C-942/2012 - Abteilung III - Berufliche Vorsorge (Übriges) - Aufsichtsgebühren; Verfügung des BSV vom 23. Janua...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung III
C-942/2012


U r t e i l v o m 7 . M ä r z 2 0 1 4
Besetzung

Richter Daniel Stufetti (Vorsitz),
Richter Beat Weber,
Richter Vito Valenti,
Gerichtsschreiberin Patrizia Levante.



Parteien

Sammelstiftung B._______,
Beschwerdeführerin,



gegen


Bundesamt für Sozialversicherungen BSV,
Direktionsbereich Amtsgeschäfte, Bereich Recht,
Effingerstrasse 20, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand

Aufsichtsgebühren;
Verfügung des BSV vom 23. Januar 2012.


C-942/2012
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Sammelstiftung B._______ (nachfolgend: Stiftung) mit Sitz in
Y._______ ist eine im Handelsregister des Kantons Zürich eingetragene
Stiftung im Sinne von Art. 80 ff. des Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210) und
Art. 331 des Obligationenrechts (OR, SR 220; act. 24). Sie bezweckt die
berufliche Vorsorge für die Arbeitnehmer und Arbeitgeber, die sich der
Stiftung anschliessen (act.1/3). Die Stiftung war im Register für berufliche
Vorsorge des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) registriert
(act. 1/1) und stand unter dessen Aufsicht (act.1/3).
B.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2012 (act. 1/1) übertrug das BSV die Auf-
sicht über die Stiftung an die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zü-
rich (Dispositivziffer 1) und es sah vor, dass nach Eintritt der Rechtskraft
der Verfügung die Stiftung aus dem Register für berufliche Vorsorge des
BSV gelöscht werde (Dispositivziffer 2). Gleichzeitig verfügte das BSV,
dass die Aufsichtsgebühren 2011 Fr. 59'359.60 (Dispositivziffer 3) und die
Aufsichtsgebühren 2012 an die Oberaufsichtskommission Fr. 56'523.-
betragen würden, wobei die Rechnung für den letztgenannten Betrag im
September 2013 versandt werde (Dispositivziffer 4).
Das BSV begründete seine Verfügung mit den Änderungen des Bundes-
gesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvor-
sorge (BVG, SR 831.40) vom 19. März 2010 (Strukturreform, in Kraft seit
dem 1. Januar 2012), welche die Aufsicht und Oberaufsicht in der berufli-
chen Vorsorge neu ordnen. Das BSV verwies in seiner Verfügung aus-
serdem auf die neue Verordnung über die Aufsicht in der beruflichen Vor-
sorge (BVV 1, SR 831.435.1) vom 10. und 22. Juni 2011, welche eben-
falls am 1. Januar 2012 in Kraft trat. Als Rechtsgrundlagen nannte das
BSV Art. 61 Abs. 1 BVG sowie Art. 7 und Art. 25 Abs. 2 bis 5 BVV 1.
C.
In der Folge kam es zu einem mehrfachen Schriftenwechsel zwischen der
Stiftung und dem BSV. Die Stiftung ersuchte das BSV um Wiedererwä-
gung bzw. Verhandlung der für das Jahr 2012 verfügten Aufsichtskosten
mit der hauptsächlichen Begründung, dass für die Erhebung dieser Auf-
sichtsgebühren durch das BSV keine genügende gesetzliche Grundlage
bestehe (act. 1/4, 6/1). Dieses Gesuch wurde mit Schreiben des BSV
vom 16. Februar 2012 abgelehnt (act. 1/5).
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Seite 3
D.
Mit Eingabe vom 17. Februar 2012 (act. 1) erhob die Stiftung (nachfol-
gend: Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung des BSV vom 23. Janu-
ar 2012 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Eingang: 20. Feb-
ruar 2012). Sie stellte die Rechtsbegehren, 1. es sei Ziffer 4 des Verfü-
gungsdispositivs aufzuheben, 2. es sei der vorliegenden Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu erteilen, 3. unter Kosten- und Entschädigungs-
folge zulasten des BSV.
Die Beschwerdeführerin stellte in ihrer Beschwerde zunächst klar, dass
die Ziffern 1 bis 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung nicht
bestritten seien. Zur Begründung der Beschwerde führte sie sodann im
Wesentlichen aus, dass laut den massgeblichen gesetzlichen Bestim-
mungen einzig die Aufsichtsbehörden und nicht die von ihnen beaufsich-
tigten Vorsorgeeinrichtungen abgabepflichtig seien für die jährliche Auf-
sichtsabgabe an die Oberaufsichtskommission. Eine direkte Überwälzung
der von den Aufsichtsbehörden geschuldeten Aufsichtsabgaben auf die
durch sie beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen sei weder im BVG noch
in der BVV 1 vorgesehen, obschon eine ausdrückliche gesetzliche Grund-
lage erforderlich sei. Weiter rügte die Beschwerdeführerin die Bemessung
der verfügten Aufsichtsabgabe, welche auf dem Bestand der Versicherten
und Rentner der Beschwerdeführerin per Ende 2010 statt per Ende 2012
beruhe, was gegen das Rückwirkungsverbot verstosse und für sich allein
zur beantragten Aufhebung von Ziffer 4 des Dispositivs führen müsse.
Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
bzw. ihr entsprechendes Interesse begründete die Beschwerdeführerin
damit, dass sie keinen direkten Einfluss auf die Dauer des Beschwerde-
verfahrens habe und nicht sichergestellt sei, ob bis zur Rechnungsstel-
lung der stritten Aufsichtsabgabe im September 2013 ein rechtskräftiger
Entscheid vorliege.
E.
Den mit Zwischenverfügung vom 23. Februar 2012 einverlangten Kosten-
vorschuss von Fr. 2'500.- (act. 2) leistete die Beschwerdeführerin am
1. März 2012 (act. 4).
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 14. März 2012 (act. 6) nahm das BSV
(nachfolgend auch: Vorinstanz) aufforderungsgemäss zum Begehren der
Beschwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Be-
schwerde Stellung und beantragte dessen Abweisung, unter Kosten- und
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Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz
führte zur Begründung ihres Antrags zusammengefasst aus, es bestehe
ein öffentliches Interesse daran, dass die Vorsorgeeinrichtungen die Ge-
bühren für die Beaufsichtigung durch die Oberaufsichtskommission via
Bund oder Kanton selber bezahlen würden. Seit Anfang 2012 müssten
sämtliche Vorsorgeeinrichtungen die Oberaufsichtsgebühr entrichten. Es
könne nicht sein, dass der Bund und damit indirekt der Steuerzahler die-
se Gebühren aufgrund der aufschiebenden Wirkung der vorliegenden
Beschwerde vorschiessen oder gar bezahlen müssten. Das öffentliche In-
teresse sei somit höher zu gewichten als das private Interesse der Ein-
richtung an der aufschiebenden Wirkung.
G.
Mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. März
2012 (act. 7) wurde das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wir-
kung der Beschwerde abgewiesen, da der Beschwerdeführerin durch den
sofortigen Vollzug der angefochtenen Verfügung kein nicht wiedergutzu-
machender Nachteil entstehe und nach einer Prima-Facie-Prüfung keine
wichtigen, erheblichen Gründe ersichtlich seien, welche die Erteilung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde rechtfertigen würden.
H.
