COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 14667/89
Domenico CANTAFIO
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 16 mai 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 34). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 27) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Eléments de droit interne
(par. 28 - 34) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 35 - 49) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
A. Grief déclaré recevable
(par. 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
B. Point en litige
(par. 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention
(par. 37 - 48) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
CONCLUSION
(par. 49). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
OPINION DISSIDENTE DE MM. G. JÖRUNDSSON ET N. BRATZA. . . . . . . .10
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . .11
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . . .12
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité italienne, né en 1941, est domicilié
à Rome. Il était à la tête d'une entreprise de construction de
bâtiments à Lamezia Terme.
Dans la procédure devant la Commission, il a été représenté
jusqu'au 24 août 1992 par Me Mario De Stefano et, à partir de cette
date, par Me Filippo Chiricozzi, avocats à Rome.
3. Le Gouvernement défendeur est représenté, en qualité d'Agent,
d'abord par M. Luigi Ferrari Bravo, puis par M. Umberto Leanza,
successivement Chefs du service du Contentieux diplomatique au
Ministère des Affaires étrangères.
4. La requête concerne la question de savoir si le requérant a
bénéficié du droit d'accès à un tribunal au sens de l'article 6 par. 1
de la Convention, compte tenu du fait que le comité d'arbitrage, prévu
par la législation italienne en vigueur, ne s'est pas réuni à ce jour
pour examiner le litige qui oppose le requérant à la municipalité de
Decollatura.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 23 janvier 1989 et
enregistrée le 20 février 1989.
6. Le 1er octobre 1990, la Commission a décidé de donner
connaissance de la requête au Gouvernement italien, et d'inviter les
parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son
bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 9 janvier 1991.
Le requérant a fait parvenir ses observations en réponse le
19 février 1991.
8. Sur instructions du président, le Secrétaire de la Commission a
invité le Gouvernement, par lettre du 24 avril 1991, à fournir copie
de certains documents.
Le 11 juillet 1991, le Gouvernement a répondu à cette lettre.
Copie de la réponse du Gouvernement a été envoyée au requérant pour
information par courrier du 6 août 1991.
9. Le 12 octobre 1992, la Commission a déclaré la requête recevable.
Le 23 octobre 1992, elle a adressé aux parties le texte de sa décision
sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les
offres de preuve et observations complémentaires qu'elles
souhaiteraient présenter.
Le 2 décembre 1992, le requérant a donné suite à cette
invitation.
Le Gouvernement ne s'est pas prévalu de cette faculté.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties
entre le 23 octobre 1992 et le 18 avril 1994. Vu l'attitude adoptée par
les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
16 mai 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Par contrat du 5 juillet 1978, le requérant devint
l'adjudicataire des travaux d'agrandissement de l'hôtel de ville de
Decollatura (Calabre). Le contrat stipulait que les dispositions
relatives aux travaux publics trouvaient application.
Par contrats des 5 juin 1980, 14 octobre 1982 et
21 décembre 1983, la municipalité de Decollatura et le requérant se
mirent d'accord sur l'exécution de travaux complémentaires. Les
contrats ne prévoyaient pas de clause excluant l'arbitrage prévu par
les dispositions relatives aux travaux publics. Le requérant termina
les travaux le 30 décembre 1983.
Par lettres des 9 mai et 22 et 23 octobre 1984, le requérant se
plaignit à la municipalité de Decollatura que les travaux exécutés
n'avaient pas encore été payés intégralement.
Les 21 novembre et 3 décembre 1984, un échange de lettres eut
lieu entre la commune de Decollatura et le requérant concernant
notamment la qualité et la finition des travaux et les sommes
demandées.
17. Le 22 décembre 1984, le conseil municipal de Decollatura constata
que les travaux n'avaient toujours pas été menés à terme, que le
chantier était abandonné et que le bâtiment était exposé aux
intempéries et avait fait l'objet d'actes de vandalisme. Le conseil
municipal, à l'unanimité, décida de résilier les contrats des
14 octobre 1982 et 21 décembre 1983, de se réserver le droit de faire
valoir des dommages et intérêts à l'égard du requérant et de prendre
possession de l'oeuvre.
