Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2016-5-24 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 16-39/654-293
Karar Tarihi : 16.11.2016
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Fevzi ÖZKAN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK
B. RAPORTÖRLER: Murat AYBER, Mehmet KAYA, Eren YALDIZLI
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Çanakkale Ticaret ve Sanayi Odası
Bursa Yolu 7. Km. Organize Sanayi Bölgesi 1. Cadde No:1
Çanakkale
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Akçansa Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş.
Hürriyet Mahallesi No:40 Mahmudiye KöyüEzine/Çanakkale
(1) E. DOSYA KONUSU: Çanakkale’de faaliyetlerini sürdüren Akçansa Çimento Sanayi
ve Ticaret A.Ş.’nin çimento fiyatlarını diğer illere göre yüksek belirlediği iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Çanakkale Ticaret ve Sanayi Odası (ÇTSO) tarafından
gönderilen başvuruda özetle; Çanakkale’de faaliyet gösteren çimento üreticisi Akçansa
Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş.’nin (AKÇANSA) çimento fiyatlarını diğer illere göre
yüksek belirlediği iddia edilmiştir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 17.06.2016 tarih ve 3904 sayı ile giren başvuru
üzerine hazırlanan 12.07.2016 tarih ve 2015-5-24/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu,
19.07.2016 tarihli Rekabet Kurulu (Kurul) toplantısında görüşülmüş ve 16-24/408-M sayı
ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 31.10.2016
tarih ve 2016-5-24/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; AKÇANSA’nın Çanakkale coğrafi pazarında
hâkim durumda bulunduğu ve bu coğrafi pazarda faal müşteriler için belirlediği fiyatların,
komşu coğrafyada faal müşteriler için belirlediğine göre, hakim durumun aşırı
fiyatlandırma yoluyla kötüye kullanımı kapsamında değerlendirilecek kadar fazla
olmadığı; AKÇANSA hakkında 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054
sayılı Kanun) hükümleri uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı kanaatine
ulaşıldığı ifade edilmiştir.
16-39/654-293
2/5
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Hakkında İnceleme Yapılan Teşebbüs: AKÇANSA
(5) Sabancı Holding ve HeidelbergCement ortak kuruluşu olan AKÇANSA, Akçimento
(kuruluşu 1967) ve Çanakkale Çimento’nun (kuruluşu 1974) 1996 yılında birleşmesi
sonucunda kurulmuştur. Marmara, Ege ve Karadeniz bölgelerinde faaliyet gösteren
AKÇANSA, İstanbul-Büyükçekmece, Çanakkale ve Samsun-Ladik’teki üç fabrikasında
çimento ve klinker üretimini gerçekleştirmektedir. Şirketin ayrıca İstanbul-Ambarlı, İzmir-
Aliağa, Yalova, Yarımca, Hopa, Derince ve Marmara Ereğlisi ile birlikte toplam yedi
çimento terminali bulunmaktadır. AKÇANSA, iştiraki olan Betonsa ile 1998 yılında
birleşmesi sonucunda, “Betonsa” markasıyla hizmet vermeye başlamış olup hazır beton
üretimini Marmara, Ege, Karadeniz bölgelerinde yaklaşık 35 tesiste gerçekleştirmektedir.
Diğer bir iştiraki olan Agregasa Agrega ile 2002 yılında birleşen şirket, agrega üretim
faaliyetini dört tesisi ile sürdürmektedir.
I.2. İlgili Pazar
I.3. İlgili Ürün Pazarı
(6) Kurul’un önceki kararları1 göz önünde bulundurularak dosya kapsamında ilgili ürün pazarı
“gri çimento pazarı” olarak belirlenmiştir.
I.4. İlgili Coğrafi Pazar
(7) Rekabet Kurulu’nun gri çimentoya ilişkin önceki kararlarında da belirtildiği gibi çimentonun
yükte ağır pahada hafif bir ürün olması, ekonomik olarak satılabildiği bölgeyi
sınırlandırmakta ve bu bölgeyi büyük ölçüde nakliye masraflarının ürünün fiyatına ve/veya
toplam maliyetine oranı belirlemektedir. Bu bölgenin dışına çimento satılması, nakliye
masraflarını artırmakta, bu da kârlılığı ortadan kaldırabilmektedir. Çimento sektörünü
konu alan rekabet hukuku incelemelerinde ilgili coğrafi pazar, genellikle fabrikanın
bulunduğu yerden 250-300 km ile çevrelenen bölge dikkate alınarak bölgesel seviyede
belirlenebilmektedir. İhbar içeriği de dikkate alındığında dosya konusu inceleme
açısından ilgili coğrafi pazar Çanakkale ili ve civarını kapsayan alan olarak belirlenmiştir.
