Requête N° 15450/89
Pablo CASADO COCA
contre
ESPAGNE
Rapport de la Commission
(adopté le 1er décembre 1992)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 23). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Les faits de la cause
(par. 16 - 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Législation et pratique internes pertinentes
(par. 24 - 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 36 - 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
A. Grief déclaré recevable
(par. 36). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
B. Point en litige
(par. 37). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
C. Sur la violation de l'article 10 de la Convention
(par. 38 - 66) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
Conclusion
(par. 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
Opinion dissidente de M. H. DANELIUS
à laquelle se rallient M. J. FROWEIN et Mme J. LIDDY. . . . . . . .17
Opinion dissidente de M. J.-C. GEUS
à laquelle se rallient MM. G. JÖRUNDSSON, J.C. SOYER,
Sir Basil HALL, Mme J. LIDDY, M. B. MARXER. . . . . . . . . . . . .18
ANNEXE I HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . . .20
ANNEXE II DECISION SUR LA RECEVABILITE . . . . . . . . . . . . . .21
ANNEXE III COPIE DE L'ANNONCE PUBLIEE PAR LE REQUERANT. . . . . . .29
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure devant la
Commission.
A. La requête
2. Le requérant, M. Pablo CASADO COCA, est un ressortissant espagnol
né en 1938 et domicilié à Valldoreix (Barcelone). Il est avocat au
barreau de Barcelone. Devant la Commission il défend lui-même sa cause.
3. Le Gouvernement défendeur est représenté par son agent,
M. Javier BORREGO BORREGO, Chef du Service juridique des Droits de
l'Homme du Ministère de la justice.
4. L'affaire concerne le grief du requérant selon lequel son droit
à la liberté d'expression aurait été méconnu, le Conseil de l'Ordre des
avocats de Barcelone lui ayant infligé une sanction pour avoir fait
publier une annonce indiquant les coordonnées de son cabinet dans un
bulletin d'information local. Le requérant a saisi la justice mais les
tribunaux espagnols ont estimé que la sanction était justifiée du point
de vue du droit interne et de la Constitution. La requête soulève des
questions sur le terrain de l'article 10 de la Convention.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 25 mai 1989 et enregistrée le
6 septembre 1989.
6. Le 25 février 1991 la Commission a décidé de communiquer la
requête au Gouvernement défendeur, conformément à
l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur (ancienne version),
et d'inviter les parties à lui présenter par écrit leurs observations
sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 7 juin 1991, après
prorogation par le Président de la Commission, du délai initialement
fixé au 10 mai 1991. Le requérant a présenté ses observations en
réponse le 24 juin 1991. Le 5 septembre 1991 le Gouvernement a envoyé
des observations complémentaires auxquelles le requérant a répondu en
date du 7 octobre 1991.
8. Le 2 décembre 1991 la Commission a déclaré la requête
partiellement recevable. Le texte de la décision sur la recevabilité
a été envoyé aux parties le 6 décembre 1991.
9. Le 24 janvier 1992 le Gouvernement a fait parvenir à la
Commission des observations complémentaires et ses offres de preuve.
Le requérant a fait parvenir les siennes le 14 février 1992.
10. Après avoir déclaré la requête recevable la Commission s'est mise
à la disposition des parties conformément à l'article 28 par. 1 b) de
la Convention en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.
Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties entre le
31 décembre 1991 et le 18 mai 1992. Vu l'attitude adoptée par les
parties la Commission constate qu'il n'y a aucune base permettant
d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission conformément
à l'article 31 de la Convention après délibérations et votes en séance
plénière en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
1er décembre 1992 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Le présent rapport a pour objet, conformément à
l'article 31 par. 1 de la Convention :
1) d'établir les faits, et
2) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent, de la part du Gouvernement intéressé, une violation
des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
14. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I), le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II)
et une copie de l'annonce qui a motivé la sanction infligée au
requérant (Annexe III).
15. Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi que
les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives
de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les faits de la cause
16. Le requérant ouvrit un cabinet d'avocat en 1979 à Barcelone. Il
fit ensuite publier de manière régulière des annonces publicitaires de
son cabinet dans les pages de petites annonces de plusieurs journaux
de cette ville. Il fit de même dans la Revue allemande d'Espagne et
adressa aussi à diverses entreprises des lettres proposant ses
services. Le requérant fit l'objet de ce fait de plusieurs procédures
disciplinaires à son encontre par le Conseil de l'Ordre des Avocats de
Barcelone qui se terminèrent par l'imposition de diverses sanctions
d'avertissement en 1981. Le requérant ne présenta pas de recours
internes contre ces sanctions.
17. A partir d'octobre 1982 le requérant fit publier une annonce
publicitaire de son cabinet d'avocat dans plusieurs numéros du bulletin
de l'Association de résidents et de propriétaires de Valldoreix
(Barcelone). L'annonce qui occupait environ le tiers d'une page,
indiquait succintement le nom du requérant suivi de la mention
"juriste" ("Letrado") et de son adresse et numéro de téléphone
professionnels.
18. Le Conseil de l'Ordre des Avocats de Barcelone décida de
l'ouverture d'une nouvelle procédure disciplinaire pour ce motif à
l'encontre du requérant. Le 5 avril 1983 le requérant se vit imposer
la sanction d'avertissement pour infraction de l'interdiction de
publicité professionnelle, prévue à l'article 31 du Décret royal
2090/82 portant statut général des avocats.