18. Le 8 février 1985, le requérant contesta la décision du conseil
municipal du 22 décembre 1984 et porta plainte contre le maire et les
membres du conseil municipal pour abus de pouvoir et omission d'actes
de leur fonction.
Après avoir interrogé le maire de Decollatura et le directeur des
travaux de la commune, le commissariat de police de Lamezia Terme
adressa un rapport au parquet de cette ville en date du
12 décembre 1985. L'issue de cette procédure n'est pas connue.
19. Le 3 septembre 1986, le requérant demanda de soumettre le litige
à l'arbitrage. Il demanda la condamnation de la municipalité au
paiement des travaux effectués ainsi qu'au paiement des dommages et
intérêts pour inexécution frauduleuse du contrat.
20. Le requérant effectua les notifications prévues à cet égard, le
3 octobre 1986, au maire de Decollatura et, le 6 octobre 1986, au
président de la région de Calabre.
21. Le 14 octobre 1986, le requérant désigna son arbitre et invita,
conformément à l'article 15 de la loi régionale n° 18 du 30 mai 1983,
le président du tribunal administratif régional de Calabre, ainsi que
le président de la cour d'appel de Catanzaro et le président de la
région de Calabre à procéder à la nomination des arbitres.
22. Par décision (decreto) du 21 octobre 1986, le président de la
cour d'appel de Catanzaro désigna un arbitre.
23. Selon le Gouvernement, cette décision fut portée de façon
informelle à la connaissance du conseil du requérant en date du
28 octobre 1986. Le 3 décembre 1986, celui-ci aurait été invité à
acquérir un timbre fiscal au greffe de la cour d'appel. Par la suite,
le conseil du requérant aurait indiqué qu'il n'avait entrepris aucune
démarche car le requérant aurait omis de verser l'acompte nécessaire
à cette fin.
Le requérant conteste cette version des faits. Il affirme que la
décision du 21 octobre 1986 n'a pas été portée à sa connaissance.
24. Le 13 janvier 1987, le président du tribunal administratif
régional désigna le président du comité d'arbitres.
25. La région de Calabre désigna deux arbitres par acte communiqué
au requérant le 4 mars 1987.
26. Le 3 décembre 1990, la personne désignée comme président du
comité d'arbitres fit savoir qu'elle n'avait jamais reçu communication,
même informelle, de la nomination des arbitres qui auraient dû composer
le comité d'arbitres.
27. A ce jour, le comité d'arbitres ne s'est pas réuni.
B. Eléments de droit interne
28. Pour les litiges résultant de l'exécution d'oeuvres publiques,
la législation italienne prévoit le recours obligatoire à l'arbitrage
dans le but d'obtenir à bref délai une décision rendue par des
personnes compétentes et impartiales.
29. L'arbitrage est régi par les dispositions du Décret du Président
de la République (D.P.R.) n° 1063 du 16 juillet 1962, tel que modifié
par les lois successives, par les articles 806 et suivants du code de
procédure civile ainsi que par des lois régionales.
Aux termes de ces dispositions, le comité d'arbitres décide seul
du fond de la controverse. En effet, l'article 43 D.P.R. n° 1063 du
16 juillet 1962 stipule que toute controverse, soit-elle de nature
technique, administrative ou juridique, surgissant entre
l'administration et l'adjudicataire pendant l'exécution ou à la fin des
travaux et n'ayant pu trouver une solution par la voie administrative
conformément à l'article 42 (disposition qui ne concerne que des
litiges entre le directeur des travaux et l'adjudicataire), est déférée
pour décision à cinq arbitres, conformément aux articles 806 et
suivants du code de procédure civile et à l'article 349 de la loi sur
les travaux publics n° 2248 du 20 mars 1895, annexe F.