I.5. Değerlendirme
I.5.1. 4054 Sayılı Kanun Hükümleri Çerçevesinde Değerlendirme
(8) Dosya konusu iddia; Çanakkale ilinde çimento fiyatlarının çevre illere göre daha yüksek
belirlendiği, neticesinde hazır beton fiyatlarının da yüksek seviyede oluştuğu iddiasıdır.
Şikâyet konusu olan uygulamaların hukuki niteliği 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi
kapsamında genel itibarıyla hâkim durumun kötüye kullanılması; özel olarak ise
sömürücü rekabet ihlalleri başlığı altında yer alan aşırı fiyat uygulamasıdır.
1 05.09.2013 tarih ve 13-50/719-305 sayılı, 24.01.2013 tarih ve 13-07/65-34 sayılı, 06.04.2012 tarih ve
12-17/499-140 sayılı, 31.03.2013 tarih ve 11-20/378-117 sayılı Kurul kararları.
16-39/654-293
3/5
(9) Bilindiği üzere, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinde “Bir veya birden fazla teşebbüsün
ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hâkim
durumunu tek basına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar
ile kötüye kullanması” yasaklanmakta ve maddenin ikinci fıkrasında da örnek niteliğinde
bazı kötüye kullanma halleri sayılmaktadır. 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin lafzından
da anlaşılacağı üzere, Türk rekabet hukukunda hâkim durumun kötüye kullanılması
olarak nitelenebilecek bir ihlalin varlığı için iki koşulun bir arada sağlanması
gerekmektedir. Bunlardan birincisi, hâkim durumdaki bir teşebbüsün varlığı, ikincisi ise
hâkim durumdaki teşebbüs tarafından gerçekleştirilen eylemin kötüye kullanma niteliğini
taşımasıdır. Somut olayda bu koşullardan herhangi birisinin bulunmaması halinde,
Kanun’un 6. maddesi kapsamında hâkim durumun kötüye kullanılması ihlalinden söz
edilmesi mümkün değildir. Ayrıca, “Hâkim Durumdaki Teşebbüslerin Dışlayıcı Kötüye
Kullanma Niteliğindeki Davranışlarının Değerlendirilmesine İlişkin Kılavuz”un (Kılavuz) 7.
maddesinde de belirtildiği üzere, hâkim durumun kötüye kullanılmasının iki unsurundan
birinin bulunmadığının açıkça gösterilebildiği durumlarda diğer unsura ilişkin analize yer
verilmemesi mümkündür.
(10) Somut olayda Çanakkale ilinde faaliyetlerini sürdüren hazır beton firmalarından dökme
çimentoyu nereden sağladıkları ve varsa son iki yıl içerisinde tedarikçilerini değiştirip
değiştirmedikleri sorulmuştur. Gelen cevabi yazılarda hazır beton firmalarının %90’ının
dökme çimentoyu AKÇANSA’dan sağladığı ve son iki yıl içinde tedarik zincirinin
değişmediği ifade edilmiştir. Bu husus, AKÇANSA’nın Çanakkale ilinde oldukça güçlü bir
konuma sahip olduğuna işaret edebilecek olmakla birlikte, mevcut dosya bakımından
hakim durum değerlendirmesi yerine, önaraştırmaya konu eylemlerin kötüye kullanma
niteliğinde olup olmadığına ilişkin değerlendirmelere öncelik verilmiştir.
(11) Rekabet Kurulunun daha önceki kararlarına2 bakıldığında hâkim durumun kötüye
kullanılması; “…(Hâkim durumdaki) teşebbüsün varlığı ile doğrudan ilişkili olan ve piyasa
yapısına normal rekabetin işleyişindeki şartlardan farklı metotlarla etkide bulunmak
suretiyle rekabetin devamını veya büyümesini engelleyen ve bu nedenle rekabetin
zayıflamasına yol açan her türlü davranış…” şeklinde tanımlanmıştır.
(12) AKÇANSA’nın önaraştırmaya konu eylemlerinin bir kötüye kullanma olarak kabul
edilebilmesi için öncelikle aşırı fiyat niteliğini haiz olması gerekmektedir. Aşırı fiyatın
tespitinde rekabet otoriteleri tarafından bazı testler kullanılmaktadır. Aşırı fiyatlama
davranışının tespitinde kullanılan testler temel olarak üç başlık altında değerlendirilebilir:
ekonomik değer testi (EDT), fiyat karşılaştırması analizi, karlılık analizi3.
