist. Es handelt sich um eine Sicherheitsmassnahme
mit Aussenbezug, deren gesetzliche Grundlage sich auf die Bundeskom-
petenz für auswärtige Angelegenheiten stützt (vgl. Art. 54 Abs. 1 BV so-
wie Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit vom 17. August 2005 [nachfolgend: Bot-
schaft Änderung BWIS 2005], BBl 2005 5638). Dies begründet indes kei-
ne Ausnahme von der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Wie Art. 83
Bst. a BGG ist die Ausnahmebestimmung des Art. 32 Bst. a VGG grund-
sätzlich restriktiv auszulegen (vgl. HÄBERLI, a.a.O., Art. 83 N. 20 m.H. auf
BGE 121 II 248 E. 1). Die Ausreisebeschränkung ist kein «acte de gou-
vernement» und eignet sich für eine gerichtliche Prüfung. Es entspricht
denn auch dem klaren Willen des Gesetzgebers, dass den von dieser
Massnahme Betroffenen die ordentlichen Rechtsmittel offen stehen sollen
(vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5626). Auf diese Weise
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Seite 9
wird sodann der durch Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 12 Abs. 2 des Internationa-
len Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische
Rechte (SR 0.103.2) begründeten Verpflichtung, eine wirksame Be-
schwerde im Falle einer behaupteten Verletzung der völkerrechtlich ga-
rantierten Ausreisefreiheit zu ermöglichen, bestmöglich Rechnung getra-
gen. Die von der Vorinstanz verhängte Ausreisebeschränkung stellt somit
ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar.
1.3 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-
deres bestimmt (Art. 37 VGG).
1.4 Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a c VwVG ist zur Beschwerde legiti-
miert, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfü-
gung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Als Verfügungsadressat erfüllt der Be-
schwerdeführer die beiden ersten Kriterien. Ein schutzwürdiges Interesse
gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG setzt jedoch grundsätzlich voraus,
dass der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde,
sondern auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches In-
teresse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung
hat (vgl. BVGE 2009/31 E. 3.1 mit Hinweisen). Weil die angefochtene
Verfügung indes nur den Zeitraum vom 6. 9. Dezember 2010 betraf und
der erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann, ist das
aktuelle praktische Interesse an deren Aufhebung oder Änderung an sich
dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend allerdings abzuse-
hen. Die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen
können sich unter ähnlichen Umständen wieder stellen, ohne dass im
Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. BGE 138
II 42 E. 1.3 und BGE 127 I 23 E. 1.3.1 je mit weiteren Hinweisen). Eine
Beschwerde ist sodann aufgrund der Rechtsweggarantie immer dann zu
behandeln, wenn die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Hoheitsaktes
in keinem Verfahren mit mindestens gleichwertigem Rechtsschutzstan-
dard beurteilt werden kann (vgl. Art. 29a BV; MARION SPORI, Vereinbarkeit
des Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit der
Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und dem Recht auf eine wirksame
Beschwerde nach Art. 13 EMRK, AJP 2008, S. 147 ff.; REGINA KIE-
NER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht,
Zürich/St. Gallen 2012, Rz. 1359; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HU-
BER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG,
C-8376/2010
Seite 10
Zürich 2009, Art. 48 N 15; noch offen gelassen in BVGE 2007/12 E. 2.5).
Zu prüfen ist daher im Folgenden nicht nur die streitige Grundsatzfrage
(i.d.S. noch BGE 131 II 670 E. 1.2), sondern umfassend die Rechtmäs-
sigkeit der angefochtenen Verfügung. Auf die frist- und formgerechte Be-
schwerde ist demnach einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts und – soweit nicht eine kantonale Behörde als
Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/43 E. 6.1 sowie
BVGE 2011/1 E. 2 je mit Hinweis).
3.
Das Bundesverwaltungsgericht kann eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 ff. VwVG) nicht nur aufgrund
von Parteivorbringen, sondern auch von Amtes wegen prüfen (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-5221/2009 vom 6. Februar 2012
E. 3.1.4 mit Hinweis auf BGE 116 V 182 E. 1a). Gleichsam das Kernele-
ment des rechtlichen Gehörs ist das Recht der betroffenen Partei auf
vorgängige Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG; BERNHARD WALD-
MANN/JÜRG BICKEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 30 N 3 ff.). Weder die
Vorinstanz noch die den Erlass einer Ausreisebeschränkung beantragen-
de kantonale Behörde hörten den Beschwerdeführer an, bevor die ange-
fochtene Verfügung erlassen wurde. Das wirft grundsätzlich die Frage
auf, ob dieses Vorgehen zulässig war (vgl. Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG
sowie ROBERT SOÒS/CHRISTOPH VÖGELI, BWIS-Massnahmen gegen Ge-
walt an Sportveranstaltungen: Top oder Flop?, in: Sicherheit&Recht 2008,
S. 158). Das Gericht hat indes primär die vom Beschwerdeführer vorge-
tragenen Rügen zu prüfen und ist nicht gehalten, eine angefochtene Ver-
fügung von sich aus auf alle erdenklichen Rechtsfehler hin zu untersu-
chen (vgl. Art. 52 Abs. 1 VwVG; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechts-
pflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 216; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich
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Seite 11
1998, S. 40). Nachdem der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer keine
Gehörsverletzung rügt und eine Verletzung des Rechts auf vorgängige
Anhörung jedenfalls nicht geradezu ins Auge springt (s. zur zeitlichen
Dringlichkeit im erstinstanzlichen Verfahren hinten, E. 8.2 f.), kann im vor-
liegenden Fall offen bleiben, ob die vorgängige Anhörung zu Recht ver-
weigert wurde.
4.
4.1 Gemäss Art. 24c Abs. 1 und 4 BWIS kann das Bundesamt einer Per-
son die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine be-
stimmte Zeitdauer untersagen, wenn (a.) gegen sie ein Rayonverbot be-
steht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an
Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat; und (b.)
aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich an-
lässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkei-
ten beteiligen wird. Die Ausreisebeschränkung gilt frühestens drei Tage
vor der Sportveranstaltung und dauert längstens bis einen Tag nach de-
ren Ende (Art. 24c Abs. 3 BWIS). Während ihrer Dauer ist jede Ausreise
verboten, mit der ein Aufenthalt im Bestimmungsland angestrebt wird
(Art. 24c Abs. 4 BWIS). Der Bundesrat erlässt gemäss Art. 30 BWIS die
notwendigen Ausführungsbestimmungen und hat von dieser Kompetenz
in den Art. 4 – 7 VVMH Gebrauch gemacht. Mit der Ausreisebeschrän-
kung soll – in Umsetzung des völkerrechtlichen Rücksichtnahmegebots
sowie des Europäischen Übereinkommens vom 19. August 1985 über
Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanläs-
sen, insbesondere bei Fussballspielen (SR 0.415.3) – verhindert werden,
dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von den Stadien
ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt ausüben
können (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5620 ff.).
