DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 32635/05
Marco CAMPANILE et autres
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 15 janvier 2013 en une Chambre composée de :
Danutė Jočienė, présidente,
Guido Raimondi,
Peer Lorenzen,
Dragoljub Popović,
Işıl Karakaş,
Nebojša Vučinić,
Paulo Pinto de Albuquerque, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 30 août 2005,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les requérants, dont les noms, les années de naissance et les lieux de résidence sont indiqués dans la liste en annexe, sont des ressortissants italiens. Ils sont représentés devant la Cour par Me C. Ventura, avocat à Bari.
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
3. Les requérants sont les propriétaires d’un terrain d’environ 6 000 mètres carrés (m²) sis à Bari et enregistré au cadastre, feuille 40, parcelles 172 et 77.
4. Selon le plan général d’urbanisme du 8 juillet 1976, ce terrain était destiné en grande partie à un espace vert public (verde pubblico) et pour une petite partie à des infrastructures routières. Les aires qui ont cette dernière destination ne sont pas constructibles en vue de leur expropriation. Sur les aires destinées à un espace vert public on ne peut réaliser que des parcs et des jardins. Dès lors, dans une note du 18 mai 2001, la mairie de Bari indiqua que, tout en étant situé au centre ville, ce terrain devait être évalué comme étant un terrain agricole. Cette indication fut confirmée par un « plan d’expropriation » (piano particellare di esproprio) du 21 juin 2002.
5. Selon les requérants, en dépit de ces indications, la mairie de Bari aurait à plusieurs reprises essayé d’utiliser leur terrain pour le marché hebdomadaire du jeudi.
6. Par un décret du 7 octobre 2002, notifié aux requérants le 11 octobre 2002, la mairie ordonna l’occupation temporaire et d’urgence du terrain – qui aurait dû avoir lieu le 5 novembre 2002 – afin de réaliser une « place arborée » (piazzale alberato).
7. Le 14 novembre 2002, les requérants assignèrent la mairie de Bari devant le tribunal administratif régional (ci-après, le « TAR ») des Pouilles afin d’obtenir l’annulation du décret du 7 octobre 2002 et de tous les actes du projet de réalisation de la place arborée.
8. Ils alléguaient, en particulier, que la mairie ne visait pas à réaliser une place arborée – ce qui aurait été conforme au plan d’urbanisme –, mais à destiner leur terrain au marché hebdomadaire. Par ailleurs, la destination du terrain indiquée dans le plan d’urbanisme du 8 juillet 1976 était devenue caduque cinq ans après l’adoption de celui-ci. Donc, en tout état de cause, la réalisation du projet de la mairie impliquerait une variante au plan d’urbanisme.
9. Les requérants demandèrent en outre la réparation des dommages subis en conséquence de l’occupation – selon eux illégitime – du terrain.
10. La mairie se constitua dans la procédure et contesta l’allégation des requérants selon laquelle le projet visait à destiner l’aire à un marché hebdomadaire.
11. Dans un mémoire du 23 février 2004, les requérants observèrent que l’occupation effective de leur terrain avait eu lieu entre le 28 mai et le 28 juin 2003, et donc après l’expiration du délai de validité de trois mois du décret d’occupation.
12. Par un arrêt du 10 mars 2004, dont le texte fut déposé au greffe le 25 mars 2004, le TAR rejeta le recours des requérants. Il estima notamment que l’objection de dépassement du délai de trois mois était irrecevable, car elle avait été formulée dans un mémoire et non dans des motifs ultérieurs de doléance (motivi aggiunti di ricorso).
13. Le TAR observa en outre que l’interdiction de construire n’était pas devenue caduque cinq ans après l’adoption du plan d’urbanisme. Il s’agissait, en effet, non pas d’une interdiction en vue d’expropriation, mais d’une interdiction de conformité (vincolo conformativo), qui était l’expression du pouvoir de planification de l’administration et n’était assujettie à aucune caducité. L’action de l’administration ayant été légitime, aucune compensation n’était due aux requérants.
14. Le 8 juillet 2004, les requérants interjetèrent appel de ce jugement devant le Conseil d’Etat.
15. Les 21 janvier 2005, les requérants déposèrent une expertise, accompagnée par des photographies, visant à démontrer que leur terrain avait bien été utilisé pour y héberger le marché hebdomadaire. Ils produisirent également une délibération no 896 du 9 décembre 2004 par laquelle le Conseil municipal (giunta municipale) destinait leur terrain au marché.
16. Les requérants attaquèrent la délibération no 896 du 9 décembre 2004 devant le TAR. A la date des dernières informations (29 août 2005), cette procédure était pendante.
