PARTIELLE
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 13397/87
présentée par Carmela CARRIERO MEO et autres
contre l'Italie
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 6 septembre 1990 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M. J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 5 octobre 1987 par Carmela
Carriero Meo et autres contre l'Italie et enregistrée le 16 novembre
1987 sous le No de dossier 13397/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérantes sont Carmela Carriero Meo, née le 15 février
1900, et ses filles Eleonora Carriero, née le 29 août 1932,
professeur, et Vittoria Carriero, née le 29 février 1940, également
professeur. Toutes trois résident à Merine, Lecce.
Pour la procédure devant la Commission, elles sont
représentées par Me Riccardo MARZO, avocat à Lecce.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les requérantes
sont les suivants:
Les requérantes sont propriétaires à Galatone de terrains
d'une superficie de 7,64.15 ha, situés sur le littoral.
Le 26 septembre 1978, elles présentèrent à la municipalité de
Galatone un plan d'utilisation de leurs terrains. Ce dernier portait
sur les terrains des requérantes ainsi que sur des terrains
avoisinants. Le plan concernait au total une superficie de 26 ha et
demi. Ce plan était présenté dans le cadre du plan d'urbanisme de la
commune (Programma di fabbricazione) adopté par la municipalité le 21
mars 1970 conformément à la loi d'urbanisme du 17 août 1942 n° 1150,
telle que modifiée par la loi du 6 août 1967 n° 765 qui faisait
obligation à toutes les municipalités d'adopter un plan d'urbanisme.
Aux termes de ce plan, la propriété des requérantes retombait
pour une large partie (7,00.95 ha) dans une zone C3 destinée selon le
plan d'urbanisme de 1970 à des "complexes ayant des caractéristiques
spéciales : campings, restauration, équipements sportifs et de loisir".
Cette partie était affectée d'un indice d'édification de 0,3 mètres
cubes par mètre carré (m3/m2) de terrain. Pour une petite partie, soit
0,63.20 ha, les terrains retombaient dans une zone C4 affectée à de
"nouveaux complexes résidentiels - hôtels - villages de vacances,
équipements complémentaires". L'indice d'édification était de 1,5
m3/m2 pour un lotissement d'une superficie minimale de 1200 m2.
Le 20 décembre 1978, la municipalité de Galatone adopta un
nouveau plan d'urbanisme de la commune (Piano Regolatore Generale).
N'ayant pas de réponse de la commune sur le plan qu'elles
avaient présenté le 26 septembre 1978, les requérantes, après avoir
mis en demeure le 27 janvier 1979 l'administration municipale de
statuer sur leur demande, attaquèrent par recours du 23 mars 1979
(n° 361/79) la décision implicite de rejet de leur plan, devant le
tribunal administratif régional. En même temps elles attaquèrent la
délibération de la commune du 20 décembre 1978 adoptant le nouveau
plan d'urbanisme.
Le 17 novembre 1979, la municipalité rejeta le plan présenté
par les requérantes pour trois motifs. Elle releva tout d'abord que ce
plan concernait également des terrains appartenant à des tiers qui
n'avaient pas indiqué être intéressés au lotissement proposé. Par
ailleurs, il comportait des modifications au plan d'urbanisme
municipal de 1970, dans la mesure où il proposait de construire des
résidences de vacances dans un secteur réservé à des complexes ayant
des caractéristiques spéciales.
Enfin le plan n'était pas compatible avec les lignes
directrices du nouveau plan d'urbanisme adopté par la commune par
délibération du 20 décembre 1978.
Selon le nouveau plan, la majeure partie des terrains
appartenant aux requérantes (soit environ 4,6.536 ha) retombait
désormais dans une zone destinée aux espaces verts et services
publics. Pour le reste, la plus grande partie était affectée d'un
indice d'édification de 0,1 m3/m2 au lieu de 0,3 m3/m2. La partie
affectée d'un indice d'édification de 1,5 m3/m2 était sensiblement
réduite.
Le 9 janvier 1980, les requérantes déposèrent auprès de la
municipalité une déclaration d'adhésion à leur plan émanant de la
quasi totalité des autres propriétaires des terrains concernés par le
plan, d'autres s'étant réservé la possibilité de demander une
convention de lotissement séparée.
Le 12 janvier 1980, les requérantes attaquèrent devant le
tribunal administratif régional la délibération du 17 novembre 1979
par laquelle la municipalité avait rejeté leur projet (recours n°
219/1980).
Entretemps, par recours du 15 novembre 1979 (n° 1157), elles
avaient renouvelé auprès du tribunal administratif régional leur
demande en annulation de la délibération municipale du 20 décembre 1978
et demandé également l'annulation de la délibération du 30 juillet
1979 rejetant les observations qu'elles avaient formulées au plan de
1978.