In ihrer Vernehmlassung vom 25. Mai 2012 (act. 14) stellte die Vorinstanz
in der Hauptsache den Antrag, es sei das Rechtsbegehren Nr. 1 der Be-
schwerdeführerin, wonach Ziffer 4 des Dispositivs der angefochtenen Ver-
fügung aufzuheben sei, abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungs-
folgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz machte zunächst
Ausführungen zu den rechtlichen Grundlagen der Aufsichtsabgabe an die
Aufsichtsbehörde des Bundes bis zum 31. Dezember 2012 (recte: 2011),
äusserte sich sodann zur Strukturreform und der gesetzlichen Regelung
der Aufsichtsabgabe an die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsor-
ge ab dem 1. Januar 2012 und erläuterte schliesslich die Übergangsrege-
lung der Strukturreform und Gleichbehandlung unter den Vorsorgeeinrich-
tungen. Die Vorinstanz erneuerte ihre Ansicht, dass die besagte Gebühr
von den Vorsorgeeinrichtungen an die Bundesaufsicht bzw. Vorinstanz zu
entrichten sei, was sich aus dem Zusammenhang und der Auslegung der
massgeblichen Verordnungsbestimmungen in Art. 25 Abs. 4 sowie Art. 7
BVV 1 sowie aus dem Verursacherprinzip sowie dem Gleichbehand-
lungsgebot ergebe. Zur Bemessung der Gebühr führte die Vorinstanz
aus, sie habe richtigerweise auf die letzte ihr zur Verfügung stehende
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Jahresrechnung des Geschäftsjahres 2010 abgestellt. Die angefochtene
Verfügung sei daher rechtskonform verfügt worden.
I.
Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Replik vom 9. Juli 2012 (act. 16) am
beschwerdeweise gestellten Rechtsbegehren fest, wonach Ziffer 4 des
Verfügungsdispositivs aufzuheben sei, unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolge zulasten der Vorinstanz. Sie bekräftigte ihre bisherigen Aus-
führungen und machte insbesondere geltend, dass die von der Vorinstanz
angerufenen rechtlichen Bestimmungen und Prinzipien keine Grundlage
bilden könnten für eine Weiterbelastung bzw. Überwälzung der von den
Aufsichtsbehörden geschuldeten Aufsichtsabgabe auf die Vorsorgeein-
richtungen.
J.
Die Vorinstanz wiederholte in ihrer Duplik vom 14. September 2012
(act. 20) den in der Vernehmlassung vom 25. Mai 2012 gestellten Antrag
und führte nochmals aus, dass aufgrund der erwähnten Regelungen im
BVG und den Verordnungen sowie des bisherigen Abgaberechts eine
ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der streitigen Auf-
sichtsabgabe durch die Vorinstanz während der Übergangszeit bis Ende
2014 bestehe.
K.
Mit Verfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. September 2012
(act. 21) wurde der Schriftenwechsel geschlossen, wobei weitere Instruk-
tionsmassnahmen vorbehalten blieben.
L.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterla-
gen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen ein-
gegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
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1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern – wie
vorliegend – keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Als Vorin-
stanzen gelten die in Art. 33 und Art. 34 VGG genannten Behörden.
1.2 Die angefochtene behördliche Verfügung ist als Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG zu qualifizieren. Das BSV gehört zu den in Art. 33 Bst. d
VGG erwähnten Behörden. Da die streitige Verfügung vom BSV als Auf-
sichtsbehörde (act. 1/3) erlassen wurde (vgl. Art. 25 Abs. 5 BVV 1, Art. 61
Abs. 1 aBVG, Art. 3 Abs. 1 lit. a aBVV 1), ergibt sich die Anfechtbarkeit
beim Bundesverwaltungsgericht auch aus Art. 74 Abs. 1 BVG (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-1697/2012 vom 17. Dezember 2013
E. 1.1). Somit ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vor-
liegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG). Die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den
Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000
(ATSG, SR 830.1), insbesondere dessen 2. Abschnitt über das Sozialver-
sicherungsverfahren, sind für den Bereich des BVG mangels eines ent-
sprechenden Verweises nicht anwendbar (vgl. Art. 2 ATSG).
2.2 Die Beschwerde wurde fristgemäss (Art. 50 VwVG) und formgerecht
(Art. 52 VwVG) eingereicht. Als Adressatin der Verfügung ist die Be-
schwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48
VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten, nachdem auch der
Kostenvorschuss fristgerecht geleistet wurde.
3.
Die Beschwerdeführenden können im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs
oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unan-
gemessenheit des Entscheides beanstanden (Art. 49 VwVG).
4.
Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung der Vorinstanz vom 23. Januar
2012. Sie ist Ausgangspunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens.
Die vorinstanzliche Verfügung wird von der Beschwerdeführerin allerdings
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nicht gesamthaft angefochten. Vielmehr beanstandet diese nur Ziffer 4
des Verfügungsdispositivs (vgl. act. 1 S. 4 f.). Streitgegenstand sind da-
her die von der Vorinstanz in Ziffer 4 des Dispositivs verfügten "Aufsichts-
gebühren 2012 an die Oberaufsichtskommission" in der Höhe von
Fr. 56'523.-.
5.
Das Bundesverwaltungsgericht stellt bei der Beurteilung einer Streitsache
im Bereich der beruflichen Vorsorge grundsätzlich auf den bis zum Zeit-
punkt des Erlasses der streitigen Verwaltungsverfügung (hier: 23. Januar
2012) eingetretenen Sachverhalt ab (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-4096/2010 vom 6. Januar 2012 E. 3 mit weiteren Hinweisen).
Weiter sind in zeitlicher Hinsicht – vorbehältlich besonderer übergangs-
rechtlicher Regelungen – grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massge-
bend, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfol-
gen führenden Tatbestandes Geltung haben (Urteil des Bundesgerichts
8C_419/2009 vom 3. November 2009 E. 3.1; BGE 136 V 24 E. 4.3; 132 V
215 E. 3.1.1).
6.
6.1 Mit der sogenannten Strukturreform für die berufliche Vorsorge sind
am 1. Januar 2012 die neuen Bestimmungen über die Aufsicht und die
Oberaufsicht in der beruflichen Vorsorge in Kraft getreten. Die massgebli-
chen Änderungen in Art. 61 ff. BVG wurden durch das Bundesgesetz vom
19. März 2010 eingeführt (AS 2011 3393; BBl 2007 5669). Gestützt auf
Art. 64c Abs. 3 und Art. 65 Abs. 4 BVG hat der Bundesrat ausserdem die
BVV 1 geändert (AS 2011 3425). Mit der Reform wurde eine grundsätzli-
che Neuordnung der Aufsichtsstruktur vorgenommen: So obliegt die Di-
rektaufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen nun ausschliesslich den Kan-
tonen. Das BSV übt keine Aufgaben im Bereich der Aufsicht und Ober-
aufsicht mehr aus. Die Oberaufsicht über die Aufsichtsbehörden wird so-
dann von einer unabhängigen Oberaufsichtskommission Berufliche Vor-
sorge (OAK BV) wahrgenommen, was eine Aufgabenverlagerung vom
Bundesrat zur OAK BV bedeutet (vgl. auch JÜRG BRECHBÜHL, Neuord-
nung von Aufsicht und Oberaufsicht in der beruflichen Vorsorge, HAVE –
Haftung und Versicherung, 2012 S. 318 ff.).
6.2 Das BVG sieht in der Übergangsbestimmung zur Strukturreform vor,
dass die Vorsorgeeinrichtungen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser
Änderung unter Bundesaufsicht stehen, für höchstens drei Jahre nach In-
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krafttreten dieser Änderung unter Bundesaufsicht bleiben können. Ent-
sprechend regelt die BVV 1 in der Übergangsbestimmung von Art. 25
Abs. 5, dass das BSV die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen bis am
31. Dezember 2014 der zuständigen kantonalen Aufsichtsbehörde zu
übergeben und innerhalb dieser Frist den Übergabezeitpunkt festzulegen
hat. Zuständig ist die kantonale Aufsichtsbehörde am Sitz der Einrichtung
im Zeitpunkt der Übergabe. Weiter hält die Übergangsbestimmung in
Art. 25 Abs. 5 BVV 1 fest, dass die Verfügung zur Übertragung der Auf-
sicht dem Handelsregisteramt zwecks Änderung des Eintrags übermittelt
werde, sobald sie rechtskräftig sei.