17. Par une décision du 1er mars 2005, dont le texte fut déposé au greffe le 25 mai 2005, le Conseil d’Etat rejeta l’appel des requérants. Il observa qu’il ressortait de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle (arrêt no 179 de 1999) que les interdictions de construire « de conformité » (vincoli conformativi), telle que celle imposée aux requérants, ne donnaient lieu à aucune indemnisation (laquelle était due seulement pour les interdictions en vue d’expropriation). De plus, elles n’étaient assujetties à aucune caducité. Par ailleurs, l’interdiction imposée aux requérants n’était pas de nature absolue : des ouvrages pour le loisir (telles que des bars, des théâtres, des structures sportives ou des jeux pour enfants) pouvaient être bâtis sur les aires destinées à un espace vert public. Dans ces conditions, on ne pouvait considérer que le droit de propriété des requérants avait été affecté de manière très significative ou vidé de son contenu.
18. Dans la mesure où les requérants alléguaient que le plan triennal de la mairie ne prévoyait pas la construction d’une place arborée, mais d’un marché hebdomadaire, le Conseil d’Etat observa que le fait qu’une fois par semaine, le terrain pouvait être utilisé aussi pour le marché ne changeait en rien la destination de l’aire, étant donné qu’aucun ouvrage public n’était nécessaire pour accueillir cette activité.
19. Enfin, le Conseil d’Etat précisa que, la procédure d’expropriation ayant été légitime, la demande de réparation des dommages des requérants devait être rejetée.
GRIEFS
20. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent de l’occupation de leur terrain.
21. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent d’un manque d’équité de la procédure juridictionnelle administrative.
EN DROIT
A. Grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1
22. Les requérants considèrent que l’occupation de leur terrain était contraire à l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
23. Les requérants allèguent que les dispositions en matière d’interdictions de construire sont incertaines et imprévisibles. Depuis 1976, ils se sont vu imposer, sans indemnité, une interdiction de construire, et ont assisté impuissants à la réalisation d’un ouvrage public différent par rapport à celui qui justifiait l’expropriation. A l’issue de la procédure d’expropriation, les requérants vont recevoir une indemnité minime, car calculée sur la base de la valeur des terrains agricoles. La jurisprudence majoritaire estimait qu’une destination à un espace vert public devenait caduque cinq ans après l’adoption du plan général d’urbanisme ; cependant, le TAR et le Conseil d’Etat ont rejeté leurs doléances sur ce point, omettant de se conformer à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. De plus, une confusion existerait dans la jurisprudence interne quant à la distinction entre les interdictions de construire en vue d’expropriation (vincoli espropriativi) et les interdictions de conformité (vincoli conformativi).
24. La Cour constate d’emblée que, selon le plan d’urbanisme du 8 juillet 1976, le terrain des requérants était destiné en grande partie à un espace vert public et pour une petite partie à des infrastructures routières. Les superficies qui ont cette dernière destination ne sont pas constructibles en vue de leur expropriation. Sur les aires destinées à un espace vert public, on ne peut réaliser que des parcs et des jardins (paragraphe 4 ci-dessus).
25. La Cour estime que les limitations découlant du plan d’urbanisme constituent une ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens (voir, mutatis mutandis, Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italie (déc.), no 75248/01, 13 mai 2004, et Galtieri c. Italie (déc.), no 72864/01, 24 janvier 2006). Cette ingérence relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 64, série A no 52, et Hiltunen c. Finlande (déc), no 30337/96, 28 septembre 1999).
26. La Cour constate que l’affectation du terrain des requérants à un espace vert public avait une base légale dans le plan d’urbanisme. Le but des restrictions imposées aux requérants visait à préserver la nature et l’environnement, ce qui aux yeux de la Cour répond à un impératif des communautés locales et rentre bien dans l’intérêt général, au sens du paragraphe 2 de l’article 1 du Protocole no 1 (voir, mutatis mutandis, Galtieri, décision précitée).
27. Il reste à déterminer si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir Hiltunen, décision précitée, et, mutatis mutandis, Cooperativa La Laurentina c. Italie, no 23529/94, § 95, 2 août 2001).
28. La Cour note que la mesure de classement prévue par le plan d’urbanisme est contestée par les requérants en ce qu’elle a entraîné l’impossibilité de construire. Cependant, cette interdiction n’était pas absolue, car, comme le Conseil d’Etat l’a noté (paragraphe 17 ci-dessus), des constructions pour le loisir (telles que des bars, des théâtres, des structures sportives ou des jeux pour enfants) pouvaient être bâties sur les aires destinées à un espace vert public. Les requérants n’ont pas allégué que la mesure litigieuse leur a interdit d’utiliser autrement le terrain (voir, mutatis mutandis, Galtieri, décision précitée).
29. Dans la mesure où les requérants se plaignent du fait que l’interdiction qui leur a été imposée a été qualifiée comme étant « de conformité » (vincolo conformativo), et non « en vue d’expropriation » (vincolo espropriativo), la Cour estime qu’il appartient aux juridictions nationales d’interpréter le droit interne et de l’appliquer au cas par cas. La Cour ne saurait donc substituer sa propre appréciation à celle retenue par le TAR et le Conseil d’Etat.
