PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 52332/99
présentée par Clara CALÌ et autres
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 1er avril 2004 en une chambre composée de :
M.C.L. Rozakis, président,
MmesF. Tulkens,
N. Vajić,
M.E. Levits,
MmeS. Botoucharova,
MM.A. Kovler,
V. Zagrebelsky, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 2 octobre 1999,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
A l'origine, la requête avait été introduite par Mme Clara Calì, M. Goffredo Angelo et M. Goffredo Claudio, des ressortissants italiens, nés respectivement en 1912, 1939 et 1946 et résidant à Bari.
La première requérante est décédée le 29 janvier 2000. Par une lettre du 5 février 2000, les deuxième et troisième requérants ont informé le greffe qu'ils avaient hérité de la requérante et qu'ils souhaitaient poursuivre la procédure devant la Cour. Ils sont représentés devant la Cour par Me Valla, avocat à Bari. Le gouvernement défendeur était représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et ses coagents successifs, respectivement MM. V. Esposito et F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants étaient propriétaires de plusieurs terrains sis à Bari. Par un arrêté du 10 décembre 1974, le Président du Conseil régional (Giunta regionale) autorisa la municipalité de Bari à procéder à l'occupation d'urgence d'un terrain appartenant aux requérants. Ce terrain lot (1153,40 mètres carrés) fut ensuite régulièrement exproprié, conformément au décret d'expropriation adopté le 27 juin 1978.
Dans le cadre de cette expropriation, les requérants déclarèrent devant l'administration qu'ils ne s'opposeraient pas à l'occupation d'un lot ultérieur de terrain, pourvu qu'il soit également procédé à l'expropriation formelle de celui-ci.
Par la suite, vraisemblablement le 24 juillet 1982, l'administration occupa - sans autorisation - un autre lot de terrain et entama les travaux de construction d'une route. Le terrain en cause – qui fait l'objet de la présente requête – avait une surface de 3110 mètres carrés et était classé au cadastre, feuille 39, parcelles 117 et 281.
Par un acte d'assignation notifié le 5 avril 1984, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l'encontre de la municipalité de Bari devant le tribunal civil de Bari. Ils alléguaient que l'occupation dudit terrain était illégale et qu'une route y avait désormais été construite, sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle et au paiement d'une indemnité.
Par un jugement du 8 juillet 1992, faisant application du principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), le tribunal civil de Bari déclara que, à la suite de la construction de la route, les requérants avaient perdu la propriété du terrain litigieux au bénéfice de la municipalité de Bari et ce au plus tard le 21 novembre 1985 (date de la transformation irréversible des lieux). Cependant, étant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d'une occupation sans titre du terrain, les requérants avaient droit aux dommages-intérêts. Le tribunal accorda une somme au titre de dédommagement.
Le 28 juillet 1993, la municipalité de Bari interjeta appel de ce jugement.
De leur côté les requérants demandèrent un dédommagement plus élevé.
Par un arrêt du 3 mai 1996, la cour d'appel de Bari rejeta le recours introduit par la municipalité de Bari et accueillit la demande des requérants.
Elle ordonna à l'administration de verser aux requérants une somme de 482 000 000 ITL, correspondant à la valeur vénale du terrain au 21 novembre 1985, date de l'achèvement de l'ouvrage public et, par conséquent, date de la perte de propriété. Cette somme devait être indexée au jour de l'arrêt et assortie d'intérêts jusqu'au moment du paiement.
Le 20 mars 1997, la municipalité de Bari se pourvut en cassation. Elle soutenait notamment qu'à la suite de l'entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996, le dédommagement à verser aux requérants devait être recalculé.
Par un arrêt du 2 avril 1999, la Cour de cassation accueillit le recours introduit par la municipalité de Bari et renvoya les parties devant la cour d'appel de Bari afin que celle-ci recalcule le dédommagement à verser aux requérants en fonction de la loi no 662 de 1996.