6.3
Die Kosten der Aufsicht wurden im BVG und in der BVV 1 im Rahmen der
Strukturreform neu geregelt.
6.3.1 Das BVG bestimmt die Aufsichtskosten in Art. 64c nun wie folgt:
Gemäss Abs. 1 werden die Kosten der OAK BV und seines Sekretariats
gedeckt durch eine jährliche Aufsichtsabgabe (Bst. a) und Gebühren für
Verfügungen und Dienstleistungen (Bst. b). Nach Abs. 2 bemisst sich die
jährliche Aufsichtsabgabe bei den – hier zur Diskussion stehenden – Auf-
sichtsbehörden nach der Zahl der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen
und der Anzahl der Versicherten (Bst. a). Laut Abs. 3 bestimmt der Bun-
desrat die anrechenbaren Aufsichtskosten und legt das Berechnungsver-
fahren im Einzelnen sowie den Gebührentarif fest.
6.3.2 Die revidierte BVV 1 äussert sich in Art. 6 bis 11 zu den Kosten der
Oberaufsicht bzw. den für deren Deckung in Rechnung zu stellenden Auf-
sichtsabgaben und Gebühren. Die Aufsichtsabgabe der Aufsichtsbehör-
den ist in Art. 7 geregelt: Sie beträgt gemäss Abs. 1 jährlich 300 Franken
für jede beaufsichtigte Vorsorgeeinrichtung (Bst. a) und 80 Rappen für je-
de bei der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung versicherte Person
(Bst. b). Gestützt auf Abs. 2 ist sie den Aufsichtsbehörden neun Monate
nach Abschluss des Geschäftsjahres in Rechnung zu stellen.
6.3.3 In Abs. 2 bis 4 von Art. 25 BVV 1 sind sodann die Übergangsbe-
stimmungen für die Gebühren und Abgaben enthalten: Gemäss Abs. 2 gilt
für Gebühren zulasten der Einrichtungen unter der direkten Aufsicht des
BSV weiterhin die Verordnung über die Gebühren für die Beaufsichtigung
von Einrichtungen der beruflichen Vorsorge vom 17. Oktober 1984
(VGBV, SR 831.435.2), solange die Aufsicht über die Einrichtungen nicht
den kantonalen Aufsichtsbehörden übergeben worden ist. Nach Abs. 3 ist
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die jährliche Aufsichtsgebühr nach altem Recht im Jahr der Aufsichts-
übergabe pro rata temporis bis zum Datum der Übergabe geschuldet.
Das BSV legt die Gebühr laut dieser Bestimmung gestützt auf den letzten
ihm verfügbaren Jahresbericht der Einrichtung in der Übertragungsverfü-
gung fest und stellt sie der Einrichtung in Rechnung. Abs. 4 von Art. 25
BVV 1 äussert sich zur Aufsichtsabgabe nach Art. 7. Nach dieser Über-
gangsbestimmung ist die Aufsichtsabgabe bis zum Ende des Jahres, in
dem die Aufsicht an die kantonalen Aufsichtsbehörden übergeben wird,
durch das BSV geschuldet.
7.
Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz in Ziffer 4 ihres
Verfügungsdispositivs die „Aufsichtsgebühren 2012 an die Oberaufsichts-
kommission“ von Fr. 56'523.- zu Recht auf die Beschwerdeführerin über-
wälzt hat.
7.1 Die in Ziffer 1 des Verfügungsdispositivs angeordnete Aufsichtsüber-
gabe der Vorinstanz an die kantonale Aufsichtsbehörde ist nicht bestritten
und bildet vorliegend nicht Streitgegenstand (vgl. E. 4). Bezüglich dieses
Teils trat die vorinstanzliche Verfügung vom 23. Januar 2012 daher in
Rechtskraft, weshalb die Stiftung gemäss Ziffer 2 des Verfügungsdisposi-
tivs aus dem Register für berufliche Vorsorge des BSV gelöscht werden
konnte. Im entsprechenden Auszug des Handelsregisters des Kantons
Zürich ist die kantonale Behörde seit dem 12. Oktober 2012 als Auf-
sichtsbehörde eingetragen (www._______, besucht am 22. Januar 2014;
act. 24).
