FEMTE AVDELNINGEN
BESLUT
Ansökan nr 51454/11
Greger CARPELAN
mot Sverige
Europadomstolen för mänskliga rättigheter (femte avdelningen), sammanträdande den 21 april 2015 i kammare bestående av:
Mark Villiger, president,
Angelika Nußberger,
Boštjan M. Zupančič,
Vincent A. De Gaetano,
André Potocki,
Helena Jäderblom,
Aleš Pejchal, domare,
samt Milan Blaško, avdelningens biträdande justitiesekreterare,
med beaktande av ovanstående ansökan, ingiven den 15 juni 2011,
med beaktande av de yttranden som framförts av svarandestatens regering och de svarsyttranden som framförts av klaganden,
beslutar efter överläggningar som följer:
SAKFÖRHÅLLANDEN
1. Klaganden, Greger Carpelan, är en svensk medborgare som föddes 1923 och bor i Stockholm. Han företräddes inför domstolen av Gunilla Högberg Björck, en advokat med verksamhet i Bro. Den svenska regeringen (”regeringen”) företräddes av sitt ombud, Gunilla Isaksson, från utrikesdepartementet.
A. Omständigheterna i målet
2. De faktiska omständigheterna i målet, enligt vad som inkommit från parterna, kan sammanfattas som följer.
1. Bakgrund
3. Sedan 1958 har klaganden bott i en lägenhet i en byggnad i Bellevueparken i Stockholm, först på grund av hans anställning i fastigheten, och från 1982 enligt ett hyresavtal med Stockholms stad (ägare till fastigheten och byggnaden). Området Bellevue anses vara ett kulturarv av riksintresse och har erkänts som sådant av Riksantikvarieämbetet.
4. 1996 överklagade klaganden en detaljplan som hade antagits av Stockholms kommunfullmäktige och som skulle göra det möjligt att bygga en tunnel under Bellevueparken som del av motorvägsprojektet ”Norra länken”. Överklagandet avslogs av regeringen, varför klaganden yrkade rättsprövning hos Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen). Han hävdade bland annat att han, och andra som bodde i eller nära området, skulle påverkas negativt av tunnelbygget eftersom det skulle orsaka diverse störningar, särskilt under själva byggfasen. Därtill gjorde han gällande att parkens natur och landskap skulle påverkas i strid med lagen om hushållning med naturresurser m.m., 1987:12, vilken senare ersattes av miljöbalken, 1998:808. Den 31 januari 1997 upphävde Regeringsrätten regeringens beslut, då man fann att det planerade bygget skulle utgöra ett brott mot den åberopade lagen genom att bygget skulle inkräkta på ett område klassificerat som nationalstadspark.
5. Följaktligen upphävde regeringen detaljplanen i fråga, och senare antog kommunfullmäktige en ny detaljplan som vann laga kraft i april 2006. Därefter antog kommunfullmäktige en modifiering av denna detaljplan. Emellertid krävde modifieringen förändringar i miljöbalken, och i maj 2009 infördes sådana förändringar.
2. Förfarandet avseende modifieringen av detaljplanen
6. Den 11 maj 2009 antog kommunfullmäktige modifieringen av detaljplanen rörande Norra länken. Enligt modifieringen medgavs bygglov för en tunnel genom Bellevueparken om arbetet skedde i öppet schakt, det vill säga grävning av ett djupt dike som sedan skulle täckas över. Kommunfullmäktige konstaterade att förändringarna fokuserade på metoden för att bygga tunneln. Man betonade vidare att effekterna på miljön skulle vara väsentligen tillfälliga eftersom parken skulle återställas fullständigt efter byggets färdigställande. Alltså skulle det inte ske någon betydande påverkan på miljön, naturen, kulturarvet eller människors hälsa, så därför skulle en formell miljökonsekvensbeskrivning inte behövas.
7. Klaganden överklagade beslutet till länsstyrelsen, med huvudargumentet att modifieringen inte var i enlighet med miljöbalken och att en formell miljökonsekvensbeskrivning borde ha utförts. Enligt hans åsikt vägde de negativa effekterna på miljö och natur tyngre än fördelarna med tunnelbygget.