Devant la cour d'appel de Bari, les requérants demandèrent 265 100 000 lires italiennes (ITL) pour la privation du terrain, somme calculée à partir du montant précédemment accordé et puis réduite en fonction de ladite loi.
Le 17 mai 2001, l'administration de Bari fit une offre d'indemnité aux requérants pour cette même somme, indexée et assortie d'intérêts, pour un montant global de 1 162 503 592 ITL. En 2001, les requérants acceptèrent cette proposition. Cette somme est soumise à un impôt à la source de 20%.
Il ressort du dossier que les requérants ont mis fin à la procédure devant la cour d'appel à la suite du paiement de la part de l'administration de la somme à laquelle ils pouvaient s'attendre au sens de la loi no 662 de 1996.
Ce paiement a été précédé par un accord entre les parties.
B. Le droit et la pratique interne pertinent
i. L'occupation d'urgence d'un terrain
En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)
Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.
Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».
Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.
Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte
Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.
En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.
Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire no 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière arbitraire. Ils font valoir que l'application de l'expropriation indirecte n'est pas conforme au principe de la prééminence du droit.
2. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent de l'application de la loi no 662 de 1996, par effet de laquelle ils n'ont pas été dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.
EN DROIT
Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière arbitraire. Ils font valoir que l'application de l'expropriation indirecte n'est pas conforme au principe de la prééminence du droit. Les requérants se plaignent, en outre, de l'application à leur cas de la loi no 662 de 1996, par effet de laquelle ils n'ont pas été dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.
L'article 1 du Protocole no 1 dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement observe que le cas d'espèce s'inscrit dans le cadre d'une expropriation indirecte et soutient que la privation du terrain des requérants n'a pas fait l'objet d'une activité matérielle de l'administration publique, réalisée en dehors de toutes références à des règles positives.
Sur le fond le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi » étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale à compter de 1983. Dans le cas d'espèce, selon le Gouvernement, la privation de la propriété des requérants a été effectuée pour cause d'utilité publique e ceci, conformément à la jurisprudence, exclut toute possibilité de restitution.
Le Gouvernement fait observer que les requérants avaient donné leur consentement, le 30 octobre 1976, à l'occupation du terrain litigieux. Ceci aurait un double effet : d'une part, il entraînerait reconnaissance, de la part des requérants, de l'utilité publique de l'occupation du terrain ; d'autre part, rendrait légale l'occupation du terrain.
De plus, le Gouvernement soutient que le dédommagement calculé en fonction de la loi no 662/96 ne soulève aucun problème sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1, vu que les requérants ont été privés de leur bien pour cause d'utilité publique et que la somme accordée est 10% supérieure à l'indemnisation qu'ils auraient obtenu si la procédure d'expropriation avait été menée à terme.
Le Gouvernement demande à la Cour de rejeter la requête des requérants étant dépourvue de fondement.
Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement. Ils font tout d'abord observer que dans le cas d'espèce l'utilité publique de l'oeuvre n'est pas contestée puisqu'elle dépend du classement des terrains par le plan d'urbanisme (« plan de zone pour les logements sociaux » au sens de la loi no 167 de 1962 et loi no 865 de 1971).
Se référant à la jurisprudence de la Cour et, en particulier, aux arrêts Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-IV ; Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV, les requérants observent que l'application du principe de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce n'est pas conforme au principe de la prééminence du droit.
Ils font valoir que l'expropriation indirecte n'a pas eu lieu à l'issue de procédures respectueuses de formes, mais à la suite d'une activité matérielle réalisée en dehors de toutes références à des règles positives.
Quant à l'indemnisation, les requérants font observer que la loi no 662 de 1996 les a mis dans l'impossibilité d'obtenir la réparation intégrale du préjudice souffert.
Par conséquent, les requérants estiment qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
La Cour a examiné les arguments des parties. Elle estime que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent pas être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Soren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy