Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l adm in i s t r a t i f f édé ra l
T r i buna l e ammin i s t r a t i vo f ede ra l e
T r i buna l adm in i s t r a t i v f ede ra l
Abteilung III
C8730/2010
U r t e i l v om 1 2 . Augus t 2 0 1 1
Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Francesco Parrino, Richterin Madeleine Hirsig
Vouilloz,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.
Parteien Kantonales Labor X._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Y._______ GmbH,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Staub,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Gesundheit BAG,
Vorinstanz.
Gegenstand Bewilligung von nach ausländischen technischen
Vorschriften hergestellten Produkten (Hart und
Weichkaramellen).
C8730/2010
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 24. August 2010 ersuchte die Y._______ GmbH, handelnd durch
Z._______, beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) um die Bewilligung, in
Deutschland hergestellte zuckerfreie Rahmbonbons mit Süssungsmitteln
nach dem CassisdeDijonPrinzip in der Schweiz in Verkehr bringen zu
dürfen (vgl. Vorakten S. 138).
B.
Mit Verfügung vom 25. November 2010 (Vorakten S. 5760) gab das BAG
dem Gesuch statt und erklärte die Ziff. 1. bis 4. seiner
Allgemeinverfügung Nr. 1045 vom 25. November 2010 über die
Bewilligung von nach ausländischen technischen Vorschriften
hergestellten Produkten nach Art. 16c des Bundesgesetzes vom
6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemmnisse (THG, SR
946.51) zum integrierenden Bestandteil der Individualverfügung vom
25. November 2010.
C.
Am 21. Dezember 2010 erhob das Kantonale Labor X._______ beim
Bundesverwaltungsgericht (BVGer) Beschwerde gegen die
Allgemeinverfügung Nr. 1045 des BAG vom 25. November 2010 mit den
Anträgen, die Allgemeinverfügung bezüglich Hart und Weichkaramellen
sei ersatzlos aufzuheben, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde,
welche mit der Verfügung entzogen worden sei, sei wieder herzustellen,
dem Kantonalen Labor X._______ seien die vollständigen Unterlagen des
Gesuchs zwecks Ergänzung der Einsprache, insbesondere der
Begründung zuzustellen, dem Kantonalen Labor X._______ sei eine Frist
von 30 Tagen nach Eingang der angeforderten Dokumente für die
Ergänzung der Einsprache zu gewähren, die Dokumentation der Firma
Y._______ sei auf Vollständigkeit zu überprüfen; sollte sich herausstellen,
dass wesentliche Dokumente fehlen würden, wäre ein Strafverfahren
gemäss Art. 24 bzw. 25 THG zu prüfen, das Verfahren und die Art der
Veröffentlichung der Bewilligungserteilung des BAG sei auf seine
Rechtmässigkeit zu überprüfen, und es sei darauf zu verzichten, dem
Kantonalen Labor X._______ im Zusammenhang mit dieser Einsprache
Kosten zu auferlegen.
D.
Das BAG äusserte sich auf Verfügung des BVGer vom 22. Dezember
2010 hin zum Antrag des Kantonalen Labors X._______ um
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Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde mit
Stellungnahme vom 13. Januar 2010 (recte: 2011) wie folgt: Der Antrag
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei. Weil davon auszugehen sei, dass auf die
Beschwerde aller Voraussicht nach nicht eingetreten werden könne,
dringe der Beschwerdeführer mit prozessualen Anträgen von vornherein
nicht durch. Sofern das BVGer nicht bereits gestützt auf die fehlende
Beschwerdelegitimation das Begehren des Beschwerdeführers abweise,
sei beim Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung das Interesse an einer gewissen Einheit und Kontinuität zu
beobachten: Eine einmal entzogene aufschiebende Wirkung solle "nicht
leichthin" wiederhergestellt werden. Die Nachteile, welche die
Konsumentinnen und Konsumenten unter der heutigen Rechtslage zu
gewärtigen hätten, seien minimal und ein Zuwarten bis zum Entscheid
wäre vertretbar. Würde hingegen die aufschiebende Wirkung
wiederhergestellt und würde die Beschwerde hernach trotzdem
abgewiesen, würde den Unternehmern durch den Verkaufsstopp, die
Umetikettierung und das anschliessende "WiederInverkehrbringen" ein
dem Sinn und Zweck des THG widersprechender Aufwand zugemutet.