8. Den 17 juni 2009 avslog länsstyrelsen överklagandet. Man var överens med kommunfullmäktige om att det inte behövdes någon formell miljökonsekvensbeskrivning. Därtill ansåg länsstyrelsen, efter att ha vägt klagandens enskilda intressen mot de allmänintressen som modifieringen avsåg att skydda, att klagandens skrivelser inte räckte för att upphäva kommunfullmäktiges beslut. Slutligen menade man att inga andra omständigheter hade presenterats som kunde utgöra grund för ett upphävande av beslutet.
9. Klaganden överklagade länsstyrelsens beslut hos regeringen. Han framhöll att han inte hade hävdat att hans enskilda intressen var av någon betydelse. Emellertid betonade han allmänintresset av att bevara parken och i synnerhet ett antal träd i parken. Enligt honom hade dessa allmänintressen inte hade beaktats korrekt, och länsstyrelsen hade fullständigt ignorerat hans påstående att beslutet bröt mot vissa bestämmelser i miljöbalken.
10. Den 15 oktober 2009 avslog regeringen överklagandet. Man konstaterade först och främst att ändamålet med modifieringen av detaljplanen var att möjliggöra tunnelbygget i öppet schakt, och att samtidigt säkerställa att intrånget skulle bli tillfälligt och begränsat till tiden för själva bygget. Landskapet skulle återställas omedelbart därefter enligt ett antaget kvalitetsprogram som baserades på en historisk parkplan från 1700-talet. Regeringen konstaterade sedan att modifieringarna av miljöbalken från maj 2009, även om det område som påverkades av modifieringen ingick i en nationalstadspark, medgav vissa åtgärder som bara skulle åstadkomma tillfälliga intrång i eller skador på parken. Med avseende på alla omständigheterna i fallet fann inte regeringen något skäl att frångå länsstyrelsens bedömning att planen följde bestämmelserna i miljöbalken. Vad gäller klagandens övriga skrivelser ansåg regeringen att de inte gav anledning att ändra eller upphäva länsstyrelsens beslut.
11. Klaganden begärde då att Regeringsrätten skulle pröva regeringens beslut enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, 2006:304; nedan ”2006 års lag”). Han hävdade att regeringens beslut stred mot såväl miljöbalken som grundlagen. Han betonade särskilt att tunnelbygget innebar att flera gamla träd i parken skulle fällas, vilket skulle orsaka oåterkalleliga skador.
12. Den 17 december 2010 avslog Regeringsrätten klagandens begäran om rättsprövning. Den noterade att enligt 1 § i 2006 års lag får en enskild ansöka om rättsprövning av ”sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i [konventionen]”. Regeringsrätten konstaterade vidare att den fastighet där klaganden bodde befann sig utanför det område som täcktes av detaljplanen. Han ägde inte heller egendom inom eller intill det område som täcktes av planen. Regeringsrätten bedömde att regeringens beslut inte rörde klagandens civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen, varför han inte hade talerätt inför Regeringsrätten.
B. Gällande nationell lagstiftning
Rättsprövningsförfarandet
13. Den 1 juli 2006 ersattes lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 1988:205, nedan ”1988 års lag”) av 2006 års lag.
14. Enligt förarbetena till 2006 års lag var syftet med rättsprövning ”att tillhandahålla en möjlighet till domstolsprövning av beslut som enligt Europakonventionen skall kunna domstolsprövas men för vilka svensk rätt annars inte erbjuder en sådan möjlighet utöver resning” (proposition 2005/06:56 s. 10). I förarbetena konstateras vidare att tillämpningsområdet för 1988 års lag hade varit alltför snävt i vissa fall, medan dess tillämpning i andra fall gick längre än vad som krävdes i konventionen med avseende på ”civila rättigheter och skyldigheter” (ibid., s. 12). Alltså formulerades bestämmelsen om talerätt annorlunda i 2006 års lag jämfört med 1988 års lag.
