Cour III
C-963/2006
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 3 n o v e m b r e 2 0 0 7
Elena Avenati-Carpani (présidente du collège),
Ruth Beutler, Antonio Imoberdorf (président de chambre),
juges,
Oliver Collaud, greffier.
A._______,
sans domicile de notification en Suisse,
recourant,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6,
3003 Berne,
autorité inférieure.
refus d'autorisation d'entrée en Suisse
décision de l'ODM du 10 avril 2006
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
C-963/2006
Faits :
A.
Par acte 20 septembre 2004, A._______, ressortissant nigérian né en
1965, a déposé auprès de l'Ambassade de Suisse à Abuja une
demande d'autorisation d'entrée en Suisse valable huit mois afin de se
rendre à Genève pour rencontrer sa fiancée (employée d'une mission
permanente auprès de l'Organisation des Nations Unis [ONU] à
Genève) ainsi que des collègues de diverses missions nigérianes
auprès d'organisations internationales siégeant dans le canton. A cette
occasion, il a déclaré être un ancien diplomate occupant désormais un
poste de haut fonctionnaire auprès du Federal Ministry of Commerce
du Nigéria et a produit un lot de pièces appuyant ces allégations.
Selon un échange d'écritures du 15 octobre 2004 entre l'Ambassade
de Suisse à Abuja et la Mission permanente de la Suisse auprès de
l'ONU à Genève, A._______, à la fin d'un séjour dans ce pays sous
couvert d'une carte de légitimation du Département fédéral des
affaires étrangères (DFAE), s'est montré réticent à quitter la Suisse,
laissant par ailleurs plusieurs mois de loyer initialement non couverts.
Le 8 décembre 2004, la fiancée de l'intéressé a informé l'Office
cantonal de la population du canton de Genève (ci-après : l'OCP-GE)
que A._______ souhaitait en fin de compte obtenir une autorisation
d'entrée en Suisse valable trois mois.
La requête du 20 septembre 2004 a été rejeté par la Représentation
helvétique précitée dans le cadre de sa compétence.
B.
En date du 14 janvier 2005, A._______ a sollicité, par l'entremise de
l'Ambassade de Suisse à Abuja, l'octroi d'une autorisation d'entrée en
Suisse valable trois mois afin de rendre visite à sa fiancée à Genève.
Le 17 février 2005, l'OCP-GE a préavisé défavorablement cette
requête.
Par décision du 22 février 2005, l'ODM a refusé d'octroyer
l'autorisation d'entrée en Suisse sollicitée par A._______.
Page 2
C-963/2006
C.
En date du 31 mars 2006, A._______ a sollicité, par l'entremise de
l'Ambassade de Suisse à Abuja, l'octroi d'une autorisation d'entrée en
Suisse valable une semaine afin d'honorer l'invitation de The
International Lawyers and Economists Against Poverty (ci-après :
l'ILEAP) qui organisait une retraite les 7 et 8 avril 2006 à Montreux. A
l'appui de sa requête, l'intéressé a produit une lettre d'appui de la
Mission permanente du Nigéria à Genéve.
Le même jour, cette demande a été transmise au DFAE, qui malgré
l'intervention de la mission nigériane s'est estimé incompétent pour
la traiter, puis à l'ODM qui, par décision du 10 avril 2006, a refusé
d'octroyer l'autorisation demandée. Dans sa décision l'office fédéral a
en particulier retenu que la sortie de Suisse du requérant au terme du
séjour envisagé ne pouvait être considérée comme suffisamment
garantie tant en raison de la situation socio-économique et politique au
Nigéria qu'en raison de sa situation personnelle.
D.