19. Le requérant fit alors un recours hiérarchique auprès du Conseil
Général de l'Ordre des Avocats qui confirma le 3 juin 1983 la sanction
imposée rappelant notamment que le requérant avait fait par le passé
l'objet d'autres sanctions disciplinaires pour le même motif.
20. Le requérant saisit alors la juridiction administrative alléguant
d'une part que son annonce visait à informer le public et d'autre part
que la sanction qui lui avait été imposée portait atteinte à
l'article 20 de la Constitution garantissant le droit à la liberté
d'expression. Le 11 mai 1987, l'Audiencia Territorial de Barcelone
rejeta son recours.
21. Le requérant releva appel qui fut rejeté le 23 septembre 1988 par
le Tribunal suprême. Cette juridiction soulignait notamment que
l'article 20 de la Constitution ne protégeait pas la diffusion de
messages publicitaires en tant que droit fondamental et que
l'interdiction de la publicité professionnelle des avocats visait des
buts légitimes, à savoir, la protection de la libre concurrence et la
protection des intérêts des clients.
22. Contre cette décision le requérant introduisit un recours
d'"amparo" auprès du Tribunal constitutionnel. Il faisait valoir
notamment qu'il était contraire au principe de légalité reconnu par la
Constitution d'établir des sanctions disciplinaires par la voie d'un
règlement administratif et que dans la mesure où l'annonce rapportait
des informations véritables, à savoir son nom, son domicile et son
téléphone, il était contraire à l'article 20 de la Constitution de lui
imposer des sanctions pour ce motif.
23. Par décision du 17 avril 1989, le Tribunal constitutionnel rejeta
le recours au motif que la publicité n'était pas visée par l'article 20
de la Constitution et que la question de la légalité des sanctions
disciplinaires n'était pas susceptible d'être soulevée dans le cadre
du recours d'"amparo".
B. Législation et pratique internes pertinentes
i) Loi 2/1974 sur les ordres professionnels (Journal officiel
du 15 février 1974)
(Original)
24. Artículo 1
"Los Colegios profesionales son corporaciones de derecho
público amparadas por la ley y reconocidas por el Estado con
personalidad jurídica propia y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines."
(Traduction)
25. Article 1er
Les Ordres professionnels sont des corporations de droit
public, protégées par la loi et reconnues par l'Etat, dotées de
la personnalité juridique et de la pleine capacité d'agir pour
atteindre leurs objectifs.
ii) Décret Royal 2090/1982 du 24 juillet 1982 portant Statut
général de la profession d'avocat (Journal officiel du
2 septembre 1982)
(Original)
26. Artículo 31. "Se prohibe a los abogados :
a) El anuncio o difusión de sus servicios, directamente, o a
través de medios publicitarios [...] o emitir dictámenes
gratuitos en revistas profesionales o medios de difusión, sin
autorización de la junta de Gobierno."
(Traduction)
27. Article 31. Il est interdit aux avocats :
a) D'annoncer ou de diffuser leurs services, directement ou
par le biais de moyens publicitaires, [...] ou d'émettre des avis
gratuits dans des revues professionnelles ou autres moyens de
diffusion, sans l'autorisation du Conseil de l'Ordre.
iii) Statuts de l'Ordre des Avocats de Barcelone (publiés au
Journal officiel de la Catalogne du 5 juin 1985)
(Original Catalan)
28. Article 19è. "1. Està prohibida a l'advocat qualsevol activitat
publicitària personal, encaminada a l'obtenció de clientela
directament o indirecta.
2. Així mateix se li prohibeix donar el seu consentiment
exprés o tàcit a qualsevol forma de publicitat que li sigui
oferta.
3. La prohibició es refereix tant a la publicitat oral com a
l'escrita i gràfica en qualsevol de les seves formes i mitjans
i a la que tingui lloc mitjançant emissions radiofòniques o
televisives.
[...]
5. La Junta de Govern podrà acordar les normes complementàries
que desenvolupin la matèria objecte d'aquest article."
(Traduction)
29. Article 19. 1. Il est interdit à l'avocat toute activité
publicitaire personnelle visant à obtenir directement ou
indirectement de la clientèle.
2. Il lui est également interdit de donner son consentement
exprès ou tacite à toute forme de publicité qui lui soit
proposée.
3. L'interdiction porte aussi bien sur la publicité orale que
sur la publicité écrite ou graphique sous toutes ses formes et
modalités. Elle porte aussi sur la publicité faite par le biais
d'émissions de radio ou de télévision.
[...]
5. Le Conseil de l'Ordre pourra adopter des normes destinées
à compléter la matière couverte par le présent article.
iv) Accord du Conseil de l'Ordre des avocats de Barcelone du
24 février 1981 tel que modifié par celui du 5 février 1985
(Original Catalan)
30. "1. Principi general
És prohibida a l'advocat qualsevol activitat publicitària
personal, directament o indirecta, encaminada a l'obtenció de
clientela.
[...]
2. Anuncis autoritzats
Els advocats podran publicar anuncis de dimensions modestes
a la premsa diària local per a donar a conèixer la installació
del seu despatx, o qualsevol modificació en la seva composició,
en l'adreça, telèfon o tèlex.
La mida i el contingut dels indicats anuncis hauran d'ésser
aprovats prèviament per la junta de govern i la seva aparició no
podrà fer-se en més de tres ocasions dins d'un període màxim de
dos mesos.