7.2 Seitens der Parteien ist unbestritten, dass es sich bei den in Ziffer 4
des Verfügungsdispositivs festgesetzten „Aufsichtsgebühren 2012 an die
Oberaufsichtskommission“ um die mit der Strukturreform per 1. Januar
2012 neu eingeführte Aufsichtsabgabe im Sinne von Art. 64c BVG und
Art. 7 BVV 1 handelt (vgl. act. 1 S. 5 ff., act. 14 S. 3, 5, 6, act. 20 S. 2 ff.).
Auf die Erhebung der altrechtlichen Aufsichtsgebühr, welche gemäss Art.
25 Abs. 2 und 3 BVV 1 für den Zeitraum vom 1. bis 23. Januar 2012 ge-
schuldet ist, hat die Vorinstanz nach eigenen Angaben (act. 20 S. 2) in
der angefochtenen Verfügung bewusst verzichtet.
7.3
7.3.1 Die Beschwerdeführerin erachtet die ihr in der streitigen Verfügung
auferlegte Aufsichtsabgabe für das Jahr 2012 als nicht gesetzeskonform.
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Sie verneint das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für die direkte
Überwälzung der Aufsichtsabgabe, welche die Vorinstanz zu ihren Lasten
vorgenommen hat. Die Beschwerdeführerin sieht weder im BVG noch in
der BVV 1 eine entsprechende Überwälzungsregelung. Eine Grundlage
im VGBV und anderen Verordnungen bestreitet sie ebenso wie die von
der Vorinstanz angerufenen Prinzipien (act. 1, 16).
7.3.2 Die Vorinstanz rechtfertigt die direkte Erhebung der Aufsichtsabga-
be bei der Beschwerdeführerin indessen mit Art. 64c Abs. 2 und 3 BVG,
Art. 25 Abs. 4 und Art. 7 BVV 1 sowie dem bisherigen Abgaberecht (Art. 1
Abs. 1 VGBV), das sie in der Übergangszeit sinngemäss anwenden will.
Ausserdem verweist die Vorinstanz auf die Geltung des Verursacherprin-
zips, da die Vorsorgeeinrichtungen und die Versicherten in den Genuss
der Tätigkeit der OAK BV kämen, und sie beruft sich auf das Gleichbe-
handlungsgebot sämtlicher Vorsorgeeinrichtungen. Bei der streitigen Ab-
gabe handelt es sich laut Vorinstanz im Übrigen um eine Gemeng- oder
Kostenanlastungssteuer, weshalb das Äquivalenzprinzip vorliegend keine
Anwendung finde. Das Kostendeckungsprinzip ergebe sich aber aus
Art. 6 Abs. 2 BVV 1. Schliesslich macht die Vorinstanz geltend, dass die
Überwälzung der Aufsichtsabgabe an die Vorsorgeeinrichtungen auch
dem Willen des Gesetzgebers entspreche, wie sich aus den Materialien
ergebe (act. 14, 20).
7.4
7.4.1 Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) erhebt in
Art. 5 Abs. 1 BV das Gesetzmässigkeitsprinzip zu einem allgemeinen
rechtsstaatlichen Grundsatz, der für die gesamte Staatstätigkeit verbind-
lich ist. Art. 164 Abs. 1 BV konkretisiert dieses Prinzip für die Bundesge-
setzgebung (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 368 ff.;
BGE 131 II 13 E. 6.3 mit weiteren Hinweisen).