30. L'arbitrage est obligatoire, sauf clause contraire. Une telle
clause doit être expressément prévue dans l'appel d'offres ou le
contrat conclu avec l'administration (article 47 D.P.R. n° 1063 du
16 juillet 1962).
31. L'article 14 de la loi n° 18 du 30 mai 1983 de la région de
Calabre (Legge regionale 30 maggio 1983, n. 18) prévoit que les
dispositions du D.P.R. n° 1063 du 16 juillet 1962 trouvent application
et que la demande d'arbitrage, à présenter selon les formes et délais
prévus par ledit décret, doit être notifiée au président du conseil
régional (Giunta regionale).
32. L'article 15 de la loi n° 18 du 30 mai 1983 de la région de
Calabre prévoit que, pour les travaux publics de compétence régionale,
le comité d'arbitrage est composé comme suit :
a) un juge administratif au grade non inférieur à celui de
conseiller administratif régional, qui préside le comité,
nommé par le président du tribunal administratif de la
Calabre (un magistrato amministrativo con qualifica non
inferiore a consigliere amministrativo regionale, che lo
presiede, nominato dal Presidente del Tribunale
amministrativo della Calabria) ;
b) un juge au grade non inférieur à celui de conseiller de
la cour d'appel, nommé par le premier président de la cour
d'appel de la Calabre (un magistrato giudicante con
qualifica non inferiore a consigliere di Corte di Appello,
nominato dal Primo Presidente della Corte di Appello della
Calabria) ;
c) un responsable technique et un responsable administratif
de la région de Calabre, ayant le statut de cadre
supérieur, nommés par le président du conseil régional (un
funzionario tecnico ed un funzionario amministrativo della
Regione, con qualifica di dirigente, nominati dal
Presidente della Giunta regionale) ;
d) un membre d'une profession libérale, inscrit dans la
liste professionnelle correspondante, nommé par
l'adjudicataire (libero professionista, iscritto nel
relativo albo professionale, nominato dall'appaltatore).
33. Le président du comité d'arbitrage convoque les autres arbitres
en vue de la constitution du comité d'arbitrage. Le procès-verbal de
constitution est notifié ou communiqué aux parties.
Les parties transmettent au comité d'arbitrage, après sa
constitution, leurs documents et leurs mémoires. Les arbitres statuent
conformément aux règles de droit (article 50 D.P.R. n° 1063 du
16 juillet 1962).
34. La décision arbitrale (lodo arbitrale) est en principe prononcée
90 jours après la date de la constitution du comité d'arbitres
(article 51 D.P.R. n° 1063 du 16 juillet 1962). Aux termes de
l'article 820 du code de procédure civile, les arbitres sont tenus de
rendre leur décision dans un de délai de 90 jours après avoir accepté
leur nomination.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
35. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel, à ce jour, il n'a pas joui du droit à ce qu'un tribunal statue
dans un délai raisonnable sur le litige qui l'oppose à la municipalité
de Decollatura.
B. Point en litige
36. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir si le requérant a bénéficié du droit d'accès à un tribunal
garanti par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
C. Sur la violation alléguée de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
37. Le requérant se plaint de ne pas avoir eu accès à un tribunal au
sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, le comité
d'arbitrage prévu par la législation italienne en vigueur ne s'étant
pas réuni à ce jour.
Le passage pertinent de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention se lit ainsi :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera, ... des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil ..."
38. Le Gouvernement observe que le grief du requérant porte sur la
nomination des arbitres qui devaient former le comité d'arbitrage ; de
ce fait, il ne vise pas "une activité juridictionnelle à l'égard de
laquelle il est possible d'invoquer les dispositions de l'article 6
(art. 6) de la Convention, mais une activité administrative préalable
à l'activité juridictionnelle proprement dite".
Le Gouvernement affirme que les arbitres ont été nommés. La
décision (decreto) du 21 octobre 1986 par laquelle le président du
tribunal de Catanzaro a désigné un arbitre, aurait été portée de façon
"informelle" à la connaissance du conseil du requérant. Ce dernier
aurait informé le président de la cour d'appel de Catanzaro que les
communications et démarches ultérieures ne furent pas effectuées parce
que le requérant n'avait pas versé l'acompte nécessaire à cette fin.