6. Anuaris professionals
La publicació del nom, domicili, telèfon i tèlex, amb breus
indicacions sobre la classe de serveis professionals que presta,
pot ésser feta per l'advocat en el anuaris professionals sempre
que tots els advocats puguin tenir la mateixa posibilitat d'accés
als mateixos anuaris.
7. Comunicats a la premsa, ràdio i T.V.
L'advocat s'abstindrà de trametre comunicats i informacions
als mitjans de comunicació que impliquin, directament o
indirecta, publicitat personal."
(Traduction)
31. 1. Principe général
Toute activité publicitaire personnelle, directe ou
indirecte, visant à obtenir de la clientèle est interdite à
l'avocat.
[...]
2. Annonces autorisées
Les avocats pourront publier des annonces de dimensions
modestes dans la presse journalière locale pour faire part de
l'installation de leur cabinet ou de modifications de
composition, adresse, téléphone ou télex.
Les dimensions et le contenu des annonces devront être
approuvés préalablement par le Conseil de l'Ordre. Elles ne
pourront paraître plus de trois fois dans une période maximum de
deux mois.
6. Annuaires professionnels
Les avocats pourront procéder à la publication du nom,
domicile, téléphone et télex avec une brève indication du type
de services professionnels proposés dans des annuaires
professionnels à condition que tous les avocats aient les mêmes
possibilités d'accès à ces annuaires.
7. Communiqués à la presse, radio et TV
L'avocat s'abstiendra de transmettre des communiqués ou
des informations aux média qui impliquent directement ou
indirectement une publicité personnelle.
v) Nouvelles normes sur la publicité adoptées par le Conseil
des Ordres des avocats de la Catalogne le 4 juillet 1991
32. D'après leur article 6 ces normes abrogent toutes les
dispositions contraires figurant soit dans les statuts soit dans les
accords adoptés par les Ordres d'avocats de Catalogne.
Exposé des motifs
(Original)
"Tradicionalmente la publicidad de los abogados se ha
considerado poco adecuada a su ética profesional. Sin embargo,
es evidente que la publicidad, dentro de unos limites, no afecta
a los principios esenciales de la deontologia de la profesión:
probidad e independencia. Hoy la información se considera una de
las bases en las cuales se asientan los países democráticos y un
derecho de los recipiendarios de cualquier servicio."
[...]
(Traduction)
33. La publicité des avocats a traditionnellement été
considérée comme peu compatible avec l'éthique professionnelle.
Toutefois, il est évident que la publicité, à condition de ne pas
dépasser certaines limites, ne porte point atteinte aux principes
essentiels de la déontologie de la profession : probité et
indépendance. Aujourd'hui l'information est l'un des fondements
des pays démocratiques et un droit des usagers.
[...]
(Original)
34. "Artículo 2. - Publicidad permitida
El abogado podrá:
b. publicar escritos, circulares y artículos periodísticos
sobre temas jurídicos, incluso en prensa no especializada
en derecho, pudiendo firmarlos indicando su condición de
abogado;
c. tener acceso a los medios de comunicación social dando
opiniones personales sobre temas de resonancia a la opinión
pública o bien en base a intervenciones relacionadas con
asuntos en los que intervenga profesionalmente, salvando
siempre el secreto profesional;
d. editar folletos explicativos de las características de su
despacho, abogados que lo componen y materias que tratan,
sometiendo siempre esta publicidad a la aprobación previa
de la junta de Gobierno; editar circulares informativas
sobre materias jurídicas. Los folletos y las circulares a
los que se hace referencia en este párrafo solamente podrán
ser distribuidos entre los clientes del abogado y no a
terceros.
Artículo 3. - Publicidad no permitida
El Abogado no podrá hacer ningún tipo de publicidad que no
esté expresamente permitida en el artículo anterior. En especial
no podrá:
a. hacer publicidad de sus servicios reflejando éxitos
profesionales, dando nombres de sus clientes o
estableciendo comparaciones con otros abogados o
permitiendo que se haga sin rectificarla;
b. enviar folletos y circulares u otros escritos o hacer
publicidad ofreciendo sus servicios fuera de sus clientes;
e. hacer publicidad en la prensa, radio o television, excepto
la prevista en el artículo 2."
(Traduction)
35. Article 2. - Publicité autorisée
L'avocat pourra :
b. publier des documents, circulaires ou articles
journalistiques sur des sujets juridiques y compris dans la
presse non-spécialisée en droit, en les signant et en
indiquant sa qualité d'avocat ;
c. avoir accès aux média en donnant son avis personnel sur des
sujets d'intérêt pour l'opinion publique ou sur des
affaires dans lesquelles il interviennent en tant qu'avocat
en prenant garde de toujours sauvegarder le secret
professionnel ;
d. éditer des brochures explicatives concernant les
caractéristiques du cabinet, avocats qui y travaillent et
matières traitées. Cette publicité devra être préalablement
approuvée par le Conseil de l'Ordre. Il pourra éditer aussi
des circulaires d'information sur des matières juridiques.
Les brochures et les circulaires objet de ce paragraphe ne
pourront être distribuées que parmi les clients de l'avocat
et non pas parmi des tiers.
(Traduction - suite)
Article 3. - Publicité non autorisée
L'avocat n'est pas autorisé à faire un autre type de
publicité que celui autorisé aux termes de l'article précédent.