(13) Aşırı fiyatın tespitine yönelik literatürde öne çıkan ve Avrupa Birliği Adalet Divanının
(ABAD) içtihatlarına dayanılarak oluşturulan ilk test EDT’dir. ABAD, United Brands
kararında4; inceleme konusu ürünün satış fiyatı ve üretim maliyetleri arasındaki kâr
marjını dikkate alarak ürünün fiyatı ile ekonomik değeri arasında bir kıyaslama
yapılabileceğini öngörmüştür. Bu yaklaşıma göre ilgili ürünün maliyeti ve makul kar
marjının toplamı ürünün değerini ortaya koymaktadır. Bu kapsamda maliyet ve makul kar
marjının toplamını aşan fiyatlar aşırı kabul edilmektedir.
2 06.04.2006 tarihli ve 06-24/304-71 sayılı Kurul kararı
3 OECD Policy Roundtables Excessive Prices, 2011.
4 Case 27/76 United Brands Company v. Commision (1978) ECR 207.
16-39/654-293
4/5
(14) Ancak bu test için Komisyon, katlanılan maliyetler gibi sadece arz yönlü faktörlerle ilgili
ürün ya da hizmetin ekonomik değerinin belirlenmesinin mümkün olmadığını, olayın
kendine has özellikleri ve ürüne/hizmete olan talep gibi maliyet dışı unsurların da dikkate
alınması gerektiğini vurgulamıştır. Bunun sonucu olarak fiyatlamanın aşırı fiyat olarak
belirlenebilmesi için EDT’ye ikinci bir aşama eklenmiştir. Bu aşamada inceleme konusu
fiyat, teşebbüsün kendi fiyatları ve rakiplerinin fiyatları ile karşılaştırılmıştır. Fiyat
karşılaştırması analizi olarak adlandırılan bu yaklaşımda teşebbüsün kendi fiyatları
arasında ve/veya teşebbüsün fiyatları ile rakiplerin fiyatları arasında kıyaslama
yapılmaktadır.
(15) Bu çerçevede fiyat karşılaştırması analizinde aşırı fiyatlama iddiasına konu olan ürüne
ilişkin olarak, teşebbüsün farklı coğrafi bölgelerde, farklı müşteri gruplarına veya farklı
zaman dilimlerinde uyguladığı fiyatlar kıyaslanabileceği gibi; ürünün fiyatı, aynı ilgili ürün
pazarında faaliyet gösteren rakiplerin, rekabetçi pazarlarda faaliyet gösteren diğer
teşebbüslerin veya başka bir coğrafi pazarda hâkim durumda bulunan bir teşebbüsün
fiyatlarıyla da kıyaslanabilmektedir. Rekabet Kurulunun BELKO5 kararında aşırı fiyatın
tespiti için fiyat karşılaştırması analizi kullanılmıştır. Yapılan analiz sonucunda ilgili ürünün
fiyatı diğer coğrafi pazarlardaki satış fiyatları ile karşılaştırılarak BELKO’nun fiyatlarının
%50-60 oranında daha yüksek olduğu tespit edilmiş ve yapılan değerlendirme sonucunda
BELKO’nun aşırı yüksek fiyat uygulayarak hâkim durumunu kötüye kullandığına karar
verilmiştir6.
I.5.2. Aşırı Fiyat Teorisi Kapsamında AKÇANSA’nın Fiyatlarına İlişkin Yapılan
Değerlendirme
(16) Önaraştırmanın konusunu, AKÇANSA’nın Çanakkale ilindeki çimento satışlarında
uyguladığı fiyatların çevre illere nazaran daha yüksek olduğu iddiası oluşturmaktadır.
Aşırı fiyatlamaya ilişkin tespitte fiyat karşılaştırması analizi kullanılmıştır. Bu amaçla
AKÇANSA’nın farklı coğrafi pazarlarda uyguladığı fiyatlar karşılaştırılmıştır.
AKÇANSA’nın çimento için farklı coğrafi pazarlarda uyguladığı yıllık ortalama fiyatları
kıyaslanırken değerlendirmeler CEM I 42,5 dökme çimento üzerinden yapılmıştır.
Grafik :1 Nakliye Hariç Yıllık Ortalama Fiyatlar (TL/Ton)
(…..TİCARİ SIR…..)
Kaynak: Teşebbüsten elde edilen bilgiler
5 06.04.2001 tarihli ve 01-17/150-39 sayılı Kurul kararı.
