CABINET DIOT S.A. et GRAS SAVOYE S.A. contre la FRANCE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

des requêtes jointes nos 49217/99 et 49218/99
présentées par le CABINET DIOT S.A. et GRAS SAVOYE S.A.
contre la France
 

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 3 septembre 2002 en une chambre composée de

MM.A.B. Baka, président,
J.-P. Costa,
Gaukur Jörundsson,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
MmeW. Thomassen,
M.M. Ugrekhelidze, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,

Vu les requêtes susmentionnées introduites les 7 et 11 mai 1999,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérantes,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérantes, le Cabinet Diot et Gras Savoye, sont des sociétés anonymes de courtage d’assurance, dont les sièges sociaux se trouvent respectivement à Paris et à Neuilly-sur-Seine. Elles sont représentées devant la Cour par Me P. Tournes, avocat à Paris.

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

L’activité commerciale des deux requérantes fut soumise à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au titre de l’année 1978, en application de l’article 256 du code général des impôts dans sa rédaction alors en vigueur jusqu’au 31 décembre 1978.

Or les dispositions de la 6e directive du Conseil des communautés européennes, en date du 17 mai 1977, en son article 13-B-a, exonéraient « les opérations d’assurance et de réassurance, y compris les prestations de services afférentes à ces opérations effectuées par les courtiers et les intermédiaires d’assurance ». Elles devaient entrer en vigueur dès le 1er janvier 1978.

Le 30 juin 1978, la 9e directive du Conseil des communautés européennes, en date du 26 juin 1978, fut notifiée à l’Etat français. Cette 9e directive accordait à la France un délai supplémentaire pour la mise en œuvre des dispositions de l’article 13-B-a de la 6e directive de 1977, soit jusqu’au 1er janvier 1979. Une telle directive n’ayant pas d’effet rétroactif, la 6e directive devait néanmoins s’appliquer du 1er janvier au 30 juin 1978.

Par jugement du 27 mai 1981, le tribunal administratif de Paris rejeta la demande du Cabinet Diot fondée sur la 6e directive et tendant à la restitution de la TVA versée du 1er janvier au 31 mai 1978, au motif qu’un justiciable ne pouvait directement invoquer une directive à l’encontre d’une disposition du droit national.

Par arrêt du 22 juin 1983, le Conseil d’Etat rejeta l’appel du Cabinet Diot, en s’exprimant notamment comme suit :

« Considérant qu’il ressort clairement des stipulations de l’article 189 du traité instituant la communauté économique européenne, en date du 25 mars 1957, que, si les directives du conseil lient les Etats membres « quant au résultat à atteindre » et si, pour atteindre les résultats qu’elles définissent, les autorités nationales sont tenues d’adapter la législation des Etats membres aux directives qui leur sont destinées, ces autorités restent seules compétentes pour décider des moyens propres à permettre aux directives de produire effet en droit interne ; qu’ainsi, qu’elles que soient, d’ailleurs, les précisions qu’elles contiennent à l’intention des Etats membres, les directives ne peuvent pas être invoquées par les ressortissants de ces Etats à l’appui d’un recours relatif à un litige fiscal ; qu’il est constant que les mesures propres à permettre à la sixième directive susmentionnée de produire effet en droit interne français n’avaient pas encore été prises durant la période d’imposition litigieuse ; que, dans ces conditions, ladite directive est, en tout état de cause, sans influence sur l’application des dispositions législatives antérieures, notamment l’article 256 du code général des impôts ; (...) »

Par arrêt du 7 novembre 1986, le Conseil d’Etat rejeta une requête de la SA Gras Savoye visant à la restitution de la TVA versée du 1er janvier au 30 juin 1978.

Le 1er juillet 1992, la cour administrative d’appel de Paris, statuant dans une affaire « Cabinet Dangeville », déclara l’article 256 du code général des impôts, dans sa rédaction applicable pour la période considérée, incompatible avec les dispositions de la 6e directive.

En conséquence, les 12 décembre 1992 et 30 avril 1993, les requérantes saisirent le directeur des services fiscaux d’un recours préalable afin d’être indemnisées du préjudice résultant du non-respect par l’Etat français de ses engagements internationaux. Par décisions des 25 mai et 19 octobre 1993, le ministre du Budget rejeta leurs demandes en estimant que la prescription prévue à l’article L. 190 du Livre des procédures fiscales (LPF) leur était opposable.

Les 20 septembre et 7 décembre 1993, les requérantes saisirent le tribunal administratif. Dans leur mémoire introductif d’instance, elles contestèrent l’argument tiré de l’article L. 190 du LPF et, compte tenu d’une incertitude juridique, décidèrent de développer des conclusions à la fois en indemnité pour manquement aux obligations communautaires et en restitution de la TVA.

Par jugement du 15 mars 1995, le tribunal administratif de Paris rejeta leur demande, relevant notamment que l’article L. 190 du LPF prévoyait que les actions, en restitution des sommes versées ou en réparation du préjudice né de l’incompatibilité d’une règle d’imposition à une règle supérieure, ne pouvaient porter que sur la période postérieure au 1er janvier de la quatrième année précédant celle où était rendue la décision juridictionnelle révélant cette non-conformité. Il précisa que l’article L. 190 du LPF concernait tant les actions en répétition de l’indu que les actions en réparation du préjudice subi, son objet étant de définir, « dans un but légitime de sécurité juridique » la période pendant laquelle les contribuables peuvent agir en décharge de l’impôt ou en réparation et que la prescription ainsi instituée n’avait pas pour conséquence d’interdire aux contribuables raisonnablement diligents de faire utilement valoir leurs droits.

Le tribunal administratif estima que ce n’était qu’à compter du 1er juillet 1992, date de la décision rendue dans l’affaire Dangeville, que pouvait être déterminée la période sur laquelle pouvaient porter les actions en restitution ou en réparation fondées sur l’incompatibilité de la loi française par rapport à la 6e directive communautaire. En l’espèce, le tribunal en conclut que les demandes des requérantes étaient irrecevables pour tardiveté, puisque relatives à une imposition exigée au titre de l’année 1978. Les requérantes interjetèrent appel de ce jugement.

Parallèlement, dans l’affaire Dangeville précitée, le Conseil d’Etat statua essentiellement comme suit par un arrêt du 30 octobre 1996 :

« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis à la cour administrative d’appel de Paris que, par décision du 19 mars 1986, le Conseil d’Etat statuant au Contentieux a rejeté une requête de la société anonyme Jacques Dangeville tendant à la restitution de la taxe sur la valeur ajoutée que celle-ci avait acquittée au titre de la période du 1er janvier au 31 décembre 1978, par le moyen, notamment, que son assujettissement à cette taxe aurait procédé de l’application de dispositions législatives incompatibles avec les objectifs de la sixième directive du Conseil des Communautés européennes, du 17 mai 1977 ; que la requête de la société anonyme Jacques Dangeville sur laquelle a statué la cour par l’arrêt attaqué tendait à l’obtention d’une « indemnité » de montant égal à celui de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi supportée, en réparation du « préjudice » que sa charge a constitué pour la société, et par le moyen que ce préjudice était imputable au retard apporté par l’Etat français à transposer dans le droit interne les objectifs de la directive ; que, par suite, en jugeant que la circonstance que la société « ait d’abord déféré en vain l’imposition en cause au juge de l’impôt » ne faisait pas l’obstacle à la recevabilité d’une demande en réparation qui n’invoquait pas de préjudice autre que celui résultant du paiement de la taxe, la cour administrative d’appel de Paris a, comme le soutient le ministre du Budget, commis une erreur de droit ; que le ministre du Budget est, dès lors, fondé à demander que l’arrêt attaqué soit annulé en tant que la Cour a fait droit, pour partie, aux conclusions de la requête de la société anonyme Jacques Dangeville ; (...) ».