E.
Mit Eingabe vom 3. Februar 2011 beantragte die Y._______ GmbH,
nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Staub, als Partei zum
Beschwerdeverfahren zugelassen zu werden. Diesem Begehren wurde
entsprochen, indem die Y._______ GmbH fortan als
Beschwerdegegnerin in das Verfahren einbezogen wurde.
F.
Vom BVGer mit Verfügung vom 3. Februar 2011 aufgefordert, zur Frage
der Beschwerdelegitimation Stellung zu nehmen, äusserte sich das
Kantonale Labor X._______ mit Stellungnahme vom 1. März 2011
folgendermassen: Grundsätzlich stelle sich die Frage, ob eine spezifische
Legitimation überhaupt nötig sei, wenn wie in der Beschwerde aufgezeigt,
der Entscheid des BAG auf falschen Annahmen beruhe, nämlich dass
eine Schrift von 1 mm Höhe in Deutschland gesetzeskonform sei. Die
Beschwerdelegitimation des Kantonalen Labors beurteile sich vorliegend
nach Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das Kantonale Labor
sei ein Amt der Gesundheitsdirektion des Kantons X._______, das für
den Vollzug des Lebensmittelrechts im Kanton zuständig sei. Es habe im
gesamten Aufgabengebiet Entscheidkompetenz in eigenem Namen. Ein
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Gemeinwesen könne gestützt auf die allgemeine
Legitimationsbestimmung in Art. 48 Abs. 1 VwVG nicht nur dann
Beschwerde führen, wenn es gleich oder ähnlich betroffen sei wie eine
Privatperson, sondern auch, wenn es durch die fragliche Verfügung in
seinen hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt werde.
Schliesslich bejahe die Praxis die Legitimation des Gemeinwesens, wenn
es diesem um spezifische öffentliche Anliegen wie zum Beispiel den
Schutz der Einwohner vor Immissionen gehe. Mit "Immissionen" seien
Eingriffe gemeint, deren Auswirkungen die Gesamtheit oder einen
Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar treffen könnten. Das Kantonale
Labor X._______ vertrete die Anliegen der Bevölkerung des Kantons
X._______ hinsichtlich der Abwehr von Gesundheitsgefährdungen durch
im Verkauf stehende Lebensmittel und sorge für den Schutz der
Konsumentinnen und Konsumenten. Zweifelsfrei sei der Text auf den
Bonbons von einem durchschnittlichen Verbraucher mit normaler
Sehkraft auf Anhieb nicht ohne grosse Konzentration, erhöhte
Anstrengung und unter Inkaufnahme eines deutlich verlangsamten
Lesetempos erfassbar. Beachtenswert sei dabei auch, dass aufgrund der
angefochtenen Allgemeinverfügung für die Kennzeichnung sämtlicher
Bonbons in der Schweiz eine Schriftgrösse von 1 mm genüge. Unter
Umständen könne dies gar zur Unlesbarkeit des Textes führen. Wichtige
Angaben betreffend die Inhaltsstoffe würden daher im Geschäft
überlesen. Allergiker, Diabetespatientinnen und Kinder seien davon
besonders betroffen. Die Interessen eines Grossteils der (…)
Bevölkerung seien unmittelbar tangiert, weshalb die Legitimation des
Kantonalen Labors gegeben sei.
Darüber hinaus sei das Kantonale Labor durch seine tägliche Arbeit auch
selbst vom Entscheid betroffen wie übrige Privatpersonen. So gehöre das
Lesen von Kennzeichnungen von Lebensmitteln zur täglichen Arbeit und
sei eine der Hauptvoraussetzungen zur Erfüllung des Vollzugsauftrags.