6 İlgili Kurul kararı Danıştay’ın 2001/4817 E. 2003/4770 K. sayılı kararı ile onanmıştır. Danıştay, ilgili
kararında, aşırı fiyat kavramına ilişkin olarak, söz konusu uygulamanın 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi
kapsamında ele alınabileceğine hükmetmiş; rekabet koşullarının bulunmadığı, piyasanın kendi kendini
düzeltemediği, aşırı fiyatlandırmanın yeni girişleri teşvik etmediği, giriş engellerinin bulunduğu, bilgi akışının
tam ve homojen olmadığı bir ekonomide aşırı fiyat gibi istismar edici eylemlere rekabet kuralları aracılığıyla
müdahale edilebileceğini ifade etmiştir.
16-39/654-293
5/5
(17) Grafik 1’de AKÇANSA’nın Çanakkale iline ve çevre illere yaptığı CEM I 42,5 türü dökme
çimento satışlarının yıllık ortalama fiyatları nakliye bedelleri ihmal edilerek verilmiştir.
Nakliye bedeli gibi önemli bir maliyet kaleminin dahi ihmal edildiği durumda
AKÇANSA’nın Çanakkale’ye yaptığı satışların yıllık fiyat ortalaması, 2014 yılında en
düşük yıllık fiyat ortalamasına sahip olan Balıkesir’den yaklaşık %(.....) daha yüksektir.
Bu durum 2015 yılında en düşük yıllık fiyat ortalamasına sahip olan Bursa pazarından
yaklaşık %(…..) ve 2016 yılında yine en düşük yıllık ortalama fiyata sahip olan Bursa
pazarından %(…..) yüksek olarak devam etmiştir. Diğer yandan AKÇANSA tarafından
Çanakkale’de uygulanan fiyatların, 2014 yılında Tekirdağ ve Edirne; 2015 ve 2016
yıllarında ise Tekirdağ, Edirne ve İzmir’de uygulanan yıllık ortalama fiyatlardan düşük
olduğu görülmektedir.
Grafik 2: Nakliye Dahil Yıllık Ortalama Fiyatlar (TL/Ton)
(…..TİCARİ SIR…..)
Kaynak: Teşebbüsten elde edilen bilgiler
(18) Teşebbüslerin rakipleri ile pazarda rekabet edecekleri fiyatlar ürünün nihai fiyatı
olacağından fiyat karşılaştırması analizi testi kullanırken farklı coğrafi pazarlarda yapılan
kıyaslamanın nihai fiyatlar üzerinden yapılması gerekmektedir. Bu sebeple dökme
çimentonun nakliye bedeli dâhil edilmiş yıllık fiyat ortalaması karşılaştırılmıştır. Grafik 2’de
AKÇANSA’nın Çanakkale ve çevre illere yaptığı dökme çimento satışının nakliye
bedelleri dâhil edilmiş yıllık ortalama fiyatları verilmektedir. Bu çerçevede anlaşıldığı
üzere, 2014 yılında AKÇANSA en düşük fiyatla Çanakkale’ye satış yapmaktadır.
AKÇANSA 2015 yılında Çanakkale’ye, en düşük yıllık ortalama fiyatına sahip olan Bursa
pazarından yaklaşık %(…..) ve 2016 yılında yine en düşük yıllık ortalama fiyata sahip
olan Bursa pazarından yaklaşık %(…..) daha pahalıya ürün satmaktadır.
(19) 2015 ve 2016 yıllarında AKÇANSA’nın Bursa pazarına satış fiyatları, çevre illerden daha
düşük bir seviyede oluşmuştur. Bu konuda dikkat çeken bir husus, AKÇANSA’nın
Bursa’da faaliyetlerini yürütmekte olan belirli bir teşebbüse büyük tonajlı alımlar için
uyguladığı indirimli fiyattır. AKÇANSA’nın ilgili teşebbüse yönelik yaptığı uygun fiyatlı
satışlar göz ardı edildiğinde Bursa pazarında oluşan yıllık ortalama fiyat, Çanakkale
pazarında oluşan yıllık ortalama fiyatlar seviyesine gelmekte hatta kimi zaman üzerine
çıkmaktadır. Ayrıca AKÇANSA tarafından Çanakkale’de uygulanan nakliye dahil
ortalama fiyatların, 2014 yılında en düşük fiyat olduğu; 2015 ve 2016 yıllarında ise
Tekirdağ, Edirne ve İzmir’de uygulanan yıllık ortalama fiyatlardan düşük olduğu
görülmektedir.