Le Gouvernement conclut qu'il ne saurait y avoir en l'espèce
violation de la Convention.
39. Le requérant conteste la version des faits présentée par le
Gouvernement. Il soutient qu'il n'a à aucun moment été informé de la
nomination des arbitres. Selon lui, le Gouvernement n'a pas démontré
que les notifications relatives à la nomination des arbitres aient été
dûment effectuées. Il souligne que cet état de faits se trouve confirmé
par les déclarations du président du comité d'arbitrage selon
lesquelles celui-ci n'a jamais reçu aucune communication même
informelle concernant la nomination des arbitres.
40. Le requérant considère que la nomination des arbitres constitue
une activité préalable indispensable à l'exercice de la juridiction et
constitue donc une activité juridictionnelle.
Les retards liés à la nomination des arbitres et à la formation
du comité d'arbitrage ont eu pour effet d'empêcher le déroulement d'une
procédure obligatoire qui aurait offert toutes les garanties d'un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, et qui aurait dû se
caractériser par sa célérité.
41. Le requérant ajoute qu'en dehors des demandes de nomination des
arbitres, aucune autre activité n'est requise des parties. Ce n'est
qu'après la constitution du comité d'arbitrage que celles-ci sont
invitées à présenter des mémoires complémentaires.
42. En l'absence de la constitution du comité d'arbitrage, il y a eu,
selon lui, non seulement dépassement du "délai raisonnable" en
l'espèce, mais également violation du droit d'accès à un tribunal
garanti par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
43. La Commission note que l'objet de la procédure en cause porte sur
l'exécution du contrat passé entre le requérant et la commune de
Decollatura et plus particulièrement sur la demande du requérant de
condamner la municipalité de Decollatura au paiement des travaux
effectués ainsi qu'au paiement des dommages et intérêts. Cette
procédure tendait à faire décider d'une contestation sur des "droits
et obligations de caractère civil" et se situe donc dans le champ
d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
44. La Commission relève qu'en l'absence d'une clause spéciale dans
l'appel d'offres ou dans le contrat conclu avec la municipalité de
Decollatura, le requérant n'a eu aucune possibilité de porter le litige
devant un tribunal ordinaire. Il s'agit en l'espèce d'un arbitrage
obligatoire, imposé par la loi (paragraphes 28 à 30 ci-dessus). En
outre, les dispositions de procédure relativement détaillées et
précises (paragraphes 31 à 33 ci-dessus) ne laissent aux parties qu'une
marge étroite pour régler le déroulement de la procédure. La Commission
estime que l'arbitrage doit alors offrir les garanties prévues par
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (cf. Bramelid et
Malmström c/Suède, rapport Comm. 12.12.1983, par. 30, D.R. 38 p. 26).
45. La Commission rappelle que le droit d'accès à un tribunal
constitue un élément inhérent au droit qu'énonce l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention. Equité, publicité et célérité du procès
n'offrent point d'intérêt en l'absence de procès (voir Cour eur. D.H.,
arrêt Golder c/Royaume-Uni du 21 février 1975, série A n° 18, p. 18,
par. 35 et 36).
46. Sans dénier au requérant formellement le droit de soumettre au
contrôle juridictionnel le litige qui l'oppose à la commune de
Decollatura, sa cause n'a pas été examinée en raison de l'inaction du
comité d'arbitrage. Or, un obstacle de fait peut enfreindre la
Convention à l'égal d'un obstacle juridique (voir Cour eur. D.H., arrêt
Golder précité, p. 13, par. 26).
47. La Commission note dans ce contexte que la mesure dans laquelle
la notification des arbitres a été portée à la connaissance du
requérant a suscité une controverse entre le Gouvernement et ce
dernier. Elle ne juge cependant pas nécessaire d'éclaircir les
circonstances de l'espèce sur ce point. Il lui suffit de constater qu'à
ce jour, le comité d'arbitrage ne s'est pas réuni et que la
contestation relative aux demandes du requérant n'a pas été tranchée.
