PREMIERE CHAMBRE
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 13397/87
présentée par Carmela CARRIERO MEO et autres
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 11 septembre 1991
en présence de
MM. J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre
G. SPERDUTI
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Première Chambre.
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 5 octobre 1987 par Carmela
Carriero Meo et autres contre l'Italie et enregistrée le
16 novembre 1987 sous le No de dossier 13397/87 ;
Vu la décision de la Commission du 6 décembre 1990 de porter
à la connaissance du Gouvernement italien le grief tiré par les
requérantes de la durée de la procédure, de l'inviter à présenter ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé de ce grief, de
déclarer la requête irrecevable pour le surplus ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur
le 21 novembre 1990 et les observations en réponse présentées par les
requérantes le 27 décembre 1990 ;
Vu la décision de la Commission du 8 décembre 1990 de renvoyer
la requête à la Première Chambre ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérantes sont Carmela Carriero Meo, née le
15 février 1900, et ses filles Eleonora Carriero, née le 29 août 1932,
professeur, et Vittoria Carriero, née le 29 février 1940, également
professeur. Toutes trois résident à Merine, Lecce.
Pour la procédure devant la Commission, elles sont
représentées par Me Riccardo Marzo, avocat à Lecce.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les requérantes,
sont les suivants :
Les requérantes sont propriétaires à Galatone de terrains
d'une superficie de 7,64.15 ha, situés sur le littoral.
Le 26 septembre 1978, elles présentèrent à la municipalité de
Galatone un plan d'utilisation de leurs terrains. Ce dernier portait
sur les terrains des requérantes ainsi que sur des terrains
avoisinants. Le plan concernait au total une superficie de 26 ha et
demi. Ce plan était présenté dans le cadre du plan d'urbanisme de la
commune (Programma di fabbricazione) adopté par la municipalité le
21 mars 1970 conformément à la loi d'urbanisme du 17 août 1942
n° 1150, telle que modifiée par la loi du 6 août 1967 n° 765 qui
faisait obligation à toutes les municipalités d'adopter un plan
d'urbanisme.
Aux termes de ce plan, la propriété des requérantes retombait
pour une large partie (7,00.95 ha) dans une zone C3 destinée selon le
plan d'urbanisme de 1970 à des "ensembles ayant des caractéristiques
spéciales : campings, restauration, équipements sportifs et de
loisir". Cette partie était affectée d'un indice d'édification de
0,3 mètres cubes par mètre carré (m3/m2) de terrain. Pour une petite
partie, soit 0,63.20 ha, les terrains retombaient dans une zone C4
affectée à de "nouveaux complexes résidentiels - hôtels - villages de
vacances, équipements complémentaires". L'indice d'édification était
de 1,5 m3/m2 pour un lotissement d'une superficie minimale de 1200 m2.
Le 20 décembre 1978, la municipalité de Galatone adopta un
nouveau plan d'urbanisme de la commune (Piano Regolatore Generale).
N'ayant pas de réponse de la commune sur le plan qu'elles
avaient présenté le 26 septembre 1978, les requérantes, après avoir
mis en demeure le 27 janvier 1979 l'administration municipale de
statuer sur leur demande, attaquèrent par recours du 23 mars 1979
déposé au greffe le 11 avril 1979 (n° 361/79) la décision implicite de
rejet de leur plan, devant le tribunal administratif régional. En
même temps, elles attaquèrent la délibération de la commune du
20 décembre 1978 adoptant le nouveau plan d'urbanisme.
Le 17 novembre 1979, la municipalité rejeta le plan présenté
par les requérantes pour trois motifs. Elle releva tout d'abord que
ce plan concernait également des terrains appartenant à des tiers qui
n'avaient pas indiqué être intéressés au lotissement proposé. Par
ailleurs, il comportait des modifications au plan d'urbanisme
municipal de 1970, dans la mesure où il proposait de construire des
résidences de vacances dans un secteur réservé à des ensembles ayant
des caractéristiques spéciales.
Enfin le plan n'était pas compatible avec les lignes
directrices du nouveau plan d'urbanisme adopté par la commune par
délibération du 20 décembre 1978.
Selon le nouveau plan, la majeure partie des terrains
appartenant aux requérantes (soit environ 4,6.536 ha) retombait
désormais dans une zone destinée aux espaces verts et services
publics. Pour le reste, la plus grande partie était affectée d'un
indice d'édification de 0,1 m3/m2 au lieu de O,3 m3/m2. La partie
affectée d'un indice d'édification de 1,5 m3/m2 était sensiblement
réduite.
Le 12 juin 1979, les requérantes demandèrent à ce que
l'exécution du nouveau plan soit suspendue ce qui leur fut refusé par
ordonnance en date du 21 décembre 1979 (ce document ne figure pas au
dossier).