30. La Cour constate en outre que les requérants n’ont pas montré qu’ils ont été obligés de modifier l’usage de leur terrain à la suite de son affectation à un espace vert public (Galtieri, décision précitée).
31. Il convient de rappeler que dans le cadre de l’aménagement du territoire, la modification ou le changement de la réglementation est communément admis et pratiqué. En effet, si les titulaires de droits de créance pécuniaires peuvent, en général, se prévaloir de droits fermes et intangibles, il n’en est pas de même en matière d’urbanisme ou d’aménagement du territoire, domaines portant sur des droits de nature différente et qui sont essentiellement évolutifs (Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/00, § 70, 27 avril 2004, et Galtieri, décision précitée). Par ailleurs, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement des villes, les Etats contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique (Terazzi S.r.l. c. Italie, no 27265/95, § 85, 17 octobre 2002 ; Elia S.r.l. c. Italie, no 37710/97, § 77, CEDH 2001-IX ; et Saliba c. Malte, no 4251/02, § 45, 8 novembre 2005). En l’absence de choix manifestement arbitraire ou déraisonnable, la Cour ne saurait substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales quant aux moyens les plus appropriés pour achever, au niveau interne, les résultats visés par cette politique.
32. Il est vrai que le classement du terrain en question comme zone destinée à un espace vert public n’a pas conféré aux requérants un droit à compensation. La Cour estime cependant que lorsqu’une mesure de réglementation de l’usage des biens est en cause, l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à tenir en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté, mais ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 (Galtieri, décision précitée).
33. Pour ce qui est de l’expropriation du terrain, rien ne permet de penser que celle-ci ne poursuivait pas l’intérêt public à la réalisation d’une place arborée. Comme le Conseil d’Etat l’a à juste titre souligné (paragraphe 18 ci-dessus), le fait qu’une fois par semaine le terrain pouvait être utilisé aussi pour le marché ne changeait en rien la destination de l’aire, étant donné qu’aucun ouvrage public n’était nécessaire pour accueillir cette activité.
34. Par ailleurs, dans la mesure où la proportionnalité d’une interférence avec le droit au respect des biens peut dépendre également de l’existence de garanties de procédure pour veiller à ce que la mise en œuvre du système et son incidence pour le propriétaire ne soient ni arbitraires ni imprévisibles (voir, mutatis mutandis, Immobiliare Saffi c. Italie, no 22774/93, § 54, CEDH 1999-V), la Cour relève que les requérants ont pu saisir les juridictions administratives d’un recours en annulation du décret d’occupation d’urgence. Ce recours a été examiné par deux juridictions, compétentes à connaître de l’affaire en fait comme en droit. Rien ne prouve que le TAR et le Conseil d’Etat aient apprécié les faits et les éléments de droit interne d’une manière arbitraire (Galtieri, décision précitée).
35. Enfin, à l’issue de la procédure d’expropriation, les requérant pourront demander une indemnité pour la privation de propriété qui en découle.
36. Eu égard aux circonstances particulières entourant l’affectation du terrain des requérants à un espace vert public et l’expropriation de celui-ci, et ayant procédé à une appréciation globale des faits du cas d’espèce, la Cour ne saurait conclure que l’ingérence litigieuse a enfreint le juste équilibre devant régner, en matière de réglementation de l’usage des biens, entre l’intérêt public et l’intérêt privé.
37. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
B. Grief tiré de l’article 6 de la Convention
38. Les requérants se plaignent du rejet de leur demande de réparation des dommages et de la déclaration d’irrecevabilité de leur exception de tardiveté de l’occupation de leur terrain. Ils estiment que les juridictions internes n’ont pas dûment motivé leurs conclusions sur ces points.
Ils invoquent l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses parties pertinentes, est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
39. La Cour rappelle qu’il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où elles pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention (Khan c. Royaume-Uni, no 35394/97, § 34, CEDH 2000-V), et qu’il revient en principe aux juridictions nationales d’apprécier les faits et d’interpréter et appliquer le droit interne (Pacifico c. Italie (no 2) (déc.), no 17995/08, § 62, 20 novembre 2012). En faisant usage de leurs pouvoirs en la matière, les juridictions administratives italiennes ont estimé que l’occupation du terrain était légitime et que l’exception de tardiveté de l’occupation n’avait pas été présentée en bonne et due forme. La Cour ne saurait y voir aucune apparence de violation des principes du procès équitable.
40. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Françoise Elens-PassosDanutė Jočienė
Greffière adjointePrésidente
Annexe
Marco CAMPANILE est un ressortissant italien né en 1927, résidant à Bari ; Teresa CAMPANILE est une ressortissante italienne née en 1931, résidant à Bari ; Rosaria CAMPANILE est une ressortissante italienne née en 1936, résidant à Bari ; Liliana CAMPANILE est une ressortissante italienne née en 1947, résidant à Bari Anna CAMPANILE est une ressortissante italienne née en 1933, résidant à Bari ;
Michele CAMPANILE est un ressortissant italien né en 1942, résidant à Bari.
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