SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 29173/95
présentée par "CÂMARA DOS DESPACHANTES OFICIAIS",
António Pedro FERREIRA et 458 autres commissionnaires en douane
contre le Portugal
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 15 mai 1996 en présence de
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 6 novembre 1995 par "CÂMARA DOS
DESPACHANTES OFICIAIS", António Pedro FERREIRA et 458 autres
commissionnaires en douane contre le Portugal et enregistrée le
9 novembre 1995 sous le N° de dossier 29173/95 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requête est introduite par la Chambre des commissionnaires en
douane (ci-après "la Chambre"), une personne morale de droit public,
son président, M. António Pedro Ferreira, et 458 autres
commissionnaires en douane, dont les noms sont disponibles auprès du
Secrétariat de la Commission.
Les requérants sont représentés par Maître Manuel Cunha Gomes,
avocat au barreau de Póvoa do Varzim.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
requérants, peuvent se résumer comme suit.
Circonstances particulières de l'affaire
Le Portugal est depuis le 1er janvier 1986 membre des Communautés
européennes et, actuellement, de l'Union européenne.
La résolution de l'Assemblée de la République n° 32/86 du
26 décembre 1986 a ratifié l'Acte Unique Européen, dont l'article 13
a ajouté au traité de la C.E.E. l'article 8A, qui dispose que "la
Communauté arrête les mesures destinées à établir progressivement le
marché intérieur au cours d'une période expirant le 31 décembre 1992,
conformément aux dispositions du présent article [...] sans préjudice
des autres dispositions du présent traité. Le marché intérieur comporte
un espace sans frontières intérieures, dans lequel la libre circulation
des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est
assurée selon les dispositions du présent traité."
En application de cette loi depuis le 1er janvier 1993, les
marchandises exportées par le Portugal vers les Etats membres de
l'Union européenne ou importées au Portugal en provenance de ces Etats
membres ne passent plus par les douanes de l'Etat portugais.
D'après les requérants, jusqu'au 31 décembre 1992, 80% du revenu
des commissionnaires en douane provenait de leur activité
professionnelle relative au dédouanement des marchandises exportées
vers les Etats membres de l'Union européenne ou importées de ces Etats.
Le 10 décembre 1993, la Chambre et 54 commissionnaires en douane
- qui ont tous également introduit la présente requête - introduisirent
devant le tribunal de Lisbonne (4ème chambre civile) une action en
dommages et intérêts contre l'Etat. Ils demandèrent au tribunal de
reconnaître leur droit à une indemnisation pour les préjudices subis
suite à l'absence de mesures adéquates de l'Etat pour faire face aux
conséquences de l'adoption de l'Acte unique.
Cette procédure est toujours pendante devant le tribunal de
Lisbonne.
Mesures adoptées pour faire face à l'entrée en vigueur de l'Acte
unique
Le 17 décembre 1992, le Conseil des Communautés européennes
adopta le règlement CEE 3094/92 concernant des mesures favorisant
l'adaptation de certaines professions à la situation résultant du
marché unique. Dans ce but, une somme de 30 millions ECU fut mise à
la disposition des Etats membres. Le Portugal reçut 2,8 millions ECU
dans le cadre de ce programme, dénommé INTERREG.
Le Gouvernement portugais adopta, dans le cadre du programme
INTERREG, les arrêtés ministériels n° 923/92 du 24 septembre 1992 et
n° 770/93 du 3 septembre 1993.
Selon les requérants, l'application du programme INTERREG
n'apporte aucun bénéfice aux commissionnaires en douane car le
Gouvernement portugais estime que ne peuvent bénéficier de ce programme
que les commissionnaires en douane ayant cessé d'exercer la profession.
Le décret loi n° 25/93 du 5 février 1993 adopta certaines mesures
d'aide aux employés des commissionnaires en douane. Notamment, une
participation de l'Etat dans le paiement des sommes dues aux employés
ayant perdu leur emploi était prévue.
Les commissionnaires en douane
Aux termes des décrets-loi n° 46311 du 27 avril 1965 et
n° 513-F1/79 du 27 décembre 1979, la profession libérale de
commissionnaire en douane est une profession fermée, réglementée et
protégée. Le commissionnaire en douane obtient une licence qui lui
permet d'exercer sa profession et est soumis à un régime de contrôle
de l'exercice de sa profession ainsi qu'à un régime disciplinaire.
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent que, suite à l'application de l'Acte
unique depuis le 1er janvier 1993, ils ont subi un grave préjudice
matériel correspondant aux 80% de leur revenu, sans pour autant obtenir
une quelconque indemnisation. Ils invoquent l'article 1 du Protocole
N° 1.
2. Les requérants se plaignent de la durée excessive de la procédure
introduite devant le tribunal de Lisbonne et qui est encore pendante
à ce jour.
3. Enfin, les requérants se plaignent d'une ingérence dans leur
liberté d'association dans la mesure où la situation litigieuse met en
cause la survie de la Chambre et le droit des commissionnaires en
douane de s'associer. Ils invoquent l'article 11 de la Convention.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent que, suite à l'application de l'Acte
unique en date du 1er janvier 1993, ils ont subi un grave préjudice
matériel correspondant aux 80% de leur revenu, sans pour autant obtenir
la moindre indemnisation. Ils invoquent l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1).
Cette disposition se lit notamment ainsi :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international (...)"
a. La Commission observe que la première question qui se pose est
de savoir si la Chambre en tant que telle peut se prétendre "victime
d'une violation" au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention.
Elle a ainsi recherché si la Chambre pouvait être considérée comme une
"organisation non gouvernementale" au sens de cette disposition. La
Commission considère toutefois que cette question peut demeurer
indécise dans la mesure où les griefs soulevés par la Chambre sont
irrecevables pour les motifs suivants.
Selon la jurisprudence constante de la Commission, ne peut se
prétendre victime celui qui est incapable de montrer qu'il est
personnellement affecté par l'application de la loi qu'il critique
(N° 9939/82, déc. 4.7.83, D.R. 34 p. 213).
Or ce n'est pas la Chambre elle-même qui risque une diminution
de ses revenus, mais chacun de ses membres pris individuellement.
Il s'ensuit qu'en ce qui concerne la violation alléguée de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), la Chambre ne peut se prétendre
victime en tant que telle d'une violation de la Convention. Cette
partie de la requête est donc incompatible ratione personae avec les
dispositions de la Convention, au sens de son article 27 par. 2
(art. 27-2).
b. En ce qui concerne les 459 requérants personnes physiques, la
Commission constate qu'ils risquent en effet de subir directement les
effets de la loi contestée (N° 10267/83, déc. 10.12.87, D.R. 54 p. 5).
Ils peuvent donc se prétendre victimes d'une violation de l'article 1
du Protocole N° 1 (P1-1).
La Commission observe ensuite que certains des requérants ont
introduit une action civile contre l'Etat qui est à ce jour encore
pendante. La question pourrait donc se poser de savoir s'il y a eu en
l'occurrence épuisement des voies de recours internes au sens de
l'article 26 (art. 26) de la Convention. La Commission n'estime
cependant pas nécessaire de se prononcer sur ce point car cette partie
de la requête doit en tout état de cause être rejetée pour les motifs
exposés ci-après.
La Commission rappelle qu'elle a déjà eu l'occasion d'examiner
une requête très similaire à la présente, concernant les conséquences
de l'entrée en vigueur de l'Acte unique à l'égard des commissionnaires
en douane en Grèce (N° 24581/94, déc. 6.4.95, D.R. 81 p. 123). Elle
s'était alors exprimé comme suit :
"La Commission rappelle (...) que selon la jurisprudence
constante des organes de la Convention, l'article 1 du Protocole
N° 1 (P1-1) se borne à consacrer le droit au respect des biens
actuels (Cour eur. D.H., affaire Marckx, arrêt du 13 juin 1979,
série A n° 31, p. 23, par. 50). La question qui se pose donc en
l'espèce est celle de savoir si les requérants sont titulaires
d'un droit acquis dont la violation puisse être considérée comme
une atteinte au respect de leurs biens au sens de la disposition
susdite.
La Commission relève que les licences des requérants n'ont pas
été révoquées et que dès lors les requérants n'ont pas perdu le
loisir de continuer leurs activités au titre de leurs licences.
Pourtant, les requérants prétendent que de leurs licences de
commissionnaire en douane dérivait un droit économique acquis,
qui, lui, a été quasiment supprimé. Ils affirment en outre qu'ils
avaient une espérance légitime et raisonnable quant à la
possibilité de continuer de retirer des avantages de l'exercice
de l'activité visée par la licence.
La Commission note que la profession de commissionnaire en douane
est une profession libérale qui n'a pas de revenus précis ou un
chiffre d'affaires garanti, mais qui est soumise aux aléas de la
vie économique. S'il est vrai que l'abolition de frontières
douanières risque d'avoir comme conséquence un préjudice
économique à l'encontre des commissionnaires en douane, la
Commission estime que ces derniers ne peuvent pas prétendre être
titulaires d'un volume d'activité garanti qui aurait pu être
considéré comme un 'bien acquis' au sens de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1). En outre, s'agissant des espérances de
gains futurs, la Commission rappelle sa jurisprudence antérieure
selon laquelle un revenu futur ne saurait être considéré comme
un 'bien' que s'il a déjà été gagné ou que s'il fait l'objet
d'une créance certaine (N° 10438/83, déc. 3.10.84, D.R. 41, p.
170).
Eu égard aux considérations susmentionnées, la Commission estime
que le grief des requérants échappe au domaine d'application de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)(...)".
La Commission n'entrevoit en l'espèce aucune raison de s'écarter
de cette jurisprudence. Il s'ensuit que le présent grief échappe au
domaine d'application de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Il doit
donc être rejeté comme étant incompatible ratione materiae avec les
dispositions de la Convention, au sens de son article 27 par. 2
(art. 27-2).
2. Les requérants se plaignent de la durée excessive de la procédure
introduite devant le tribunal de Lisbonne. Ils invoquent l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui, dans sa partie pertinente,
dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)"
La Commission observe que la procédure litigieuse a été
introduite le 10 décembre 1993 et qu'elle est toujours pendante devant
le tribunal de Lisbonne. La durée en cause est ainsi, à ce jour, de
deux ans et cinq mois.
La Commission constate d'abord qu'elle ne peut examiner que les
griefs soulevés par la Chambre et les 54 commissionnaires en douane qui
ont introduit la procédure litigieuse. En effet, les autres requérants
ne sont pas parties à cette procédure, et ne peuvent donc se prétendre
victimes d'une violation du principe du "délai raisonnable" au regard
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
En ce qui concerne la Chambre et les 54 commissionnaires en
douane en question, la Commission considère, au vu des circonstances
de la cause et des critères dégagés par les organes de la Convention
en la matière, que la durée en cause ne se révèle pas, à ce jour, d'une
importance telle qu'elle soit amenée à conclure à une violation de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Cette partie de la requête est dès lors manifestement mal fondée
et doit être rejetée, en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
3. Les requérants se plaignent encore d'une ingérence dans leur
liberté d'association dans la mesure où la situation litigieuse met en
cause la survie de la Chambre et le droit des commissionnaires en
douane de s'associer. Ils invoquent l'article 11 (art. 11) de la
Convention, qui dispose notamment :
"1. Toute personne a droit (...) à la liberté d'association, y
compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de
s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent
article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient
imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces
armées, de la police ou de l'administration de l'Etat."
La Commission rappelle que la liberté d'association consiste
généralement en la faculté reconnue aux citoyens de s'affilier, sans
avoir à redouter d'ingérences de la part de l'Etat.
Elle constate qu'en l'espèce les requérants ne se sont pas vu
refuser le droit de fonder leur association et de s'y affilier.
S'agissant de la Chambre, la Commission relève qu'elle n'est pas
empêchée d'exercer toute activité en dépit d'éventuelles difficultés
économiques de ses associés, les commissionnaires en douane.
Aucune apparence de violation de l'article 11 (art. 11) de la
Convention ne saurait dès lors être décelée. Cette partie de la
requête doit donc aussi être rejetée comme manifestement mal fondée,
au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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