Par un arrêt du 19 décembre 1996, la cour administrative d’appel de Paris rejeta l’appel interjeté par les requérantes contre le jugement du 15 mars 1995. Les requérantes formèrent un pourvoi en cassation. Elles invoquèrent les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, ainsi que l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention, à l’appui de leur pourvoi.

Par arrêts du 9 décembre 1998, le Conseil d’Etat rejeta leur pourvoi, en considérant qu’aucun des moyens soulevés n’était de nature à permettre l’admission de la requête.

GRIEFS

1. Invoquant l’article 1er du Protocole n° 1, les requérantes allèguent la violation de leur droit de propriété en raison du paiement indu, au regard des dispositions de la 6e directive du Conseil des communautés européennes, de la TVA pour le premier semestre de l’année 1978 et du refus de réparation du préjudice subséquent.

2.  Les requérantes se plaignent également, au regard de l’article 6 § 1 de la Convention, de la violation de leur droit à un procès équitable devant un tribunal impartial.

3. Enfin, elles invoquent la violation de l’article 13 de la Convention, combiné à l’article 1er du Protocole n° 1, en ce que les autorités françaises auraient refusé de connaître de leurs demandes de réparation du préjudice né de l’atteinte à leur droit au respect de leurs biens.

EN DROIT

1. Les requérantes allèguent la violation de leur droit de propriété au sens de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement estime tout d’abord que, dans la mesure où les requérantes soutiennent que c’est l’assujettissement à l’impôt lui-même qui serait à l’origine de la violation alléguée, le délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention était expiré à la date d’introduction des requêtes, l’arrêt du Conseil d’Etat du 7 novembre 1986 constituant la décision interne définitive au sens de l’article 35. Par ailleurs, il considère que l’assujettissement à l’impôt ne saurait en lui-même être considéré comme une atteinte à un bien visé à l’article 1er du Protocole n° 1. Enfin, il relève notamment que les juridictions internes se sont conformées à la position de principe dégagée par le Conseil d’Etat dans son arrêt Cohn‑Bendit (Assemblée, 22 décembre 1978, Recueil 524). Or il n’appartient pas à la Cour de contrôler l’application que les juridictions nationales font du droit interne (voir Dulaurans c. France, n° 34553/97, arrêt du 7 mars 2000).

Le Gouvernement estime en outre que les espérances que les sociétés requérantes avaient mises dans leurs actions destinées à récupérer le montant de la TVA indue ne peuvent être assimilées à un bien au sens de l’article 1er du Protocole n° 1. En tout état de cause, les refus opposés par les juridictions administratives sont conformes aux dispositions de l’article 1er et reposent sur une application du principe de « distinction des voies de recours », lequel n’est pas davantage contraire au droit communautaire. Enfin, le Gouvernement note qu’une juste proportion entre les intérêts en présence a été respectée.

Les requérantes relèvent tout d’abord que la Cour a bien été saisie dans le délai de six mois prévu à l’article 35 de la Convention, dès lors que le rejet de demandes de restitution de la TVA a été suivi d’une action en réparation pour défaut de transposition de la 6e directive et perception d’un impôt illégal. Par ailleurs, elles estiment que le problème soulevé au regard de l’article 1er du Protocole n° 1 ne concerne pas l’assujettissement à un impôt légalement établi, mais le prélèvement d’un impôt indu au regard du droit communautaire et le refus de transposition de la 6e directive. Or les actions engagées à l’encontre de l’administration en restitution de sommes versées au titre des dispositions fiscales invalides constituent des « biens » (voir l’arrêt National & Provincial Building Society et autres c. Royaume-Uni du 23 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII). Elles contestent les arguments du Gouvernement, relevant qu’elles disposent d’une créance patrimoniale contre l’Etat français, lequel ne saurait justifier l’absence de transposition de la 6e directive et le refus d’application du droit communautaire en matière de TVA.