4.2 Mit den auf den 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Massnahmen
gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS)
sollten die Behörden namentlich im Hinblick auf Grossanlässe wie die
damals bevorstehende EURO 2008 die nötigen Handlungsinstrumente
erhalten, um der zunehmenden Gewaltausübung im Zusammenhang mit
Sportveranstaltungen Einhalt zu gebieten (vgl. Botschaft Änderung BWIS
2005, a.a.O., S. 5614 f.; Botschaft zu einer Verfassungsbestimmung über
die Bekämpfung von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltun-
gen [Hooliganismus] sowie zu einer Änderung des Bundesgesetzes über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit [BWIS] vom 29. August
2007 [nachfolgend: Botschaft Änderung BWIS 2007], BBl 2007 6466 f.).
C-8376/2010
Seite 12
Weil die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass dreier dieser Massnahmen
(Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam) umstritten war, wur-
den diese bis Ende 2009 befristet. Auf diese Weise sollte dafür gesorgt
werden, dass die erforderlichen rechtlichen Anpassungsarbeiten (Schaf-
fung einer Verfassungsgrundlage oder Umsetzung einer Konkordatslö-
sung durch die Kantone) umgehend an die Hand genommen werden. Der
nicht befristete Art. 24c Abs. 1 BWIS betreffend Ausreisebeschränkung
sah in der ursprünglichen Fassung vor, dass einer Person die Ausreise
aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine bestimmte Zeitdauer un-
tersagt werden kann, wenn (a.) gegen sie ein Rayonverbot gemäss
Art. 24b besteht; und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden
muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungs-
land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird. Im befristet erlassenen Art. 24b
Abs. 1 BWIS war festgehalten, dass einer Person, die sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen
Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zei-
ten verboten werden kann. Seitdem diese bundesrechtliche Bestimmung
Ende 2009 ausser Kraft getreten ist, wird das Rayonverbot in Art. 4 des
zwischenzeitlich von den Kantonen geschaffenen Konkordats geregelt (in
Vollzug seit 1. Januar 2010), wobei die Voraussetzungen für den Erlass
dieser Massnahme unverändert übernommen wurden. In der Folge wurde
die Ausreisebeschränkung nach Art. 24c Abs. 1 BWIS insofern redaktio-
nell an die Aufhebung des Art. 24b BWIS und die Konkordats-Regelung
angepasst, als dass ein Verbot der Ausreise voraussetzt, dass gegen ei-
ne Person (a.) ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat, und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenom-
men werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im
Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (vgl. Botschaft Än-
derung BWIS 2007, a.a.O., S. 6475 sowie BBl 2007 6487).
4.3 Die Ausreisebeschränkung ist eine präventive verwaltungspolizeiliche
Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstal-
tungen. Sie dient der vorbeugenden Gefahrenabwehr und weist keinen
pönalen Charakter auf (vgl. Art. 2 Abs. 4 Bst. f BWIS; Botschaft Änderung
BWIS 2005, a.a.O., S. 5626; BGE 137 I 31 E. 3 f. zu den im Konkordat
vorgesehenen Massnahmen des Rayonverbots, der Meldeauflage und
des Polizeigewahrsams; allgemein MARKUS H.F. MOHLER, Grundzüge des
Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012, Rz. 806 ff.). In verfahrensrecht-
licher Hinsicht gelangen deshalb nicht die strafprozessualen Grundsätze
C-8376/2010
Seite 13
zur Anwendung. Es gelten die Bestimmungen des BWIS, das VwVG und
namentlich die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts (vgl. statt vieler
RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungs-
rechts, Band I, Bern 2012, § 5). In Bezug auf die Bedeutung der straf-
rechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist festzuhalten, dass Strafurteile
die Verwaltungsbehörde grundsätzlich nicht binden. Der Grundsatz der
Einheit der Rechtsordnung gebietet indessen, widersprüchliche Entschei-
de zu vermeiden. Die Verwaltungsbehörde soll deshalb nicht ohne Not
von den tatsächlichen Feststellungen der Strafbehörden abweichen (vgl.
BGE 136 II 447 E. 3.1; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 287 ff.). Vorlie-
gend ist somit zu berücksichtigen, dass der erstinstanzliche Freispruch,
auf den der Beschwerdeführer verweist, in der Zwischenzeit aufgehoben
und der Beschwerdeführer wegen versuchter Widerhandlung gegen das
Sprengstoffgesetz schuldig gesprochen wurde (vgl. Sachverhalt Bst. C).
5.
5.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Ausreisebeschränkung habe
seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit stark eingeschränkt, wofür
eine Grundlage in einem formellen Gesetz erforderlich sei. Gemäss
Art. 24c Abs. 1 BWIS könne die Ausreise nur untersagt werden, wenn ge-
gen eine Person (a.) ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten beteiligt hat, und
(b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich
anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätig-
keiten beteiligen wird. Er habe sich weder in der Vergangenheit an Ge-
walttätigkeiten beteiligt, noch vorgehabt, dies am Fussballspiel in Mün-
chen zu tun. Das blosse Mitführen eines pyrotechnischen Gegenstandes
sei kein gewalttätiges Verhalten. Indem dies auf Verordnungsebene so
definiert werde, werde Art. 24c BWIS in unzulässiger Weise ausgeweitet.
Die Ausreisebeschränkung verstosse deshalb gegen Art. 36 BV und sei
aufzuheben. Diese grundsätzliche Rüge ist vorab zu behandeln.
5.2 Jeder Mensch hat das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere
auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit
(Art. 10 Abs. 2 BV). Eine spezifische Form der Bewegungsfreiheit ge-
währleistet für Schweizer Staatsangehörige die Niederlassungsfreiheit
(Art. 24 BV). Diese umfasst die Freiheit, seinen Wohn- und Aufenthaltsort
selbst zu wählen, sowie auch das Ausreise- und Auswanderungsrecht
aus der Schweiz und das Rückkehrrecht (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, in:
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2008, Art. 10 Rz. 23 mit Hinweisen).
C-8376/2010
Seite 14
5.3 Die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS bewirkt, dass den
Betroffenen während vier Tagen jede Ausreise aus der Schweiz verboten
wird, mit der ein Aufenthalt im Land angestrebt wird, in dem eine be-
stimmte Sportveranstaltung stattfindet. Mit dieser Massnahme wird die
Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit der Betroffenen klarerweise ein-
geschränkt. Zu prüfen ist, ob hierfür im Sinne des in Art. 5 Abs. 1 BV und
Art. 36 Abs. 1 BV festgehaltenen Legalitätsprinzips eine hinreichende ge-
setzliche Grundlage vorliegt. Die Bindung der Behörden an das Gesetz
dient dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen
Zuständigkeitsordnung und dem rechtsstaatlichen Anliegen nach Rechts-
gleichheit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns. Dabei sind die
Anforderungen an Normstufe und Normdichte umso höher, je schwerer
der Grundrechtseingriff wiegt. Schwere Eingriffe benötigen eine klare und
genaue Grundlage im formellen Gesetz selbst. Bei weniger schweren
Eingriffen genügt eine Verordnung. Diese muss indessen formell und ma-
teriell verfassungsmässig sein, d.h. von einer Behörde erlassen sein, die
dazu befugt ist, und sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen
(vgl. Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 130 I 1 E. 3.1; WIEDERKEHR/ RICHLI, a.a.O.,
Rz. 1274 ff., SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36 Rz. 10 ff.).