Enfin, par recours du 2 juillet 1982 (n° 1065/82) elles
insistèrent auprès du tribunal administratif régional sur leur
demande en annulation du plan d'urbanisme de 1978, et ce plan ayant été
adopté au niveau régional par acte du Conseil du 22 février 1982
n° 1586, elles demandèrent également l'annulation de l'acte d'adoption de
celui-ci.
Ces divers recours furent examinés conjointement par le
tribunal administratif régional. Ils furent rejetés par quatre arrêts
séparés, prononcés le même jour, le 13 février 1985, et déposés au
greffe le 20 juillet 1985.
En substance le tribunal administratif régional considéra que
le recours en annulation du plan d'urbanisme de 1970 était tardif; il
considèra par ailleurs qu'il n'y avait pas lieu à statuer sur la
décision implicite de rejet du plan des requérantes par la commune
puisqu'un rejet explicite était intervenu entretemps et que les
requérantes avaient attaqué cette décision par recours distinct.
Il rejeta le recours en annulation de la délibération de la
commune du 20 décembre 1978 adoptant le nouveau plan d'urbanisme,
estimant qu'il n'existait en l'espèce aucun des vices de procédure
dont faisaient état les requérantes. Quant au fond, il releva que le
nouveau plan d'urbanisme trouvait sa raison d'être dans l'exigence de
mieux réglementer le développement urbain et que les modifications
qu'il contenait par rapport au plan d'urbanisme de 1970 relevaient du
pouvoir discrétionnaire de l'administration. A cet égard, le pouvoir
de contrôle du tribunal se limitait à vérifier que les choix effectués
fussent correctement motivés. Ceci était le cas en l'espèce puisque
les choix effectués, considérés dans leur ensemble, étaient de nature
à répondre aux buts exprimés par le nouveau plan.
Le tribunal administratif régional rejeta également le recours
en annulation de la délibération du 17 novembre 1979 rejetant le
plan présenté par les requérantes. Il releva qu'en effet le projet
des requérantes visait au total 26,5 ha de terrain alors que les
demanderesses étaient propriétaires en tout de sept ha et que
l'adhésion au projet des autres propriétaires - et non de tous - avait
été déposée à la commune après que la municipalité ait pris sa
décision. Or la municipalité ne pouvait ni limiter l'examen du projet
à la partie qui concernait uniquement la propriété des requérantes
puisque le projet avait été proposé comme un tout, ni rechercher
d'elle-même si les propriétaires des terrains concernés étaient en
accord avec le plan.
Par ailleurs le refus était également justifié pour deux
autres motifs. Ce projet proposait en effet des modifications au plan
d'urbanisme en vigueur. Il était de surcroit incompatible avec les
orientations du nouveau plan d'urbanisme, adopté entretemps par la
commune. Par arrêt du 24 février 1987, le Conseil d'Etat rejeta les
recours des requérantes. L'arrêt fut déposé au greffe le 3 juin 1987.
GRIEFS
1. Les requérantes se plaignent d'une violation du droit à un
procès équitable.
Elles allèguent à cet égard que :
a) les juridictions administratives ont fait preuve d'un excès de
formalisme en rejetant un de leurs recours parce qu'il n'était pas
motivé, dès lors qu'elles avaient fait référence dans leur recours aux
motifs exposés dans leurs précédents recours et avaient demandé que
l'examen de tous les recours soit joint,
b) les juridictions administratives auraient omis de vérifier les
faits et d'examiner les preuves présentées par les requérantes. Elles
auraient omis d'ordonner des mesures d'instruction, en particulier des
expertises.
Elles invoquent les dispositions de l'article 6 par. 1 de la
Convention.
2. Les requérantes se plaignent que le rejet de leur plan qui,
confirmé par le Conseil d'Etat, les prive définitivement du droit de
construire sur leurs terrains, porte ainsi atteinte à leur droit de
propriété et au respect de leurs biens. Il constitue donc une
violation de l'article 1er du Protocole additionnel à la Convention.
3. Les requérantes se plaignent de la durée des procédures
qu'elles ont engagées pour faire valoir leurs droits.
EN DROIT
1. Se référant à l'examen de l'ensemble de leurs recours, les
requérantes se plaignent d'une violation du droit à un procès
équitable et invoquent l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Aux termes de cette disposition (art. 6-1) de la Convention,
"toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement ... par un tribunal qui décidera ... des contestations
sur ses droits et obligations de caractère civil".
La Commission rappelle d'emblée qu'elle n'est pas compétente
pour examiner une requête relative à des erreurs de fait ou de droit
prétendûment commises par une juridiction interne, sauf si et dans la
mesure où ces erreurs lui semblent susceptibles d'avoir entraîné une
atteinte aux droits et libertés garantis par la Convention (cf. par
exemple les décisions sur la recevabilité des requêtes n° 458/59,
Annuaire 3 pp. 222, 236, et n° 1140/61, Recueil de décisions 8, pp. 57,
62).