Le 9 janvier 1980, les requérantes déposèrent auprès de la
municipalité une déclaration d'adhésion à leur plan émanant de la
quasi-totalité des autres propriétaires des terrains concernés par le
plan, d'autres s'étant réservé la possiblité de demander une
convention de lotissement séparée.
Par recours du 12 janvier 1980, déposé au greffe le
29 janvier 1980, les requérantes attaquèrent devant le tribunal
administratif régional la délibération du 17 novembre 1979 par
laquelle la municipalité avait rejeté leur projet (recours n°
219/1980).
Entre-temps, par recours du 15 novembre 1979 (n° 1157/79),
déposé au greffe le 5 décembre 1979, elles avaient renouvelé auprès du
tribunal administratif régional leur demande en annulation de la
délibération municipale du 20 décembre 1978 et demandé également
l'annulation de la délibération du 30 juillet 1979, rejetant les
observations qu'elles avaient formulées au plan de 1978.
Par recours du 2 juillet 1982 (n° 1065/82), déposé au greffe
le 21 juillet 1982, les requérantes insistèrent auprès du tribunal
administratif régional sur leur demande en annulation du plan
d'urbanisme de 1978, et ce plan ayant été adopté au niveau régional
par acte du Conseil régional du 22 février 1982 n° 1586, elles
demandèrent également l'annulation de l'acte d'adoption de celui-ci.
Le 30 juillet 1982, les trois recours (n° 361/79, n° 1157/79
et n° 219/80) furent fixés pour examen lors de l'audience du
29 octobre 1982. A cette dernière date, sur demande des requérantes,
le juge saisi ordonna l'acquisition de tous documents utiles au
prononcé du jugement. Ces documents ayant été déposés, les
requérantes sollicitèrent lors de l'audience du 3 mai 1983 un
complément d'instruction auquel fit droit le président du tribunal
administratif régional par ordonnance du 6 mai 1983. Suite à la
remise des documents demandés dans le cadre du complément
d'instruction, le juge fixa une audience au 21 mars 1984 pour examen
des quatre recours (les trois recours précités auxquels s'ajouta le
recours n° 1065/82).
Le 10 mars 1984, les requérantes demandèrent une nouvelle fois
la production de certains documents. Lors de l'audience du
21 mars 1984, le juge sollicita la communication des documents
concernant le premier recours (n° 361/79) et raya du rôle les trois
autres recours toujours sur demande des requérantes.
Par ordonnance du 26 juin 1984, le juge requit certains
documents réclamés par les requérantes à l'audience du 30 mai 1984.
La radiation des trois recours sollicitée le 21 mars 1984 ne
fut pas effective dans la mesure où ces divers recours furent examinés
conjointement par le tribunal administratif régional. Ils furent
rejetés par quatre arrêts séparés, prononcés le même jour, le
13 février 1985, et déposés au greffe le 20 juillet 1985.
En substance le tribunal administratif régional considéra que
le recours en annulation du plan d'urbanisme de 1970 était tardif ; il
considéra par ailleurs qu'il n'y avait pas lieu à statuer sur la
décision implicite de rejet du plan des requérantes par la commune
puisqu'un rejet explicite était intervenu entretemps et que les
requérantes avaient attaqué cette décision par recours distinct.
Il rejeta le recours en annulation de la délibération de la
commune du 20 décembre 1978 adoptant le nouveau plan d'urbanisme,
estimant qu'il n'existait en l'espèce aucun des vices de procédure
dont faisaient état les requérantes. Quant au fond, il releva que le
nouveau plan d'urbanisme trouvait sa raison d'être dans l'exigence de
mieux réglementer le développement urbain et que les modifications
qu'il contenait par rapport au plan d'urbanisme de 1970 relevaient du
pouvoir discrétionnaire de l'administration. A cet égard, le pouvoir
de contrôle du tribunal se limitait à vérifier que les choix effectués
fussent correctement motivés. Ceci était le cas en l'espèce puisque
les choix effectués, considérés dans leur ensemble, étaient de nature
à répondre aux buts visés par le nouveau plan.
Le tribunal administratif régional rejeta également le recours
en annulation de la délibération du 17 novembre 1979 rejetant le plan
présenté par les requérantes. Il releva qu'en effet le projet des
requérantes visait au total 26,5 ha de terrain alors que les
demanderesses étaient propriétaires en tout de sept ha et que
l'adhésion au projet des autres propriétaires - et non de tous - avait
été déposée à la commune après que la municipalité eut pris sa
décision. Or, la municipalité ne pouvait ni limiter l'examen du
projet à la partie qui concernait uniquement la propriété des
requérantes puisque le projet avait été proposé comme un tout, ni
rechercher d'elle-même si les propriétaires des terrains concernés
étaient en accord avec le plan.