5.4 Der Begriff der Schwere eines Eingriffs lässt sich nicht abstrakt defi-
nieren; stattdessen ist von Fall zu Fall und nach objektiven Kriterien eine
Gewichtung vorzunehmen (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36 Rz. 12). Die
gesetzlich festgelegte maximale Dauer von vier Tagen spricht dafür, die
Ausreisebeschränkung als leichten Grundrechtseingriff zu qualifizieren.
Die Ausreise kann sodann trotz Beschränkung erlaubt werden, wenn der
Betroffene wichtige Gründe für den Aufenthalt im Bestimmungsland gel-
tend macht (Art. 24c Abs. 4 BWIS). Für den Beschwerdeführer persönlich
war das Spiel des FC Basel gegen den FC Bayern München sicherlich
ein wichtiges Ereignis, und die TV-Übertragung konnte die verpasste Rei-
se zweifellos nicht ersetzen (vgl. dazu PASCAL CLAUDE, zitiert nach Daniel
Ryser, Feld – Wald – Wiese, Basel 2010, S. 61: „Wenn ein Turnverein mit
dem Zug an ein Fest fährt, wird es laut und heiter, und die Minibar wird
geleert […]. Die Auswärtsfahrt von Fussballfans ähnelt einem solchen
Ausflug, mit dem Unterschied, dass statt fünfzehn fünfhundert Leute un-
terwegs sind […]. Fussballfans sind die mit Abstand grösste, lauteste und
auffälligste jugendliche Subkultur. Viele davon geben ihr ganzes Geld für
den Fussball aus, malen in der Freizeit neue Fahnen, beteiligen sich an
Choreografien […] und organisieren mit den SBB Extrazüge durch halb
Europa.ˮ). Die Schwere eines Eingriffs ist indes nicht nach dem subjekti-
ven Empfinden des Betroffenen, sondern aufgrund objektiver Kriterien zu
C-8376/2010
Seite 15
gewichten. Das Verbot, an ein Fussballspiel ins Ausland zu reisen, kann
mit keinem der Fälle, die in der bisherigen Praxis als schwere Eingriffe
gewertet wurden, verglichen werden (vgl. nur etwa BGE 127 I 6 E. 5 ff.
betreffend medikamentöse Zwangsbehandlung mit Neuroleptika). Daran
ändert auch die Behauptung des Beschwerdeführers nichts, dass ihm bei
zukünftigen Reisen Nachteile drohten, weil er in Datenbanken der Nach-
barländer erfasst werde und seine Daten dort nicht wieder gelöscht wür-
den. Die Ausreisebeschränkung wird im Polizeifahndungssystem RIPOL
ausgeschrieben und den Grenzbehörden sowie den ausländischen Zoll-
und Polizeibehörden mitgeteilt. Weshalb der Beschwerdeführer dadurch
bei künftigen Reisen Nachteile erleiden sollte, wird nicht substantiiert dar-
gelegt. Die Behauptung erscheint denn auch nicht als glaubhaft. Die Vor-
instanz weist zu Recht darauf hin, dass die Datenweitergabe im Gesetz
klar und streng geregelt ist (vgl. Art. 24a Abs. 9 i.V.m. Art. 17 Abs. 3 5
BWIS sowie Art. 7 Abs. 7 und Art. 11 VVMH). Die Ausreisebeschränkung
stellt mithin lediglich eine leichte Einschränkung der Bewegungs- und
Niederlassungsfreiheit dar (i.d.S. auch Botschaft Änderung BWIS 2005,
a.a.O., S. 5640).
5.5 Weil sich die Polizeitätigkeit gegen vielfältige Gefährdungen richtet
und situativ den Umständen anzupassen ist, ist ein gewisses Mass an
Unbestimmtheit für polizeirechtliche Normen unvermeidbar (vgl. BGE 136
I 87 E. 3.1 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer beanstandet zu Recht
nicht, dass der Gesetzgeber die Konkretisierung des unbestimmten
Rechtsbegriffs der Beteiligung an Gewalttätigkeiten dem Verordnungsge-
ber überlassen hat (vgl. im Übrigen Art. 190 BV). Über die Kompetenz
zum Erlass der Ausführungsbestimmungen verfügt der Bundesrat kraft
Art. 182 Abs. 2 BV und Art. 30 BWIS. Sinn und Zweck der im vorliegen-
den Fall zu überprüfenden Vollzugsnormen der VVMH ist es, das Gesetz
zu verdeutlichen, so dass eine sichere und gleichmässige Rechtsanwen-
dung gewährleistet ist. Die Verordnungsbestimmungen sollen den Inhalt
des Gesetzes entfalten, müssen dabei aber der Zielsetzung des Geset-
zes folgen, sich auf sekundäres Recht beschränken und dürfen keine
grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einführen (vgl. BVGE 2011/13
E. 15.5; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, 3. Aufl., Bern 2011, § 46 Rz. 18 ff.; ANDREAS AUER/GIORGIO
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Volume I:
L'Etat, 2. Aufl., Bern 2006, Rz. 1552 ff.).