Agissant par acte daté du 7 août 2006, déposé le 14 août 2006 à
l'Ambassade de Suisse à Abuja et rédigé en langue anglaise,
A._______ a saisi le Département fédéral de justice et police (DFJP)
d'un recours dirigé contre la décision de l'ODM du 10 avril 2006. La
traduction française du mémoire a été déposée par le recourant à la
Représentation helvétique précitée, le 19 octobre 2006. Dans cet écrit,
l'intéressé relativise la prolongation non autorisée de son séjour
antérieur, arguant de sa bonne foi, de sa probité et du fait qu'à
l'époque, des opportunités d'embauche lui étaient ouvertes dans des
organisations internationales basées à Genève et qu'il s'il avait désiré
« disparaître dans la société suisse » il aurait pu le faire bien avant. Il
avance également qu'en tant que haut fonctionnaire du gouvernement
fédéral dans son pays d'origine, il bénéficie d'un statut économique et
professionnel privilégié.
Dans sa réponse au recours du 13 décembre 2006, l'ODM a proposé
le rejet du recours.
E.
Par courrier fait le 12 avril 2007, le recourant a fourni au Tribunal
administratif fédéral, conformément à l'art. 11 b al. 1 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS
Page 3
C-963/2006
172.021), une adresse de notification en Suisse, soit celle de sa
fiancée.
Droit :
1.
Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le
Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les
autorités mentionnées à l'art. 33 et l'art. 34 LTAF. En particulier, les
décisions rendues par l'ODM en matière d'autorisation d'entrée en
Suisse peuvent être contestées devant le Tribunal administratif fédéral,
conformément à l'art. 20 al. 1 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le
séjour et l établissement des étrangers (LSEE, RS 142.20) . En
l'occurrence, le recours devant le Tribunal fédéral n'étant pas
recevable en raison de la matière (cf. art. 83 let. c ch. 1 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]), le
Tribunal administratif fédéral statue en dernière instance (cf. art. 1 al. 2
LTAF).
Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours
ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au
1er janvier 2007 sont traitées par le Tribunal administratif fédéral dans
la mesure où il est compétent (cf. art. 53 al. 2 phr. 1 LTAF). Ces affaires
sont traitées selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 phr. 2
LTAF).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le
Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
A._______ qui est directement touché par la décision entreprise a
qualité pour recourir (cf. art. 20 al. 1 LSEE et art. 48 PA). Son recours,
présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable
(cf. art. 50 et 52 PA).
2.
A teneur de l'art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral examine les
décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir de cognition. Le
recourant peut invoquer non seulement le grief de violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi
que celui de la constatation inexacte ou incomplète des faits
Page 4
C-963/2006
pertinents, mais aussi le moyen de l'inopportunité pour autant qu'une
autorité cantonale n'ait pas statué sur le même objet en tant
qu'instance de recours. Il en découle que le Tribunal administratif
fédéral n'a pas seulement à déterminer si la décision de
l'administration respecte les règles de droit, mais également si elle
constitue une solution adéquate eu égard aux faits (cf. ANDRÉ MOSER, in
MOSER/UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998, ch. 2.59 ss).
Dans sa décision, il prend en considération l'état de fait et de droit
régnant au moment où il statue (cf. ATF 129 II 215 consid. 1.2,
publication partielle de l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.451/2002 du 28
mars 2003). Par ailleurs, le Tribunal administratif fédéral n'est en
aucun cas lié par les motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4
PA). Il peut s'écarter des considérants juridiques de la décision
attaquée aussi bien que des arguments des parties.
3.
L'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et
des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour ou
d'établissement... (art. 4 LSEE).
Cette liberté demeure entière quelles que soient les dispositions
prises par le requérant (art. 8 al. 2 du règlement d'exécution du
1er mars 1949 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des
étrangers [RSEE, RS 142.201]).
Pour les autorisations, les autorités doivent tenir compte des intérêts
moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation
étrangère (art. 16 al. 1 LSEE).
4.
Sous réserve de dispositions différentes, tout étranger doit être muni,
pour entrer en Suisse, d'un passeport et d'un visa (art. 1 al. 1 de
l'ordonnance du 14 janvier 1998 concernant l entrée et la déclaration
d arrivée des étrangers [OEArr, RS 142.211]).
En outre, il doit en particulier présenter les garanties nécessaires en
vue d'une sortie de Suisse dans les délais impartis et disposer des
moyens suffisants pour subvenir à ses besoins pendant le séjour en
Suisse ou être en mesure de se les procurer légalement (art. 1 al. 2
let. c et d OEArr).