(20) Bu bağlamda AKÇANSA’nın Çanakkale pazarında faal müşteriler için belirlediği fiyatların,
komşu coğrafyada faal müşteriler için belirlediği fiyatlarla karşılaştırıldığında, hakim
durumun aşırı fiyatlandırma yoluyla kötüye kullanımı kapsamında değerlendirilecek
nitelikte olmadığı sonucuna varılmaktadır.
16-39/654-293
6/5
I.5.3. Arzın Kısıtlanması Yoluyla Fiyat Seviyesinin Yükseltilmesi
(21) Hakim durumdaki bir teşebbüs tarafından üretimin yahut satışın kısıtlanması yoluyla ürün
fiyatının yükseltilmesi de olasıdır. Söz konusu davranış 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesinin (e) bendinde zikredilmektedir. Buna göre AKÇANSA’nın kapasite kullanım
oranları incelenmiş ve 2016 yılında çimento üretiminde kapasite kullanım oranının Ocak
ayı dışında %(…..) altına inmediği, klinker kapasite kullanım oranının ise çoğu dönemde
%(…..) düzeyinde olduğu görülmüştür
(22) Yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler ışığında, AKÇANSA tarafından arzın
kısıtlanması yoluyla fiyat seviyesinin yükseltilmesinin de söz konusu olmadığı, bu
çerçevede AKÇANSA’nın şikayet konusu fiyatlama davranışının 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesi kapsamında ihlal teşkil etmediği kanaatine ulaşılmıştır.
J. SONUÇ
(23) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41.
maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına OYÇOKLUĞU ile karar
verilmiştir.
16-39/654-293
7/5
KARŞI OY GEREKÇESİ
(16.11.2016 tarihli ve 16-39/654-293 sayılı Kurul Kararı)
Kurulun 16/11/2016 Tarih ve 16-39 Sayılı Toplantısında görüşülen Çanakkale’ de
faaliyetlerini sürdüren Akçansa Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş.’ nin çimento fiyatlarını
diğer illere göre yüksek belirlediğine yönelik olarak düzenlenen rapora ve incelenen
dosya kapsamına göre 4054 Sayılı Kanunun 41. maddesi uyarınca şikayetin reddi ile
soruşturma açılmaması kararına; önaraştırma yapılan teşebbüsün raportörlerin inceleme
dönemini oluşturan 2014-2016 yıllarında hem nakliye dâhil ve hem de nakliye hariç
fiyatlar itibariyle Bursa iline yapılan satışlarının fabrikanın kurulu bulunduğu Çanakkale
ve diğer çevre illerden (Balıkesir, Edirne, İzmir, Tekirdağ) daha düşük olduğu, bu düşük
fiyatın bazı dönemlerde %5 gibi düşük oranlarda iken bazı dönemlerde %30’lara kadar
çıktığının anlaşıldığı, bu fiyat farkının rakipler arası bir anlaşma ile diğer teşebbüslerin
Akçansa'nın yüksek bedelle çimento sattığı bölgelere satış yapmamasından mı
kaynaklandığı, yoksa normal piyasa dinamikleri çerçevesinde teşebbüslerin bu bölgelere
satışı ekonomik görmemelerinden mi kaynaklandığı hususunun raporda yeterince
açıklığa kavuşturulmadığı, yukarıdaki tespitlerin Çanakkale'deki tüketicilerin kendi
illerinde çimento fabrikası olmasına rağmen Bursa'daki çimento tüketicilerine göre daha
yüksek bedelle çimento tükettikleri, bunun da anılan coğrafi pazarda faaliyet gösteren
teşebbüsler arasında rekabet ihlali olduğu kanaatini güçlendirdiği,
Dolayısıyla da; 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun 4. maddesinde
düzenlenen uyumlu eylem tanımına olabildiğince uygunluk arz eden iş bu tespitlerle ilgili
olarak soruşturma açmak gerekirken birincil ve ikincil nitelikte belge bulunamadığı
gerekçesiyle soruşturma açmamanın, soruşturma açılması halinde yeni bilgi, belgelere
ulaşılabilecek olması, aktif pişmanlık müessesinden yararlanmak isteyebilecek kişi ve
teşebbüslerin bulunabilecek olması hususlarının ihmal edilerek ve dahası idari yargının
son dönemde verdiği ihlal şüphesi varsa soruşturma açılması gerektiği yolundaki
kararların da mevcut vakaya uygunluğu da göz ardı edilerek dosyanın bu hali ile
soruşturma açılmaksızın sonuçlandırılmasına karşıyım.
Fevzi ÖZKAN
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy