© Ministry of Justice of the Czech Republic, . [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© Ministerstvo spravedlnosti Č eské republiky, . [Př eklad již zveř ejně ný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti Č eské republiky.] Povolení k opě tnému zveř ejně ní tohoto př ekladu bylo udě leno Ministerstvem spravedlnosti Č eské republiky pouze pro úč ely zař azení do databáze Soudu HUDOC.
Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek ze dne 21. června 2016 ve věci č. 5809/08 – Al-Dulimi a Montana Management Inc. proti Švýcarsku
Velký senát Soudu rozhodl patnácti hlasy proti dvěma, že bylo porušeno právo stěžovatelů na přístup k soudu chráněné čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jelikož vnitrostátní soudy odmítly dostatečně přezkoumat žalobu stěžovatelů, jíž brojili proti zmrazení a zabavení jejich majetku, které vnitrostátní orgány provedly na základě rezolucí Rady bezpečnosti OSN.
I.Skutkové okolnosti
První stěžovatel je iráckým občanem žijícím v Jordánsku a jednatelem advokátní kanceláře, druhého stěžovatele, se sídlem v Panamě. Podle Rady bezpečnosti OSN byl první stěžovatel správcem financí iráckých tajných služeb za vlády Saddáma Husseina. V reakci na invazi Iráku do Kuvajtu v srpnu 1990 přijala Rada bezpečnosti sérii rezolucí, kterými apelovala na členské i nečlenské státy OSN, aby uvalily na Irák embargo. Od té doby byl dle tvrzení stěžovatelů zmrazen jejich majetek.
Po pádu režimu Saddáma Husseina přijala v květnu 2003 Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 1483, která nahradila rezoluce z roku 1990 a která ukládala členským státům povinnost zmrazit majetek, včetně finančních aktiv, vysokých představitelů bývalého iráckého režimu a právnických osob jim patřících. V listopadu 2003 Rada bezpečnosti ustavila sankční výbor, který měl za úkol tyto osoby identifikovat. Stěžovatelé byli zařazeni na seznam vedený sankčním výborem v květnu 2004. Téhož měsíce rozhodla švýcarská vláda o konfiskaci zmrazeného iráckého majetku a jeho převedení do Fondu pro rozvoj Iráku, jak rezoluce vyžadovala.
Rozhodnutím švýcarských úřadů z roku 2006 byl zabaven i majetek stěžovatelů, kteří mezitím neúspěšně usilovali o vymazání ze seznamu sankčního výboru. Úřady argumentovaly zejména povinností Švýcarska plnit rezoluce Rady bezpečnosti OSN a skutečností, že stěžovatelé byli uvedeni na seznamu sankčního výboru. Dále předestřely, že stěžovatelé by mohli být z působnosti rozhodnutí o konfiskaci vyňati jen v návaznosti na výmaz jejich jmen ze seznamu sankčního výboru. Rada bezpečnosti mezitím zavedla řízení o výmazu ze seznamu na základě žádostí jednotlivců, čehož stěžovatelé neúspěšně využili.
Stěžovatelé ve Švýcarsku podali několik žalob, v nichž požadovali zrušení rozhodnutí o zabavení jejich majetku. Argumentovali mimo jiné tím, že řízení o zapsání na seznam sankčního výboru porušuje základní procesní záruky chráněné Mezinárodním paktem o občanských a politických právech, Úmluvou a švýcarskou ústavou. Federální soud však stěžovatelům nevyhověl, když shledal, že není příslušný k přezkumu rozhodnutí, kterým je vykonávána rezoluce Rady bezpečnosti OSN nepřiznávající členským státům žádný prostor pro uvážení a ukládající jasné a konkrétní povinnosti. Dále uvedl, že nemůže přezkoumat řízení o zápisu na seznam sankčního výboru nebo jeho odůvodněnost ani prizmatem procesních záruk plynoucích z Úmluvy, Mezinárodního paktu o občanských a politických právech nebo švýcarské ústavy. Mohl by tak učinit pouze v případě, že by Rada bezpečnosti porušila normy ius cogens.