15. Följaktligen kan en enskild enligt 1 § i 2006 års lag endast ansöka om rättsprövning av regeringsbeslut när de innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen.
16. I 7 § i 2006 års lag anges att Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) ska upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angivit eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.
KLAGOMÅL
17. Klaganden klagade enligt artikel 6 i konventionen att han hade nekats tillgång till domstol eftersom Regeringsrätten avslog hans begäran om rättsprövning. Han klagade vidare att hans rättigheter enligt artikel 8 i konventionen hade kränkts genom tunnelbygget i öppet schakt eftersom det hade haft negativ inverkan på hans hemmiljö och privatliv.
LAGSTIFTNINGEN
18. Klaganden klagade enligt artikel 6.1 och artikel 8 i konventionen, vilka i relevanta delar lyder som följer (i översättning enligt ):
Artikel 6
”Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter … vara berättigad till en rättvis … rättegång … inför en … domstol …”
Artikel 8
”Var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.”
19. Regeringen hävdade att klaganden hade underlåtit att uttömma inhemska rättsmedel eftersom han inte framförde sina klagomål i sak till de nationella domstolarna innan han klagade hos Europadomstolen.
20. Regeringen konstaterade att klaganden inför domstolen hävdade att detaljplanen i betydlig grad störde hans hem och privatliv även om han inför Regeringsrätten endast hade hävdat att regeringens beslut bröt mot vissa bestämmelser i grundlagen och nationell lagstiftning, varav ingen förlänade honom några rättigheter. Kärnan i klagandens klander på nationell nivå hade varit att detaljplanen orsakade alltför stora skador på Bellevueparken. Regeringen konstaterade vidare att Regeringsrätten i sitt beslut att avslå klagandens begäran hade konstaterat att klaganden bodde utanför detaljplanens område och att han inte verkade äga någon egendom inom eller intill detaljplanens område. Dessutom gjorde regeringen gällande att klaganden i sin begäran om rättsprövning inte hade klargjort på vilket sätt processen avseende modifieringen av detaljplanen var direkt avgörande för någon av hans civila rättigheter eller skyldigheter, vilket krävdes för att en begäran om rättsprövning skulle beviljas. Klaganden hade alltså inte anfört några omständigheter som skulle kunna ge Regeringsrätten skäl att finna att hans civila rättigheter och skyldigheter påverkats, och han hade därigenom enligt regeringen inte uttömt de inhemska rättsmedlen.
21. Klaganden motsatte sig detta och vidhöll att han hade uttömt inhemska rättsmedel i enlighet med kraven. Även om han inte uttryckligen hade hänvisat till konventionen, ansåg han att det framgick av hans överklaganden och inlagor att hans civila rättigheter hade påverkats. Därtill framhöll han att han tillerkändes partsbehörighet av Regeringsrätten 1997 när han begärde rättslig prövning rörande den första detaljplanen.
22. Domstolen återupprepar att ändamålet med kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel enligt artikel 35.1 i konventionen är att ge de fördragsslutande staterna möjlighet att förhindra eller korrigera de kränkningar de anklagas för innan dessa anklagelser lämnas in till domstolen. Följaktligen behöver staterna inte svara för sina handlingar inför ett internationellt organ innan de har haft möjlighet att rätta till förhållandena genom sin egen rättsordning. Denna regel bygger på antagandet, återspeglat i konventionens artikel 13 – med vilken den hänger nära samman – att det finns ett effektivt rättsmedel i det inhemska systemet med avseende på den påstådda överträdelsen. Därmed är den en viktig aspekt av principen att den skyddsmekanism som upprättats genom konventionen är underordnad det nationella skyddet för de mänskliga rättigheterna (se Selmouni mot Frankrike [GC], nr 25803/94, punkt 74, ECHR 1999‑V, med ytterligare hänvisningar).