Page 5
C-963/2006
Le visa est refusé lorsque l'étranger ne remplit pas les conditions
d'entrée prévues à l'article premier (art. 14 al. 1 OEArr).
5.
Il appartient aux autorités suisses de maintenir un équilibre entre la
population suisse et la population étrangère résidante (cf. art. 1 let. a
de l'ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le
nombre des étrangers [OLE, RS 823.21]). Elles ne peuvent ainsi
accueillir tous les étrangers qui désirent venir dans ce pays, que ce
soit pour des séjours de courte ou de longue durée et peuvent donc
légitimement appliquer une politique restrictive d'admission (cf. ATF
122 II 1 consid. 3a; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du
Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit
administratif et de Droit fiscal [RDAF] 1997 I, p. 287). Ces autorités
doivent s'assurer que tout étranger admis en Suisse a la possibilité et
la volonté de regagner son pays d'origine, en cas de besoin ou au
terme de son séjour (cf. art. 1 al. 2 let. c et art. 14 al. 1 OEArr).
En outre, il y a lieu de souligner à cet égard que l'ordre juridique
suisse ne garantit aucun droit ni quant à l'entrée en Suisse, ni quant à
l'octroi d'un visa (cf. art. 4 LSEE en relation avec l'art. 9 al. 1 OEArr; cf.
également PHILIP GRANT, La protection de la vie familiale et de la vie
privée en droit des étrangers, Bâle/Genève/Munich 2000, p. 24; PETER
UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit in: UEBERSAX/MÜNCH/GEISER/ARNOLD,
Ausländerrecht, Bâle/Genève/Munich 2002, n. 5.28ss; URS BOLZ,
Rechtschutz im Ausländer- und Asylrecht, Bâle et Francfort sur le
Main, 1990, p. 29).
6.
Il importe de relever que selon une pratique constante des autorités,
une autorisation d'entrée en Suisse ne peut être délivrée à des
étrangers dont le retour dans leur pays n'est pas assuré, soit en raison
de la situation politique ou économique prévalant dans celui-ci, soit en
raison de la situation personnelle du requérant.
Il est à noter que lorsque l'autorité examine si l'étranger présente les
garanties nécessaires en vue d'une sortie de Suisse dans les délai
impartis (au sens de l'art. 1 al. 2 let. c OEArr), elle ne peut le faire que,
d'une part, sur la base d'indices fondés sur la situation personnelle,
familiale ou professionnelle de l'étranger désirant se rendre en Suisse
Page 6
C-963/2006
et, d'autre part, sur une évaluation du comportement de l'étranger une
fois arrivé en Suisse, compte tenu des prémisses précitées. On ne
saurait donc reprocher à l'autorité de prendre une décision contraire à
la loi lorsque dite autorité se base sur les indices et l'évaluation
précités pour appliquer l'art. 1 OEArr.
A ce propos, l'expérience a démontré à de nombreuses reprises que,
même s'ils s'engageaient formellement à quitter la Suisse au terme de
leur séjour, les bénéficiaires d'autorisations d'entrée n'envisageaient
souvent plus, une fois sur le territoire helvétique, de retourner dans
leur patrie ou dans leur pays de résidence. Une demande
d'autorisation d'entrée pour tourisme ou visite peut ainsi représenter
un moyen détourné de faciliter la venue en Suisse de personnes
désirant en réalité s'y établir durablement.
7.
En l'occurrence, il ressort de l'ensemble des pièces du dossier que le
requérant est une personne relativement jeune, célibataire et sans
charge de famille, de sorte qu'il serait à même de se créer une
nouvelle existence hors du Nigéria, sans que cela n'entraîne pour lui
de difficultés sur le plan familial, notamment.
