© Ministry of Justice of the Czech Republic, . [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, . [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.
Anotace rozsudku ze dne 26. listopadu 2013 ve věci č. 5809/08 – Al-Dulimi a Montana Management Inc. proti Švýcarsku
Senát druhé sekce rozhodl většinou čtyř hlasů proti třem, že bylo porušeno právo stěžovatelů na přístup k soudu chráněné čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když vnitrostátní soudy rozhodly o zmražení a konfiskaci jejich majetku na základě rezolucí Rady bezpečnosti OSN, avšak odmítly přezkoumat odůvodněnost tohoto zásahu.
(i) Okolnosti případu
První stěžovatel byl podle Rady bezpečnosti OSN správcem financí iráckých tajných služeb za vlády Saddáma Husseina. Jako takovému mu byl po vyhlášení embarga OSN v roce 1990 švýcarskými úřady zmražen majetek, stejně jako druhé stěžovatelce, jejímž byl první stěžovatel ředitelem. V roce 2004 byli stěžovatelé zapsáni na seznam osob vedený sankčním výborem podle rezoluce Rady bezpečnosti 1518 (2003) („sankční výbor“). Ve stejném roce švýcarská vláda rozhodla o konfiskaci zmraženého iráckého majetku a jeho převedení do Fondu pro rozvoj Iráku. Rozhodnutím švýcarských úřadů byl v roce 2006 zkonfiskován i majetek stěžovatelů, kteří mezitím neúspěšně usilovali o vymazání ze seznamu sankčního výboru. Úřady argumentovaly zejména povinností Švýcarska plnit rezoluce Rady bezpečnosti s tím, že stěžovatele by mohly z působnosti rozhodnutí o konfiskaci vyjmout jen po vymazání jejich jmen ze seznamu sankčního výboru. Rada bezpečnosti mezitím v prosinci 2006 zavedla řízení o výmazu ze seznamu na základě žádostí jednotlivců.
Stěžovatelé opakovaně podávali správní žaloby, ve kterých požadovali zrušení rozhodnutí o konfiskaci s tím, že je v rozporu se švýcarskou ústavou a že řízení o zapsání na seznam sankčního výboru porušuje základní procesní záruky chráněné Mezinárodním paktem o občanských a politických právech, Úmluvou a švýcarskou ústavou. Švýcarský Federální soud je v roce 2008 odmítl, neboť shledal, že není příslušný k přezkumu rozhodnutí, jež implementuje rezoluci Rady bezpečnosti OSN, která členským státům neskýtá žádný prostor k uvážení, nýbrž ukládá jasné a konkrétní povinnosti. S výhradou porušení norem ius cogens Radou bezpečnosti členské státy OSN nemohou přezkoumávat řízení o zápisu na seznam sankčního výboru nebo jeho odůvodněnost ani pod hlavičkou procesních záruk plynoucích z Úmluvy nebo z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech či švýcarskou ústavou.
(ii) Odůvodnění rozhodnutí Soudu
K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy
Soud posuzoval projednávanou věc z hlediska práva na přístup k soudu zakotveného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Nejprve odmítl námitku nepřijatelnosti stížnosti ratione personae, kterou vláda odůvodňovala tím, že tvrzené porušení není přičitatelné žalovanému státu, jenž pouze aplikoval rezoluci Rady bezpečnosti. Soud konstatoval, že opatření uložená rezolucí Rady bezpečnosti byla provedena na vnitrostátní úrovni rozhodnutími vnitrostátních orgánů, a tedy v „jurisdikci“ Švýcarska ve smyslu článku 1 Úmluvy.
Soud rovněž odmítl námitku nepřijatelnosti ratione materiae, podle níž stížnost nespadala do působnosti článku 6 Úmluvy, neboť údajný zásah do práv stěžovatelů vycházel z příslušné rezoluce Rady bezpečnosti, nikoli z vnitrostátního práva. Soud shledal, že právo na užívání majetku je zaručeno švýcarskou ústavou a stěžovatelé namítali neexistenci řízení, ve kterém by se byli mohli domáhat přezkumu konfiskace jejich majetku. Přestože Švýcarsko neratifikovalo Protokol č. 1 k Úmluvě, je povinno chránit právo občanskoprávní povahy, které stěžovatelům svědčilo.