Les requérantes se plaignent il est vrai de l'absence d'équité
de la procédure.
En l'occurrence, l'équité de la procédure garantie par
l'article 6 (art. 6) de la Convention pourrait être mise en question
s'il apparaissait que les décisions judiciaires rendues à l'encontre
des requérantes étaient basées sur des erreurs d'une ampleur telle
qu'elles les ont privées d'un procès équitable ou si le juge avait
tiré des conclusions de caractère manifestement arbitraire ou d'une
injustice flagrante des faits dont il disposait.
En l'espèce, l'examen du dossier tel qu'il a été présenté ne
permet pas de constater que tel aurait été le cas en l'espèce. Il
s'ensuit que les griefs des requérantes sont manifestement mal fondés
et doivent être rejetés conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2)
de la Convention.
2. Les requérantes allèguent également que le rejet de leur plan
en les privant du droit de construire sur les terrains leur
appartenant, constitue dans les circonstances du cas d'espèce une
atteinte au droit au respect de leurs biens, garanti par l'article 1
du Protocole additionnel (P1-1) à la Convention. Aux termes de cette
disposition :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété pour cause d'utilité
publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit
que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres
contributions ou des amendes."
La Commission considère que le rejet du plan des requérantes,
confirmé par décision des tribunaux administratifs, a pour conséquence
l'interdiction pour les requérantes de réaliser sur les terrains
considérés les constructions qu'elles avaient prévues. Cette situation
peut être assimilée à une ingérence dans le droit des requérantes au
respect de leurs biens, tel qu'il est garanti par l'article 1 du
Protocole additionnel (P1-1).
La Commission constate cependant que les requérantes n'ont pas
été "privées" de leurs biens au sens de l'article 1 (P1-1). L'ingérence
litigieuse relève donc du second alinéa de l'article 1du Protocole
additionnel (P1-1), soit d'"une réglementation de l'usage des biens".
Les requérantes font valoir tout d'abord que c'est à tort que
l'administration communale puis les tribunaux administratifs ont
considéré que leur projet n'était pas conforme aux plans d'urbanisme
de 1970 puis de 1978.
La Commission rappelle cependant qu'il ne lui appartient
pas de contrôler si dans une affaire donnée les tribunaux ont fait une
appréciation correcte des faits de l'affaire.
Les requérantes se plaignent ensuite que le plan d'urbanisme
de 1970 et surtout le plan de 1978 introduisent une réglementation
qui, limitant considérablement l'usage de leurs biens, constitue une
atteinte au droit au respect de leurs biens aux sens de l'article 1
du Protocole additionnel (P1-1).
La Commission relève en l'espèce que les plans d'urbanisme
prévus par la loi (notamment la loi du 17 août 1942 n° 1150 telle que
modifiée par la loi du 6 avril 1967 n° 765) répondent au besoin de
mieux réglementer le développement urbain - ce qui constitue un but
d'intérêt général.
Il est vrai que dans la poursuite d'un tel but, les autorités
doivent ménager un juste équilibre entre l'intérêt général et les
exigences des individus. Toutefois ils disposent à cet égard d'une
large marge d'appréciation.
En l'espèce, la Commission constate, sur la base des divers
éléments du dossier, que la situation des terrains des requérantes,
telle qu'elle avait été définie par le plan d'urbanisme de 1970 (plan
que les requérantes ont omis d'attaquer en son temps), n'avait pas été
fondamentalement modifiée par le plan de 1978 et qu'en tout cas, les
modifications apportées par ce plan étaient fondées sur des
considérations d'intérêt général.
Les requérantes elles-mêmes n'ont pas réussi à démontrer qu'en
adoptant le nouveau plan d'urbanisme, les autorités municipales
avaient rompu à leur détriment et de manière injuste l'équilibre
nécessaire entre l'intérêt général et leurs exigences particulières.
En conséquence la Commission considére que le grief des
requérantes est manifestement mal fondé au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
3. Les requérantes se plaignent enfin de la durée excessive des
procédures.
La Commission relève que les recours introduits les 23 mars
1979, 15 novembre 1979, 12 janvier 1980 et 2 juillet 1982 ont été
définitivement rejetés par arrêt du 24 février 1987 du Conseil d'Etat
déposé au greffe le 3 juin 1987.
En l'état actuel du dossier, la Commission estime ne pas être
en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge
nécessaire de porter cette partie de la requête à la connaissance du
Gouvernement italien par application de l'article 42 par. 2 b) du
Réglement intérieur de la Commission.
Par ces motifs, la Commission
AJOURNE l'examen du grief tiré de la durée excessive des
procédures administratives
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (C.A NORGAARD)
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