Insofern ergebe sich die Legitimation auch aus der persönlichen
Betroffenheit.
G.
Mit Beschwerdeantwort vom 8. April 2011 beantragte die Y._______
GmbH, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei diese
vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Der
Beschwerdeführer sei zur Beschwerde vor dem
Bundesverwaltungsgericht weder aufgrund von Art. 48 Abs. 2 VwVG
(Behördenbeschwerde) noch von Art. 48 Abs. 1 VwVG legitimiert. Eine
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gesetzliche Grundlage für die Beschwerdebefugnis kantonaler Behörden
sei nicht ersichtlich, und der Beschwerdeführer erleide durch die
angefochtene Verfügung keinen persönlichen und unmittelbaren Nachteil.
Ein bloss allgemeines öffentliches Interesse wie jenes, das der
Beschwerdeführer behaupte, berechtige noch nicht zur Beschwerde.
Im Übrigen machte die Y._______ GmbH Ausführungen zum materiellen
Teil der Streitsache und beantragte für den Fall ihres Obsiegens
einstweilen eine Entschädigung von Fr. 10'000..
H.
Das Kantonale Labor X._______ bezahlte den mit Zwischenverfügung
vom 13. April 2011 einverlangten Kostenvorschuss vom Fr. 2'000. am
6. Mai 2011.
I.
Mit Stellungnahme vom 10. Mai 2011 hielt das Kantonale Labor
X._______ an seinen Begehren fest und beantragte, trotz bereits
geleistetem Kostenvorschuss seien ihm keine Verfahrenskosten zu
auferlegen. Das Kantonale Labor X._______ habe vorliegend keine
vermögensrechtlichen Interessen, weshalb es als Behörde die
Verfahrenskosten gemäss Art. 63 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021)
nicht zu tragen habe.
Das Kantonale Labor sei zudem irritiert darüber, dass die
Beschwerdegegnerin bereits eine gesamte Beschwerdeantwort habe
verfassen müssen, solange die Frage der Legitimation noch zur
Diskussion gestanden habe. Aus den Ausführungen in der
Beschwerdeantwort vom 8. April 2011 müsse geschlossen werden, dass
der Beschwerdegegnerin die Ausführungen des Kantonalen Labors
X._______ vom 1. März 2011 betreffend Legitimation nicht vorgelegen
hätten. Würde auf die Beschwerde nicht eingetreten, sei das Kantonale
Labor nicht bereit, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung für
diesen unnötigen Aufwand zu bezahlen.
J.
Der Schriftenwechsel wurde mit Verfügung vom 18. Mai 2011 einstweilen
abgeschlossen mit dem Hinweis, weitere Instruktionsmassnahmen
blieben vorbehalten.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
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Seite 6
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die
Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten
ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).
1.1. Anfechtungsgegenstand bildet die Allgemeinverfügung der
Vorinstanz Nr. 1045 vom 25. November 2010 betreffend Hart und
Weichkaramellen (Vorakten S. 6163). Gemäss Art. 31 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
beurteilt das Bundesverwaltungsgericht – unter Vorbehalt der in Art. 32
VGG genannten Ausnahmen – Beschwerden gegen Verfügungen nach
Art. 5 VwVG, welche von Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen
wurden.
Nach der Lehre stellen Allgemeinverfügungen als generellkonkrete
Hoheitsakte Verfügungen im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG dar mit der
Besonderheit, dass anstatt eines oder mehrerer Verfügungsadressaten
eine unbestimmte Zahl von Adressaten angesprochen wird. Der offene
Adressatenkreis ändert jedoch nichts am Charakter der
Allgemeinverfügung als Einzelakt, weil damit ein konkreter Sachverhalt
geregelt wird und das Element "im Einzelfall" gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG
durch den Sachverhalt bestimmt wird (zum Begriff der
Allgemeinverfügung vgl. PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI / MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 239 ff.).