La Commission estime que dans une telle situation la responsabilité de
l'Etat se trouve engagée du fait de l'inaction d'un organe dont
l'intervention pour la solution d'un litige est prévue par la loi. La
Commission relève qu'aucune responsabilité n'incombe au requérant pour
cet état de choses.
48. En conséquence, le droit d'accès à un tribunal prévu à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention n'a pas été respecté en
l'occurrence.
CONCLUSION
49. La Commission conclut par 26 voix contre 2, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
(Or. anglais)
DISSENTING OPINION
OF MM. G. JÖRUNDSSON AND N. BRATZA
We regret that we are unable to agree with the majority of the
Commission that in the present case there has been a denial of the
applicant's right of access to court in breach of Article 6 para. 1 of
the Convention.
It is clear that Italian law provided a forum for the
determination of the dispute between the applicant and the municipal
authorities, namely arbitration before an arbitral panel whose
composition was laid down in Article 15 of Law No. 18 of 30 May 1983.
It also appears that by 4 March 1987 the members and president of the
arbitral panel had been nominated in accordance with that Law.
What is unclear is why the arbitration was thereafter unable to
proceed and why, to the present day, the arbitral panel has still never
met. It appears that this is related to the fact that no proper
notification of the nomination of the arbitrators has been given either
to the applicant himself or to the person nominated as president of the
arbitral panel. The Government assert that informal notification was
given to the applicant but that no further steps in the arbitration
proceeding could be taken since the applicant did not pay the requisite
fees. This is disputed by the applicant, who asserts that the required
notifications were never given, with the consequence that the arbitral
panel never met.
On the material before the Commission we do not feel able to
resolve this factual dispute. However, even assuming that the failure
of notification was the reason why the arbitral panel never met and
that this failure was the responsibility of the relevant authorities,
we are unable to understand why, having himself nominated an arbitrator
in October 1986, the applicant appears to have done nothing thereafter
to try to pursue his claim. It is true that, until the arbitral panel
was properly constituted, the applicant could not lodge a memorial or
submit documents in support of his claim. But this does not in our
view explain why he apparently took no steps to establish the reason
for the delay in constituting the panel or to procure that the
necessary notifications were given to enable the arbitration to
proceed.
While we accept that, as stated by the Court in the Golder
judgment, "hindrance in fact can contravene the Convention just like
a legal impediment" (Eur. Court H.R., Golder judgment of
21 February 1975, Series A No. 18, p. 13, para. 26), it seems to us
that before such an impediment can be held to amount to a denial of
access, it must at least be shown that the applicant took all
reasonable steps open to him to remove the impediment. Here, so far
as we can judge, he took none.
In these circumstances, there has in our view been no breach of
Article 6 para. 1 of the Convention.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
23 janvier 1989 Introduction de la requête
20 février 1989 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
1er octobre 1990 Décision de la Commission de
porter la requête à la
connaissance du Gouvernement
défendeur et d'inviter les
parties à présenter des
observations sur sa
recevabilité et son bien-fondé
9 janvier 1991 Observations du Gouvernement
19 février 1991 Observations en réponse du
requérant
24 avril 1991 Sur instructions du Président,
demande au Gouvernement de
fournir certains documents
11 juillet 1991 Réponse du Gouvernement
6 août 1991 Communication de la réponse au
requérant
12 octobre 1992 Décision de la Commission sur la
recevabilité de la requête
Examen du bien-fondé
23 octobre 1992 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité. Invitation aux
parties de soumettre des
observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête
2 décembre 1992 Observations complémentaires du
requérant
15 octobre 1994 Considérations de la Commission
sur l'état de la procédure
25 février 1995 Considérations de la Commission
sur l'état de la procédure
16 mai 1995 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et adoption
du rapport
o
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