II.Odůvodnění rozhodnutí Soudu
K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy
Stěžovatelé namítali, že zabavení jejich majetku nebylo doprovázeno řízením, které by splňovalo požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
V rozsudku ze dne 26. listopadu 2013 senát druhé sekce Soudu čtyřmi hlasy proti třem shledal, že bylo porušeno právo stěžovatelů na přístup k soudu chráněné čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když vnitrostátní soudy rozhodly o zmrazení a zabavení jejich majetku na základě rezolucí Rady bezpečnosti OSN, avšak odmítly přezkoumat odůvodněnost tohoto zásahu. Na žádost vlády byla věc následně postoupena velkému senátu.
(i)K otázce omezení práva na přístup k soudu a existence legitimního cíle
Soud připomněl, že švýcarský Federální soud shledal, že může přezkoumat toliko to, zda jsou stěžovatelé uvedeni na seznamu sestaveném sankčním výborem a zda je předmětný majetek jejich vlastnictvím, avšak nemůže se zabývat souladem postupu zabavení majetku s článkem 6 Úmluvy, jelikož povinnosti plynoucí z Charty OSN mají absolutní přednost před jakýmikoli jinými normami mezinárodního práva, s výjimkou norem ius cogens, o které však v dané věci nejde. Příslušná rezoluce Rady bezpečnosti OSN dle Federálního soudu stanovila státům povinnosti velmi přesně a detailně a neponechala jim žádný prostor pro uvážení. Soud shledal, že tento postup Federálního soudu nepochybně omezil právo stěžovatelů na přístup k soudu.
Toto omezení však sledovalo legitimní cíl udržování mezinárodního míru a bezpečnosti, jelikož bylo založeno na potřebě účinně vykonat povinností vyplývající z rezoluce Rady bezpečnosti č. 1483, na základě které byl majetek stěžovatelů zabaven.
(ii)K otázce přiměřenosti příslušného omezení
Soud nejprve předestřel, že i přes význam, kterého záruky spravedlivého procesu požívají, nelze je ve světle současného mezinárodního práva považovat za normy ius cogens.
Ohledně žalovanou vládou tvrzeného konfliktu závazků, které pro ni vyplývaly z Charty OSN na jedné straně a z článku 6 Úmluvy na druhé straně, Soud uvedl, že základním pravidlem vyplývajícím z mezinárodní judikatury je, že zdánlivě protichůdné závazky je třeba vykládat tak, aby jejich účinky byly v maximální možné míře sladěny. Pakliže stát omezení práv zakotvených Úmluvou odůvodňuje nutností vykonat rezoluci Rady bezpečnosti OSN, Soud musí znění a rozsah příslušné rezoluce podrobit přezkumu tak, aby zajistil její účinné a konzistentní vzájemné spojení s Úmluvou. Musí přitom přihlédnout i k tomu, že účelem OSN je vedle udržení mezinárodního míru a bezpečnosti též dosažení mezinárodní spolupráce při zajištění respektování lidských práv a svobod.
Z těchto zásad pak dle Soudu vyplývá východisko, že Rada bezpečnosti neukládá státům povinnosti, které by byly v rozporu se základními zásadami ochrany lidských práv. Existuje-li nejasnost ohledně výkladu rezoluce Rady bezpečnosti, Soud musí vždy zvolit takový výklad, který je nejvíce v souladu s požadavky plynoucími z Úmluvy.
S ohledem na roli OSN v ochraně lidských práv je dle Soudu namístě vyžadovat, aby rezoluce Rady bezpečnosti byly v případech, kdy je od států požadováno přijetí opatření, které by se mohlo dostat do rozporu s jejich závazky vyplývajícími z mezinárodních úmluv o lidských právech, formulovány jasně a výslovně. Proto pokud rezoluce Rady bezpečnosti neobsahuje jasné a výslovné omezení či vyloučení ochrany lidských práv při provádění sankcí proti jednotlivcům na vnitrostátní úrovni, je třeba mít za to, že požadovaná opatření jsou v souladu s Úmluvou a konflikt mezi závazky plynoucími z Charty OSN a Úmluvy nenastává.