S’agissant de l’exception du Gouvernement, la Cour relève que, si la requête porte sur le paiement prétendument indu de la TVA pour l’année 1978 et l’atteinte alléguée à l’article 1er du Protocole n° 1, cette question est soulevée au regard de la 6e directive du Conseil des communautés européennes du 17 mai 1977, directive qui, d’une part, n’aurait pas été transposée dans le droit interne à l’époque des faits et, d’autre part, se serait heurtée à la jurisprudence alors appliquée par le Conseil d’Etat. En conséquence, la Cour ne saurait considérer, au vu des circonstances de l’espèce, que l’arrêt du Conseil d’Etat du 7 novembre 1986, qui ne concerne au demeurant que la SA Gras Savoye, constitue la décision interne définitive faisant courir le délai de six mois au sens de l’article 35 § 1 de la Convention (voir, mutatis mutandis, arrêt Dangeville c. France, n° 36677/97, 16 avril 2002). De l’avis de la Cour, les arrêts rendus par le Conseil d’Etat le 9 décembre 1998 constituent les décisions internes définitives.

L’exception soulevée par le Gouvernement doit donc être rejetée, les requêtes ayant été introduites moins de six mois après ces décisions.

Par ailleurs, la Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

2.  Les requérantes se plaignent également, au regard de l’article 6 § 1 de la Convention, de la violation de leur droit à un procès équitable devant un tribunal impartial. Les dispositions pertinentes de l’article 6 § 1 se lisent comme suit :

« 1.  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, (...) par un tribunal indépendant et impartial (...) qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.  (...) »

La Cour rappelle que le contentieux fiscal échappe au champ des droits et obligations de caractère civil, en dépit des effets patrimoniaux qu’il a nécessairement quant à la situation des contribuables (voir Ferrazzini c. Italie [GC], n° 44759/98, §§ 29-31, CEDH 2002).

Par ailleurs, elle ne peut distinguer, dans les procédures administratives en cause, aucune « coloration pénale » (voir a contrario l’arrêt Bendenoun c. France du 24 février 1994, série A n° 284, p. 20, § 47).

Certes, la Cour rappelle également qu’un recours en restitution peut constituer une action de droit privé, nonobstant le fait qu’il trouve son origine dans la législation fiscale et que les requérantes ont été assujetties à l’impôt par le jeu de celle-ci (arrêt Building Societies précité, p. 2359, § 97). Reste que, en l’espèce, le litige soumis aux juridictions administratives et les arguments soulevés par les requérantes, à l’appui de leur demande de dommages-intérêts, portaient sur l’absence de prescription au regard des dispositions de l’article L. 190 du LPF, sur le refus de transposition par les autorités françaises de la 6e directive du Conseil des communautés européennes, en date du 17 mai 1977 et sur le caractère illégal de l’impôt litigieux. Ainsi, de l’avis de la Cour, au vu des circonstances de l’espèce, les termes du litige relevaient principalement du droit public et plus particulièrement du contentieux fiscal.

Partant, l’article 6 § 1 de la Convention ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.

3.  Enfin, les requérantes invoquent la violation de l’article 13 de la Convention, combiné à l’article 1er du Protocole n° 1, en ce que les autorités françaises auraient refusé de connaître de leurs demandes de réparation du préjudice né de l’atteinte à leur droit au respect de leurs biens. L’article 13 prévoit que :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

La Cour constate que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, les juges internes compétents n’ont pas refusé de connaître des demandes formulées par elles, ainsi qu’en attestent les décisions rendues par trois degrés de juridictions.

En réalité, la Cour constate que ce grief se confond avec celui tiré de l’article 1er du Protocole n° 1, dans la mesure où les requérantes se plaignent en fait du refus de réparation du préjudice résultant de l’atteinte alléguée à leur droit de propriété par les juridictions administratives.

Il s’ensuit que ce grief doit dès lors être rejeté comme étant manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief des requérantes tiré de l’article 1er du Protocole n° 1 ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

S. DolléA.B. Baka
GreffièrePrésident

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