23. Även om artikel 35.1 i konventionen måste tillämpas med viss flexibilitet och utan alltför stor formalism, kräver den inte bara att klagomål ska framställas till lämpliga nationella domstolar och att man ska använda effektiva rättsmedel som utformats för att överklaga redan fattade beslut. Det krävs vanligen även att de klagomål som därefter är avsedda att lämnas in till Europadomstolen ska ha framförts till dessa nationella domstolar, åtminstone i sak och i överensstämmelse med de formella krav och tidsfrister som anges i den nationella lagstiftningen (se bland andra referenser Gäfgen mot Tyskland [GC], nr 22978/05, punkt 142, ECHR 2010, och Elçi m.fl. mot Turkiet, nr 23145/93 och 25091/94, punkt 604 och 605, 13 november 2003).
24. Följaktligen har inhemska rättsmedel inte uttömts när ett överklagande inte får prövningstillstånd på grund av ett formellt misstag från klagandens sida. Emellertid kan han inte klandras för underlåtenhet att uttömma inhemska rättsmedel om den behöriga myndigheten, trots att han inte följt de lagstadgade rutinerna, ändå har prövat överklagandet i sak (Gäfgen, ovan, punkt 143, med ytterligare referenser).
25. I föreliggande mål noterar domstolen att klaganden, när han begärde rättsprövning hos Regeringsrätten, varken uttryckligen åberopade konventionen eller implicit hävdade att hans rätt till privatliv eller hem hade kränkts. Därtill hävdade han inte inför Regeringsrätten att hans civila rättigheter och skyldigheter hade påverkats i processen eller genom modifieringen av detaljplanen. Tvärtom noterar domstolen att klagandens inlagor fokuserade på påstådda brott mot exempelvis miljöbalken och de negativa effekter som tunnelbygget skulle få på Bellevueparken, och han detaljspecificerade konsekvenserna för diverse gamla träd i parken som skulle fällas eller riskera att förstöras. Sålunda var hans begäran om rättsprövning motiverad av allmänintresset för att bevara parken.
26. Faktum är att domstolen konstaterar att bevarandet av parken och dess natur utgjorde underlaget för klagandens argument genom hela processen, och att han i sitt överklagande av länsstyrelsens beslut till regeringen till och med påpekade att hans enskilda intressen saknade betydelse. Eftersom klaganden i sin begäran om rättsprövning till Regeringsrätten inte hävdade att modifieringen av detaljplanen hade haft negativ effekt på hans privatliv eller påverkade hans civila rättigheter och skyldigheter, prövade inte denna domstol begäran i sak, utan konstaterade blott att regeringens beslut inte berörde hans civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen, varför man avslog begäran om rättsprövning.
27. Mot denna bakgrund finner domstolen att klaganden i det nationella förfarandet inte framförde de klagomål att han nu lägger fram inför domstolen, åtminstone inte i sak.
28. Vad avser klagandens inlaga att han hade tillerkänts partsbehörighet av Regeringsrätten 1997, när han begärde rättslig prövning rörande den första detaljplanen, konstaterar domstolen att bestämmelsen om talerätt ändrades genom 2006 års lag så att endast regeringsbeslut som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen kan prövas. Före ikraftträdandet av 2006 års lag den 1 juli 2006 hade 1988 års lag haft ett i viss mån annat tillämpningsområde (se ovan punkt 14), vilket kan förklara varför klaganden beviljades talerätt inför Regeringsrätten 1997. Dessutom noterar domstolen att klaganden i motsats till 2009 års förfarande uttryckligen åberopade sina enskilda intressen inför Regeringsrätten 1997. Följaktligen finner domstolen att dessa två förfaranden inte är jämförbara.
29. Som konsekvens av det ovanstående måste regeringens invändning godtas och klagomålet förklaras inadmissible på grund av att inhemska rättsmedel inte uttömts i den mening som avses i artikel 35.1 och 35.4 i konventionen.
På dessa grunder beslutar domstolen enhälligt att
förklara klagomålet inadmissible.
Upprättat på engelska och meddelat skriftligen den 21 maj 2015.
Milan BlaškoMark Villiger
Biträdande justitiesekreterarePresident
Full & Egal Universal Law Academy