5.5.1 Die vorliegend zu prüfenden Vollzugsnormen der VVMH sind vom
Bestand des Art. 24c BWIS abhängig, den sie näher ausführen und ent-
C-8376/2010
Seite 16
falten. Es handelt sich deshalb – obwohl der Bundesrat bereits kraft
Art. 182 Abs. 2 BV über die Kompetenz zur Vollzugsrechtsetzung verfügt
und Art. 30 BWIS nur deklaratorische Bedeutung zukommt – um unselb-
ständige Verordnungsbestimmungen (vgl. BVGE 2011/13 E. 15.5; AU-
ER/MALINVERNI/HOTTELIER, a.a.O., Rz. 1550; TSCHANNEN, a.a.O., § 46
Rz. 13 u. 21; a.M. ein Teil der Lehre, vgl. z.B. ULRICH HÄFELIN/WALTER
HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zü-
rich/Basel/Genf 2012, Rz. 1859). Das Bundesverwaltungsgericht prüft im
Rahmen der konkreten Normenkontrolle bei unselbständigen Verordnun-
gen, ob sich der Bundesrat an die ihm eingeräumten Befugnisse gehalten
hat. Wird dem Bundesrat ein weiter Spielraum für die Regelung auf Ver-
ordnungsebene eingeräumt, so ist dieser für das Gericht verbindlich. Die
Auswahl zwischen verschiedenen denk- und vertretbaren Konkretisierun-
gen des Gesetzes ist mithin dem Bundesrat zu überlassen. Das Bundes-
verwaltungsgericht kontrolliert einzig, ob die ausführende Verordnung den
Rahmen der delegierten Kompetenzen sprengt oder aus anderen Grün-
den gesetz- oder verfassungswidrig ist (vgl. BVGE 2011/46 E. 5.4.1;
BGE 137 III 217 E. 2.3; BGE 136 II 337 E. 5.1; OLIVER ZIBUNG/ELIAS
HOFSTETTER, Praxiskommentar VwVG, Art. 49 N 13; ANDRÉ MO-
SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 83 Rz. 2.177; FRITZ GYGI, Verwal-
tungsrecht, Bern 1986, S. 98). Mit dem Begriff der „Beteiligung an Gewalt-
tätigkeitenˮ wird eine der Voraussetzungen für den Erlass einer Ausreise-
beschränkung im Gesetz in relativ offener und unbestimmter Weise um-
schrieben. Bei der Konkretisierung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs
kommt dem Verordnungsgeber ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu
(vgl. hierzu ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 445 ff. sowie
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 25 ff. je mit Hinweisen). Im
Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die vom Bundesrat vorgenommene
Einstufung des Mitführens pyrotechnischer Gegenstände als Beteiligung
an gewalttätigem Verhalten (vgl. Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2
VVMH) eine mit ernsthaften, sachlichen Gründen vertretbare Regelung
darstellt, die sich in Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung einfügt. Es
ist indessen nicht Aufgabe des Gerichts, sich zur wirtschaftlichen oder po-
litischen Sachgerechtigkeit dieser Regelung zu äussern (vgl. BVGE
2011/46 E. 5.4.1; BGE 137 II 217 E. 2.3; GYGI, a.a.O., S. 98).
5.5.2 „Gewalttätigkeitˮ ist die Anwendung von Gewalt. Der Begriff der
Gewalt steht sowohl für Zwang, Kraft, unrechtmässiges Vorgehen, wie
C-8376/2010
Seite 17
auch für Macht, d.h. die Befugnis zu herrschen sowie für Heftigkeit und
Wucht (vgl. RENATE WAHRIG-BURFEIND, Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl.
2011, Stichworte Gewalt u. Gewalttätigkeit; MOHLER, a.a.O., Rz. 1283).
Im gewöhnlichen Sprachgebrauch wird der Begriff der Gewalt meist im
Sinne der rechtswidrigen physischen Gewaltsamkeit verwendet (vgl.
MOHLER, a.a.O., Rz. 1285). Der französische Wortlaut des Gesetzes –
„actes de violenceˮ – zeigt auf, dass Art. 24c Abs. 1 BWIS ähnlich wie
beispielsweise auch Art. 260 StGB auf eine aggressive, aktive Einwirkung
auf Personen oder Sachen zielt (vgl. GERHARD FIOLKA, in: Basler Kom-
mentar, Strafrecht II, Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, Art. 260
N. 24). Im Lichte dieser Wortbedeutung erscheint es als sachgerecht, die
Verwendung – respektive das Abbrennen – pyrotechnischer Gegenstände
in Sportstätten als Gewalttätigkeit zu bezeichnen, zumal dies wegen der
beim Abbrand entstehenden extrem hohen Temperaturen sowie den
schädlichen Gasen und Rauchpartikeln unbestrittenermassen erhebliche
Sach- oder Personenschäden verursachen und sogar fatale Folgen
haben kann (vgl. Beilage 12 der Vorinstanz; zum Mitführen pyrotechni-
scher Gegenstände s. hinten E. 5.5.5).
5.5.3 Der Gesetzgeber überliess die Konkretisierung des Gewaltbegriffs
dem Bundesrat (Art. 30 BWIS). Die Materialien enthalten jedoch klare
Hinweise dahingehend, dass mit den Massnahmen gegen Gewalt anläss-
lich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS) auch das Abbrennen
pyrotechnischer Gegenstände in Stadien bekämpft werden sollte. Zwar
hielt der Bundesrat in der Botschaft lediglich fest, er wolle „erkannte
Lücken bei der Gewaltprävention schliessenˮ. Der Begriff „sich gewalttätig
verhaltenˮ umfasse „sowohl das gewalttätige Verhalten von Einzelnen als
auch Gewalt, die von einer Mehrzahl von Personen ausgeht. Im Vorder-
grund stehen organisierte Gewalttätigkeiten und solche, die von Gruppen
begangen werden. Das Nähere wird in der Verordnung geregeltˮ (vgl.
Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5617 u. 5628). Diese Vorge-
hensweise wurde anlässlich der parlamentarischen Beratung der Geset-
zesvorlage kritisiert (insb. von Nationalrätin Valérie Garbani, AB 2005
N 1931: „[…] la loi ne donne aucune définition précise de ce qu'on entend
par «une personne qui a affiché un comportement violent». Est-ce qu'une
personne qui a allumé, dans un stade, un engin pyrotechnique répond à
cette définition ou non? […] Ni la loi, ni le Conseil fédéral, lors des débats
de notre commission, n'ont répondu à cette question pourtant essentiel-
le.ˮ). Der damalige Justizminister Christoph Blocher beantwortete diese
Frage indessen klar und deutlich (AB 2005 N 1938): „Wer solche pyro-
technischen Geräte in den Stadien zur Anwendung bringt, verübt Gewalt,
C-8376/2010
Seite 18
weil sie sehr gefährlich sind. Die Gefahr der Gewalt ist das Ausschlag-
gebende.ˮ Dieses Verständnis wurde z.B. durch ein Votum von Ständerä-
tin Anita Fetz (AB 2006 S 19) bestätigt: „Ich will (…) Fussball sehen,
wenn ich im Stadion bin, und nicht Rauchpetarden und Schlägereien. Ich
will ruhig sein, wenn meine Gottenkinder in der Muttenzer Kurve sind und
den Match des FCB verfolgen wollen. Sie sollen verschont werden von
Gewalttätigkeiten, die dort (…) leider auch vorkommen.ˮ
5.5.4 Der Bundesrat handelte mithin, indem er die Gefährdung der öffent-
lichen Sicherheit durch das Verwenden von pyrotechnischen Gegenstän-
den in und um Sportstätten als gewalttätiges Verhalten bezeichnete, im
Einklang mit dem Willen des Gesetzgebers (zum Mitführen pyrotechni-
scher Gegenstände s. hinten E. 5.5.5). Die Regelung entspricht auch
dem Sinn und Zweck des BWIS, mit vorbeugenden Massnahmen Gewalt
anlässlich Sportveranstaltungen zu bekämpfen (vgl. Art. 2 Abs. 1 BWIS).