Soud připomněl, že státy jsou podle článku 1 Úmluvy odpovědné za všechna svá jednání a opomenutí bez ohledu, zda plynou z vnitrostátního práva nebo mezinárodních závazků, a že Úmluva má být vykládána způsobem slučitelným s obecnými principy mezinárodního práva. Připomněl rovněž, že Úmluva nezakazuje smluvním stranám převádět svrchované pravomoci na mezinárodní organizace za účelem spolupráce v určité oblasti. Opatření státu přijaté při plnění takových závazků je odůvodněné, jestliže platí, že dotčená organizace přiznává základním právům ochranu alespoň rovnocennou s Úmluvou. Pokud ano, lze předpokládat, že státy dodržují závazky z Úmluvy, pokud pouze naplňují právní závazky plynoucí z přístupu k dané organizaci. Zůstávají však odpovědnými podle Úmluvy ve vztahu ke všem jednáním a opomenutím, která jdou nad rámec těchto závazků, zejména pokud disponují uvážením (srov. např. Michaud proti Francii, č. 12323/11, rozsudek ze dne 6. prosince 2012). Ačkoli se zásada srovnatelné ochrany, ustálená v judikatuře Soudu, týká většinou práva Evropské unie (srov. zejm. Bosphorus Hava Yollari Turizim ve Ticaret Anonim Şikreti proti Irsku, č. 45036/98, rozsudek velkého senátu ze dne 30. června 2005), Soud konstatoval, že jeho použití na slučitelnost jednání souvisejícího s jinou mezinárodní organizací nikdy nebylo vyloučeno. Proto i projednávaný případ musí být posouzen z tohoto hlediska.
Soud shledal, že projednávaný případ se liší od věci Nada proti Švýcarsku (č. 10593/08, rozsudek velkého senátu ze dne 12. září 2012), ve které stát měl určitou volnost při provádění příslušných rezolucí Rady bezpečnosti. V projednávané věci příslušná rezoluce Rady bezpečnosti žádný prostor pro uvážení při plnění uložených závazků státům neponechávala.
Soud dále dovodil, že stávající systém sankčního výboru navzdory vylepšení neskýtá ochranu rovnocennou s Úmluvou. Stejného názoru ostatně byla i žalovaná vláda. Soud proto uzavřel, že zásada rovnocenné ochrany nelze použít, a odůvodněnost námitky odepření přístupu k soudu tak podléhá jeho přezkumu.
Soud připomněl, že právo na přístup k soudu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy není absolutní a podléhá ze své podstaty regulaci státem, který má při tom určitý prostor pro uvážení. V projednávaném případě nebylo sporu, že došlo k omezení práva stěžovatelů na přístup k soudu. Soud rovněž přijal argument vlády, že zásah sledoval legitimní cíl udržení míru a mezinárodní bezpečnosti. Při následném posouzení přiměřenosti zásahu Soud shledal, že švýcarský Federální soud podrobně zdůvodnil, proč není příslušný k posouzení žádostí stěžovatelů o zrušení konfiskace. Soud nicméně zdůraznil, že na rozdíl od případu Nada proti Švýcarsku (cit. výše) se zde nejednalo o zamezení bezprostřední hrozbě terorismu, ale o obnovení autonomie a svrchovanosti irácké vlády a kontroly iráckého lidu nad přírodními zdroji. V takovém případě je dle Soudu možné se při realizaci povinností plynoucí z takových rezolucí Rady bezpečnosti uchýlit ke skutečně cíleným a diferencovaným opatřením.