Il ne pourra pas en particulier :
a. faire de la publicité de ses services en reflétant ses
succès professionnels, en citant les noms de ses clients,
en se comparant à d'autres avocats ou en permettant que
d'autres personnes agissent de la sorte sans rectifier ;
b. envoyer des brochures, circulaires ou autres documents ou
proposer ses services en-dehors de sa clientèle ;
e. faire de la publicité dans la presse, la radio ou la
télévision à l'exception de celle autorisée aux termes de
l'article 2.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
36. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel la sanction disciplinaire d'avertissement que lui a infligé le
Conseil de l'Ordre des avocats de Barcelone pour avoir fait publier une
annonce dans un bulletin d'information local porte atteinte à son droit
à la liberté d'expression.
B. Point en litige
37. En conséquence le point en litige dans la présente affaire est
celui de savoir s'il y a eu en l'espèce méconnaissance de l'article 10
(art. 10) de la Convention du fait de la sanction disciplinaire
infligée au requérant pour avoir fait de la publicité professionnelle.
C. Sur la violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention
38. Cette disposition se lit comme suit :
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce
droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de
recevoir ou de communiquer des informations ou des idées
sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques
et sans considération de frontière. Le présent article
(art. 10) n'empêche pas les Etats de soumettre les
entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision
à un régime d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et
des responsabilités peut être soumis à certaines
formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues
par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans
une société démocratique, à la sécurité nationale, à
l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la
défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la
protection de la santé ou de la morale, à la protection de
la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la
divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir
l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
i) Sur l'existence d'une ingérence d'une autorité publique
39. Le Gouvernement estime que les annonces publiées par le requérant
n'avaient pas pour but de transmettre des informations ou des idées
mais d'attirer la clientèle vers son cabinet d'avocat. Or, ce type
d'activité, purement publicitaire, n'est pas couvert par l'article 10
(art. 10) de la Convention.
40. La Commission rappelle toutefois que dans sa décision sur la
recevabilité de la requête (cf. Annexe II page 24) elle a déclaré que
les informations à caractère commercial ne sauraient être exclues du
champ d'application de cette disposition de la Convention. La
Commission estime donc que la sanction disciplinaire imposée au
requérant peut s'analyser en une ingérence dans l'exercice de sa
liberté d'expression.
41. Le Gouvernement affirme de surcroît que si ingérence il y a
celle-ci ne provient pas de toute façon d'une autorité publique au sens
du paragraphe 1 de l'article 10 (art. 10-1) de la Convention. En
réalité, le Gouvernement a simplement donné forme de Décret Royal au
projet de Statut général des avocats élaboré par les avocats eux-mêmes,
statut qui prévoit dans son article 31 l'interdiction de la publicité
professionnelle. Les statuts de l'Ordre des Avocats de Barcelone et le
Code déontologique adopté par la Conférence des Bâtonniers d'Espagne
interdisent eux aussi la publicité professionnelle. L'avertissement
adressé au requérant par le Conseil de l'Ordre de Barcelone aurait donc
le caractère d'une sanction interne à la profession adoptée par ses
pairs.
42. La Commission constate que la sanction litigieuse a été décidée
par le Conseil de l'Ordre des avocats de Barcelone. Or, la loi sur les
ordres professionnels de 1974 souligne expressément le caractère de
droit public de ces organismes (cf. supra par. 24 et 25). D'autre part,
la Commission a déjà constaté par le passé que les Ordres des avocats
sont en Espagne des organismes de droit public réglementés par la loi
qui poursuivent un but d'intérêt général, à savoir la promotion d'une
assistance juridique libre et adéquate et partant la promotion de la
justice elle-même en assurant un certain contrôle public de l'exercice
de l'art et de la déontologie (cf. N° 13750/88, déc. 2.7.90, D.R. 66).
Dans le cadre des compétences qui leur sont confiées par l'Etat les
Ordres des Avocats jouissent de certaines prérogatives notamment
disciplinaires. Les décisions adoptées par le Conseil de l'Ordre sont
d'ailleurs susceptibles de faire l'objet - comme ce fut le cas en
l'occurrence - d'un recours auprès de la juridiction administrative,
ce qui illustre encore davantage le caractère de droit public de ces
organes. D'ailleurs d'abord les tribunaux administratifs puis le
Tribunal constitutionnel ont entériné la sanction infligée au requérant
en rejetant les divers recours que celui-ci a introduits pour se
plaindre de l'atteinte portée à son droit à la liberté d'expression.
Dès lors, la Commission est d'avis que l'ingérence subie par le
requérant doit être attribuée à l'autorité publique au sens de
l'article 10 (art. 10) de la Convention.
43. Pareille ingérence enfreint cette disposition si elle n'est pas
prévue par la loi, inspirée par un ou des buts légitimes au regard de
son paragraphe 2 et nécessaire, dans une société démocratique, pour le
ou les atteindre (cf. entre autre, Cour Eur. D.H., arrêt Castells du
23 avril 1992, série A n° 236, par. 34).
ii) Prévue par la loi
44. Le requérant affirme que la loi sur les ordres professionnels de
1974 est devenue caduque après l'entrée en vigueur de la Constitution
espagnole de 1978. Le Décret Royal 2090/82 portant statut général des
avocats adopté en exécution de la loi de 1974 précitée est lui aussi
contraire à la Constitution espagnole et de ce fait nul. L'ingérence
qu'il a subie dans son droit à la liberté d'expression serait donc
dépourvue d'une base légale valable.
45. Le Gouvernement réplique pour sa part que l'interdiction de la
publicité aux avocats découle de l'article 31 du Décret Royal 2090/82
dont le projet fut élaboré par les avocats espagnols eux-mêmes. Cette
interdiction figure également dans les Statuts de l'Ordre des Avocats
de Barcelone et dans les normes sur la déontologie et sur la publicité
adoptés par le Conseil des Ordres des Avocats de la Catalogne et par
l'Assemblée des Bâtonniers d'Espagne. La sanction infligée au requérant
était donc clairement prévue par les dispositions applicables en la
matière.
46. La Commission observe que l'interdiction de la publicité
professionnelle est clairement prévue par le Décret Royal 2090/82
- adopté par le Gouvernement espagnol en application de la loi sur les
Ordres professionnels de 1974 - qui était en vigueur au moment des
faits. Il n'échet point à la Commission de spéculer au sujet de sa
prétendue inconstitutionnalité laquelle, du reste, n'a été relevée par
aucune des juridictions espagnoles compétentes intervenues dans
l'affaire. L'ingérence est par conséquent prévue par la loi.
iii) But poursuivi
47. D'après le requérant la publicité est un moyen de faciliter
l'accès de l'avocat à sa clientèle et de lui permettre d'exercer sa
profession de manière libre et indépendante. L'interdiction de la
publicité en Espagne ne vise selon lui qu'au maintien d'une situation
de concurrence déloyale dont seraient victimes les avocats
"indépendants" de la part des avocats "salariés" ou "fonctionnaires".
En effet, ces derniers, grâce aux emplois ou fonctions qu'ils occupent
en plus de leurs activités d'avocats possèdent des moyens accrus de se
faire connaître des clients potentiels et ont intérêt à empêcher que
les avocats indépendants se fassent connaître du public.
48. Le Gouvernement allègue pour sa part que ce que le requérant
souhaite en réalité est d'imposer à l'ensemble des avocats ses propres
conceptions sur les critères d'admission aux barreaux. La publicité a
depuis toujours été considérée comme incompatible avec la dignité de
la profession d'avocat, avec le respect dû aux confrères et avec
l'intérêt du justiciable. Son interdiction en Espagne a donc pour but
de protéger les droits d'autrui.
49. La Commission considère que de manière générale la prohibition
de la publicité professionnelle par les avocats poursuit une finalité
de protection des droits d'autrui en particulier celui du public et
celui des autres membres de la profession en ce qui concerne le
fonctionnement adéquat des services fournis par les avocats (cf.
N° 14622/89, déc. 7.3.91, Hempfing v. RFA à paraître dans D.R. 69).
iv) Nécessité dans une société démocratique
50. Le requérant soutient que dans la situation de concurrence
déloyale dont sont victimes les avocats indépendants en Espagne il
n'est point nécessaire de restreindre leur droit fondamental à exprimer
par voie d'annonce des faits véritables. Il explique aussi qu'en
Espagne il est loisible aux entreprises commerciales proposant des
services de conseil juridique de faire librement de la publicité tandis
que l'avocat indépendant lui, est empêché de se faire connaître du
public. Le requérant considère qu'une telle restriction de sa liberté
d'expression ne serait légitime que si elle résultait d'une
autolimitation décidée librement et démocratiquement par les seuls
avocats indépendants. Or, selon lui, les normes interdisant la
publicité aux avocats n'ont pas été élaborées de cette manière et ne
répondent pas aux besoins des professionnels indépendants mais plutôt
à ceux des avocats salariés ou fonctionnaires. Dès lors, le requérant
considère que la sanction disciplinaire qui lui a été infligée par
l'Ordre des Avocats de Barcelone constitue une atteinte
disproportionnée à son droit à diffuser des messages à caractère
commercial que l'article 10 (art. 10) de la Convention garantit aussi
bien aux avocats qu'aux autres citoyens.
51. Le Gouvernement fait remarquer tout d'abord que, suivant en cela
une longue tradition du droit espagnol, les normes régissant l'exercice
de la profession d'avocat ont été proposées, dans une large mesure, par
les avocats eux-mêmes. Les restrictions relatives à la publicité
professionnelle font justement partie de ces règles que les avocats
espagnols se sont toujours imposées. Elles répondent à l'idée que la
majorité des inscrits aux barreaux se font de la profession comme
auxiliaire de la justice et partant inapte à un exercice purement
commercial. La nécessité de protéger les intérêts des justiciables -
objet principal du travail de l'avocat - et de garantir le respect
envers les confrères et les tribunaux rendent peu souhaitable
l'extension de la liberté publicitaire existante dans d'autres domaines
d'activité économique à celui de l'activité professionnelle des
avocats.
52. Le Gouvernement indique que bon nombre des Etats parties à la
Convention connaissent des restrictions en matière de publicité des
avocats semblables à celles qui, en Espagne, ont motivé la sanction
infligée au requérant. D'ailleurs, le Code déontologique des avocats
de la Communauté européenne adopté le 28 octobre 1988 à Strasbourg par
les représentants des 12 barreaux de la Communauté européenne et la
Conférence des Grands Ordres d'Europe tenue le 24 mai 1991 à Cracovie
ont maintenu le principe de l'interdiction de la publicité tout en
introduisant des normes plus permissives en ce qui concerne la
possibilité des avocats de s'exprimer devant les média, de se faire
connaître et de participer au débat public. En ligne avec cette
tendance plus permissive le Conseil des Ordres des avocats de Catalogne
a adopté de nouvelles normes en la matière limitant l'interdiction à
certaines formes de publicité. Tel est le cas des petites annonces dans
la presse écrite, les spots publicitaires à la radio ou à la télévision
etc. (article 3 des normes sur la publicité du 4 juillet 1991 cf. supra
pages 8 et 9).