De plus, compte tenu de la disparité économique marquée existant
entre le Nigéria et la Suisse, le Tribunal de céans ne saurait totalement
exclure que l'intéressé mette à profit son séjour en Suisse pour y
rechercher un emploi et engager, à l'échéance de son éventuel visa,
des formalités administratives en vue de s'y installer durablement. Il lui
serait d'autant plus facile de s'installer à demeure en Suisse qu'il
connaît déjà ce pays pour y avoir séjourné auparavant et que sa
fiancée réside en ce pays et qu'elle est intégrée au milieu social du
canton de Genève. L'emploi qu'occupe le recourant auprès du
gouvernement fédéral du Nigéria n'est pas de nature à modifier cette
appréciation. En effet, aucun élément du dossier ne permet de
conclure que sa situation se trouverait péjorée s'il devait renoncer à ce
poste au profit d'un autre qu'il pourrait vraisemblablement trouver au
sein d'un organisme international à Genève, et ce en dehors d'une
occupation ouvrant le bénéfice d'une carte de légitimation du DFAE. A
cet égard, le comportement qu'a eu le recourant à l'échéance de la
dernière mission diplomatique en Suisse démontre manifestement qu'il
n'est particulièrement attaché ni à son pays d'origine ni à un emploi
auprès du gouvernement fédéral nigérian.
Page 7
C-963/2006
Cela étant, le recourant a certes fait part de son intention de quitter la
Suisse à la fin de son éventuel séjour touristique dans ce pays. Le
Tribunal administratif fédéral observe néanmoins que de telles
assurances ne permettent pas de conclure à la certitude d'un départ à
l'échéance d'un éventuel visa. En effet, de telles déclarations
d'intention n'emportent aucun effet juridique ou engagement et ne
saurait empêcher, par exemple, le dépôt d'une demande d'autorisation
de séjour auprès des autorités cantonales de police des étrangers.
Finalement, il convient encore de relever qu'en raison du caractère
essentiellement international de la carrière que mène le recourant, il
ne peut se prévaloir d'aucune attache particulière, sociale ou
culturelle, avec le Nigéria.
8.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal administratif fédéral ne peut que
suivre l'avis de l'autorité intimée et considérer que la sortie de Suisse
de A._______ au terme du séjour touristique qu'il souhaite effectuer
en Suisse n'est pas assurée à suffisance, de sorte que cette condition
préalable à l'octroi d'une autorisation d'entrée en Suisse n'est pas
remplie.
Cela étant, le souhait de l'intéressé, au demeurant parfaitement
compréhensible, d'honorer l'invitation de l'ILEAP, voire de rendre visite
à sa fiancée, ne saurait non plus justifier à lui seul l'admission du
recours. A cet égard, il convient de rappeler que le DFAE a décliné sa
compétence pour octroyer l'autorisation sollicitée en application de
l'art. 16 OEArr, de sorte qu'en l'occurrence A._______ ne saurait
valablement se prévaloir d'une quelconque prérogative en tant
qu'agent d'un gouvernement étranger.
9.
Il ressort des considérations qui précèdent que, par la décision
entreprise, l'ODM n'a ni violé le droit fédéral ni constaté des faits
pertinents de manière inexacte ou incomplète ; en outre, la décision du
10 avril 2005 n'est pas inopportune (cf. art. 49 PA).
Le recours est dès lors rejeté.
Page 8
C-963/2006
Conformément à l'art. 63 al. 1 PA, il y a partant lieu de mettre les frais
de procédure à la charge du recourant.
10.
Il convient de préciser au demeurant que les différentes tentatives de
notification à l'adresse en Suisse que le recourant a fournie en
exécution de l'obligation qui lui est faite à l'art. 11 b al. 1 PA sont
restées vaines, tous les envois ayant été retournés au Tribunal de
céans par La Poste suisse. Ainsi, en application de l'art. 36 PA,
convient-il de notifier la présente décision par voie édictale, en
publiant le dispositif du présent arrêt dans la Feuille fédérale.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 600.--, sont mis à la
charge du recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais
versée le 19 octobre 2006.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (publication dans la Feuille fédérale)
- à l'autorité inférieure, dossier ODM 2 131 141 et dossier cantonal
en retour.
Le Président de chambre : Le greffier :
Antonio Imoberdorf Oliver Collaud
Expédition :
Page 9