Carson et autres c. Royaume-Uni [GC]

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 128

Mars 2010

Carson et autres c. Royaume-Uni [GC] - 42184/05

Arrêt 16.3.2010 [GC]

Article 14

Discrimination

Absence de droit à la revalorisation des pensions pour les retraités résidant dans des pays n’ayant pas conclu d’accord de réciprocité avec le Royaume-Uni : non-violation

En fait – L’affaire porte sur le caractère prétendument discriminatoire des règles régissant le droit à la revalorisation des pensions de retraite servies par l’Etat britannique, selon lesquelles ne bénéficient de cette mesure que les retraités résidant au Royaume-Uni ou dans un pays ayant conclu avec cet Etat un accord de réciprocité prévoyant la revalorisation. Les retraités expatriés résidant dans d’autres pays, où la revalorisation ne s’applique pas, reçoivent de l’Etat britannique une pension de base dont le montant reste bloqué au niveau atteint à la date de leur départ du Royaume-Uni. Les treize requérants ont passé la majeure partie de leur vie active au Royaume-Uni, où ils ont cotisé à taux plein à la caisse d’assurance nationale, avant d’émigrer ou de retourner en Afrique du Sud, en Australie ou au Canada, pays non liés au Royaume-Uni par un accord de réciprocité, raison pour laquelle le montant de leur pension a été bloqué au niveau qu’il avait atteint le jour de leur départ. Considérant que la non-revalorisation de sa pension s’analysait en une différence de traitement injustifiée, la première requérante sollicita un contrôle juridictionnel de la décision par laquelle la revalorisation de sa pension lui avait été refusée. Sa demande fut rejetée en mai 2002, puis en mai 2005 par la Chambre des lords, saisie en appel et statuant en dernier ressort, au motif notamment que la situation de l’intéressée n’était pas analogue ou comparable à celle d’un retraité résidant au Royaume-Uni ou dans un pays où la revalorisation s’appliquait en vertu d’un accord bilatéral de réciprocité.

Par un arrêt du 4 novembre 2008 (voir la Note d’information no 113), une chambre de la Cour a conclu, par six voix contre une, qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.

En droit – Article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1

a) Champ d’application – La Grande Chambre souscrit à la conclusion de la chambre selon laquelle les griefs des requérants relèvent du champ d’application de ces deux dispositions de la Convention. En premier lieu, il n’est pas contesté que, dès lors que, comme en l’espèce, un Etat met en place une législation prévoyant le versement automatique d’une prestation sociale, cette législation doit être considérée comme engendrant un intérêt patrimonial relevant du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 pour les personnes remplissant ses conditions. En second lieu, si seules les différences de traitement fondées sur une caractéristique personnelle (« situation ») sont susceptibles de revêtir un caractère discriminatoire aux fins de l’article 14, la liste des caractéristiques que renferme cette disposition revêt un caractère indicatif, et non limitatif, et l’expression « toute autre situation » reçoit une interprétation large dans la jurisprudence de Strasbourg. Il s’ensuit que le lieu de résidence d’une personne s’analyse en un aspect de sa situation personnelle aux fins de l’article 14.

b) Situation analogue – La thèse principale des intéressés selon laquelle le fait qu’ils aient travaillé au Royaume-Uni et versé des cotisations obligatoires à l’assurance nationale britannique les place dans une situation analogue à celle des pensionnés bénéficiant de la revalorisation est erronée. Contrairement aux primes demandées par les assureurs privés, qui vont alimenter un fonds spécifique et présentent une corrélation directe avec les prestations que les assurés en attendent en retour, les cotisations à l’assurance nationale ne sont pas exclusivement affectées aux pensions de retraite. Elles constituent au contraire une source parmi d’autres des recettes qui servent à financer tout un éventail de prestations sociales. En tant que de besoin, la caisse d’assurance nationale peut bénéficier d’un financement complémentaire prélevé sur les contributions fiscales ordinaires auxquelles sont assujetties les personnes résidant au Royaume-Uni, y compris les pensionnés. Compte tenu de la diversité des modalités de financement des prestations de sécurité sociale ainsi que de l’interdépendance de celles-ci et de la législation fiscale, on ne saurait isoler l’assujettissement à l’assurance nationale et le considérer comme un motif suffisant pour assimiler la situation des retraités dont la pension est revalorisée à celle des pensionnés qui, comme les requérants, ne bénéficient pas de cet avantage.

En outre, en ce qui concerne la comparaison établie avec les pensionnés résidant au Royaume-Uni, il convient de rappeler que le régime de sécurité sociale revêt un caractère essentiellement national et qu’il vise au premier chef à répondre aux besoins des retraités résidant dans ce pays. Dans ces conditions, il est difficile d’établir une véritable comparaison avec la situation des pensionnés résidant à l’étranger compte tenu des multiples disparités d’ordre socioéconomique – en matière de taux d’inflation, de coût de la vie, de taux d’intérêts, de taux de croissance économique, de taux de change et de mesures sociales et fiscales – susceptibles d’avoir des incidences sur la valeur relative de la pension d’un pays à un autre. Les juridictions internes ont relevé que l’application de la revalorisation à tous les pensionnés où qu’ils aient choisi de vivre aurait inévitablement des effets aléatoires, alors même que, contrairement aux résidents britanniques, les expatriés ne contribuent pas au fonctionnement de l’économie du Royaume-Uni en y payant des impôts susceptibles de compenser les éventuelles hausses de leur pension.

La Cour estime que la situation des intéressés ne peut davantage être comparée à celle des pensionnés installés dans des pays liés au Royaume-Uni par des accords bilatéraux prévoyant la revalorisation. La différence de traitement entre ces derniers et les retraités résidant dans des pays tiers découle de l’existence de tels accords, qui ont été conclus parce que les autorités britanniques ont jugé qu’ils répondaient aux intérêts du Royaume-Uni. La décision de deux pays de conclure un accord de réciprocité en matière de sécurité sociale dépend de l’appréciation qu’ils portent sur leurs intérêts respectifs et de certains facteurs, tels que le nombre de migrants concernés et les prestations prévues par le régime de sécurité sociale de l’autre pays, ainsi que des questions de savoir jusqu’à quel point la réciprocité est possible et dans quelle mesure les avantages escomptés de la conclusion d’un tel accord l’emportent sur le surcoût que sa négociation et son application risquent d’entraîner pour chacune des parties concernées. L’ampleur des transferts financiers liés à un accord de réciprocité varie selon le niveau des prestations servies par chacun des deux Etats signataires et le volume des flux migratoires entre leurs territoires respectifs. Dans ces conditions, il est inévitable que la situation diffère d’un pays à l’autre selon qu’un accord a ou non été conclu et selon les clauses qui y sont, le cas échéant, stipulées. Il serait extraordinaire que la conclusion d’une convention bilatérale en matière de sécurité sociale ait pour effet d’obliger les Etats signataires à étendre le bénéfice des avantages conventionnels à toutes les personnes résidant dans des pays tiers. Ce seraient alors en vérité le droit et l’intérêt pour les Etats de conclure des accords de réciprocité qui se trouveraient atteints.

En résumé, les requérants ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des pensionnés résidant sur le territoire britannique ou dans des pays signataires de tels accords.

Conclusion : non-violation (onze voix contre six).

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