In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass pyrotechnische
Gegenstände als Folge ihrer Gefährlichkeit für das Leben und die Ge-
sundheit der Benützer und Dritter streng bundesrechtlich normiert sind
(vgl. Art. 7 ff. SprstG). Mit Bezug auf die Auslegung des Gewaltbegriffs in
der strafrechtlichen Lehre ist festzuhalten, dass bei der Beurteilung, ob
ein Verhalten als gewalttätig eingestuft wird, nicht von Belang ist, ob viel
Kraft aufgewendet resp. Schaden angerichtet oder Personen verletzt
wurden (vgl. z.B. BGE 108 IV 175 E. 4 sowie BGE 103 IV 241 E. I.2). Die
Gewalttätigkeit einer Handlung wird auch nach deren aggressivem
Erscheinungsbild beurteilt. Die Begriffsauslegung knüpft damit an die
Symbolik einer die Rechtsgemeinschaft ängstigenden Gewalttätigkeit an,
wobei die Auswirkungen der Gewalttaten eine gewisse Erheblichkeit auf-
weisen müssen (vgl. FIOLKA, a.a.O., Art. 260 N. 28; FRANK SCHÜRMANN,
Der Begriff der Gewalt im schweizerischen Strafgesetzbuch, Basel 1986,
S. 136). Ein lästiges, aber passives Verhalten – wie etwa ein Sitzstreik –
kann somit nicht als gewalttätig bezeichnet werden (vgl. FIOLKA, a.a.O.,
Art. 260 N. 25). Das Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände ist jedoch
ein aktives Verhalten, das einen Teil der anderen Matchbesucher
(insb. Familien mit Kindern) ängstigt. Diese Angst ist nicht unbegründet,
zumal die Gesundheit jener Personen, in deren Nähe Fackeln abgebrannt
werden, erheblich gefährdet wird. Es ist daher vertretbar und sachge-
recht, die Verwendung pyrotechnischer Gegenstände in einer Sportstätte
als gewalttätiges Verhalten zu bezeichnen.
5.5.5 In Art. 4 Abs. 2 VVMH wird auch die Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit durch das Mitführen pyrotechnischer Gegenstände in Sport-
C-8376/2010
Seite 19
stätten, in deren Umgebung sowie auf An- und Rückreisewegen zu und
von Sportstätten als gewalttätiges Verhalten eingestuft (vgl. i.d.S. auch
die Definition von Art. 2 Abs. 2 Konkordat). Damit wird der Begriff der Be-
teiligung an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen zweifellos
weit gefasst. Angesichts der Zielsetzung des BWIS, Gewalt – und damit
wie dargetan auch das Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände im Sta-
dion – mit vorbeugenden Massnahmen zu bekämpfen, ist dies jedoch
nicht zu beanstanden. Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH bewe-
gen sich innerhalb des Rahmens der dem Bundesrat delegierten Kompe-
tenzen. Eine Person, welche einen in einer Sportstätte nicht legal ver-
wendbaren pyrotechnischen Gegenstand in der Sportstätte, in deren Um-
gebung oder auf dem Weg dorthin mit sich führt, zielt darauf ab, den zu
diesem Zweck eigens mitgeführten Gegenstand im Stadion auch zu ver-
wenden (vgl. in diesem Sinne zu Art. 15 Abs. 5 SprstG das Urteil des
Bundesgerichts 6B_612/2011 E. 1.6). Die Massnahmen gegen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen richten sich vordringlich gegen von
Gruppen begangene Gewalttätigkeiten (vgl. Botschaft Änderung BWIS
2005, a.a.O., S. 5628). Vor diesem Hintergrund ist es vertretbar, dass
Personen, die in der Umgebung von Sportstätten oder auf der An- und
Rückreise pyrotechnische Gegenstände mit sich führen und auf diese
Weise ihre Gewaltbereitschaft manifestieren sowie die öffentliche Sicher-
heit gefährden, als an Gewalttätigkeiten Beteiligte eingestuft werden.
5.5.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdefüh-
rer beanstandeten Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH den ge-
setzlichen Delegationsrahmen einhalten und mit Blick auf die Gefährlich-
keit der Verwendung pyrotechnischer Gegenstände in Sportstätten und
die präventive Zielsetzung des BWIS sachlich gerechtfertigt sind. Die Be-
stimmungen sind entsprechend mit dem übergeordneten Recht (Art. 24c
Abs. 1 BWIS) vereinbar.
5.6 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die beanstan-
deten Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH von den Behörden
nicht isoliert und schematisch anzuwenden sind, sondern im Zusammen-
hang mit der Zweckvorstellung, die mit diesen Bestimmungen verbunden
ist, ausgelegt werden müssen (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O.,
Rz. 120 ff.). So gefährdet eine Person, die in der Umgebung einer Sport-
stätte am 1. August Feuerwerk zündet, deshalb weder die öffentliche Si-
cherheit noch ist sie an Gewalttätigkeiten beteiligt. Ebenso klar ist bei-
spielsweise, dass ein Polizeibeamter, der anlässlich eines Einsatzes in
einer Sportstätte seine Dienstwaffe auf sich trägt, deshalb noch nicht un-
C-8376/2010
Seite 20
ter Art. 24c Abs. 1 BWIS i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 4 VVMH fällt.
Das Kriterium der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ist mithin in je-
dem Einzelfall zu prüfen (s. hinten, E. 6.2.1).
6.
6.1 Umstritten und zu prüfen ist sodann, ob die Voraussetzungen zum Er-
lass einer Ausreisebeschränkung im konkreten Fall erfüllt waren. Der
Beschwerdeführer bringt vor, er gehöre den „Infernos Baselˮ nicht an,
habe sich nicht an Gewalttätigkeiten beteiligt und dies auch in München
nicht tun wollen. Durch das Mittragen der Fackel habe er sich gemäss
Urteil des Kreisgerichts St. Gallen nicht strafbar gemacht. Im Rayonver-
bot werde ihm keine Beteiligung an Tumulten vorgeworfen.
6.2 Die Verhängung einer Ausreisebeschränkung setzt voraus, dass
gegen eine Person ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Als gewalttätiges
Verhalten gilt u.a. die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das
Mitführen oder Verwenden von pyrotechnischen Gegenständen in
Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf An- und Rückreisewegen zu
und von Sportstätten (Art. 4 Abs. 2 VVMH; vgl. i.d.S. auch die in Art. 2
Abs. 2 des Konkordats vorgenommene Begriffsbestimmung).
6.2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass zum Zeitpunkt des
Erlasses der Ausreisebeschränkung ein Rayonverbot in Kraft war
(vgl. Beilage 7 der Vorinstanz). Darin werde ihm jedoch keine Beteiligung
an Tumulten, sondern einzig das Mitführen von pyrotechnischem Material
vorgeworfen. In der Tat passte die Stadtpolizei St. Gallen die Begründung
ihrer Verfügung vom 5. Mai 2010 betreffend Rayonverbot wiedererwä-
gungsweise in diesem Sinne an, nachdem das Untersuchungsamt
St. Gallen den ursprünglichen Vorwurf der Tätlichkeiten nicht weiter ver-
folgt hatte (vgl. Beilagen 3 ff. der Vorinstanz sowie Sachverhalt Bst. D).
Sowohl gemäss Art. 4 Abs. 2 VVMH wie auch nach Art. 2 Abs. 2 des Kon-
kordats gilt indes die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das
Mitführen von pyrotechnischen Gegenständen in oder in der Umgebung
von Sportstätten als gewalttätiges Verhalten (s. vorne, E. 5). Bereits im
rechtskräftigen Rayonverbot vom 29. Juli 2010 wurde festgehalten, dass
der Beschwerdeführer diesen Tatbestand erfüllt hat, indem er am
21. März 2010 eine Bengalfackel ins St. Galler Stadion zu schmuggeln
versuchte (vgl. Sachverhalt Bst. A u. D). Bei dieser Fackel handelte es
sich unbestrittenermassen um einen pyrotechnischen Gegenstand im
C-8376/2010
Seite 21
Sinne von Art. 4 Abs. 2 VVMH (und Art. 2 Abs. 2 Konkordat) resp. um ei-
nen pyrotechnischen Gegenstand gemäss Art. 7 Bst. a SprstG i.V.m.
Art. 6 SprstV (vgl. Entscheid des Kreisgerichts St. Gallen vom 16. Juni
2010, E. III.2). Der Beschwerdeführer handelte hierbei in der Absicht, die-
sen Rauchkörper im Stadion zu zünden (vgl. Urteil des Bundesgerichts
6B_612/2011 E. 1.6), weshalb das Kriterium der Gefährdung der öffentli-
chen Sicherheit im vorliegenden Fall klarerweise erfüllt ist.
6.2.2 Die Behörden müssen den Vorwurf der Beteiligung an Gewalttätig-
keiten nachweisen (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Ein förmlicher strafpro-
zessualer Beweis ist nicht erforderlich. Polizeiliche Massnahmen zur Ge-
fahrenabwehr werden auf entsprechende Anzeichen hin getroffen. Ge-
mäss Art. 5 Abs. 1 VVMH kann auf Gerichtsurteile wie auch auf polizeili-
che Anzeigen oder polizeiliche Aussagen abgestellt werden; ferner kön-
nen Stadionverbote als Hinweise für gewalttätiges Verhalten dienen. Die-
se Hinweise bilden für sich allein nicht Grundlage der anzuordnenden
Massnahme, sondern sind im Einzelfall zu prüfen und zu gewichten und
dienen als Indizien für das Vorliegen der Voraussetzung des gewalttäti-
gen Verhaltens (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_278/2009 vom
16. November 2010 E. 5.2 sowie DANIEL MOECKLI/RAPHAEL KELLER,
Wegweisungen und Rayonverbote – ein Überblick, in: Sicherheit&Recht
2012, S. 239 f.). Vorliegend wurde freilich bereits im Entscheid betreffend
Rayonverbot vom 29. Juli 2010 rechtskräftig festgehalten, dass der Be-
schwerdeführer am 21. März 2010 eine Bengalfackel ins Stadion zu
schmuggeln versuchte und sich damit an Gewalttätigkeiten beteiligte
(vgl. Beilage 7 der Vorinstanz). Der Beschwerdeführer gab das Mitführen
der Fackel denn auch stets zu (vgl. Sachverhalt Bst. A) und bestreitet
dies weiterhin nicht. Seine Einwände gegen die Qualifikation dieser
Handlung als gewalttätiges Verhandeln wurden bereits behandelt (s. vor-
ne, E. 5). Das Mitführen der Bengalfackel und damit das gewalttätige
Verhalten wird zusätzlich durch den Anzeigerapport der St. Galler Stadt-
polizei, das von der FC St. Gallen AG ausgesprochene Stadionverbot und
mehrere Gerichtsurteile nachgewiesen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a c VVMH
sowie Sachverhalt Bst. A – C). Dass das Kreisgericht St. Gallen den Be-
schwerdeführer erstinstanzlich noch vom Vorwurf des Verstosses gegen
das Sprengstoffgesetz freigesprochen hatte, ist hier nicht von Belang,
zumal auch in diesem Urteil festgehalten wurde, dass nicht bestritten sei,
„dass der Angeschuldigte beim Versuch, einen pyrotechnischen Gegens-
tand ins Stadion zu bringen, am 21. März 2010 erwischt wurde" (vgl. Bei-
lage 6 der Vorinstanz, S. 3, sowie vorne, E. 4.3).
C-8376/2010
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6.3 Eine Ausreisebeschränkung darf nur verfügt werden, wenn aufgrund
des Verhaltens einer Person anzunehmen ist, dass diese sich anlässlich
einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten betei-
ligen wird (Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS). Diese Annahme rechtfertigt sich
namentlich dann, wenn der Betroffene (a.) sich an Gewalttätigkeiten im
Inland beteiligt hat; (b.) aufgrund von Informationen ausländischer Poli-
zeistellen über die Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Ausland bereits
bekannt ist; oder (c.) Mitglied einer Gruppierung ist, die schon an Gewalt-
tätigkeiten im In- oder Ausland beteiligt war (Art. 7 Abs. 4 VVMH). Für die
Verfügung einer Ausreisebeschränkung müssen sodann Hinweise vorlie-
gen, dass die Person oder die betreffende Gruppierung beabsichtigt, zum
Sportanlass im Ausland zu reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH).
6.3.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass sich der Beschwerdeführer am
Champions-League-Spiel vom 8. Dezember 2010 an Gewalttätigkeiten
beteiligen werde. Diese Vermutung war zum Einen dadurch begründet,
dass sich der Beschwerdeführer zuvor am 21. März 2010 in St. Gallen an
Gewalttätigkeiten beteiligt hatte (s. vorne, E. 6.2). Zum Anderen war die
Vorinstanz von der Kantonspolizei Basel-Stadt klar dahingehend infor-
miert worden, dass der Beschwerdeführer als Pyromane bekannt sei,
zum harten Kern der Ultragruppierung Infernos Basel gehöre, sich immer
wieder an Randalen anlässlich von Spielen des FC Basel beteiligt habe
und sich auch bei allfälligen Tumulten in München nicht zurückhalten
werde (vgl. Sachverhalt Bst. F). Diese verschiedenen Indizien rechtfertig-
ten die Annahme, dass der Beschwerdeführer sich am Spiel in München
an Gewalttätigkeiten beteiligen würde. Nicht von Belang ist demgegen-
über, dass der Beschwerdeführer behauptet, er habe sich noch nie an
Gewalttätigkeiten beteiligt und dies auch in München nicht vorgehabt, und
dass er bestreitet, Mitglied der Gruppierung Infernos Basel zu sein. Wie
bereits dargetan genügte für den Erlass der präventiven Massnahme der
Ausreisebeschränkung vorliegend bereits der Bestand einer hinreichend
begründeten Vermutung (s. vorne, E. 6.2.2).