Par ailleurs, le refus était également justifié pour deux
autres motifs. Ce projet proposait en effet des modifications au plan
d'urbanisme en vigueur. Il était de surcroît incompatible avec les
orientations du nouveau plan d'urbanisme, adopté entretemps par la
commune.
Par arrêt du 24 février 1987, le Conseil d'Etat rejeta les
recours des requérantes présentés le 25 novembre 1985. L'arrêt du
24 février 1987 fut déposé au greffe le 3 juin 1987.
GRIEFS
Les requérantes se plaignent de la durée des procédures
qu'elles ont engagées devant les juridictions administratives et
allèguent la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 5 octobre 1987 et
enregistrée le 16 novembre 1987.
Par une décision partielle du 6 septembre 1990, la Commission
a décidé de porter cette requête à la connaissance du Gouvernement
défendeur et de l'inviter à lui présenter par écrit ses observations
sur la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré de la durée
excessive de la procédure. Elle a déclaré la requête irrecevable pour
le surplus.
Le Gouvernement a présenté ses observations le
21 novembre 1990 et les requérantes y ont répondu le 27 décembre 1990.
Après consultation des parties, par décision du
8 décembre 1990, la Commission a renvoyé la requête à la Première
Chambre.
EN DROIT
Suite à sa décision partielle du 6 septembre 1990, la
Commission n'est appelée à se prononcer que sur le grief tiré de la
durée des procédures. La Commission a examiné ce grief à la lumière
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui garantit à toute
personne le droit "à ce que sa cause soit entendue <...> dans un délai
raisonnable".
La Commission constate que les procédures litigieuses ont pour
objet l'annulation de la décision de la municipalité portant rejet du
plan d'utilisation des terrains dont les requérantes sont
propriétaires ainsi que l'annulation de diverses mesures
administratives s'y rapportant.
En ce qui concerne la période à examiner, la Commission relève
que les requérantes ont saisi le tribunal administratif régional de
quatre recours, le premier daté du 23 mars 1979 et déposé au greffe le
11 avril 1979, le second daté du 15 novembre 1979 déposé au greffe le
5 décembre 1979, le troisième daté du 12 janvier 1980 déposé au greffe
le 29 janvier 1980 et le quatrième daté du 2 juillet 1982 déposé au
greffe le 21 juillet 1982. Ces quatre recours ont été examinés
conjointement par le tribunal administratif qui les a rejetés par
quatre arrêts séparés, prononcés le même jour, le 13 février 1985, et
déposés au greffe le 20 juillet 1985. Les requérantes ont alors
attaqué les quatre jugements devant le Conseil d'Etat par recours du
25 novembre 1985 et celui-ci se prononça par arrêt du 24 février 1987
déposé au greffe le 3 juin 1987.
La procédure de premier degré concernant les deux premiers
recours déposés au greffe respectivement les 11 avril et
5 décembre 1979 a duré respectivement plus de six ans et trois mois et
plus de cinq ans et sept mois.
L'examen du troisième recours déposé au greffe le
29 janvier 1980 a duré environ cinq ans et six mois.
Le quatrième recours déposé au greffe le 21 juillet 1982 a
débouché sur le jugement du tribunal administratif régional déposé au
greffe le 20 juillet 1985, soit trois ans plus tard.
La procédure devant le Conseil d'Etat a duré, quant à elle, un
an et plus de six mois.
Selon les requérantes, ces laps de temps ne sauraient passer
pour "raisonnables" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Le Gouvernement combat cette thèse.
Selon la jurisprudence constante de la Cour et de la
Commission, le caractère raisonnable de la durée d'une procédure
relevant de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'apprécie
suivant les circonstances de la cause et eu égard en particulier aux
critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement du
requérant et celui des autorités compétentes (voir par exemple Cour
Eur. D.H., arrêt Unión Alimentaria Sanders S.A. du 7 juillet 1989,
série A n° 157, p. 13, par. 31).
Faisant application de ces critères et tenant compte des
circonstances propres à la présente affaire, la Commission estime que
la durée de la procédure litigieuse soulève des problèmes complexes de
droit et de fait sous l'angle de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
En conséquence, elle ne saurait déclarer le grief tiré de la
durée de la procédure manifestement mal fondé et estime que celui-ci
nécessite un examen qui relève du fond de l'affaire. Elle constate
d'autre part que ce grief ne se heurte à aucun autre motif
d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de
fond réservés.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M. de SALVIA) (J.A. FROWEIN)
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