Daher ist der angefochtene Entscheid als Verfügung im Sinn von Art. 5
Abs. 1 Bst. a VwVG zu qualifizieren, gegen die gemäss Art. 20a Abs. 2
THG Beschwerde beim BVGer geführt werden kann. Das BAG ist eine
Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG, und eine sachliche Ausnahme
im Sinn von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das BVGer ist somit für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zur Erhebung der
Beschwerde legitimiert ist. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur
Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst.
a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat
(Bst. c). Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen
und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt
(Art. 48 Abs. 2 VwVG).
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Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz nicht
teilgenommen; deren Verfügung wurde ihm jedoch eröffnet (vgl. Vorakten
S. 60). Er ist somit sekundärer Verfügungsadressat, und die Beschwerde
ans BVGer stellt eine Drittbeschwerde dar. Demgemäss ist eine formelle
Beschwer im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG vorliegend nicht
erforderlich.
2.1. Der Beschwerdeführer ist ein kantonales Amt. Er beruft sich zu Recht
nicht auf das Beschwerderecht von Behörden gemäss Art. 48 Abs. 2
VwVG, denn weder im THG noch im Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992
über Nahrungsmittel und Gebrauchsgegenstände (LMG, SR 817.0)
findet sich eine Bestimmung, welche kantonale Vollzugsorgane zur
Beschwerdeführung gegen Verfügungen des BAG betreffend das Cassis
de DijonPrinzip berechtigen würde. Art. 20a Abs. 3 THG räumt einzig
der Wettbewerbskommission ein Beschwerderecht gegen
Allgemeinverfügungen im Bereich der Marktüberwachung ein.
2.2. Es ist daher zu prüfen, ob der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 48
Abs. 1 VwVG zur Beschwerde befugt ist. Sinngemäss macht der
Beschwerdeführer geltend, im vorliegenden Verfahren als Gemeinwesen
aufzutreten. Nach der Lehre ist die Legitimation von Gemeinwesen zu
bejahen, wenn sie gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder in
schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt sind (VERA
MARANTELLISONANINI / SAID HUBER, in: Bernhard Waldmann / Philippe
Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, Zürich / Basel / Genf 2009 [hiernach:
Praxiskommentar VwVG], Art. 48, Rz. 21; ähnlich ISABELLE HÄNER, in:
Christoph Auer / Markus Müller / Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich / St.
Gallen 2008 [hiernach: VwVGKommentar], Art. 48, Rz. 24).
Beschwerdeführende Partei ist jedoch stets das Gemeinwesen, nicht die
Behörde selbst (BGE 123 II 371 E. 2d; ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH /
LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Basel 2008 [hiernach: Prozessieren], Rz. 2.90; ALFRED KÖLZ / ISABELLE
HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 566). Eine Behörde als solche ist nicht
rechtsfähig, sondern handelt für das Gemeinwesen (RENÉ RHINOW /
HEINRICH KOLLER / CHRISTINA KISS / DANIELA TURNHERR / DENISE BRÜHL
MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 867).
Vorliegend hat nicht der Kanton X._______, sondern das Kantonale
Labor X._______ in eigenem Namen Beschwerde erhoben und dies mit
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Seite 8
Replik vom 1. März 2011 bekräftigt. Nach dem Gesagten ist der
Beschwerdeführer als kantonale Behörde ohne eigene
Rechtspersönlichkeit auch nach Art. 48 Abs. 1 VwVG nicht legitimiert,
gegen die Allgemeinverfügung der Vorinstanz Beschwerde zu führen.
Aufgrund der vorstehenden Ausführungen stellt sich die Frage, ob der
Beschwerdeführer befugt ist, den Kanton X._______ in der vorliegenden
Beschwerdesache zu vertreten. Der Beschwerdeführer geht anscheinend
davon aus, seine Vertretungsbefugnis ergebe sich aus seiner sachlichen
Zuständigkeit im Bereich des Lebensmittelrechts. Diese Auffassung geht
aus der in der Replik vom 1. März 2011 verwendeten Formulierung
hervor, wonach der Beschwerdeführer im gesamten Aufgabengebiet
Entscheidkompetenz in eigenem Namen habe. Jedoch beinhaltet die
sachliche Zuständigkeit in einem bestimmten Bereich keine allgemeine
Befugnis, den Kanton diesbezüglich auch in prozessualer Hinsicht zu
vertreten (Urteil des BVGer A7385/2007 vom 12. März 2008 E. 2.2.1).
Die Prozessführung betrifft die Vertretung des Gemeinwesens nach
aussen und wird daher grundsätzlich durch dessen Regierung selbst
vorgenommen, sofern sie nicht durch Beschluss im Einzelfall oder auf
dem Gesetzesweg an eine andere Instanz delegiert worden ist. Will eine
nachgeordnete Behörde namens des Kantons Beschwerde führen, hat
sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun, sei es durch einen
entsprechenden Ermächtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder
durch Angabe der sie zur Prozessführung namens des Kantons
berechtigenden kantonalen Vorschriften (BGE 135 II 12 E. 1.2.3).
Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer weder bei Einreichung der
Beschwerde noch replikweise dargetan, worauf er seine
Vertretungsmacht stützt. Die Frage der Prozessführungsbefugnis kann
jedoch offen bleiben. Denn selbst wenn der Beschwerdeführer den
entsprechenden Nachweis erbracht hätte, wäre seine Legitimation zu
verneinen, wie sogleich darzulegen ist.
Im Folgenden wird weiterhin der Begriff "Beschwerdeführer" verwendet,
wenngleich wie erläutert nicht das Kantonale Labor, sondern der Kanton
X._______ als beschwerdeführende Partei hätte auftreten sollen.
2.3. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach der Lehre und
Rechtsprechung die Legitimation von Gemeinwesen und anderen
Trägern öffentlicher Aufgaben besonders behandelt wird (vgl. ISABELLE
HÄNER, in: VwVGKommentar, Art. 48 Rz. 23; BGE 135 V 2 E. 1.1).
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Seite 9
Tendentiell wird die Legitimation öffentlichrechtlicher Institutionen
zurückhaltender bejaht als diejenige von Privaten (BGE 135 V 382 E.
3.3.1).
Die allgemeine Beschwerdelegitimation gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist
herkömmlicherweise hauptsächlich auf Private zugeschnitten. Nach der
Praxis des Bundesgerichts ist jedoch auch ein Gemeinwesen nach Art.
48 Abs. 1 VwVG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, soweit
es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist. Das gilt insbesondere
dann, wenn es in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist.
Darüber hinaus ist ein Gemeinwesen legitimiert, wenn es durch die
angefochtene Verfügung in seinen hoheitlichen Befugnissen berührt ist
und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Entscheids hat, so etwa als Gläubiger von
Gebühren, als Inhaber der Baupolizeikompetenz, als Projektant einer
öffentlichen Sportanlage oder einer Deponie, als Subventionsempfänger
oder wenn es als kostenmässig involvierte Partei
Gewässerschutzmassnahmen anordnet. Desgleichen wird die
Legitimation des Gemeinwesens bejaht, wenn es diesem um spezifische
öffentliche Anliegen geht, z.B. den Schutz seiner Einwohner vor Fluglärm,
den Schutz des Grundwassers oder die Umwandlung einer bedienten in
eine unbediente Bahnstation. Demgemäss wird auch in der neueren
Lehre die Ansicht vertreten, die allgemeine Beschwerdelegitimation des
Gemeinwesens sei zu bejahen, wenn dieses als Träger öffentlicher
Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend
machen könne und in einem Masse betroffen sei, das die Bejahung der
Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbereich
rechtfertigen lasse (vgl. BGE 123 II 371 E. 2c mit zahlreichen Hinweisen
auf Rechtsprechung und Literatur; BGE 131 II 743 E. 4.3.1; Urteil des
BVGer A4207/2007 vom 26. Februar 2008 E. 3).
2.3.1. Zur Begründung, warum er gestützt auf Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c
VwVG zur Beschwerdeführung befugt sei, macht der Beschwerdeführer
zunächst öffentliche Interessen, insbesondere den Schutz der
Gesundheit der (…) Bevölkerung geltend. Dazu führt er aus, ein Grossteil
der Bevölkerung des Kantons X._______ sei durch das Inverkehrbringen
der Karamellen gesundheitlich gefährdet, weil deren Kennzeichnung in
einer schwer lesbaren Schrift erfolgen dürfe und somit nicht gewährleistet
sei, dass alle Konsumenten von den Inhaltsstoffen des Produkts Kenntnis
nehmen könnten.
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Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Der Schutz der Gesundheit
ist zwar ein öffentliches Anliegen. Der Durchsetzung solcher Ziele dient in
erster Linie die Behördenbeschwerde im Sinn von Art. 48 Abs. 2 VwVG;
über ein derartiges Beschwerderecht verfügt der Beschwerdeführer wie in
E. 2.1 gezeigt nicht. Um zu vermeiden, dass die Behördenbeschwerde
auf dem Umweg über das allgemeine Beschwerderecht des
Gemeinwesens de facto trotzdem eingeführt wird, ist die in E. 2.3 zitierte
Rechtsprechung zur Legitimation des Gemeinwesens betreffend den
Schutz der Bevölkerung vor Immissionen restriktiv anzuwenden. Ein
Beschwerderecht des Gemeinwesens zum Schutz von öffentlichen
Anliegen ist daher nicht leichthin anzunehmen, wenn dafür keine
bundesgesetzliche Grundlage besteht. Zu beachten ist ferner, dass selbst
die Behördenbeschwerde kein rein "abstraktes", vom spezifischen
Eigeninteresse des Gemeinwesens losgelöstes Beschwerderecht
vermittelt. So ist nach der Lehre die gesetzlich normierte
Gemeindebeschwerde nur zuzulassen, wenn die Gemeinde die
Verletzung von schutzwürdigen kommunalen Interessen rügt und
überdies engere Beziehungen zum Streitgegenstand hat als andere
Gebietskörperschaften (vgl. ATTILIO R. GADOLA, Die Behördenbeschwerde
in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes – ein "abstraktes"
Beschwerderecht?, in: AJP 12 [1993], S. 14581471, hier S. 1464). Wenn
sogar das spezialgesetzlich verankerte Beschwerderecht für kantonale
Behörden oder Gemeinwesen nach Art. 48 Abs. 2 VwVG nur dadurch
gerechtfertigt wird, dass die betreffende Aufgabe eine kantonale bzw.
kommunale ist (vgl. KÖLZ / HÄNER, a. a. O., Rz. 584), muss dies umso
mehr für das allgemeine, ohnehin nur ausnahmsweise anzunehmende
Beschwerderecht kantonaler Gemeinwesen nach Art. 48 Abs. 1 Bst. c
VwVG gelten. Als Vollzugsorgan, welches lediglich mit der Durchführung
der bundesrechtlichen Lebensmittelgesetzgebung betraut ist (vgl. § 1
Abs. 1 der (…) Einführungsverordnung vom 2. Mai 2007 zum
eidgenössischen Lebensmittelgesetz […]), kann sich der
Beschwerdeführer somit nicht auf öffentliche kantonale oder kommunale
Anliegen berufen.
Gegen eine Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers spricht
letztlich auch die Tatsache, dass Art. 20a Abs. 3 THG der
Wettbewerbskommission – und nur dieser in bestimmten Fällen ein
Beschwerderecht gegen Allgemeinverfügungen nach diesem Gesetz
einräumt. Hätte der Bundesgesetzgeber weiteren Behörden – in casu den
kantonalen Vollzugsorganen – das Beschwerderecht einräumen wollen,
so hätte er dies ebenfalls spezialgesetzlich verankern müssen.
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Seite 11
Als Zwischenfazit bleibt festzuhalten, dass die Legitimation des
Beschwerdeführers gestützt auf öffentliche Anliegen verneint werden
muss.
2.3.2. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, er sei durch die
angefochtene Verfügung betroffen wie übrige Privatpersonen. So gehöre
das Lesen von Kennzeichnungen von Lebensmitteln zur täglichen Arbeit
und sei eine der Hauptvoraussetzungen für die Erfüllung des
Vollzugsauftrags. Durch die prinzipielle Möglichkeit, die Beschriftung von
Bonbons in einer Schriftgrösse von 1 mm vorzunehmen, werde die Arbeit
des Beschwerdeführers sehr erschwert oder gar verunmöglicht.
Nach der Praxis des BGer ist ein Gemeinwesen zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, soweit es durch die
angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie ein Privater berührt ist.
Dies gilt insbesondere dann, wenn es in seinen vermögensrechtlichen
Interessen betroffen ist (BGE 123 II 371 E. 2c). Die unmittelbare
Betroffenheit von Gemeinwesen und anderen Trägern öffentlicher
Aufgaben besteht somit – wenn auch nicht ausschliesslich – in erster
Linie in finanziellen Konsequenzen, welche sich aus dem angefochtenen
Entscheid ergeben. So hat das BGer die Legitimation von Gemeinden als
Gläubiger von Kausalabgaben, als Projektant eines öffentlichen Werks
oder als kostenmässig in Gewässerschutzmassnahmen involvierte Partei
bejaht (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.3.1). Die Beispiele zeigen, dass in jedem
Fall gewichtige Interessen des betroffenen Gemeinwesens auf dem Spiel
stehen müssen, damit die Legitimation unter dem Titel "gleich oder
ähnlich betroffen wie ein Privater" bejaht werden kann.
Im vorliegenden Fall ist diese Voraussetzung nicht erfüllt. Dem
Beschwerdeführer erwächst aus der Tatsache, dass Beschriftungen
gewisser Lebensmittelverpackungen schwerer lesbar sein dürften als vor
dem Erlass der angefochtenen Verfügung, kein unmittelbarer finanzieller
Nachteil. Insbesondere wird nicht dargetan, dass aufgrund der
angefochtenen Verfügung zusätzliche Ressourcen benötigt würden. Im
Übrigen ist nicht dargetan, inwiefern die angefochtene Verfügung einen
immateriellen Nachteil bewirken könnte.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Legitimation des
Beschwerdeführers gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG auch in der Variante
"gleich oder ähnlich betroffen wie ein Privater" zu verneinen ist.
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2.3.3. Indem der Beschwerdeführer ausführt, das Lesen von
Beschriftungen auf Lebensmittelverpackungen gehöre zur täglichen
Arbeit und diese werde durch die Zulassung der nur 1 mm grossen Schrift
sehr erschwert oder gar verunmöglicht (vgl. die in E. 2.3.2 genannte
Begründung, warum er wie eine Privatperson vom Entscheid betroffen
sei), macht er zugleich sinngemäss geltend, durch die angefochtene
Verfügung in der Ausübung seiner hoheitlichen Befugnisse eingeschränkt
zu werden.
In dieser Variante der allgemeinen Beschwerdebefugnis wird
vorausgesetzt, dass das Gemeinwesen in seiner Autonomie betroffen ist
und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der
angefochtenen Verfügung hat (vgl. KÖLZ /HÄNER, a. a. O., Rz. 570). Weil
der Beschwerdeführer im Bereich des Lebensmittelrechts nicht über
Autonomie verfügt, scheitert seine Legitimation bereits an dieser
Voraussetzung. Schliesslich kann der Beschwerdeführer auch kein
eigenes, in der kantonalen Aufgabenerfüllung begründetes Interesse an
der Aufhebung der angefochtenen Verfügung dartun. Dies aber wäre für
die Legitimation des Gemeinwesens erforderlich, wie die in E. 2.3 zitierte
Rechtsprechung zeigt (vgl. das in BGE 123 II 371 E. 2c genannte
Beispiel, wonach das Gemeinwesen als Projektant einer Anlage auftritt).
Der Umstand, dass eine bundesrechtlich normierte Aufgabe des
Beschwerdeführers allenfalls etwas mehr Zeit oder den Einsatz von
Hilfsmitteln beanspruchen wird, vermag kein schutzwürdiges Interesse im
Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG zu begründen (vgl. auch Urteil des
BVGer C7165/2010 vom 24. Februar 2011 E. 5.4).
Soweit der Beschwerdeführer (sinngemäss) eine Beeinträchtigung in der
Ausübung seiner hoheitlichen Tätigkeit rügt, dringt er damit nicht durch.
3.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer weder
aufgrund von Art. 48 Abs. 1 VwVG noch von Art. 48 Abs. 2 VwVG zur
Beschwerde berechtigt ist. Auf die Beschwerde ist daher nicht
einzutreten.
4.
Zu befinden bleibt über die Verlegung der Kosten dieses Verfahrens
sowie über die Zusprechung allfälliger Parteientschädigungen.
C8730/2010
Seite 13
4.1. Der Beschwerdeführer, auf dessen Rechtsmittel nicht eingetreten
wird und der mit seinen Anträgen somit nicht durchdringt, gilt als
unterliegende Partei (zum Begriff des Unterliegens vgl. MARCEL MAILLARD,
in: Waldmann / Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 63,
Rz. 14). Gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG werden anderen als
Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen,
Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um
vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen
Anstalten dreht. Da dies vorliegend nicht der Fall ist, hat der
Beschwerdeführer keine Verfahrenskosten zu tragen. Der einbezahlte
Kostenvorschuss ist ihm daher zurückzuerstatten.
4.2. Die obsiegende Beschwerdegegnerin hat gemäss Art. 7 Abs. 1 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf
eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten.
Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat mit Beschwerdeantwort
vom 8. April 2011 einen Betrag von Fr. 10'000. geltend gemacht, ohne
diese Forderung näher zu begründen. Die Parteientschädigung für
Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht umfasst
gemäss Art. 8 VGKE die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere
notwendige Auslagen der Partei. Das Anwaltshonorar wird nach dem
notwendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin bemessen
ist und der Stundenansatz für Anwälte und Anwältinnen beträgt
mindestens 200 und höchstens 400 Franken zuzüglich Mehrwertsteuer
(Art. 10 VGKE).
Im vorliegenden Fall wurde der Beschwerdegegnerin die
Vernehmlassung der Vorinstanz vom 13. Januar 2011, in welcher die
Beschwerdelegitimation verneint wird, mit der Einladung zur
Beschwerdeantwort zugestellt. Daraufhin reichte die
Beschwerdegegnerin eine umfangreiche Beschwerdeantwort ein, in
welcher im Hauptpunkt beantragt wird, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten (vgl. Beschwerdeantwort vom 8. April 2011). Ungefähr zwei
Drittel der Rechtsschrift sind dem Eventualbegehren gewidmet, wonach
die Beschwerde abzuweisen sei. Mit Blick auf diese Ausgangslage hätte
der Rechtsvertreter zur Vermeidung unnötigen Aufwands auf eine
einlässliche Begründung des Eventualbegehrens verzichten und für den
Fall, dass dem Hauptantrag nicht stattgegeben würde, die Ansetzung
einer Frist zur Begründung des Eventualantrags beantragen können. Der
in Bezug auf den materiellen Teil der Beschwerde geltend gemachte –
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nicht näher ausgewiesene – Aufwand kann daher nicht berücksichtigt
werden. Das Anwaltshonorar ist somit auf Fr. 3'000. (10 Std. à Fr 300.)
festzusetzen, zuzüglich pauschal Fr. 100. für Auslagen sowie 8 %
Mehrwertsteuer (Fr. 248.). Demgemäss beträgt die Parteientschädigung
Fr. 3'348.. Sie ist vom unterliegenden Beschwerdeführer zu bezahlen.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der einbezahlte
Kostenvorschuss von Fr. 2'000. wird dem Beschwerdeführer
zurückerstattet.
3.
Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 3'348. zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin vom 26. Mai 2011)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (RefNr. […]; Gerichtsurkunde; Beilage: Stellungnahme
der Beschwerdegegnerin vom 26. Mai 2011)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Franziska Schneider Susanne Genner
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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