6.3.2 Die Vorinstanz hatte sodann klare Hinweise, dass der Beschwerde-
führer beabsichtigte, zum besagten Sportanlass ins Ausland zu reisen
(Art. 7 Abs. 5 VVMH). Die Kantonspolizei Basel-Stadt hatte das Bundes-
amt informiert, dass der Beschwerdeführer mit Sicherheit nach München
reisen werde. Der Beschwerdeführer hat im Übrigen selber bestätigt,
dass er die Reise nach München antreten wollte und bereits ein Zugsbil-
let und ein Ticket für das Spiel gekauft hatte (vgl. Beschwerdeschrift S. 7).
C-8376/2010
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6.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen der
Ausreisebeschränkung im Falle des Beschwerdeführers erfüllt waren.
7.
7.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, die Ausreisebeschränkung sei
unverhältnismässig. Art. 24c Abs. 1 BWIS sei eine Kann-Bestimmung. Die
Behörde habe die Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu prüfen. Der Besitz
einer Fackel sei kein genügender Grund, um eine Ausreisebeschränkung
zu verfügen. Seit dem Vorfall in St. Gallen habe er sich klaglos verhalten
und sei ins „Programm 2. Chanceˮ des FC Basel aufgenommen worden.
Die Ausreisebeschränkung solle nach dem Willen des Gesetzgebers erst
zum Zug kommen, wenn mildere Mittel nicht gewirkt hätten.
7.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit findet allgemein Ausdruck in
Art. 5 Abs. 2 BV und ist unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung von
Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten. Im Polizeirecht kommt
der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu (vgl. MOHLER, a.a.O.,
Rz. 22 f.). Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Mass-
nahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse lie-
genden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in
Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar er-
weist. Vonnöten ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Mass-
nahme ist unverhältnismässig, wenn das angestrebte Ziel mit einem we-
niger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (vgl. BGE 136 I
87 E. 3.2 sowie HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff.).
7.2.1 Dass die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS geeignet
ist, den im öffentlichen Interesse liegenden Zweck der Verhinderung von
Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen zu erreichen, wird
vom Beschwerdeführer zu Recht nicht in Frage gestellt. Dieser beruft sich
stattdessen primär darauf, der Erlass der Ausreisebeschränkung sei nicht
erforderlich gewesen. Art. 24c BWIS ist als Kann-Bestimmung ausgestal-
tet. Daher ist stets im Einzelfall zu prüfen, ob sich die Massnahme in zeit-
licher, sachlicher und räumlicher Hinsicht auf das Notwendige be-
schränkt. In einem ersten Schritt ist diesbezüglich festzuhalten, dass ent-
gegen der Darstellung des Beschwerdeführers das den Art. 24a ff. BWIS
und Art. 4 ff. des Konkordats zugrunde liegende kaskadenartige Konzept
(vgl. BGE 137 I 31 E. 7.5.2 sowie Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O.,
S. 5626) eingehalten wurde. Die Vorinstanz hat die Ausreisebeschrän-
kung – wie in Art. 24c Abs. 1 BWIS vorgesehen – angeordnet, als ein
Rayonverbot in Kraft war (Bst. a) und angenommen werden musste, dass
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der Betroffene sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Ausland an
Gewalttätigkeiten beteiligen wird (Bst. b). Im Übrigen kann eine Ausreise-
beschränkung unter gewissen Bedingungen auch gegen eine Person ver-
fügt werden, gegen die kein Rayonverbot besteht (Art. 24c Abs. 2 BWIS
i.V.m. Art. 7 Abs. 6 VVMH). Das Ausreiseverbot ging weder in zeitlicher,
noch in sachlicher oder räumlicher Hinsicht über das Notwendige hinaus.
Sowohl die viertägige Dauer der Ausreisebeschränkung (vgl. Art. 24c
Abs. 3 BWIS) wie auch das Verbot der Ausreise in sämtliche Nachbar-
länder (vgl. Art. 24c Abs. 4 BWIS i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VVMH) waren erfor-
derlich, um den Zweck der Massnahme zu erreichen, d.h. um zu verhin-
dern, dass sich der Beschwerdeführer am Spiel in München an Gewalttä-
tigkeiten beteiligen würde. Dass der Beschwerdeführer ins „Programm
2. Chanceˮ des FC Basel aufgenommen wurde, wird nicht belegt und er-
scheint deshalb als wenig glaubhaft. Selbst wenn man aber dieser Be-
hauptung Glauben schenkte, hätte dies nicht zur Folge, dass die Ausrei-
sebeschränkung nicht erforderlich gewesen wäre.
7.2.2 Die polizeiliche Massnahme der Ausreisebeschränkung ist nur zu-
lässig, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten
Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt.
Das öffentliche Interesse muss die beeinträchtigten privaten Interessen
überwiegen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614 f.). Das öf-
fentliche Interesse daran, Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveran-
staltungen zu verhindern, ist so offensichtlich wie gewichtig (vgl. BGE 137
I 131 E. 6.4; Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5614 ff.). Spezi-
fisch in Bezug auf die Ausreisebeschränkung fällt zudem ins Gewicht,
dass die Schweiz aufgrund des völkerrechtlichen Rücksichtnahmegebots
und des Europäischen Übereinkommens über Gewalttätigkeiten und
Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen dazu verpflichtet ist,
gemeinsam mit den anderen Signatarstaaten zusammenzuarbeiten und
Schritte zu unternehmen, um Gewalttätigkeiten bei Sportanlässen vorzu-
beugen (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5624 u. 5638).
Es besteht demnach ein gewichtiges öffentliches Interesse daran zu ver-
hindern, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von den
Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt aus-
üben können. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die Ausreisebe-
schränkung die betroffene Person auch vor der strafrechtlichen Sanktio-
nierung von anlässlich der Sportveranstaltung möglicherweise begange-
nen Straftaten schützt (i.d.S. das Votum von Nationalrätin Viola Amherd,
AB 2005 N 1944).
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Seite 25
7.2.3 In Bezug auf die privaten Interessen des Beschwerdeführers wurde
bereits festgehalten, dass die angefochtene Verfügung dessen Bewe-
gungsfreiheit leicht einschränkte, indem ihm vom 6. – 9. Dezember 2010
jede Ausreise aus der Schweiz mit dem Ziel des Besuches des Champi-
ons-League-Spiels zwischen dem FC Bayern München und dem FC Ba-
sel verboten wurde (s. vorne, E. 5.4). Weitere relevante private Interes-
sen sind nicht ersichtlich. Im Vergleich zum privaten Interesse des Be-
schwerdeführers, an das Fussballspiel in München zu reisen, überwiegt
klarerweise das gewichtige öffentliche Interesse an der Verhinderung von
Gewalttätigkeiten anlässlich dieser Sportveranstaltung.
7.3 Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interessen
führt das Bundesverwaltungsgericht somit zum Ergebnis, dass die verfüg-
te Ausreisebeschränkung eine verhältnismässige und angemessene
Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit darstellte.