Dem Legalitätsprinzip entsprechend bedarf die Verpflichtung zu einer öf-
fentlichrechtlichen Geldleistung gemäss der konstanten Rechtsprechung
einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche die Leistungspflicht mindes-
tens in den Grundzügen festlegt (Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 134 I 179
E. 6.1; 133 V 402 E. 3.2; 132 I 117 E. 4.2; 132 II 371 E. 2.1). Delegiert der
Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nach-
geordnete Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabepflichti-
gen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber
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Seite 11
festlegen (BGE 134 I 179 E. 6.1; 132 II 371 E. 2.1; 130 I 113 E. 2.2). Die
Rechtsprechung hat diese Vorgaben für die Abgabenbemessung bei ge-
wissen Arten von Kausalabgaben gelockert, wo das Mass der Abgabe
durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbe-
halt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 134 I 179 E. 6.1; 130 I 113 E. 2.2).
Diese mögliche Lockerung betrifft nur die Vorgaben zur Bemessung der
Abgaben, nicht die Umschreibung der Abgabepflicht (Subjekt und Objekt)
als solche (BGE 134 I 179 E. 6.1; 132 I 117 E. 4.2).
7.4.2 Im Folgenden ist die Rechtmässigkeit der Überwälzung der Auf-
sichtsabgabe im Sinne von Art. 64c BVG und Art. 7 BVV 1 von der Vorin-
stanz auf die Beschwerdeführerin zu prüfen. Gemäss der dargelegten
Rechtsprechung ist erforderlich, dass der Gesetzgeber die entsprechen-
de Leistungspflicht zumindest in den Grundzügen regelt. Dazu gehört,
wie erwähnt, auch die gesetzliche Umschreibung des Subjektes der Ab-
gabepflicht. Die lediglich für die Bemessung von gewissen Abgaben gel-
tende Lockerung betreffend die gesetzlichen Vorgaben ist nicht anwend-
bar.
Im BVG ist nicht festgelegt, dass die Vorsorgeeinrichtungen zur Leistung
der in Art. 64c BVG erwähnten Aufsichtsabgabe verpflichtet sind. Viel-
mehr ergibt sich aus Art. 64c Abs. 2 Bst. a BVG sinngemäss und aus
Art. 7 Abs. 1 und 2 BVV 1 ausdrücklich, dass es sich um eine Aufsichts-
abgabe der Aufsichtsbehörden handelt, welche diesen (von der Oberauf-
sichtskommission) in Rechnung zu stellen ist. In der hier massgeblichen
Übergangsbestimmung von Art. 25 Abs. 4 BVV 1 steht sodann explizit,
dass bis zum Ende des Jahres, in dem die Aufsicht an die kantonale Auf-
sichtsbehörde übergeben wird, die Aufsichtsabgabe durch das BSV ge-
schuldet ist. Von einer Pflicht der Vorsorgeeinrichtungen zur Leistung der
Aufsichtsabgabe ist weder im BVG noch in der BVV 1 die Rede. Entge-
gen der Ansicht der Vorinstanz ergibt sich aus diesen Rechtsgrundlagen
daher keine Pflicht der Beschwerdeführerin zur Leistung der für das Jahr
2012 verfügten Aufsichtsabgabe. Ebenso wenig kann die Vorinstanz eine
Abgabepflicht der Beschwerdeführerin aus der altrechtlichen VGBV ablei-
ten, da diese gemäss Art. 25 Abs. 2 BVV 1 nur für die Aufsichtsgebühren
nach altem Recht gilt. Die Bestimmungen der allgemeinen Gebührenver-
ordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041), auf welche
Art. 11 BVV 1 verweist, finden sodann nur hinsichtlich der Gebühren für
Verfügungen und Dienstleistungen Anwendung (Art. 1 Abs. 1 und 2 Allg-
GebV), nicht aber betreffend die neurechtliche Aufsichtsabgabe. Es be-
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steht – entgegen der vorinstanzlichen Meinung – kein Raum für eine
sinngemässe Anwendung der AllgGebV. Hinzu kommt, dass es sich bei
diesen Rechtsgrundlagen ohnehin um bundesrätliche Verordnungen und
nicht um formelle Gesetzestexte handelt. Im Abgaberecht ist die formelle
gesetzliche Grundlage aber unersetzlich (siehe auch FRITZ GYGI, Verwal-
tungsrecht, Bern 1986, S. 84). Auf Art. 46a des Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010),
welcher Grundlage für die AllGebV bildet, kann die Vorinstanz ihre Forde-
rung nicht stützen. Die hier streitige Abgabepflicht ist auch dort nicht fest-
gelegt. Die von der Vorinstanz im Weiteren geltend gemachten Prinzipien
(Verursacherprinzip, Kostendeckungsprinzip) reichen als Grundlagen
nicht aus, um die zur Diskussion stehende Abgabepflicht der Beschwer-
deführerin zu begründen. Erforderlich ist – wie erwähnt – eine formell-
gesetzliche Grundlage, aus welcher sich die Pflicht der Beschwerdeführe-
rin zur Leistung der Aufsichtsabgabe im Sinne von Art. 64c BVG und
Art. 7 BVV 1 an das BSV ergibt. Eine solche Gesetzesgrundlage liegt
aber nicht vor. Die von der Vorinstanz eingereichten Gesetzes- und Ver-
ordnungsmaterialien (act. 14/1-3) ändern daran nichts. Selbst wenn man
in diesen Materialien den von der Vorinstanz mehrfach angerufenen Wil-
len des Gesetzgebers erkennen möchte, würde dies nicht erlauben, auf
eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinne zu verzichten. Denn nach
dem Gesagten bedarf es für die Überwälzung der streitigen Aufsichtsab-
gabe von der Vorinstanz auf die Beschwerdeführerin einer konkreten Ge-
setzesnorm auf Bundesebene. Eine solche ist aber nicht vorhanden. Mit
dem Hinweis auf das Gleichheitsgebot kann die Vorinstanz schliesslich
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Das Gebot rechtsgleicher Rechtsan-
wendung ist nur verletzt, wenn die gleiche Behörde gleiche Sachverhalte
unterschiedlich beurteilt (vgl. REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte,
2. Auflage, Bern 2013, S. 421 f. mit Hinweisen). Eine derartige Konstella-
tion seitens der Vorinstanz ist vorliegend nicht gegeben.
7.5 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die der Beschwerde-
führerin von der Vorinstanz auferlegte Aufsichtsabgabe für das Jahr 2012
von Fr. 56'523.- keine gesetzliche Grundlage hat. Die Dispositivziffer 4
der vorinstanzlichen Verfügung vom 23. Januar 2012 erweist sich daher
als nicht rechtmässig. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich zu prüfen, ob die
umstrittene Aufsichtsabgabe für das Jahr 2012 richtig bemessen wurde.
8.
Die Beschwerde ist damit gutzuheissen und die Dispositivziffer 4 der vor-
instanzlichen Verfügung vom 23. Januar 2012 ist aufzuheben.
C-942/2012
Seite 13
9.
9.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG), wobei den Vorinstanzen keine Verfah-
renskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Vorliegend unterliegt die Vorinstanz im Hauptverfahren, weshalb dafür
keine Verfahrenskosten erhoben werden und auch auf eine Kostenaufer-
legung hinsichtlich der Zwischenverfügung vom 30. März 2012 (act. 7)
verzichtet wird (vgl. Art. 6 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt [VGKE, SR 173.320.2]). Der Beschwerdeführerin ist der von ihr ge-
leistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'500.- nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
9.2 Die Beschwerdeführerin liess sich nicht extern vertreten und es sind
auch keine grösseren Auslagen ersichtlich, so dass ihr trotz Obsiegens
keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG e
contrario, Art. 7 ff. VGKE). Die Vorinstanz hat ebenso wenig Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).


(Es folgt das Urteilsdispositiv)

C-942/2012
Seite 14
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Dispositivziffer 4 der vo-
rinstanzlichen Verfügung vom 23. Januar 2012 wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin
wird der von ihr geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'500.-
nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Formular Zahl-
adresse)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. _______)
– Oberaufsichtskommission BVG

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Daniel Stufetti Patrizia Levante

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-
weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid
und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen
hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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