53. Le Gouvernement souligne que le requérant a eu recours de façon
réitérée à des formes de publicité incompatibles avec la dignité
requise par sa profession, formes qui seraient contraires même aux
nouvelles normes pourtant bien plus permissives qu'auparavant. Malgré
son insistance à ne pas respecter les normes régissant l'exercice de
sa profession, le requérant n'a fait l'objet que d'une sanction de
nature presque symbolique. Compte tenu de l'ensemble de ces
circonstances le Gouvernement estime que l'avertissement qui lui a été
imposé ne saurait être qualifié de disproportionné. Les autorités
nationales n'ayant pas dépassé la marge d'appréciation qui leur revient
dans ce domaine, la mesure incriminée doit donc être tenue pour
nécessaire dans une société démocratique au sens du paragraphe 2 de
l'article 10 (art. 10-2).
54. La Commission rappelle que la liberté d'expression est l'un des
fondements essentiels d'une société démocratique et l'une des
conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de chacun
(cf. Cour Eur. D.H. arrêt Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24,
p. 23, par.49). Elle a déjà souligné plus haut que selon la
jurisprudence (Cour Eur. D.H. arrêt Markt Intern Verlag et Klaus
Beermann du 20 novembre 1989 série A n° 165, p. 17, par. 26) les
informations à caractère commercial n'échappent pas à la protection du
droit à la liberté d'expression tel que garanti par l'article 10 par. 1
(art. 10-1) de la Convention.
55. Eu égard à la place éminente qu'occupe la liberté d'expression
dans une société démocratique, toute ingérence la concernant doit
correspondre à un besoin social impérieux, être proportionnée au but
légitime poursuivi et se trouver justifiée par des motifs non pas
simplement raisonnables mais pertinents et suffisants (cf. entre autres
Cour Eur. D.H. arrêt Barfod du 22 février 1989, série A n° 149, p. 12,
par. 28 et arrêt Barthold du 25 mars 1985 série A n° 90, p. 26,
par. 58).
56. La Commission relève que le requérant a été sanctionné sur le
plan disciplinaire pour avoir fait publier une annonce d'un format
d'environ 14 cm de long sur 7 cm de large occupant environ le tiers
d'une page du bulletin de l'association locale et indiquant
succintement son nom, sa condition de juriste et ses coordonnées
professionnelles dans un bulletin d'information édité par l'association
des propriétaires résidents du quartier. Bien que les parties ne s'y
soient pas référées, la Commission tient pour acquis qu'une telle
publication ne pouvait avoir qu'une diffusion relativement restreinte.
57. Le Conseil de l'Ordre de Barcelone a estimé nécessaire d'infliger
au requérant une sanction disciplinaire et cette décision a été ensuite
entérinée par le Conseil général de l'Ordre des avocats et par les
tribunaux espagnols. La question se pose donc de savoir si, comme
l'affirme le Gouvernement, une telle sanction peut être qualifiée de
"nécessaire" au sens du paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10-2) de la
Convention. La Commission doit en d'autres termes déterminer s'il y
avait en l'espèce un besoin social impérieux (cf. entre autres Cour
Eur. D.H. arrêt Lingens du 8 juillet 1986 série A n° 103, p. 25,
par. 39) d'infliger au requérant la sanction litigieuse afin de
protéger les droits des justiciables et des confrères du requérant.
58. La Commission estime que les restrictions imposées à la publicité
mensongère voire trompeuse, sont nécessaires dans une société
démocratique pour protéger les droits d'autrui. Il en va de même en ce
qui concerne la publicité pouvant s'analyser en une concurrence
déloyale. Toutefois, rien ne permet de penser que l'annonce publiée en
l'occurrence par le requérant était susceptible d'induire en erreur les
lecteurs du bulletin en question ni de porter atteinte à la réputation
ou à la dignité d'un quelconque membre du barreau de Barcelone.
L'annonce était en effet constituée d'indications tout à fait neutres
telles que le nom, la profession, l'adresse et le numéro de téléphone
du requérant et ne contenait pas d'indications fausses ou
désobligeantes à l'égard de ses confrères.
59. La Commission n'aperçoit pas en quoi une annonce anodine
comportant des renseignements - objectifs et sobres - serait
susceptible d'enfreindre les droits des justiciables ou ceux des
confrères du requérant. Elle est d'avis au contraire que la publication
d'une annonce telle que celle dont il est question en l'espèce est
conforme au droit du public à recevoir des informations sur l'activité
des praticiens du droit qu'ils peuvent être amenés à consulter.
60. Force est de constater qu'en réalité, la sanction n'a pas été
motivée en l'occurrence par le contenu de l'annonce en question mais
plutôt, et surtout, par sa simple publication.
En effet, les normes régissant l'exercice de la profession
d'avocat à l'époque des faits interdisaient toute publicité à
l'exception de la publication de notices relatives à l'installation du
cabinet et aux changements de composition, d'adresse ou de téléphone.