Soud dále podotkl, že stěžovatelé již před rozhodnutím o konfiskaci čelili významným omezením přístupu k jejich majetku, a to po značně dlouhou dobu. Za takové situace měli stěžovatelé bez ohledu na odůvodněnost opatření právo nechat je v souladu s čl. 6 odst. 1 přezkoumat soudem. Federální soud sice umožnil stěžovatelům znovu požádat o výmaz ze seznamu, tato žádost však byla zamítnuta. Soud rovněž připustil, že stěžovatelům bylo umožněno použít část zmražených prostředků k zaplacení obhajoby a právních služeb v souvislosti s žádostí o výmaz ze seznamu, což do jisté míry zmírnilo omezení při užívání jejich majetku. Neumožnilo to však účinný a nezávislý soudní přezkum omezení, která stěžovatelé napadli u Soudu. Za neexistence účinného a nezávislého soudního přezkumu legitimity zápisu do seznamu sankčního výboru na úrovni OSN je podle Soudu zásadní, aby dotčené osoby mohly požadovat přezkum každého opatření přijatého na základě sankčního režimu vnitrostátními soudy. Jelikož stěžovatelé takovou možnost neměli, došlo k porušení jejich práva na přístup k soudu chráněného článkem 6 odst. 1 Úmluvy.
(iii) Oddělená stanoviska
Soudce Sajó ve svém částečně nesouhlasném stanovisku vyjádřil názor, že stížnost je nepřijatelná ratione personae s ohledem na články 25, 48 a 103 Charty OSN, podle kterých závazky vyplývající z rezoluce Rady bezpečnosti 1483 (2003) převažují nad kteroukoli mezinárodní dohodou. Ustanovení rezoluce navíc nedávají prostor pro výklad nebo flexibilitu při jejich naplňování členskými státy.
Nadřazenost závazků plynoucích členským státům OSN z rezolucí Rady bezpečnosti je podle soudce ustáleným principem mezinárodního práva. Ve věci Behrami a Behrami proti Francii (č. 71412/01, rozhodnutí velkého senátu ze dne 2. května 2007) Soud vyzdvihl základní odpovědnost Rady bezpečnosti za udržování míru a mezinárodní bezpečnosti. Rostoucí tendence regionálních a národních orgánů přijímat pluralistický přístup, který staví vnitrostátní a regionální ústavní pořádky proti Chartě OSN, s sebou podle soudce nese riziko fragmentace stávajícího systému na úkor stability a mezinárodního řádu.
Jedinou výjimkou z těchto zásad hierarchie práva jsou normy ius cogens, které mohou omezit sankce Rady bezpečnosti. Mezi takové normy patří zákaz užití síly, právo na sebeurčení, zákaz genocidy a některá základní lidská práva, nikoli však právo na respektování majetku, ekonomické svobody či přístup k soudu, zejména v občanskoprávním řízení. Tato práva nemají ani povahu mezinárodního obyčejového práva, výjimka ius cogens se tudíž na ně nevztahuje.
Podle soudce dále existuje zjevný rozdíl mezi projednávanou věcí a případy Al-Jedda proti Spojenému království (č. 27021/08, rozsudek velkého senátu ze dne 7. července 2011) a Nada proti Švýcarsku (cit. výše), ve kterých Rada bezpečnosti neukládala členským státům jakékoli závazky protiřečící základním zásadám ochrany lidských práv, resp. dávala jim možnost zvolit mezi možnými způsoby vtělení svých rezolucí do vnitrostátního právního řádu.
V projednávané věci však rezoluce 1483 (2003) jasně a konkrétně specifikovala požadavky na státy a neponechala jim žádný prostor, co se týče omezení dotčených osob v nakládání s jejich finančními prostředky. Následné zřízení sankčního výboru podle rezoluce 1518 (2003) a systému vymazání ze seznamu jen podtrhlo centralizaci mechanismu Rady bezpečnosti a omezilo možnosti států. Švýcarsko navíc zavedlo soudní řízení umožňující napadnout totožnost dotčené osoby a dotčeného majetku a vnitrostátní orgány umožnily stěžovatelům požádat o vymazání ze seznamu sankčního výboru. Jeví se tedy, že Švýcarsko vyvinulo opravdovou snahu sladit své závazky plynoucí z rezoluce Rady bezpečnosti s povinnostmi vyplývajícími pro něj z Úmluvy při respektování nadřazenosti Charty OSN.
S ohledem na názor většiny o přijatelnosti stížnosti se však soudce Sajó závěrem přiklonil ke konstatování porušení Úmluvy, neboť sankční systém nesplňuje požadavky článku 6 Úmluvy. Je nicméně na členských státech OSN, aby zajistily slučitelnost tohoto systému s ustálenými normami mezinárodního práva ochrany lidských práv.
S názorem většiny se dále neztotožnil soudce Lorenzen, k jehož nesouhlasnému stanovisku se připojili soudce Raimondi a soudkyně Jočiené. Podle nich bylo klíčové posoudit, zda rozhodnutí o konfiskaci majetku stěžovatelů bylo odůvodněné potřebou dodržovat rezoluci 1483 (2003). Rozsudek však dle nich pominul důležité otázky dosud neposouzené Soudem, jmenovitě otázku účinků článku 103 Charty OSN ve spojení s článkem 25 Charty OSN. Soudci souhlasili, že rezoluce Rady bezpečnosti 1483 (2003) a 1518 (2003) nedávaly členským státům žádnou diskreční pravomoc ve vztahu k plnění závazků z nich plynoucích. Odkazem na zásadu rovnocenné ochrany práv (v případech Al-Jedda a Nada však nepoužitou) se nicméně většina vyhnula řešení konflikty závazků z Charty OSN a z Úmluvy implikujíc, že při absenci rovnocenné ochrany závazky vyplývající z Úmluvy mají přednost. Jediným možným řešením konfliktu, ke kterému se Soud měl vyslovit, je podle nesouhlasících soudců konstatovat, že vnitrostátní orgány nemohou posuzovat odůvodněnost rozhodnutí o konfiskaci majetku stěžovatelů švýcarskými orgány podle rezoluce 1483 (2003), neboť jejich závěry by mohly zneplatnit závazky členských států z rezoluce plynoucí. Soudci proto bezvýhradně souhlasili se závěrem Federálního soudu, podle nějž v případě konfliktu mezi článkem 103 Charty OSN a Úmluvy členské státy mají povinnost řídit se prvním zmíněným. Z judikatury Mezinárodního soudního dvora plyne, že závazky podle článku 103 Charty zahrnují závazky z rozhodnutí přijatých Radou bezpečnosti podle kapitoly VII Charty. Soudci dále dodali, že použití institutu ius cogens nemůže vést k jinému závěru, neboť právo na přístup k soudu k těmto normám nepatří. Švýcarský soud podle nich v řízení, které se týkalo otázky, zda mají být majetky stěžovatelů konfiskovány, nikoli zda byli zapsáni na seznam oprávněně, stěžovatele před rozhodnutím vyslechl a poskytl jim lhůtu, aby k sankčnímu výboru OSN podali novou žádost o vymazání ze seznamu. Soudci navíc podotkli, že rezoluce 1483 (2003) výslovně uvádí, že situace v Iráku nadále představuje hrozbu pro mír a mezinárodní bezpečnost, a netýká se obnovení autonomie a svrchovanosti irácké vlády a zajištění politické budoucnosti a kontroly nad přírodními zdroji iráckým lidem, jak se může jevit z názoru většiny, což by snad odůvodnilo nižší význam rezoluce. Ačkoli Úmluva neobsahuje výslovné výkladové pravidlo jako např. Vídeňská úmluva o smluvním právu, musí být takto používána. Tato zásada je dovoditelná již z výkladu článku 6 v judikatuře Soudu, podle níž není právo na přístup k soudu absolutní a podléhá implicitním omezením. Nadřazenost opatření k provedení rezolucí Rady bezpečnosti OSN lze mezi taková omezení zařadit. K porušení článku 6 Úmluvy proto nedošlo, když Federální soud odmítl věcně přezkoumat námitky stěžovatelů. Soudci nicméně souhlasili s většinou, že stávající systém vytváření seznamů podle příslušných rezolucí Rady bezpečnosti OSN a prostředky umožňující zapsání do takového seznamu napadnout jsou zjevně nedostačující a jsou v rozporu s normami mezinárodního práva lidských práv. Článek 103 Charty OSN nicméně musí být respektován.
Věc byla na žádost vlády postoupena velkému senátu.
Full & Egal Universal Law Academy