8.
8.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe treuwidrig gehandelt
und die Rechtsweggarantie verletzt, indem sie die Verfügung derart spät
zugestellt habe, dass eine Beschwerde faktisch nichts mehr habe
bewirken können. Zumindest sei das Bundesamt zu verpflichten, solche
Verfügungen künftig frühzeitiger zu erlassen. Zum Einwand der Vorin-
stanz, der Beschwerdeführer habe kein schutzwürdiges Interesse an der
Prüfung dieser Rüge, ist festzuhalten, dass das Gericht im Zwischenent-
scheid vom 7. Dezember 2010 – aufgrund einer summarischen Prüfung
der Aktenlage – einzig über die Frage der Zuerkennung der aufschieben-
den Wirkung der Beschwerde entschieden hat. Die eingangs erwähnten
Rügen sind daher im Folgenden zu prüfen.
8.2 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach
Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Der Grundsatz von
Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten
im Rechtsverkehr. Behörden und Private müssen in ihren Rechtsbezie-
hungen aufeinander Rücksicht nehmen. Im Verwaltungsrecht wirkt sich
dieser Grundsatz vor allem in Form des Vertrauensschutzes aus. Zudem
verbietet er Behörden wie Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Be-
ziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten (vgl.
BGE 137 I 69 E. 2.5.1; BGE 136 II 187 E. 8.1; WIEDERKEHR/RICHLI,
a.a.O., N. 1964 f.; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 818 ff. je mit Hin-
weisen).
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8.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat das Gesuch des Beschwerde-
führers um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
mit Zwischenentscheid vom 7. Dezember 2010 – welcher vorab per Fax
zugestellt wurde – abgewiesen (vgl. Art. 24g BWIS). Im Falle der Gut-
heissung dieses Antrags wäre dem Beschwerdeführer noch genügend
Zeit geblieben, tags darauf, am 8. Dezember 2010, an das Spiel nach
München zu reisen (Spielbeginn war um 20:45 Uhr).
8.2.2 Die Vorinstanz erliess die Ausreisebeschränkung gegen den Be-
schwerdeführer am 2. Dezember 2010, nachdem sie die dieser Mass-
nahme zugrunde liegenden Informationen von der Kantonspolizei Basel
am 12. und 25. November 2010 erhalten hatte. Vorliegend hätte die Vor-
instanz die Ausreisebeschränkung allenfalls einige Tage früher erlassen
können. So enthielt der Rapport der Kantonspolizei Basel-Stadt vom
12. November 2010 bereits die nötigen Informationen, um eine Ausreise-
beschränkung zu verfügen. Der Nachtrag vom 25. November 2010 ent-
hielt ergänzende Hinweise, aber keine grundsätzlich neuen Informationen
(vgl. Sachverhalt Bst. F). Der Vorinstanz lagen demnach bereits Mitte No-
vember 2010 die den Erlass der Ausreisebeschränkung rechtfertigenden
Hinweise vor (s. vorne, E. 6). Die Vorinstanz hatte anschliessend jedoch
die gesetzlichen Voraussetzungen und die Verhältnismässigkeit der
Massnahme im Einzelfall zu prüfen sowie die Verfügung zu begründen.
Im erstinstanzlichen Verfahren bestand demnach ein Zielkonflikt zwischen
der Gewährleistung eines effektiven Zugangs zum Gericht und dem Er-
lass einer materiell richtigen Verfügung. Diese Ziele liegen beide glei-
chermassen im Interesse des Betroffenen. Das Bundesamt war gehalten,
das Verfahren beförderlich zu behandeln (vgl. JÖRG PAUL MÜL-
LER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bun-
desverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl., Bern 2008,
S. 840 ff.) und die Ausreisebeschränkung ohne Verzug zu erlassen, so-
bald die notwendigen Abklärungen getätigt waren. Da die Verfügung erst
kurz vor dem Sportanlass eröffnet wurde, konnte nur eine nachträgliche
gerichtliche Prüfung stattfinden. Dies ist vorliegend nicht auf treuwidriges
Verhalten des Bundesamtes zurückzuführen; viel eher handelt es sich um
eine Folge der gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung.
Art. 24g BWIS sieht sodann klar vor, dass der Beschwerde nur aufschie-
bende Wirkung zukommt, wenn dadurch der Zweck der Ausreisebe-
schränkung nicht gefährdet wird und wenn das Gericht diese ausdrücklich
gewährt. Die verfügte Massnahme soll also grundsätzlich auch nach der
Ergreifung des Rechtsmittels vollstreckbar sein (vgl. Botschaft Änderung
BWIS 2005, a.a.O., S. 5635).
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Seite 27
8.2.3 Nach dem Gesagten kann der Vorinstanz kein treuwidriges Verhal-
ten vorgeworfen werfen. Dies würde auch dann gelten, wenn die Behand-
lung des Gesuchs um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung der Be-
schwerde nicht mehr rechtzeitig möglich gewesen wäre.
8.3 Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung
durch eine richterliche Behörde (Art. 29a BV). Die Rechtsweggarantie ga-
rantiert dem Einzelnen, in einer Rechtsstreitigkeit effektiv Zugang zum
Gericht zu haben, und beinhaltet das Recht, die Rechtsfragen und den
zugrunde liegenden Sachverhalt vollumfänglich von einem unabhängigen
Gericht prüfen zu lassen (vgl. ANDREAS KLEY, in: Bernhard Ehrenzeller
et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl.,
Zürich 2008, Art. 29a Rz. 5 ff.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 914 ff.). Das
Bundesverwaltungsgericht hat die von Art. 29a BV geforderte umfassen-
de Prüfung der Rechts- und Sachverhaltsfragen mit diesem Entscheid
vorgenommen. Dass lediglich eine nachträgliche Prüfung der Rechtmäs-
sigkeit der angefochtenen Verfügung stattfinden konnte, ist angesichts
der besonderen gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschrän-
kung und des daraus folgenden allenfalls geringen Zeitraums zwischen
Verfügungseröffnung und Wirksamkeit (s. vorne, E. 8.2.2) hinzunehmen.
Auch in anderen Bereichen des Verwaltungsrechts erfahren die von einer
Verfügung betroffenen Personen einen möglicherweise nicht wieder gut-
zumachenden Nachteil tatsächlicher Natur, ohne dass deshalb auf eine
Verletzung der Rechtsweggarantie zu schliessen wäre (vgl. etwa
BGE 127 I 164 betreffend Verweigerung einer Demonstration).
9.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig
und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG).
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
10.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be-
schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskos-
ten sind auf Fr. 1'000. festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 28
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Seite 28
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000. werden dem Beschwerdeführer
auferlegt und mit dem am 14. Januar 2011 geleisteten Kostenvorschuss
gleicher Höhe verrechnet.
3.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Kilian Meyer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer
Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch-
tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdefüh-
rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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