Des conditions de dimensions, périodicité et approbation préalable
par le Conseil de l'Ordre étaient, dans ces cas, applicables (cf.
supra par. 30 et 31).
61. Aux yeux de la Commission une telle restriction quasi-absolue de
la possibilité d'exprimer des informations de nature commerciale par
voie publicitaire cadre mal avec le droit à la liberté d'expression
lequel comprend - l'article 10 par. 1 (art. 10-1) le souligne
expressément - la liberté de communiquer des informations et son
corollaire le droit de les recevoir. En l'occurrence le requérant était
en droit de diffuser des informations qui n'étaient pas nuisibles pour
les droits d'autrui, informations que sa clientèle potentielle était
elle aussi en droit de recevoir. Comme l'a implicitement reconnu la
Cour dans son arrêt Barthold (cf. Cour Eur. D.H. arrêt du 25 mars 1985
série A n° 90, p. 26, par. 58) certaines limitations à la publicité des
professions libérales peuvent, certes, s'avérer nécessaires dans une
société démocratique pour protéger les droits d'autrui. Tel pourrait
être le cas par exemple des restrictions à la publicité mensongère ou
déloyale. Les Etats contractants disposent d'ailleurs d'une marge
d'appréciation assez large pour déterminer la nécessité d'une ingérence
dans l'exercice du droit à la liberté d'expression en matière
commerciale (cf. Cour Eur. D.H. arrêt Markt Intern Verlag et Klaus
Beermann précité, p. 19, par. 33). Cette marge d'appréciation va
toutefois de pair avec un contrôle européen portant à la fois sur la
justification de principe et la proportionnalité des mesures prises au
niveau national.
62. Or, la Commission constate qu'à l'époque considérée les autorités
espagnoles n'avaient pas choisi de limiter ou de restreindre certaines
formes de publicité aux avocats mais leur interdire purement et
simplement toute forme de publicité. A ses yeux une telle mesure paraît
excessive. Comme le souligne à juste titre le requérant, la publicité
n'est nullement interdite en Espagne aux entreprises commerciales
proposant des services de conseil juridique. D'autre part, les
autorités nationales elles-mêmes ont cru nécessaire de lever
l'interdiction absolue qui pesait au moment des faits sur la publicité
des avocats, publicité qui est désormais, sous certaines formes,
autorisée (cf. supra par. 32 à 35).
63. Le Gouvernement a souligné que de toute façon la sanction était
de nature quasi symbolique et que compte tenu du fait que le requérant
était récidiviste elle doit être considérée comme légère et
proportionnée au but poursuivi.
64. Il est vrai que la sanction litigieuse se situe vers le bas de
l'échelle disciplinaire et présente un caractère essentiellement moral
puisqu'elle n'implique aucune interdiction, même temporaire, d'exercer
la profession. Le requérant lui-même ne le conteste pas. Toutefois, la
Commission est d'avis que la liberté de s'exprimer librement revêt une
telle importance dans une société démocratique qu'elle ne saurait
subir, dans le cas des avocats, une interdiction absolue, dès lors
qu'aucun acte répréhensible ne leur est reproché (cf. mutatis mutandis
Cour Eur. D.H. arrêt Ezelin du 26 avril 1991, série A n° 202, p. 23,
par. 53).
65. Or, le requérant n'a fait que publier une annonce portant son
nom, sa profession et ses coordonnées professionnelles. La Commission
n'aperçoit pas en quoi ce fait serait répréhensible. La sanction qui
lui a été infligée pour ce motif, aussi minime soit elle, ne ménage pas
un juste équilibre entre les intérêts en présence et, de ce fait, ne
saurait passer pour proportionnée au but légitime poursuivi. Dès lors,
elle n'apparaît pas nécessaire dans une société démocratique et elle
enfreint le droit du requérant à la liberté d'expression.
Conclusion
66. La Commission conclut par 9 voix contre 9 avec voix prépondérante
du Président, qu'il y a eu en l'espèce violation de l'article 10
(art. 10) de la Convention.
Le Secrétaire de la Commission Le Président de la Commission
H.C. Krüger C.A. Nørgaard
OPINION DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS
A LAQUELLE SE RALLIENT M. J. FROWEIN ET MME J. LIDDY
J'estime que l'article 10 de la Convention s'applique en l'espèce
et qu'il y a eu ingérence dans le droit du requérant à la liberté
d'expression protégé par le paragraphe 1 dudit article. La question se
pose donc de savoir si cette ingérence était justifiée aux termes de
son paragraphe 2.
A cet égard, je constate que l'ingérence était prévue par la loi
et que son but était la protection des droits d'autrui.
En ce qui concerne la nécessité de l'ingérence, je considère
qu'il s'agit d'un domaine dans lequel les Etats Contractants jouissent
d'une large marge d'appréciation. D'une manière générale, cette marge
doit être importante pour ce qui est de la publicité commerciale. En
outre, dans bon nombre d'Etats Contractants, des restrictions
particulières ont souvent été appliquées aux professions libérales
telles que la profession d'avocat.
J'estime que, pour la profession d'avocat, certaines restrictions
spéciales sont justifiées. Pendant longtemps, ces restrictions ont
souvent été sévères, mais une évolution en la matière s'est produite,
ou est encore en cours, dans plusieurs Etats. Par conséquent, je suis
d'avis qu'au stade actuel du développement, on peut considérer que des
positions assez différentes en la matière soient toutes en conformité
avec la Convention.
Pour ces raisons, je me trouve amené à conclure que la condition
de nécessité est remplie en l'espèce et qu'il n'y a pas eu violation
de l'article 10 de la Convention.
OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. GEUS
A LAQUELLE SE RALLIENT MM. G. JÖRUNDSSON, J.C. SOYER,
SIR BASIL HALL, MME J. LIDDY ET M. B. MARXER
1. Il importe avant tout de souligner que la Cour européenne des
Droits de l'Homme n'a jamais affirmé que la publicité commerciale
bénéficiait de la protection de l'article 10 de la Convention au même
titre que l'expression des idées ou la communication d'informations
relatives aux divers domaines de la vie sociale. Monsieur le Juge
PETTITI ne s'y est d'ailleurs pas trompé ainsi qu'en atteste son
opinion dissidente dans l'affaire MARKT INTERN, dans laquelle il a
défendu la conception selon laquelle la liberté en matière de publicité
commerciale doit être totale, sauf commission d'un délit.
L'avis de la majorité de la Commission s'inspire implicitement
de cette conception sans réellement motiver son interprétation de
l'article 10.
2. Dans l'arrêt BARTHOLD (Série A N° 90), la Cour n'a pas examiné
si la "publicité comme telle" bénéficiait de la garantie assurée par
l'article 10 (par. 42). Les circonstances de l'espèce ne se prêtaient
d'ailleurs nullement à un tel examen, puisque le Docteur BARTHOLD avait
contribué "à la discussion publique de questions concernant la vie de
la collectivité", l'effet publicitaire des informations en cause étant
"fort accessoire au regard du contenu principal de l'article comme de
la nature de la question à soumettre au grand public" (par. 58).
Force est de constater que les faits de la présente cause ne sont
en rien comparables à ceux de l'affaire BARTHOLD : en l'espèce, il n'y
a ni expression d'une opinion ou d'une idée ni question intéressant la
vie de la collectivité.
3. Il faut se demander si le requérant a communiqué une information
par le message contesté qui se limitait à son nom, sa profession, son
adresse et son numéro de téléphone, puisque dans sa décision sur la
recevabilité, la Commission s'était référée à l'arrêt MARKT INTERN
VERLAG et KLAUS BEERMANN (série A N° 165, par. 26) aux termes duquel
les informations de caractère commercial ne sont pas exclues du domaine
de l'article 10.
En elle-même, la publication litigieuse n'a aucun caractère
informatif, et le contenu du message n'a d'ailleurs pas été contesté.
Le public n'a, par cette publication, bénéficié d'aucun renseignement
qu'il n'aurait pu obtenir en consultant l'annuaire professionnel, qui
peut en outre fournir des indications plus complètes, à savoir celle
du "type de services professionnels proposés". Il est à noter qu'en cas
de modification des coordonnées professionnelles d'un avocat, celui-ci
est autorisé à communiquer cette information par une publicité
convenable dans la presse, ce qui se justifie par les délais de
modification des annuaires.
La référence à l'arrêt MARKT INTERN n'est donc pas pertinente,
et l'applicabilité de l'article 10 n'est nullement démontrée.
4. A supposer que l'article 10 soit applicable en l'espèce, cette
disposition n'aurait pu être violée.
Il convient de rappeler que les Etats Contractants disposent
d'une marge d'appréciation considérable s'agissant d'un discours
commercial (arrêt MARKT INTERN précité, par. 33 ; Commission,
N° 14622/89, déc. 07.03.91, à paraître dans D.R. 69) et que bon nombre
d'entre eux ont établi des règles limitant la possibilité pour les
avocats d'attirer la clientèle par des méthodes commerciales, et ce,
dans le but de protéger à la fois les avocats qui n'auraient pas les
moyens financiers suffisants pour user de telles méthodes et l'ensemble
des justiciables.
Les autorités espagnoles ont ainsi pu estimer impérieux de
limiter strictement les possibilités de faire de la publicité en faveur
des avocats qui, en leur qualité d'auxiliaires de la justice, exercent
une profession libérale très spécifique. Ce faisant, les autorités
n'ont pas excédé le pouvoir d'appréciation qui leur est reconnu.
Enfin, le requérant n'a fait l'objet que d'une sanction
extrêmement minime alors qu'il avait déjà été puni disciplinairement
à plusieurs reprises pour des faits de même nature. Compte tenu de ces
différents éléments, la mesure dont il a fait l'objet doit être tenue
pour nécessaire dans une société démocratique pour la protection des
droits d'autrui.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
25 mai 1989 Introduction de la requête
6 septembre 1989 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
25 février 1991 Décision de la Commission de communiquer
la requête au Gouvernement et d'inviter
les parties à présenter leurs observations
sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête
7 juin 1991 Observations du Gouvernement
24 juin 1991 Observations du requérant en réponse
5 septembre 1991 Observations complémentaires du
Gouvernement
7 octobre 1991 Réponse du requérant aux observations
complémentaires
2 décembre 1991 Décision de la Commission de déclarer la
requête partiellement recevable
Examen du fond
6 décembre 1991 Envoi du texte de la décision de
recevabilité aux parties
24 janvier 1992 Observations complémentaires et offre de
preuve du Gouvernement
14 février 1992 Observations complémentaires et offre de
preuve du requérant
1 décembre 1992 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé et vote final
1 décembre 1992 Adoption du rapport
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