Soud dále uvedl, že ač se projednávaná věc netýká samé podstaty hmotných práv dotčených sporným opatřením ani slučitelnosti tohoto opatření s požadavky Úmluvy (a contrario, Al-Jedda proti Spojenému království, č. 27021/08, rozsudek velkého senátu ze dne 7. července 2011; a Nada proti Švýcarsku, č. 10593/08, rozsudek velkého senátu ze dne 12. září 2012), ale otázkou dostupnosti adekvátní soudní kontroly, zařazení osob na seznamy spojené se sankcemi ze strany Rady bezpečnosti OSN s sebou nese potenciálně velmi závažné zásahy z pohledu práv vyplývajících z Úmluvy. Takové zásahy dle Soudu nemohou být prováděny bez práva dotčených osob na adekvátní přezkum.
V této souvislosti Soud připomněl, že Úmluva je ústavním instrumentem evropského veřejného pořádku, jehož základním stavebním kamenem je „právní stát“, z něhož vyplývá mj. povinnost zamezit svévolným zásahům do základních práv a svobod. Přitom i v kontextu výkladu a použití vnitrostátního práva Soud ponechává vnitrostátním orgánům široký prostor pro uvážení, avšak s podmínkou respektování zákazu svévole (García Ruiz proti Španělsku, č. 30544/96, rozsudek velkého senátu ze dne 21. ledna 1999, § 28–29; či Storck proti Německu, č. 61603/00, rozsudek ze dne 16. června 2006, § 98).
Stejně je dle Soudu třeba nahlížet na provádění rezoluce Rady bezpečnosti OSN. Proto ve světle závažnosti následků na práva vyplývající z Úmluvy, pokud rezoluce Rady bezpečnosti, zde konkrétně rezoluce č. 1483, neobsahuje jasné a výslovné ustanovení vylučující možnost soudního přezkumu opatření přijatých k jejímu provádění, musí být chápána tak, že umožňuje vnitrostátním soudům vykonávat dostatečnou kontrolu, aby bylo zamezeno svévoli. Soudní přezkum však může být omezen toliko na otázky svévole, jelikož tak bude dle Soudu nastolena spravedlivá rovnováha mezi nezbytností zajistit dodržování lidských práv a požadavky na ochranu mezinárodního míru a bezpečnosti.
V případě sporu, který se týká rozhodnutí zařadit osobu na předmětný seznam nebo odmítnutí výmazu z něj, musí být tedy vnitrostátní soudy schopny získat dostatečně přesné informace za účelem přezkumu tvrzení osob, že jejich jména byla na seznam zařazena svévolně. Proto je smluvníí strana, jejíž státní orgány přiznají právní účinky zařazení osoby na příslušný seznam, aniž by ověřily, zda takové zařazení není svévolné, odpovědná podle článku 6 Úmluvy.
Soud shrnul, že s ohledem na výše uvedené a též ve světle skutečnosti, že Rada bezpečnosti OSN musí vykonávat svou roli za plného dodržování lidských práv (viz mj. čl. 1 odst. 3 ve spojení s čl. 24 odst. 2 Charty OSN), nelze příslušná ustanovení rezoluce č. 1483 vykládat způsobem, který by vylučoval soudní přezkum opatření přijatých k jejich provedení.
Za těchto okolností a vzhledem k tomu, že se jednalo o přezkum na poli čl. 6 odst. 1 Úmluvy, byl Soud toho názoru, že žalovaný stát nečelil konfliktu závazků, který by vyžadoval uplatnění článku 103 Charty OSN zakotvujícího přednost povinností vyplývajících z Charty OSN. Soud proto nebyl nucen se zabývat hierarchickým vztahem Úmluvy a Charty OSN. Stejně tak nebylo třeba řešit otázku použití testu rovnocenné ochrany. Žalovaná vláda se tudíž dle Soudu nemůže odvolat na závaznou povahu rezolucí Rady bezpečnosti a naopak musí Soud přesvědčit, že přijala, resp. se přinejmenším pokusila přijmout, veškerá možná opatření, aby přizpůsobila sankční režim konkrétní situaci stěžovatelů a zajistila adekvátní ochranu proti svévolnému zásahu.
Úkolem Federálního soudu však přirozeně nebylo rozhodovat o platnosti nebo vhodnosti opatření, na základě nichž byl stěžovatel zapsán na předmětný seznam. Pokud jde o jádro sankcí, tj. o samotné zmrazení aktiv a majetku vysokých představitelů bývalého iráckého režimu podle článku 23 rezoluce č. 1483, tato úloha byla svěřena Radě bezpečnosti OSN jako nejvyššímu politickému orgánu v dané oblasti. Švýcarské orgány nicméně měly povinnost zabránit svévoli. V rozsudcích z ledna 2008 se Federální soud ovšem omezil pouze na ověření, že se jména stěžovatelů skutečně objevila na seznamu sestaveném sankčním výborem a že příslušný majetek patřil stěžovatelům. Tato zjištění Federálního soudu nebyla dostatečná pro ověření, zda stěžovatelé nebyli na seznam zařazeni svévolně. Stěžovatelům mělo být dle Soudu umožněno předložit důkazy k doložení tvrzení, že jejich zařazení na seznam mohlo být svévolné. Tuto možnost však stěžovatelé nedostali. V důsledku toho byla narušena samotná podstata práva stěžovatelů na přístup k soudu.
Soud dále přihlédl k tomu, že stěžovatelé čelili (a doposud čelí) zásadním omezením. Zabavení jejich majetku bylo nařízeno v listopadu 2006. Byl jim tak znemožněn přístup k jejich majetku po značně dlouhou dobu, byť rozhodnutí o konfiskaci doposud nenabylo vykonáno. Skutečnost, že pro stěžovatele bylo zcela nemožné brojit proti zabavení jejich majetku po takto dlouhou dobu, je dle Soudu v demokratické společnosti jen stěží představitelná (mutatis mutandis, Nada proti Švýcarsku, cit. výše, § 186).
Soud také připomněl, že příslušný sankční systém OSN, především postup zařazování osob na seznam a způsob, jakým byly vyřizovány žádosti o výmaz z něj, byl podroben velmi vážné a opakované kritice od řady mezinárodních aktérů, včetně zvláštních zpravodajů OSN, Parlamentního shromáždění Rady Evropy, Soudního dvora EU či nejvyšších soudů Spojeného království a Kanady. I samotná žalovaná vláda přiznala, že předmětný sankční systém neposkytuje dostatečnou ochranu. Přístup k řízení o výmazu ze seznamu tak nemůže být považován za dostatečnou náhradu vnitrostátního soudního přezkumu.
Soud proto rozhodl, že došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
III. Oddělená stanoviska
K rozsudku byla připojena čtyři souhlasná, jedno částečně nesouhlasné a jedno nesouhlasné stanovisko. Souhlasné stanovisko soudce Pinta de Albuquerque, které bylo sdíleno soudci Hajiyevem, Pejchalem a Dedovem, poukazuje na slabý ústavní charakter Charty OSN, která proto nemusí v případě konfliktu s Úmluvou vždy převážit, a to navzdory článku 103 Charty. Vzhledem k absenci mechanismu soudního charakteru, který by byl v rámci OSN ochráncem ústavnosti (včetně základních lidských práv a svobod), mohou být členské státy Rady Evropy nuceny ověřovat soulad rezolucí OSN s Úmluvou samy. Jedním z možných řešení tohoto ústavního vakua v rámci OSN je zřízení světového soudu pro lidská práva.
Full & Egal Universal Law Academy